BIENES DE USO PUBLICO - Definición / BIENES DE USO PUBLICO - El Estado ejerce fundamentalmente derechos de administración y de policía

 

Los bienes de uso público son aquellos cuyo dominio pertenece a una persona de derecho público, cuyo uso se encuentra destinado a la colectividad en general (a diferencia de los bienes fiscales que están destinados a la prestación de funciones públicas o de servicios públicos). Por su propia naturaleza, respecto de estos bienes ninguna entidad estatal tiene la titularidad como un particular, puesto que están destinados al servicio de todos los habitantes. De allí que se ha afirmado que sobre ellos el Estado ejerce fundamentalmente derechos de administración y de policía, en orden a garantizar y proteger precisamente su uso y goce común, por motivos de interés general (art. 1° de la  Carta Política). El conjunto de bienes de uso público forman el espacio público de todo el Estado, en cuanto a las características de estos bienes y del conjunto en general. Nota de Relatoría: Ver, Sentencia del 16 de febrero de 2001, Exp. No. 16.596, Consejero Ponente: Dr. Alier Hernández Enríquez.

 

ESPACIO PUBLICO - Regulación legal en el Distrito Capital

 

La Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9° de 1989 en el sentido de armonizarla con la Constitución Política de 1991, estableció ciertos lineamientos que las entidades territoriales deben incluir dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial, con el fin de cumplir el mandato de protección y garantía que la Constitución les asignó en el artículo 82 mencionado, respecto del espacio público. En desarrollo de lo anterior, dentro del Plan de Ordenamiento territorial de Bogotá D.C., contenido en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, compilados en el Decreto Distrital 190 de 2004, se define el espacio público. El artículo 13 del Decreto Distrital 190 de junio 22 de 2004 establece la protección, garantía, recuperación y mantenimiento del espacio público, como política del Distrito para desarrollar en todos los niveles. Las políticas establecidas dentro de este Plan de Ordenamiento Territorial, son directrices que son desarrolladas por las autoridades distritales y que permean cada una de las decisiones que se toman en la entidad territorial; en desarrollo de ello, el Plan elabora una “estrategia de ordenamiento para el Distrito”. El Plan de Ordenamiento define en tres estructuras superpuestas e interdependientes, una de las cuales es la “estructura funcional de servicios”, en donde se establece como uno de sus componentes, el “Sistema de espacio público construido: parques y espacios peatonales”. Este Sistema de espacio público tiene un desarrollo extenso en el Plan de Ordenamiento Territorial dentro del capítulo 10, el cual establece un subcapítulo especial sobre espacios peatonales, los cuales están constituidos de acuerdo al artículo 245 del Plan. Adicional a lo anterior, el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito establece unos Planes Maestro, que de acuerdo al artículo 45, “constituyen el instrumento de planificación fundamental en el marco de la estrategia de ordenamiento de la ciudad-región; permiten definir las necesidades de generación de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones de crecimiento poblacional y de localización de la actividad económica, para programar los proyectos de inversión sectorial en el corto, mediano y largo plazo.” Entre tales programas, el Decreto establece unos que tienen prioridad, dentro de los cuales se encuentra precisamente el referido al espacio público. En desarrollo de lo anterior, se expidió el Decreto Distrital 215 de junio 22 de 2005, por el cual se adoptó el “Plan Maestro del Espacio Público para Bogotá Distrito Capital”, el cual tiene por objeto “concretar las políticas, estrategias, programas, proyectos y metas relacionados con el espacio público del Distrito Capital, y establecer las normas generales que permitan alcanzar una regulación sistemática en cuanto a su generación, mantenimiento, recuperación y aprovechamiento económico, y apropiación social.”

En materia de bahías de estacionamiento y de zonas de cargue y descargue, la normatividad distrital ha establecido lo siguiente: La existencia de bahías de estacionamiento dentro del Distrito, fue un tema regulado durante varias décadas, cuya existencia siempre estuvo sometido a ciertos condicionamientos, cuya última regulación se dio en el Decreto Distrital 735 de 1993. El Decreto 758 del 4 de septiembre de 1998 prohibió expresamente la existencia de bahías de estacionamiento en el Distrito. En cuanto a las zonas de cargue y descargue de establecimientos de comercio, la normatividad distrital no tiene un desarrollo expreso al respecto. Con base en lo anterior, como primera conclusión puede decirse que existe un desarrollo normativo claro en el Distrito Capital, respecto de la protección del espacio público y que dentro de éste se encuentra la prohibición expresa de construir bahías de estacionamiento.

 

ESPACIO PUBLICO - Autoridades competentes para proteger y garantizar el espacio público en el Distrito Capital

 

En primer lugar, debe decirse que es el Alcalde Mayor de manera general, quién tiene la competencia expresa de proteger y garantizar el espacio público: el Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, establece como atribución del Alcalde Mayor en el artículo 38 numeral 16, “velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común”. De la misma forma, este mismo Decreto establece tal competencia en cabeza de las autoridades administrativas locales, quienes al ser las encargadas de la organización territorial de sus localidades son las primeras obligadas a la protección del espacio público. No obstante lo anterior, la principal autoridad encargada del espacio público dentro del Distrito, es el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, quien se encarga de aplicar las políticas y los planes establecidos en orden al Plan de Ordenamiento Territorial. Esta entidad fue creada por el Acuerdo Distrital No. 18 del 31 de julio de 1999, con la finalidad de defender, inspeccionar, vigilar, regular y controlar el espacio público en el Distrito, administrar el patrimonio inmobiliario de la ciudad y construir una nueva cultura del espacio público que garantice su uso y disfrute común. No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que el aparato administrativo distrital está compuesto por una multiplicidad de entidades que, si bien cada una se  ocupa de puntos específicos dentro del panorama planteado por el Plan de Ordenamiento Territorial, todas se encuentran debidamente sincronizadas entre si, teniendo como máximo órgano directivo a la Alcaldía Mayor; por ello, la competencia de proteger  y garantizar el espacio público que tiene cada entidad territorial, es desarrollada en el Distrito por muchas otras entidades que de una u otra forma convergen en este tema concreto, de manera directa o indirecta.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

Bogotá D.C., cinco  (05) de marzo de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 25000-23-25-000-2004-00818-02(AP)

Actor: LUIS ALBERTO MUÑOZ CAMPOS Y FRANCISCO EDUARDO ROJAS QUINTERO

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA Y OTROS

 

 

Referencia: ACCION POPULAR

 

 

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 9 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección D, que negó las súplicas de la demanda.

 

ANTECEDENTES

 

1.   La demanda y su trámite.

 

Luis Alberto Muñoz Campos y Francisco Eduardo López Quintero, en ejercicio de la Acción Popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda el 16 de abril de 2004 en la que solicitaron la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad pública y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, los cuales estima vulnerados por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., la Alcaldía Local de Chapinero, la Junta Administradora Local, la Secretaría de Tránsito y Transporte, La Policía Metropolitana de Tránsito de Bogotá, el Instituto de Desarrollo urbano IDU, los Departamentos Administrativos de Planeación Distrital y de la Defensoría del Espacio Público, la Personería Distrital y los propietarios de los inmuebles y establecimientos de comercio ubicados en el sector de la calle 47 No. 9-10 y carrera 9º No. 47-04 y 47-16, con base en los siguientes hechos y pretensiones (fls. 1 a 34 cdno. 1):

 

1.1. Hechos

 

Los hechos expuestos por el actor en la demanda, en síntesis, fueron los siguientes:

 

La acción popular se dirige a proteger el espacio público peatonal del sector ubicado en la calle 47 No. 9-10, en el costado occidental de la calle 9º frente al inmueble que ocupa el establecimiento de comercio llamado Supermercado Carulla y la acera oriental de la carrera 9º frente a los inmuebles identificados con los números 47-04 y 47-16.

 

Señala el actor que por las omisiones de las autoridades administrativas distritales, los andenes de este sector han sido modificados estructuralmente para servir como bahías de estacionamiento vehicular y de zona de cargue y descargue del establecimiento de comercio señalado, lo que implica una invasión al espacio público peatonal, que constantemente se ve invadido por vehículos automotores, impidiendo el libre, cómodo y seguro tránsito de las personas por las aceras.

 

La afectación del espacio público en este sector es una barrera física que impide permanentemente el tránsito de todo tipo de personas, más aun cuando se trata de adultos mayores y de personas con alguna discapacidad física o mental, como invidentes, personas en silla de ruedas, muletas o cualquier otra ayuda ortopédica necesaria para su desplazamiento.

 

En este aparte de la demanda, se precisan las alteraciones y modificaciones al espacio público, de la siguiente forma:

 

“a) En el andén y la zona de retiro ubicados por la calle 47 frente al establecimiento denominado Carulla marcado en su puerta con el No. 9-10, hay alteración y disminución de más del cincuenta por ciento (50%) del ancho de la superficie peatonal (sic) por la presencia de una bahía de estacionamiento que ocupa la cera a todo lo largo del frente de ese establecimiento en una extensión de treinta y cinco (35) metros de longitud aproximadamente, la cual está demarcada y dividida con líneas de colores blanco y amarillo en diez (10) estacionamientos que son utilizados por los clientes que llegan a ese almacén.

 

“b) En la acera occidental de la Carrera 9ª, desde la esquina de la Calle 47 hacia el Norte, paralelamente al frontis del local del almacén Carulla, existe otra bahía de estacionamiento de sesenta y cinco metros de longitud aproximadamente, demarcada o dividida en catorce (14) estacionamientos con líneas de colores blanco y amarillo pintadas en el piso, la cual ocupa más del sesenta por ciento (60%) del ancho de la superficie destinada exclusivamente al tránsito peatonal, bahía que también es usada para beneficio comercial y exclusivo del susodicho establecimiento, ya que prácticamente sirve única y exclusivamente para el estacionamiento de los vehículos de sus clientes que se acercan a hacer sus compras a ese establecimiento comercial

 

“c) Hacia la parte media del andén occidental de la Carrera 9ª, en sentido longitudinal hay un muro de ladrillo de unos sesenta centímetros (0.60 mts.) de altura, pintado en su parte superior de color gris, el cual se prolonga unos treinta y cinco metros (35 mts.) desde la calle 47 hacia el Norte.

 

“d) Siguiendo hacia el Norte por el andén occidental de la Carrera 9ª, aproximadamente a cincuenta (50) metros de la esquina de la Calle 47, al final de la bahía de estacionamiento antes descrita, los propietarios del almacén Carulla tienen invadido el espacio público peatonal, habiéndolo destruido y modificado, construyendo en su lugar, para su exclusivo y particular beneficio, una zona de cargue y descargue de mercancías, conformada desde una rampa que desciende desde la calzada de tránsito vehicular de la Carrera 9º hasta la bodega de ese establecimiento, dando origen a una depresión de la superficie peatonal y a una plataforma adyacente que se eleva unos sesenta centímetros (0.60mts.) sobre dicha trampa, adecuaciones que son del todo ilegales y se constituyen en obstáculos que impiden totalmente el tránsito peatonal por ese lugar…”

 

“e) Sobre la plataforma adyacente al foso o zona de descargue descrita en la viñeta inmediatamente anterior, los propietarios del almacén Carulla tienen construidos en el espacio público dos (2) cuartos o edificaciones en ladrillo con unas puertas de color verde provistas de rejillas de ventilación, edificaciones que también usan exclusivamente para el desarrollo de sus actividades comerciales privadas y que también están obstruyendo el tránsito peatonal por la acera.

 

“f) Los propietarios u ocupantes del Edificio Castillo 47 de la Carrera 9º números 47-04/16, también tienen convertido el andén que está frente a ese inmueble en estacionamiento permanente y exclusivo de sus vehículos, para lo cual modificaron esa superficie peatonal y su correspondiente sardinel, rebajándole el nivel general sobre la calzada vehicular para facilitar el acceso de los automotores, edificando además, en el centro de esta área, una jardinera que no es reglamentaria, todo lo cual está impidiendo el tránsito vehicular sobre este sitio.”

 

Los accionantes alegan que los andenes hacen parte del espacio público (Art. 5º Ley 9º de 1989), que están destinados únicamente a la circulación de peatones (Art. 2º Ley 769 de 2002); que las bahías de estacionamiento están prohibidas en la normatividad Distrital (Art. 1º Decreto 758/98, Art. 184 Num. 2º Decreto 619/00 POT Bogotá), de la misma forma que el estacionamiento de vehículos en andenes y demás espacios peatonales (Art. 76 Ley 769 de 2002); por otro lado, que la operación de cargue y descargue de mercancías sólo puede realizarse en zonas y horarios determinados por las autoridades de tránsito (Art. 78 Ley 769 de 2002).

 

En vista de lo anterior, las autoridades administrativas demandadas han debido proceder en contra de los autores de estas transgresiones, de conformidad con lo establecido por el Decreto 1504 de 1998 y de la Ley 388 de 1997, aplicando las sanciones urbanísticas correspondientes. En especial el Instituto de Desarrollo Urbano, es el encargado de la conservación, habilitación y remodelación urbana en la ciudad y colaborar con la Secretaría de Obras Públicas en el mantenimiento y conservación de las vías públicas.

 

Dentro de los títulos “omisiones” y “de las omisiones en particular”, los demandantes señalaron las obligaciones legales supuestamente incumplidos por cada una de las autoridades administrativas demandadas, haciendo énfasis en que esta invasión al espacio público es un hecho notorio, actual y evidente (Art. 177 del C.P.C.), conocido por toda la comunidad, lo cual impide que se diga, por las autoridades respectivas, que no se habían percatado de tales hechos; ello, en la medida en que se trata de una zona con un alto tránsito vehicular y de personas, lo que pone en evidencia una gran negligencia por parte de las autoridades competentes que no han realizado ninguna acción por evitarlo.

 

1.2. Concepto de la vulneración de los derechos colectivos.

 

Frente a la moralidad administrativa, las autoridades administrativas demandadas vulneraron tal derecho colectivo al no haber actuado de conformidad con sus deberes legales para evitar el agravio al espacio público peatonal, tomando las medidas correspondientes acordes con las competencias asignadas a cada una (frente a lo anterior se citó la siguiente normatividad: Ley 9º de 1989, Ley 361 de 1997, Ley 769 de 2002, Decreto 1504 de 1998, Decreto 1421 de 1993, Decreto Distrital 758 de 1998, Decreto Distrital 619 de 2000, Acuerdo 20 de 1995, Acuerdo 19 de 1972 y Acuerdo 18 de 1999).

 

Esta omisión viene aparejada con la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y el patrimonio público, imputable a las autoridades públicas señaladas y a los particulares demandados, estos últimos porque fueron los que directamente modificaron y utilizaron abusivamente el espacio público peatonal. La afectación de los derechos colectivos anotados, obliga a las personas que transitan por esta zona a desplazarse por la calle poniendo en peligro su vida, circunstancia que además pone en evidencia la afectación del derecho colectivo a la seguridad pública.

 

1.3. Pretensiones.

 

Las pretensiones contenidas en la demanda fueron, en síntesis, las siguientes:

 

Declarar responsables por “acción” y “omisión” por la amenaza o vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad pública y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, a los particulares y entidades públicas que vienen invadiendo los andenes como parqueaderos y zonas de cargue y descargue en la zona especificada.

 

Con base en lo anterior, que se le ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., a la Alcaldía y Junta Administradora Local de Chapinero, a la Secretaría de Tránsito y Trasporte, a la Policía Metropolitana de Bogotá, los Departamentos Administrativos de Planeación Distrital y de la Defensoría del Espacio Público, tomar todas las medidas correspondientes a sus competencias para obtener la reconstrucción, mantenimiento, rehabilitación, conservación y protección permanente del espacio público con el fin de volverlo apto para el uso peatonal.

 

Ordenar también al Instituto de Desarrollo Urbano que, de acuerdo con sus competencias y funciones proceda a reconstruir integralmente el espacio público invadido, de conformidad con el Decreto 1003 de 2000 o Cartilla de Reconstrucción de Andenes de Bogotá D.C. y lo previsto para ello en el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito. Adicionalmente, que realice todas las medidas de protección que sean necesarias para que no vuelva a deteriorarse el sector.

 

Que se ordene a las personas públicas y privadas que resulten responsables de la vulneración a los derechos colectivos mencionados, que restituyan las aceras y demás zonas de uso público peatonal invadidas y las libren de toda construcción o adecuación de las mismas para el cargue y descargue de mercancía.

 

Que se ordene a los particulares que resulten responsables de la vulneración a los derechos colectivos, que de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito y con sus propios recursos reconstruyan las aceras que estén ubicados frente a cada uno de los inmuebles, bajo la supervisión de las autoridades administrativas del Distrito.

 

Que se ordene a la Personería de Bogotá D.C. que actúe acorde con sus funciones, respecto de velar porque los funcionarios públicos del Distrito cumplan con las funciones que tienen asignadas relacionadas con la defensa de la integridad del espacio público y de los demás derechos colectivos cuya reivindicación se solicita.

 

Que se ordene al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio pública que cumpla con el deber constitucional de velar por la protección integral del espacio público de conformidad con el Acuerdo 18 de 1999, para que en concreto desarrolle las siguientes actividades: “a) - Contribuya al mejoramiento de la calidad de vida en ese sector de Bogotá D.C. por una especial defensa del espacio público, como lo dispone el artículo SEGUNDO ibidem (Acuerdo 18/99); b) - Actúe y asuma sus funciones de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público, de acuerdo con el artículo TERCERO ibidem; y c) - Actúe y procesa, como son sus funciones y como le corresponde, instaurando las acciones judiciales y administrativas necesarias para el cumplimiento de sus funciones, organizando en coordinación con las autoridades competente actividades tendientes a evitar que se ubiquen en el espacio público peatonal estacionamientos que afecten la seguridad y salubridad de los transeúntes o impidan su disfrute…”

 

Que se ordene al Departamento Administrativo de Planeación Distrital que revoque las licencias o permisos que se hubieran expedido para adecuar y usar el espacio público peatonal en el lugar de los hechos, como bahías de estacionamiento vehicular y como zonas privadas de cargue y descargue de mercancías, en consecuencia, que se proceda a la remoción de todos los elementos de prohibida colocación que están obstaculizando el paso peatonal en las aceras cuya protección se pretende.

 

Que se ordene a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá que determine y defina la forma en la que se puede llevar a cabo el cargue y descargue de mercancía en el lugar de los hechos, con total respeto del espacio público peatonal que existe en esta zona, y que además, ejerza una vigilancia constante para el cumplimiento de lo que se llegue a establecer.

 

Que se ordene el pago del incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a favor de los demandantes, en una cuantía superior a los 100 salarios mínimos legales mensuales, a cargo de cada una de las personas públicas o privadas que se declaren responsables de la acción vulnerante de los derechos colectivos, y que se ordene el pago de otros 100 salarios mínimos legales mensuales a favor de los mismos y a cargo de las entidades públicas demandadas, por la omisión vulnerante de los derechos colectivos cuya protección se solicita. De la misma forma, que se ordene el pago del incentivo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, por el 15% de lo que la entidades públicas recuperen en razón de esta acción popular.

 

2.   De las contestaciones de la demanda

 

Admitida la demanda por el Consejo de Estado mediante auto del 2 de septiembre de 2004 (fls. 64 a 69 cdno.1), por el cual se resolvió el recurso de apelación del auto admisorio de la demanda proferido por el Tribunal, se dispuso la notificación al Alcalde del Distrito Capital, al Alcalde Local de Chapinero, al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, a los Departamentos Administrativos del Espacio Público y de Planeación Distrital, a la Secretaría de Tránsito y Transporte, al Personero Distrital, al propietario del edificio “El Castillo" y al Gerente de Almacenes Carulla. De los anteriores dieron contestación a la demanda los siguientes, en los términos que se resumen a continuación:

 

• Departamento Administrativo de Planeación Distrital (fls. 94 a 97 cdno.1.):

 

Manifestó esta entidad que a pesar de no ser parte accionada, por ser una dependencia del sector central, informa lo siguiente respecto de los hechos materia del proceso: Que es un organismo investigativo y de definición de planes y propuestas sobre política económica, social y de ordenamiento territorial; que si bien dentro de estas competencias generales se encuentra el sistema del espacio público, sus funciones no implican directamente la garantía del goce espacio público o el control y vigilancia del cumplimiento de las normas urbanísticas.

 

Que el control, vigilancia y defensa del espacio público corresponde a los Alcaldes Locales de acuerdo al Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 86, y a la Ley 388 de 1997, artículo 103 inciso final; esta función es apoyada por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público cuya función principal es precisamente la defensa del espacio público, según el artículo 2 del Acuerdo 18 de 1999.

 

Que sus funciones frente al caso concreto se agotaron en la planeación del espacio público de la calle 47 y de la carrera 9º, lo cual se cumplió a cabalidad como se puede ver en el diseño y definición de ambos sectores. En conclusión, no existe una omisión por parte de esta entidad que vulnere los derechos colectivos.

 

Por último, anexó un concepto técnico relacionado con el espacio público que conforma el sitio de los hechos, frente al cual resalta que los cupos de estacionamiento que funcionan en el sector, corresponden a bahías que ocupan parte de los andenes y de los antejardines que de acuerdo al artículo 184 del Decreto Distrital 619 de 2000, están prohibidos.

 

• Instituto de Desarrollo Urbano - IDU (fls. 114 a 121 cdno.1.):

 

Respecto de los hechos de la demanda, manifestó que los supuestos de invasión del espacio público dentro del caso concreto, no se constituyen en un hecho notorio, en virtud de que no son del conocimiento generalizado de la comunidad del Distrito Capital que es la zona en donde se desarrollan los hechos; por esta razón, los hechos de la demanda deben estar probados dentro del proceso. Expresó que no le constan los hechos referidos a las modificaciones realizadas a los andenes para ser utilizados para el cargue y descargue de mercancías, de la misma forma que los hechos referidos a la disminución de los andenes para ser utilizados como bahías de estacionamiento.

 

Frente a las pretensiones de la demanda se opone a todas y cada una de ellas, porque carecen de fundamento legal y fáctico, y además, presentó las siguientes excepciones de fondo:

 

- “Por falta de legitimación en la causa por pasiva” en virtud de que las normas que asignan las competencias al IDU, no contienen ningún mandato respecto de la vigilancia, la recuperación y el mantenimiento del espacio público peatonal, lo cual sí se le encarga de forma expresa al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (Acuerdo 18 de 1999 artículo 3) y al Alcalde Local correspondiente (Acuerdo 79 de 2003 artículo 193). Además, si bien el IDU tiene la competencia de coordinar y concretar proyectos de inversión en infraestructura, mantenimiento y rehabilitación de la malla vial y el espacio público, ello implica el desarrollo de grandes proyectos contenidos en los planes de desarrollo distritales, que son aprobados por el Concejo de la ciudad.

 

- “Ausencia de hechos notorios materia de prueba”: al respecto reiteró que las acciones de invasión y alteración de las zonas de espacio público alegadas, no son hechos que todas las personas residentes en la ciudad de Bogotá conozcan, razón por la cual son hechos que deben ser plenamente probados dentro del proceso, carga que corresponde a la parte demandante.

 

- “falta de causalidad entre las omisiones y la presunta vulneración o amenaza de los derechos colectivos”: en este sentido argumentó que resulta excusable que el IDU no se hubiera percatado de los hechos motivo de la acción, debido a que no son hechos que sean del conocimiento de la comunidad en general (de esta forma se remite al argumento de la anterior excepción); y además, aun cuando el IDU hubiera podido tener conocimiento de estos hechos, se trata de funciones y responsabilidades que no están a su cargo, por lo cual, no hubiera podido desplegar actuación alguna.

 

• Personería de Bogotá D.C. (fls. 123 a 125 cdno.1):

 

Esta entidad contestó la demanda diciendo que en visita practicada al lugar de los hechos, se verificó que efectivamente existe una invasión del espacio público, pero también se encontró que el actor popular nunca inició ninguna actuación de naturaleza administrativa distinta a la interposición de la acción, y que es un deber de la ciudadanía, el poner en conocimiento de la administración cualquier contravención de las disposiciones legales que pongan en peligro a la comunidad.

 

Manifestó que a través de las Personerías Locales se viene interactuando con la comunidad, para adelantar las investigaciones correspondientes para la protección de los bienes de uso público, del medio ambiente y, en general, de todos los derechos colectivos que tienen la obligación de garantizar.

 

En virtud de lo anterior, solicitó que se le absolviera de toda responsabilidad por omisión en sus funciones, en la medida en que no tenía conocimiento de las vulneraciones a los derechos colectivos alegadas en la demanda, y que por ello, debían negarse las súplicas de la demanda, máxime cuando lo contrario llevaría a sustituir la actuación administrativa procedente en el caso concreto, por la actividad del juez.

 

• Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, actuando además en representación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (fls. 144 a 154 cdno.1):

 

Esta entidad expresó mediante su escrito de contestación, en síntesis, lo siguiente:

 

Que el departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público fue creado mediante el Acuerdo 18 del 26 de agosto de 1999, el cual fue modificado por el Decreto Distrital 937 de 1999, normatividad dentro de la cual se encuentra que tiene las funciones de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público del Distrito Capital, administración de los bienes inmuebles y la conformación del inventario inmobiliario Distrital.

 

Que una vez notificada la presente demanda, ordenó una visita al lugar de los hechos, en donde se señaló no se pudo determinar la cartografía urbanística del sector aprobada por el Departamento de Planeación Distrital, que pese a las señales de “prohibido parquear” se encontraron vehículos estacionados en el lugar y que para tener certeza sobre la planimetría del lugar, se iba a oficiar a Planeación Distrital para que emitiera un concepto al respecto.

 

Manifestó que no se encontraron los elementos técnicos para determinar si las bahías de estacionamiento correspondían a zonas de cesión obligatoria al Distrito Capital; que existen señales que prohíben el estacionamiento de carros que son irrespetadas por los particulares; y que el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público no es una autoridad de policía que tenga la función de tomar medidas coercitivas contra los presuntos responsables de la vulneración al espacio público.

 

Recalcó el organismo administrativo que su función principal es la de asesorar a las Alcaldías Locales para llevar a cabo las operaciones administrativas tendientes a la restitución del espacio público; y señaló que no le fue advertida la vulneración del espacio público por ningún particular, para lo cual tiene una oficina de recepción de denuncias. Que bajo este procedimiento la entidad participa en más de 9600 querellas ante las Alcaldías Locales del Distrito Capital, todas en procura de la restitución de los bienes de uso público; que mediante este procedimiento se han recuperado, hasta abril de 2003: 1’061.256 metros cuadrados de espacio público, mediante diligencias de restitución, y 269.682 metros a través de entregas voluntarias por parte de la ciudadanía.

 

Que a diferencia del espíritu democrático y solidario que impulsa a los ciudadanos a poner las querellas para proteger el espacio público, los actores populares pretenden obtener el incentivo en beneficio individual, motivados por un interés puramente económico, lo que se pone en evidencia por el hecho de que primero no se haya acudido a los mecanismos administrativos ordinarios. En virtud de este argumento, se opone la entidad al pago del incentivo económico, agregando una lista de las acciones populares que el mismo actor ha interpuesto y que involucran a esta entidad.

 

Por último, propone la excepción de “agotamiento excepcional de la vía gubernativa”, mediante la cual considera que los accionantes debieron interponer los recursos administrativos correspondientes antes de interponer la acción popular, en la medida en que la vulneración alegada por ellos, es responsabilidad de los particulares que irrespetan las normas de tránsito u omiten interponer la respectiva denuncia a las autoridades correspondientes, para que éstas se hagan cargo de la situación.

 

• Secretaría de Tránsito y Transporte (fls. 155 a 170 cdno. 1):

 

En primer lugar, señaló esta entidad que en colaboración con la Policía Metropolitana de Tránsito de Bogotá, viene desarrollando operativos tendientes a la recuperación del espacio público mediante la erradicación del estacionamiento de vehículos sobre andenes y vías públicas.

 

En segundo lugar, informó que por los hechos motivo de esta acción, se emitió un concepto en donde se expresó que sobre el tramo vial de la calle 47 entre carrera 9 y 13, existen señales de prohibido parquear en el costado norte y sur, y sobre la bahía existe una señal igual, por lo cual se encuentra expresamente prohibido el estacionamiento en la calzada de este sector. Que sobre el tramo vial de la carrera 9º entre calles 47 y 48, también existen señales de prohibido parquear sobre el costado oriental de la calzada y en el costado sur occidental en la bahía; de esta forma, está igual y expresamente prohibido parquear en este lugar. En relación con este informe se adicionó que de acuerdo con el Decreto 511 de 1998 art. 1, la señal de tránsito de “prohibido parquear” se entenderá extendida a lo largo de toda la cuadra.

 

En cuanto al cargue y descargue de mercancía, manifestó la Secretaría que en el sitio de los hechos no existe tal zona a la luz de lo reglamentado por el Código Nacional de Tránsito, en donde se encuentra expresamente prohibido en los artículos 78 y 131, donde se dice que los propietarios de los locales comerciales no podrán hacer uso del espacio público frente a sus establecimientos para el estacionamiento de sus vehículos o los de sus clientes, salvo en las zonas y horas definidas por las autoridades de tránsito.

 

En tercer lugar, la entidad hizo un recuento de la normatividad sobre esta materia, en donde se menciona que los establecimientos comerciales deberán tener un parqueadero por cada cincuenta metros de área privada de construcción (art. 464 Acuerdo 6º de 1990,); que está prohibido parquear sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio público destinado para peatones, recreación o conservación y en otros sitios especificados en la norma (art. 76 CNTT); que de acuerdo al POT del Distrito, está prohibido parquear en antejardines (art. 184 Decreto Distrital 619 de 2000).

 

En cuanto al estacionamiento en bahías, dijo la Secretaría que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital en múltiples conceptos dictados en desarrollo del POT del Distrito (art. 184 Decreto Distrital 619 de 2000), ha dejado claro que el estacionamiento en bahías anexas a vías públicas está prohibido, lo cual deja sin vigencia los actos administrativos que se dictaron permitiendo esto.

 

Con base en lo anterior, manifestó la accionada que la Secretaría siempre ha tomado las acciones que le corresponden como autoridad en el ramo, para lo cual le ha dado precisas instrucciones a la Policía de Tránsito para que realice operativos de control sobre las zonas en donde se vulnera el espacio público y frente a lo cual tiene conocimiento; sin embargo, no se pueden destinar agentes permanentes para los lugares en donde se sigue presentando esta falla. Por esta razón, no existe ninguna omisión por parte de la Secretaría de Tránsito, pues cada vez que ha sido informada de la violación a la normatividad legal en materia de invasión al espacio público por el indebido estacionamiento de vehículos, ha ordenado las medidas pertinentes en coordinación con la Policía Metropolitana de Tránsito.

 

Por último, se pone en evidencia el deber a cargo del particular de respetar irrestrictamente las normas de tránsito, sea que se encuentre en la posición de peatón o en la de conductor, contrario a lo que pasa en el caso concreto, en donde siendo claras las restricciones en la zona objeto de demanda, los particulares invaden el espacio público.

 

• Carulla Vivero S.A. (fls. 237 a 240 cdno.1):

 

La defensa de esta sociedad se centró en cuestionar su vinculación al proceso como parte accionada, en la medida en que la demanda de acción popular no fue dirigida contra ella, sino contra aquellas entidades públicas que en el sentir de los demandantes están vulnerando los derechos colectivos.

 

Manifestó que la relación procesal se trabó entre las partes enunciadas en la demanda, dentro de las cuales no se encuentra Carulla Vivero S.A., por lo cual, se trata de un tercero que no ha sido vinculado al proceso y que no tiene por qué contestar una demanda que no fue dirigida en contra suya.

 

Expresó que en el auto admisorio de la demanda el Tribunal ordenó notificar al dueño del predio ubicado en la calle 47 No. 9-10, sin justificar tal decisión ni mencionar en calidad de que se vinculaba al proceso a esta persona, por tal razón, no puede pronunciarse respecto de los hechos y pretensiones de la demanda cuando no sabe en calidad de qué fue citada.

 

3.   La sentencia de primera instancia

 

Mediante providencia del 9 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección D, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 536 a 554 cdno. ppal.):

 

El legislador al regular las acciones populares no pretendió desconocer las competencias de los demás órganos del Estado, por ello, cuando existan mecanismos distintos a la acción popular que tiendan a defender de igual forma los derechos colectivos e incluso de una manera más eficaz, debe recurrirse a estos de preferencia, para evitar una congestión o desgaste innecesario de los despachos judiciales; tal argumento no desconoce el artículo 10 de la Ley 472 de 1998, según el cual no es necesario agotar la vía gubernativo antes de iniciar la acción popular, ello, en el sentido de que este enunciado parte de la base de que los mecanismos administrativos resultan insuficientes para la protección de los derechos colectivos.

 

De esta forma, las pretensiones de la presente demanda pudieron ser satisfechas a través de los respectivos trámites policivos y, sólo si estos mecanismos no hubieran resultado eficaces, sería procedente la acción popular. La amenaza a la seguridad de los peatones alegada por el actor, pudo ser conjurada por la solicitud de señalización del sector específico; la posible responsabilidad de los funcionarios públicos ante las supuestas omisiones en las que incurrieron, debieron ser investigadas por la Personería de Bogotá o por la Procuraduría General de la Nación.

 

Por otro lado, de las pruebas obrantes dentro del expediente deduce el Tribunal que no hay vulneración de los derechos colectivos alegados por los demandantes, en la medida en que las zonas contiguas al establecimiento de comercio Carulla Vivero, que son las supuestas bahías, hacen parte de un predio privado y, adicionalmente, fueron autorizadas por las respectivas autoridades de planeación del Distrito en el memorando 0639 del 6 de abril de 1965; los andenes del sector tienen un ancho superior al referido en la demanda, por lo que el tránsito de personas se efectúa con facilidad; y por último, conforme a lo anterior, no se evidenció ninguna omisión de las autoridades administrativas demandadas que amenace o vulnere los derechos colectivos.

 

Las bahías contiguas a Carulla Vivero S.A., además de que se encuentran en un predio de propiedad privada, el acto administrativo que concedió esta licencia aún se encuentra dentro del ordenamiento jurídico surtiendo todos sus efectos, lo cual no puede ser derogado por el Decreto Distrital 619 de 2000, que entró en vigencia en fecha posterior y cuyos efectos no son retroactivos.

 

Respecto de la vulneración al derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública que supuestamente se ve vulnerado por la falta de espacio para que transiten los peatones, dice el a-quo que dentro de la visita realizada por la Alcaldía Local al lugar de los hechos, se puede ver como existen condiciones de movilidad para el tránsito de particulares, lo que desvirtúa los argumentos de los demandantes.

 

Frente a la moralidad administrativa, se señaló que las entidades demandadas que directamente se ocupan de la protección del espacio público (Departamento Administrativo del Espacio Público y la Secretaría de Tránsito y Transporte), no incumplieron ninguna de las funciones legales que cada uno tiene a su cargo, en la medida en que el supuesto espacio público vulnerado resultó ser parte de un predio de propiedad privada y; respecto de las demás entidades demandadas, éstas se ocupan del tema sólo de forma tangencial, proponiendo políticas a las autoridades de decisión o como órganos investigativos o consultivos.

 

Por último, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca expresó lo siguiente:

 

“En este orden de ideas, se tiene que la acción popular no se puede instaurar con el simple objeto de lograr la intervención del Juez para que ordene a las autoridades públicas que cumplan con sus funciones o les señalen cómo y cuándo deben actuar, porque esa situación conlleva la interferencia de la rama judicial en las demás funciones del Estado, generando el desconocimiento de la preceptiva constitucional que consagra la independencia de las ramas del poder público, las cuales deben actuar en forma armónica pero autónoma.”

 

Con base en todo lo anterior, el Tribunal concluyó que los demandantes no demostraron la amenaza o violación de los derechos colectivos y, por ello, se negaron las pretensiones de la demanda.

 

4.   De la impugnación del fallo:

 

La parte accionante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación de forma oportuna, el cual sustentó de la siguiente forma (fls. 565 607 cdno. ppal.):

 

Los hechos motivo de la demanda son hechos notorios, por su cotidianidad y publicidad, frente a los cuales las autoridades administrativas correspondientes han sido indiferentes; la prueba de tales hechos se ve reforzada por las contestaciones de la demanda, en donde se afirma, por ejemplo, que los estacionamientos que funcionan en el sector corresponden a bahías que ocupan parte de los andenes y antejardines del sector, lo cual está prohibido por el Decreto Distrital 619 de 2000.

 

Los estacionamientos de las bahías como la zona de cargue y descargue de mercancía, están invadiendo el espacio público y la movilidad de los peatones en las aceras del sector de la calle 47 No. 9-10, en violación a los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

 

Si existen licencias que autoricen las bahías de estacionamiento del sitio en cuestión, éstas debieron ser revocadas oficiosamente por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, porque se encuentran en contravía con el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital.

 

El Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, tiene a su cargo la función del mantenimiento de la integridad física del espacio público peatonal, por lo que entonces al evidenciarse la existencia de bahías de estacionamiento dentro del expediente, está probada la omisión en la reconstrucción y recuperación de los andenes a los que se refiere la presente acción, lo cual está obligado a hacer desde que se prohibió la construcción de este tipo de parqueaderos por el Decreto Distrital 758 de 1998, y que se reiteró por el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Agregó el accionante que mediante la acción popular se pueden ordenar obligaciones de hacer a cargo de la entidad pública que corresponda, por la violación a los derechos colectivos.

 

No es válido el argumento de la Defensoría del Pueblo, respecto de que los hechos motivo de la demanda debieron ponerse en su conocimiento para poder iniciar las actuaciones correspondientes, en la medida en que la acción popular es un mecanismo judicial principal y autónomo, por lo que no es obligatorio acudir primero a otro tipo de procedimientos para solicitar la protección de los derechos colectivos.

 

El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público corroboró la invasión del espacio público mediante visita allegada al expediente que tiene también registro fotográfico; por lo cual, debió actuar oficiosamente en defensa de los derecho colectivos, al tratarse de un hecho notorio. Frente a esta entidad demandada reiteró el accionante que la acción popular es autónoma y principal, por lo que no era obligación poner en conocimiento de la administración los hechos de la demanda, antes de interponer la acción.

 

La Secretaría de Tránsito y Transporte, omitió su deber de protección de los derechos colectivos en relación con sus competencias y funciones, debido a que no ha hecho uso de las herramientas de que dispone para garantizar la movilidad de las personas en condiciones de comodidad y seguridad dentro del sector al cual se refiere la acción.

 

Como Carulla Vivero S.A. no contestó la demanda, el Tribunal debió apreciar esto como indicio grave en su contra.

 

Por otro lado, señaló el actor popular que del oficio de fecha 24 de agosto de 2005, proveniente del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (fls. 375 a 380 cdno. 1), no se deduce que la licencia de construcción otorgada a Carulla haya trasladado el derecho de dominio sobre las aceras y las bahías de estacionamiento anexas a la calle 47 y a la carrera 9º; tampoco se deduce de este documento que se haya autorizado a Carulla para convertir el andén del extremo norte de la bahía sobre la carrera 9º, en zona de cargue y descargue de sus mercancías.

 

Con base en el material probatorio obrante dentro del expediente, está plenamente probado que las bahías de estacionamiento y la zona de cargue y descargue, son ilegales y pertenecen al espacio público. El Tribunal erróneamente valoró las escrituras públicas del predio propiedad de Carulla Vivero, que fueron allegadas en copia simple, las cuales, al no cumplir los requisitos para ser valoradas contenidos en el C.P.C., no habrían podido tenerse en cuenta.

 

Por todo lo anterior, los accionantes solicitan revocar la decisión de instancia, para, en su lugar, acceder íntegramente a la pretensiones de la demanda y de esta forma proteger los derechos colectivos vulnerados.

 

5. Trámite de la segunda instancia:

 

Mediante auto del 16 de agosto de 2006, se admitió el presente recurso de apelación (fl. 612 cdno. ppal.) y por auto del 18 de septiembre siguiente, se corrió traslado para alegar de conclusión, dentro del cual presentaron alegatos las siguientes partes, en los términos que a continuación se resumen (fl. 615 cdno. ppal.):

 

El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público argumentó que de las pruebas se desprende que las autoridades administrativas no omitieron el cumplimiento de sus funciones, de ahí que la Secretaría de Tránsito y Transporte haya instalado señales de tránsito en el lugar de los hechos, de esta forma no hubo vulneración de ningún derecho colectivo (fls. 615 a 617 cdno. ppal.).

 

La Personería de Bogotá manifestó que la decisión del Tribunal se basó en dos argumentos: que las zonas contiguas a Carulla Vivero hacen parte de un predio privado y que las bahías de estacionamiento que se aluden en la demanda fueron aprobadas por las autoridades correspondientes (fls. 618 a 632 cdno. ppal.):

 

Que el primer argumento desvirtuó la pretensión según la cual se estaban invadiendo bienes de uso público, en la medida en que no se demostró que la zona aludida en la demanda pertenecía a este tipo de bienes, por lo cual no se pudo obtener el amparo solicitado. En cuanto al segundo argumento, de acuerdo al régimen de transición del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito, las situaciones consolidadas durante la vigencia de las normas anteriores a este decreto, tienen el carácter de inmutables, salvo que se exprese el interés de acogerse a las normas del POT; tales consideraciones están totalmente ajustadas a derecho.

 

Por otra parte, señala la Personería de Bogotá que la protección del espacio público está en manos del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y de los Alcaldes Locales, y si bien la Personería tiene la finalidad de velar por la defensa de los bienes de uso público, esta competencia no sólo se lleva a cabo oficiosamente, sino también cuando los particulares ponen de conocimiento las situaciones irregulares cuya investigación se requiera.

 

Carulla Vivero S.A. expresó que a diferencia de lo que manifestó el demandante, la sociedad dio oportuna respuesta a la demanda, arguyendo lo que a su modo de ver debía discutirse; adicionalmente, manifestó que aportó al proceso varios documentos con el objeto de esclarecer los hechos objeto de discusión, los cuales al ser aportados de forma debida, deben ser valorados por el juez en el estudio del caso concreto (fls. 633 a 640 cdno. ppal.).

 

Que las bahías que supuestamente invaden el espacio público, de la misma forma que la zona de cargue y descargue, se encuentran construidas dentro del área del inmueble cuya propiedad es de la sociedad, lo cual fue autorizado por la autoridad correspondiente al momento de su creación mediante el memorando 0639 de abril de 1965, y fue refrendado por la Curaduría No. 2 cuando autorizó unas modificaciones al predio sin reparar nada respecto de las bahías.

 

Que la policía y las autoridades administrativas correspondientes son las que deben impedir que los particulares invadan el espacio público, teniendo en cuenta además que el establecimiento de comercio nunca ha incentivado la vulneración de tal derecho colectivo. Con base en lo anterior, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda en lo que tiene que ver con Carulla Vivero.

 

El Instituto de Desarrollo Urbano hizo énfasis en que es el encargado de efectuar las obras de infraestructura de la ciudad, para la mejor utilización del espacio público y bienestar de los ciudadanos, pero no está dentro de sus funciones la vigilancia y preservación del mismo, lo cual compete a la respectiva Alcaldía Local y al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público; de esta forma, refuerza su excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” (fls. 654 a 656 cdno. ppal.).

 

Los accionantes también presentaron alegatos de conclusión, en donde reiteraron los argumentos expresados en la sustentación del recurso de apelación, de acuerdo a los cuales la sentencia del Tribunal  “…1) es INCONGRUENTE; 2) es MANIFIESTAMENTE CONTRARIA AL IMPERIO DE LA LEY; 3) desconoce por completo EL ACERVO PROBATORIO y, 4) le OTORGA SENTIDO Y LE DA VALOR PROBATORIO A UNAS PIEZAS PROCESALES QUE NO LOS TIENEN…” (fls. 657 a 671 cdno. ppal.).

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1.   Fijación del litigio

 

Los accionantes demandan la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad pública y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, que consideran vulnerados por la supuesta invasión del espacio público en el sector de la calle 47 No. 9-10, de la siguiente forma:

 

- Por parte de particulares que estacionan sus vehículos en las bahías construidas en el sector.

 

- Por las autoridades administrativas que han omitido su deber de protección respecto de los bienes de uso público.

 

- Por la modificación del espacio público para la construcción de bahías de estacionamiento y para la creación de una zona de cargue y descargue, en los andenes adyacentes a establecimiento de comercio Carulla Vicero S.A.

 

Con el fin de determinar si efectivamente existe en esta zona una vulneración del espacio público, en primer lugar, se desarrollará la normatividad respectiva que rige el espacio público en el Distrito Capital y, en segundo lugar, a la luz de esta regulación, se entrará a estudiar el caso concreto.

 

2.   Del espacio público en el Distrito Capital:

 

 

En primer lugar, se debe precisar que los bienes de uso público son aquellos cuyo dominio pertenece a una persona de derecho público^[2], cuyo uso se encuentra destinado a la colectividad en general (a diferencia de los bienes fiscales que están destinados a la prestación de funciones públicas o de servicios públicos).

 

Por su propia naturaleza, respecto de estos bienes ninguna entidad estatal tiene la titularidad como un particular, puesto que están destinados al servicio de todos los habitantes. De allí que se ha afirmado que sobre ellos el Estado ejerce fundamentalmente derechos de administración y de policía, en orden a garantizar y proteger precisamente su uso y goce común, por motivos de interés general (art. 1° de la  Carta Política)[3].

 

El conjunto de bienes de uso público forman el espacio público de todo el Estado, en cuanto a las características de estos bienes y del conjunto en general, esta Sala estudió el tema en providencia que, por ser pertinente al caso que nos ocupa, se transcribe en los siguientes apartes[4]:

 

“Por ser el Estado el representante legítimo de la sociedad política, tiene a su cargo la obligación constitucional y legal de brindar efectiva protección a los bienes de uso público, los cuales forman parte del espacio público, al disponer en el art. 82 Superior:

 

‘Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

 

‘Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común’.

 

“Por consiguiente, el espacio público se encuentra destinado a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, y por esta razón prevalece sobre el interés individual.

 

“La ley 9ª de 1989 ‘Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones’,  define el espacio público en los siguientes términos:

 

‘Artículo 5°. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

 

‘Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, naturales, religiosos, recreativos y artísticos como para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, a sí como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo’ (Se destaca).

 

La Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9° de 1989 en el sentido de armonizarla con la Constitución Política de 1991, estableció ciertos lineamientos que las entidades territoriales deben incluir dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial[5], con el fin de cumplir el mandato de protección y garantía que la Constitución les asignó en el artículo 82 mencionado, respecto del espacio público[6].

 

En desarrollo de lo anterior, dentro del Plan de Ordenamiento territorial de Bogotá D.C., contenido en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, compilados en el Decreto Distrital 190 de 2004, se define el espacio público de la siguiente forma[7]:

 

Artículo 21. Sistema de espacio público (Decreto 469 de 2003). Es el conjunto de espacios urbanos conformados por los parques, las plazas, las vías peatonales y andenes, los controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, las fachadas y cubiertas de los edificios, las alamedas, los antejardines y demás elementos naturales y construidos definidos en la legislación nacional y sus reglamentos.

Es una red que responde al objetivo general de garantizar el equilibrio entre densidades poblacionales, actividades urbanas y condiciones medio ambientales, y está integrado funcionalmente con los elementos de la Estructura Ecológica Principal, a la cual complementa con el fin de mejorar las condiciones ambientales y de habitabilidad de la ciudad en general.

Parágrafo 1. Para efectos de consolidar la estrategia de ordenamiento para el Distrito Capital, las acciones y regulaciones que se determinen en el Plan Maestro de Espacio Público deberán privilegiar tanto el desarrollo de los principales ejes de movilidad del Distrito Capital en términos de integración a diferentes escalas, como la red de centralidades del mismo.

Parágrafo 2. Las determinaciones para el sistema de Espacio público a las que hace referencia el presente articulo, y las demás pertinentes al tema y desarrolladas en el Titulo VI de la presente revisión, se consignan en el plano denominado "Estructura Funcional: Sistema de Espacio Público".

 

El artículo 13 del Decreto Distrital 190 de junio 22 de 2004 establece la protección, garantía, recuperación y mantenimiento del espacio público, como política del Distrito para desarrollar en todos los niveles, de la siguiente manera:

 

Artículo  13. Política sobre recuperación y manejo del espacio público (Decreto 469 de 2003). La política de espacio público se basa en la generación, construcción, recuperación y mantenimiento del espacio público tendientes a aumentar el índice de zonas verdes por habitante, el área de tránsito libre por habitante, su disfrute y su aprovechamiento económico, bajo los siguientes principios que orientan el Plan Maestro de Espacio Público:

 

1. El respeto por lo público.
2. El reconocimiento del beneficio que se deriva del mejoramiento del espacio público.
3. La necesidad de ofrecer lugares de convivencia y ejercicio de la democracia ciudadana y de desarrollo cultural, recreativo y comunitario.
4. El uso adecuado del espacio público en función de sus áreas y equipamientos a las diferentes escalas de cobertura regional, distrital, zonal y vecinal.
5. Responder al déficit de zonas verdes de recreación pasiva y activa en las diferentes escalas local, zonal y regional.
6. Garantizar el mantenimiento del espacio público construido, mediante formas de aprovechamiento que no atenten contra su integridad, uso común, y libre acceso.
7. La equidad en la regulación del uso y aprovechamiento por diferentes sectores sociales.
8. Orientar las inversiones de mantenimiento y producción de espacio público en las zonas que presenten un mayor déficit de zonas verdes por habitante, con especial énfasis en los sectores marginados de la sociedad.
9. Recuperar como espacio público las rondas de los cuerpos de agua privatizadas.

 

Las políticas establecidas dentro de este Plan de Ordenamiento Territorial, son directrices que son desarrolladas por las autoridades distritales y que permean cada una de las decisiones que se toman en la entidad territorial; en desarrollo de ello, el Plan elabora una “estrategia de ordenamiento para el Distrito”, que se guía por tres principios los cuales son[8]:

 

“[E]l primero la protección y tutela del ambiente y los recursos naturales y su valoración como sustrato básico del ordenamiento territorial; el segundo, el perfeccionamiento y optimización de la infraestructura para la movilidad y la prestación de servicios públicos y sociales para todos los ciudadanos del Distrito Capital en perspectiva regional, y el tercero, la integración socio económica y espacial de su territorio urbano - rural a nivel internacional, nacional y con la red de ciudades prevista para la región.”

 

Estos principios comprometen decisiones que el Plan de Ordenamiento define en tres estructuras superpuestas e interdependientes, una de las cuales es la “estructura funcional de servicios”, en donde se establece como uno de sus componentes, el “Sistema de espacio público construido: parques y espacios peatonales”[9], mencionado anteriormente.

 

Este Sistema de espacio público tiene un desarrollo extenso en el Plan de Ordenamiento Territorial dentro del capítulo 10[10], el cual establece un subcapítulo especial sobre espacio peatonales, los cuales están constituidos de acuerdo al artículo 245 del Plan, como “los bienes de uso público destinados al desplazamiento, uso y goce de los peatones, y por los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles de propiedad privada que se integran visualmente para conformar el espacio urbano. Tienen como soporte la red de andenes, cuya función principal es la conexión peatonal de los elementos simbólicos y representativos de la estructura urbana”.

 

Adicional a lo anterior, el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito establece unos Planes Maestro, que de acuerdo al artículo 45[11], “constituyen el instrumento de planificación fundamental en el marco de la estrategia de ordenamiento de la ciudad-región; permiten definir las necesidades de generación de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones de crecimiento poblacional y de localización de la actividad económica, para programar los proyectos de inversión sectorial en el corto, mediano y largo plazo.” Entre tales programas, el Decreto establece unos que tienen prioridad, dentro de los cuales se encuentra precisamente el referido al espacio público[12].

 

En desarrollo de lo anterior, se expidió el Decreto Distrital 215 de junio 22 de 2005, por el cual se adoptó el “Plan Maestro del Espacio Público para Bogotá Distrito Capital”, el cual tiene por objeto “concretar las políticas, estrategias, programas, proyectos y metas relacionados con el espacio público del Distrito Capital, y establecer las normas generales que permitan alcanzar una regulación sistemática en cuanto a su generación, mantenimiento, recuperación y aprovechamiento económico, y apropiación social.”[13]

 

Debe precisarse respecto a este último Decreto Distrital que, si bien materializó lo que el Plan de Ordenamiento Territorial expuso respecto del espacio público, no es aplicable al caso concreto porque fue expedido en fecha posterior a la presentación de la demanda (16 de abril de 2004).

 

En materia de bahías de estacionamiento y de zonas de cargue y descargue, la normatividad distrital ha establecido lo siguiente:

 

La existencia de bahías de estacionamiento dentro del Distrito, fue un tema regulado durante varias décadas, cuya existencia siempre estuvo sometido a ciertos condicionamientos, cuya última regulación se dio en el Decreto Distrital 735 de 1993[14], el cual disponía lo siguiente dentro del artículo 15:

 

2o. Bahías de Estacionamiento.

1. a) En ejes metropolitanos el D.A.P.D. definirá la conveniencia o no de desarrollar bahías de estacionamiento; en caso de considerarse viable dicha solución se debe cumplir con las siguientes condiciones mínimas:

• Que se garantice la dimensión del antejardín reglamentario para el costado de manzana a continuación de la zona de la bahía. Cuando no exista antejardín se debe garantizar una franja de circulación peatonal de 3,50 metros de profundidad como mínimo.
• Que la bahía se desarrolle en forma integral por costado de manzana con calzada paralela y separador
• Que el inicio de la bahía se localice a una distancia no menor de quince (15) metros con respecto al punto de culminación de la curva del sardinel en las intersecciones.

El D.A,P.D. podrá hacer exigencias adicionales, las cuales serán consignadas al igual que las anteriores en diseños especiales que se adopten para cada caso por costado de manzana.

1. b) En ejes zonales y locales en áreas de actividad múltiple y especializada, a excepción de los ejes zonales (E.ZON) de actividad especializada identificados como ARE-0l y ARE-02, se permite el desarrollo de bahías para estacionamiento, cumpliendo con las siguientes condiciones mínimas:

• Que la profundidad del antejardín sumada a la profundidad de la zona de circulación peatonal (andén) sea mínimo de 50 metros.
• Que el inicio de la bahía se localice a una distancia no menor equivalente a la suma de la dimensión del antejardín y la zona de circulación peatonal. con una dimensión mínima de 50 metros (ver gráfico 16).

El D.A.P.D. podrá restringir el desarrollo de bahías en sectores que a su juicio sean inconvenientes para el normal desarrollo de la circulación vehicular.

1. c) Al interior de áreas de actividad múltiple, y áreas de actividad especializada en zona industrial y zona residencial general identificadas como ARG-03 y ARG-04, se permite el desarrollo de bahías para estacionamiento que cumplan con las condiciones mínimas establecidas en los Literales a) y b) del presente numeral (ver gráfico 16).
2. d) Al interior de las demás subzonas o subáreas no se permite el desarrollo de bahías de estacionamiento.

 

El Decreto 758 del 4 de septiembre de 1998 prohibió expresamente la existencia de bahías de estacionamiento en el Distrito de la siguiente forma[15]:

 

Artículo 1º.- No se permite la construcción de bahías de parqueo público anexas a las vías de uso público.

 

Artículo 2º.- En ningún caso se permite la localización de estacionamientos en el antejardín, el cual debe mantenerse como zona verde, según lo determine el diseño de espacio público correspondiente.

 

En cuanto a las zonas de cargue y descargue de establecimientos de comercio, la normatividad distrital no tiene un desarrollo expreso al respecto, no obstante, la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, establece al respecto lo siguiente:

 

Artículo 78. Zonas y horarios de estacionamiento especiales. Los conductores que estacionen sus vehículos en los lugares de comercio u obras de construcción de los perímetros urbanos con el objeto de cargar o descargar, deberán hacerlo en zonas y horarios determinados para tal fin.

Las entidades públicas o privadas y los propietarios de los locales comerciales no podrán hacer uso del espacio público frente a sus establecimientos para el estacionamiento exclusivo de sus vehículos o el de sus clientes.

Las autoridades de tránsito definirán las horas y zonas para el cargue o descargue de mercancías.

 

Con base en lo anterior, como primera conclusión puede decirse que existe un desarrollo normativo claro en el Distrito Capital, respecto de la protección del espacio público y que dentro de éste se encuentra la prohibición expresa de construir bahías de estacionamiento. Ahora bien, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda y las entidades vinculadas al proceso, encuentra la Sala necesario determinar, dentro de la organización del Distrito, cuáles son las autoridades encargadas de desarrollar los planes y políticas enunciadas respecto de la garantía y protección del espacio público.

 

En primer lugar, debe decirse que es el Alcalde Mayor de manera general, quién tiene la competencia expresa de proteger y garantizar el espacio público: el Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, establece como atribución del Alcalde Mayor en el artículo 38 numeral 16, “velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común”.

 

De la misma forma, este mismo Decreto establece tal competencia en cabeza de las autoridades administrativas locales, quienes al ser las encargadas de la organización territorial de sus localidades son las primeras obligadas a la protección del espacio público. Estas competencias se definen por la norma de la siguiente forma[16]:

 

“Artículo 69. Atribuciones de las juntas. De conformidad con la constitución, la ley, los acuerdos del Concejo y los decretos del alcalde mayor, corresponde a las juntas administradoras: 6. Preservar y hacer respetar el espacio público. En virtud de esta atribución podrán reglamentar su uso para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales y ordenar el cobro de derechos por tal concepto, que el respectivo fondo de desarrollo destinar al mejoramiento del espacio público de la localidad, de acuerdo con los parámetros que fije el Concejo Distrital.

 

“Artículo 86. Atribuciones. Corresponde a los alcaldes locales: 7. Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales.

 

No obstante lo anterior, la principal autoridad encargada del espacio público dentro del Distrito, es el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, quien se encarga de aplicar las políticas y los planes establecidos en orden al Plan de Ordenamiento Territorial. Esta entidad fue creada por el Acuerdo Distrital No. 18 del 31 de julio de 1999, con la finalidad de defender, inspeccionar, vigilar, regular y controlar el espacio público en el Distrito, administrar el patrimonio inmobiliario de la ciudad y construir una nueva cultura del espacio público que garantice su uso y disfrute común[17].

 

En desarrollo de las finalidades anotadas, este Acuerdo Distrital le asigna al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, las siguientes funciones (Artículo 4), las cuales se desarrollarán acorde con la labor de dirección que tienen los Alcaldes Locales:

 

Artículo  4º.- Espacio Público. Corresponde a la Defensoría del Espacio Público ejercer entre otras las siguientes funciones:

1. Administrar los bienes que hacen parte del espacio público distrital.
2. Formular las políticas, planes y programas distritales relacionados con la defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público.
3. Asesorar a las autoridades locales en el ejercicio de funciones relacionadas con el espacio público, así como en la difusión y aplicación de las normas correspondientes.
4. Actuar como centro de reflexión y acopio de experiencia sobre la protección, recuperación y administración del espacio público y preparar proyectos de Ley, Acuerdos o Decretos sobre la materia.
5. Instaurar las acciones judiciales y administrativas necesarias para el cumplimiento de las funciones asignadas al Departamento.
6. Organizar en coordinación con las autoridades competentes actividades tendientes a evitar que se ubiquen en el espacio público construcciones que afecten la seguridad, la salubridad de los transeúntes o impidan su disfrute.
7. Promover en coordinación con las autoridades competentes un espacio público adecuado para todos.
8. Coordinar y promover con las autoridades distritales y locales actividades que promocionen el buen uso del espacio público y prevengan su deterioro.
9. Promover en coordinación con otras entidades del Distrito, la creación de incentivos para quienes contribuyan de manera especial, a mantener, mejorar y ampliar el espacio público de la ciudad.
10. Organizar y adelantar campañas cívicas y educativas para defender, recuperar, proteger y controlar el espacio público.
11. La Defensoría del Espacio Público asumirá las funciones y objetivos que le fueron conferidos al Taller Profesional del Espacio Público mediante el Decreto 324 de 1992. El Taller Profesional del Espacio Público, mantendrá las mismas funciones que le confiere el Decreto 1087 de 1997.
12. Identificación de espacios en la ciudad que permitan la ubicación de vendedores en proceso de reubicación en zonas estratégicas que le permitan adelantar sus actividades.

 

No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que el aparato administrativo distrital está compuesto por una multiplicidad de entidades que, si bien cada una se  ocupa de puntos específicos dentro del panorama planteado por el Plan de Ordenamiento Territorial, todas se encuentran debidamente sincronizadas entre si, teniendo como máximo órgano directivo a la Alcaldía Mayor; por ello, la competencia de proteger  y garantizar el espacio público que tiene cada entidad territorial, es desarrollada en el Distrito por muchas otras entidades que de una u otra forma convergen en este tema concreto, de manera directa o indirecta.

 

3.   Hechos probados:

 

El material probatorio allegado al expediente es el siguiente:

 

• Copias simples allegadas por Carulla Vivero S.A. en respuesta del auto de 28 de mayo de 2005 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl. 314 cdno. 1):

 

• Copia simple de los planos del lote ubicado en la calle 47 No. 9-10, en donde se resaltan tres lotes identificados con los número 3, 4 y 5, que señalan la ubicación del local donde se encuentra Carulla Vivero (fls. 315 a 316 cdno. 1).
• Copia simple de la licencia de construcción de fecha 31 de mayo de 1965, para la construcción de un edificio de dos pisos para un mercado (fl. 317 cdno. 1).
• Copia simple de la licencia de construcción de fecha 28 de octubre de 1998, para la modificación interna y de fachada del predio anterior (fls. 318 a 319 cdno. 1).
• Copia simple del memorando No. 639 de abril 6 de 1965 en donde se autoriza una zona de parqueo y de cargue y descargue para el inmueble ubicado en la calle 47 No. 9-10 (fls. 322 a 324 cdno. 1).
• Copia simple de la escritura pública No. 3.557 de 28 de junio de 1973, donde consta el negocio de compraventa entre Juan Touchet Bottin y otros con Carulla & CIA S.A. (fls. 325 a 341 cdno. 1).

 

La Sala advierte que como ninguno de estos documentos se aportó en original o copia auténtica, no se encuentran en estado de valoración.

 

• Oficio allegado por la Policía Metropolitana de Bogotá en respuesta del auto de 28 de mayo de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en donde se manifestó lo siguiente (fl. 343 cdno. 1):

 

“…y por lo que me permito informar a su Despacho, que desde el momento en que se tuvo conocimiento de la acción popular, la policía de Tránsito incrementó los controles tendientes a la restitución del espacio público y con mayor razón cuando fueron instaladas las señales que prohíben esta acción cuyos resultados son remitidos mensualmente ante la Subsecretaría Jurídica con copia a la Subsecretaría Operativa de la STT y como prueba de ello me permito aportar fotocopia de los informes rendidos.”

 

La Policía Metropolitana efectivamente adjuntó al anterior oficio, copias simples de varios informes sobre el control vehicular en la zona, los cuales fueron diligenciados entre el 21 de febrero y el 25 de abril de 2005, en donde se evidencia que se pasó revista constantemente al sector, que Carulla Vivero S.A. puso vallas informativas para evitar el estacionamiento, que en algunas ocasiones se encontró invasión al espacio público y en otras no, que se han puesto varios comparendos, los cuales están identificados en cada informe, y que además se han realizado algunas inmovilizaciones (fls. 345 a 353 cdno. 1).

 

• Oficio allegado por la Alcaldía Local de Chapinero, también en respuesta del auto de 28 de mayo de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que allega al expediente una visita de inspección realizada al sector de los hechos, en donde se dice lo siguiente (fls. 355 a 359 cdno.1):

 

“La Alcaldía local (sic) de Chapinero no tiene los planos del loteo del sector aprobados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital con sus respectivos perfiles viales y cuadros de amojonamiento, motivo por el cual es imposible emitir concepto técnico y determinar exactamente las áreas de espacio público afectadas, es importante anotar que las entidades competentes para emitir estos conceptos técnicos son el Instituto de Desarrollo Urbano IDU., y la Defensoría del Espacio Público.

(…)

 

“De acuerdo a lo preguntado en concreto me permito informar:

 

“1.- Los andenes se encontraron en regular estado ya que existen variedad de materiales el cual debería ser homogéneo y antideslizante. No se observa la continuidad con respecto a los andenes del resto de la manzana.

 

“2.- Con respecto a los parqueaderos no se pudo determinar si esta es área de antejardín, o espacio público o este hace parte del predio privado, pues como se menciona anteriormente, sin los elementos técnicos correspondientes, es decir, los planos, no es posible emitir concepto.

 

“3.- Existen áreas de descargue, pero tampoco es posible determinar si están ocupando espacio público o no, por lo anteriormente descrito.

 

“4.- Las señalizaciones de prohibido parquear están en ambos costados de la vía e incluso están pintadas en el piso y en las bahías de parqueo.

 

“5.- Los andenes no se pueden determinar hasta donde van o estén legalizados ya que sin planos no es factible su determinación.

 

“6.- En el área de parqueo se observó en el momento de la visita, que no hay empresa o persona que labore como celador, guarda u otra forma de autorización de parqueo.

 

• Oficio allegado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en respuesta del auto de 28 de mayo de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual anexa las copias simples de los documentos que componen el expediente ON 30721, correspondiente al predio ubicado en la calle 47 No. 9-10 y, además, hace las siguientes afirmaciones (fls. 375 a 380 cdno. 1):

 

“El predio de la calle 47 No. 9-10 se encuentra en el ámbito de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No. 99 - CHAPINERO, de la localidad del mismo nombre, cuya reglamentación dentro del marco normativo del Plan de Ordenamiento Territorial - POT, no ha sido adoptada. Por tal motivo dicho predio está cobijado por el régimen de transición establecido en el artículo 478 del Decreto Distrital 190 de 2004 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”, en cuyo numeral 9 se determina que “Las normas de usos y tratamientos, contenidas en el Acuerdo 6 de 1990 y sus decretos reglamentarios, se continuarán aplicando hasta tanto se expida la reglamentación del presente Plan de Ordenamiento”.

 

“Significa lo anterior que para el caso en consulta no existe una compilación de normas que nos permita dar cumplimiento a su solicitud, más allá de la información disponible en el expediente ON 30721…”

 

Con este oficio se anexaron, entre otros, los siguientes documentos, en copia simple, pero como fueron suscritos por la misma entidad que los envía, se encuentran en estado de valoración:

 

• Copia simple de un oficio que hace parte del expediente No.30721, proveniente de la Secretaría de Obras Públicas Distritales - División de Control, de fecha 13 de octubre de 1964, en donde se especifican las dimensiones del inmueble ubicado en la calle 47 No. 9-10, de la siguiente forma: en el frente sobre la calle: 32.34 mts. y, sobre la carrera: 59.13 mts.; en ambos lado tiene un antejardín de 3.50 mts.; en cuanto a los paramentos, sobre la calle hay 15.50 mts. de un paramento al otro, y sobre la carrera, hay 15.00 mts. al paramento opuesto (fl. 381 cdno. 1).

 

• Copia simple del memorando No. 793 de abril 5 de 1965 proveniente de la Secretaría de Obras Públicas Distritales - División de Control, en donde se informa, refiriéndose al predio ubicado en la calle 47 con carrera 9° (fl. 384 cdno.1):

 

“Son aceptables las zonas de parqueo, cargue y descargue aprovechando la zona de antejardín siempre y cuando cumplan las siguientes normas:

 

“1º.- Que el andén tanto en la calle como en la carrera tenga continuidad y conserve el mismo ancho existente.-

 

“2º.- Que el tráfico de vehículos tanto en la entrada como en la salida no interrumpa la libre circulación de la vía.-

 

“3º.- Que el estacionamiento por vehículo tenga un mínimo de 5.50 por 2.50.-

 

• Copia simple del memorando No. 1130 de mayo 12 de 1965 proveniente de la Secretaría de Obras Públicas Distritales - División de Control, en donde se informa, refiriéndose al predio ubicado en la calle 47 con carrera 9° (fl. 385 cdno.1):

 

“Por estar cumpliendo las especificaciones dadas con el memorando No. 6466 de la Sección de Zonificación, se acepta el proyecto en cuanto a alturas, aislamientos y parqueaderos en la forma propuesta.-”

 

• Copia simple de la licencia de construcción No. 98-2-0369 de la Curaduría Urbana 2 de fecha 28 de octubre de 1998, para la modificación interna y de las fachadas según planos presentados, del predio ubicado en la carrera 9ª No. 47-51 y calle 47 No. 9-10/16, la cual presenta las siguientes medidas: 32.34 mts. norte y sur; 59.13 mts. oriente; 61,96 mts. occidente (fl. 388 cdno.1).

 

• Plano No. 30721 con fecha 22 de marzo de 1965, en donde se puede observar que las medidas identificadas en la licencia No. 98-2-0369, abarcan lo siguiente (fl. 390 cdno.1):

 

• En el fondo del inmueble paralelo a la carrera 9º: se evidencia una franja de 5.82 mts. de ancho, desde la parte construida hasta el límite del predio, que está conformado por 2,50 mts. de andén continuo y el espacio restante es el andén escalonado que forman las bahías.
• En el frente del inmueble paralelo a la calle 45; se evidencia una franja de 8.54 mts. de ancho, desde la parte construida hasta el límite del predio, que está conformado por 2,50 mts. de andén continuo y el espacio restante es el andén escalonado que forman las bahías.

 

Se observa una zona de cargue de mercancías, sin ningún tipo de construcción en la zona paralela a la carrera novena. Las anteriores medidas se pueden entender mejor con el siguiente diagrama:

 

 

 

 

• Memorando STME-5300-36750 de agosto 16 de 2005, proveniente del Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, allegado al expediente en respuesta de los autos de 25 de julio y 1 de agosto de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[18], en donde se informó lo siguiente (fls. 392 cdno. 1):

 

“Con relación al asunto de la referencia me permito informarle que de acuerdo con lo manifestado en el oficio radicado IDU 0662217 la entidad encargada de dar respuesta a los numerales 1, 2 y 3 del cuestionario enviado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es el Departamento administrativo de Planeación Distrital.

 

“De otra parte con relación al numeral No. 4 me permito informarle que las bahías de estacionamiento localizadas en el predio de la calle 47 No. 9-10 se encuentran incorporadas en la base de datos de esta subdirección para ser adecuadas a las nuevas condiciones establecidas en el Decreto 619 de 2000, 469 de 2003 y 190 de 2004, en la medida que exista apropiación de recursos por parte de la Administración Distrital, para este tipo de proyectos y una vez se realice (sic) las adecuaciones de las bahías que han sido priorizadas previamente en el mencionado listado.” (Subrayado fuera del texto)

 

En sustento de lo anterior, El Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- allegó un listado en donde constan los lugares cuyo espacio público se pretende recuperar y adecuar respecto de las bahías de estacionamiento, dentro del cual aparece en el número “88”, la calle 47 con carrera 9º, bajo el nombre de “Carulla”, dentro de la Localidad de Chapinero (fls. 393 a 399 cdno. 1).

 

• Oficio TTV-2287-2005 allegado el 21 de septiembre de 2005, proveniente del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, allegado al expediente en respuesta de los autos de 25 de julio y 1 de agosto de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[19], en donde se informó lo siguiente (fl. 405 c.ppal.):

 

“En atención a la solicitud de la referencia sobre las características del predio Calle 47 No. 9-10, Localidad Chapinero, esta Gerencia se permite informar que una vez consultada la Planoteca General del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, y luego de revisada la información oficial contenida en la plancha J51, a escala 1:2000 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el plano de subdivisión 58/4-8 y plano urbanístico 58/4 de la Urbanización Marly, y la manzana catastral 0082121501 expedida por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, ha sido posible establecer que:

 

“El predio en mención tiene frente sobre la carrera 9º, que presenta un ancho de 15.0 metros entre paramentos, correspondiente a 3.75 metros de andén a ambos lados de la vía y 7.5 metros de calzada y sobre la calle 47, presenta 15.5 metros de ancho entre paramentos, correspondiente a 4.0 metros de andén a ambos lados de la vía y 7.5 metros de calzada.”

 

En virtud de este material probatorio, la Sala considera que se encuentran probados los siguientes hechos:

 

Con base en los memorandos No. 793 de abril 5 de 1965 y No. 1130 del 12 de mayo de 1965 provenientes de la Secretaría de Obras Públicas Distritales - División de Control - la construcción de las bahías aledañas al establecimiento de comercio Carulla Vivero S.A., ubicado en la calle 47 No. 9-10, fueron autorizadas por la Alcaldía Distrital.

 

Las medidas del inmueble ubicado en la carrera 9ª No. 47-51 y calle 47 No. 9-10/16, en donde se encuentra ubicado el establecimiento Carulla Vivero S.A., son del siguiente tenor: 32.34 mts. norte y sur; 59.13 mts. oriente; 61,96 mts. occidente (lo que se evidencia mejor en el diagrama presentado).

 

Dentro del inmueble referido donde se encuentra ubicado el establecimiento Carulla Vivero S.A., existe una franja de propiedad del establecimiento de 5.82 mts. de ancho, que es paralela a la carrera 9ª (desde la parte construida hasta el límite del predio) la cual está conformado por 2,50 mts. de andén peatonal y el resto es el andén escalonado que forman las bahías.

 

De la misma forma,  paralelo a la calle 47, se evidencia una franja de 8.54 mts. de ancho (desde la parte construida hasta el límite del predio), que está conformado por 2,50 mts. de andén continuo y el espacio restante es el andén escalonado que forman las bahías.

 

En virtud del informe de la Policía Metropolitana de Bogotá, se concluye que: sobre la carrera 9ª y sobre la calle 47, existen vallas informativas para evitar el estacionamiento de vehículos, sin embargo, no se tiene conocimiento desde cuando se pusieron estas señales de tránsito. Además, de este mismo informe se evidencia que los particulares a pesar de existir tales señales, estacionan sus vehículos en las bahías señaladas.

 

Del informe aportado por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU (Memorando STME-5300-36750 de agosto 16 de 2005), se desprende que existe un proyecto de recuperación del espacio público respecto de aquellos lugares en donde antes funcionaban bahías de parqueo, donde se incluyen las localizadas en el predio de la calle 47 No. 9-10, pero que tal recuperación se encuentra sujeta a lo siguiente: “apropiación de recursos por parte de la Administración Distrital, para este tipo de proyectos y una vez se realice (sic) las adecuaciones de las bahías que han sido priorizadas previamente en el mencionado listado.”

 

4. Conclusiones respecto de la normatividad en materia de protección al espacio público y de los hechos probados en el proceso:

 

En cuanto a la normatividad referida a la protección del espacio público enunciada en el título 2 de esta providencia, la Sala concluye lo siguiente:

 

• Para la fecha de presentación de la demanda (16 de abril de 2004), la defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público, es de competencia del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, la cual debe desarrollar con total observancia de las disposiciones normativas distritales correspondientes, y en coordinación con los demás organismos que hacen parte del Distrito Capital, especialmente con las Alcaldías Locales, quienes tienen la obligación de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección del espacio público.

 

• Después de la expedición del Decreto 758 del 4 de septiembre de 1998, están prohibidas en el Distrito la existencia de bahías de parqueadero paralelas a las vías públicas; medida de protección expedida por el Gobierno Distrital en prevalencia del interés público, que derogada cualquier disposición anterior contraria a ésta.

 

• De acuerdo con el Código Nacional de Tránsito Terrestre, el cargue y descargue de mercancía de establecimientos de comercio, deberá llevarse a cabo únicamente en las zonas y en las horas determinadas por las autoridades de tránsito correspondientes.

 

Respecto de los hechos que se consideran probados dentro del expediente, la Sala concluye lo siguiente:

 

1. Antes de que fueran prohibidas las bahías de estacionamiento por el Decreto Distrital 758 de 1998, de acuerdo con los memorandos No. 793 de abril 5 de 1965 y No. 1130 del 12 de mayo de 1965 provenientes de la Secretaría de Obras Públicas Distritales - División de Control -, la construcción de las bahías fue autorizada por la Alcaldía Distrital.

 

2. Tanto sobre la carrera 9ª como sobre la calle 47, frente al establecimiento de comercio Carulla Vivero, existen vallas informativas para evitar el estacionamiento de vehículos, como consta en el informe de la Policía Pero no se tiene conocimiento desde cuando se pusieron esta señalización.

 

3. De acuerdo con los informes de control vehicular allegados por la Policía Metropolitana, los particulares a pesar de existir señales de tránsito que prohíben el parqueo de automóviles, utilizan las bahías aledañas al establecimiento Carulla Vivero S.A.

 

4. El Instituto de Desarrollo Urbano IDU, afirma que con el fin de adecuar el espacio público de Bogotá al Plan de Ordenamiento Territorial, se encuentra proyectada la recuperación de los andenes de donde se encuentran las bahías de estacionamiento localizadas en el predio de la calle 47 No. 9-10, en la medida que exista apropiación de recursos por parte de la Administración Distrital y se recuperen otras zonas que tienen prioridad. Esta afirmación se encuentra fundada en un listado allegado por la entidad, que no presenta ninguna fecha de realización, ni un estado actual del asunto.

 

4. Análisis respecto de los derechos colectivos:

 

El actor popular considera que se están vulnerando los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad pública y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas.

 

De acuerdo con lo expuesto y contrario a lo expresado por el apelante, considera la Sala que dentro del presente proceso no existen pruebas que permitan predicar la violación de derecho colectivo alguno, en virtud de lo siguiente:

 

Respecto de las bahías de estacionamiento, no hubo una modificación del espacio público en violación al ordenamiento jurídico por parte de la Sociedad Carulla Vivero S.A., en virtud de que éstas fueron autorizadas por la Alcaldía de Bogotá en su momento como se dejó antes dicho (mediante memorandos No. 793 y No. 1130 de abril 5 y mayo 12 de 1965) y, que la prohibición de la construcción de bahías aledañas a vías públicas se dio de forma posterior en el Decreto Distrital 758 de 1998.

 

 

En cuanto a las entidades públicas demandadas que supuestamente omitieron sus deberes de defensa, inspección, vigilancia y control, respecto del espacio público, la Sala no encuentra el suficiente material probatorio para determinar que efectivamente se están violando los derechos colectivos mencionados, en virtud de que por el contrario, existe prueba de que en el lugar de los hechos hay señales de tránsito que prohíben el estacionamiento de vehículos y; que la recuperación de los andenes para su adecuación al Plan de Ordenamiento Territorial, es un proyecto que está siendo ejecutado por el Instituto de Desarrollo Urbano, el cual está atado a la existencia de la “apropiación de recursos por parte de la Administración Distrital, para este tipo de proyectos y una vez se realice (sic) las adecuaciones de las bahías que han sido priorizadas previamente en el mencionado listado.”

 

Ahora bien, en cuanto a la zona de cargue y descargue, no se tiene conocimiento respecto de cuáles son las regulaciones que establecen las autoridades de tránsito para desarrollar esta actividad, en cumplimiento del Código Nacional de Tránsito, de acuerdo a lo establecido anteriormente; por lo cual, es imposible saber si el establecimiento de comercio está o no cumpliendo con tal mandato.

 

Por lo anterior, la Sala reitera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, la carga de la prueba corresponde al demandante, salvo que por razones de índole económica o técnica, dicha carga no pueda ser cumplida por éste, en cuyo caso, corresponderá al juez impartir las órdenes necesarias para suplir tal deficiencia[20], obviamente, entiende la Sala, siempre y cuando el demandante solicite y acredite las razones de imposibilidad de practicar la prueba, pues sólo así podrá excusarse al accionante de la carga probatoria impuesta por la misma ley.

 

En el caso concreto, la carga de la prueba no fue cumplida por la parte demandante, por lo cual, la Sala confirmará la decisión de instancia.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

 

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 9 de noviembre de 2005, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección D.

 

SEGUNDO: En firme la presente providencia, devuélvase al tribunal de origen y remítase copia autentica a la Defensoría del Pueblo, con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE

 

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO             RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidente            

 

 

                   

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR             RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

 

 

[2] Si bien el artículo 102 de la Constitución Política establece que los bienes de uso público pertenecen a la Nación, ello no ha sido óbice para que doctrina y jurisprudencia establezcan que igualmente tales bienes pueden pertenecer a entidades territoriales, como por ejemplo, aquellos bienes que son adquiridos por éstas para destinarlos al disfrute del público en general. Al respecto puede verse Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia del 29 de julio de 1999, Exp. 5074, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Antonio Castillo Rugeles. En la doctrina  véase a Libardo Rodríguez Rodríguez, Derecho administrativo general y colombiano, Editorial Temis, 14ª edición, 2005, págs. 223 y ss.

[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de febrero de 2001, Exp. No. 16.596, Consejero Ponente: Dr. Alier Hernández Enríquez.

[4] Ibídem.

[5] Artículo 9º. Plan de ordenamiento territorial El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo… (subrayado fuera del texto)

[6] Entre otros: Artículos 11 num. 2, artículo 12 num. 1, artículo 13, artículo 15 num. 1.

[7] Decreto Distrital 190 de 2004, "Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003." http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. jsp?i=13935, Última consulta febrero 18 de 2008.

Se debe precisar que de acuerdo con la Ley 962 de 2005, artículo 7°, “La Administración Pública deberá poner a disposición del público, a través de medios electrónicos, las leyes, decretos y actos administrativos de carácter general o documentos de interés público relativos a cada uno de ellos, dentro de los cinco (5) días siguientes a su publicación, sin perjuicio de la obligación legal de publicarlos en el Diario Oficial.

“Las reproducciones efectuadas se reputarán auténticas para todos los efectos legales, siempre que no se altere el contenido del acto o documento”.

[8] Decreto Distrital 190 de 2004, Articulo 16. Principios básicos (artículo 16 del Decreto 469 de 2003), “El Territorio del Distrito Capital se ordena en el largo plazo según una estrategia que se implementará bajo tres principios básicos”.

[9] Artículo 18. Ibidem. La estructura funcional y de servicios: componentes (artículo 18 del Decreto 469 de 2003).

[10] En el POT vuelve a definir el Sistema de Espacio Público de la siguiente forma: Artículo 239 ibidem. Definición (artículo 226 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 178 del Decreto 469 de 2003). El espacio público, de propiedad pública o privada, se estructura mediante la articulación espacial de las vías peatonales y andenes que hacen parte de las vías vehiculares, los controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, los parques, las plazas, las fachadas y cubiertas de los edificios, las alamedas, los antejardines y demás elementos naturales y construidos definidos en la legislación nacional y sus reglamentos.

[11] Artículo  45. Ibidem. Planes Maestros (artículo 45 del Decreto 469 de 2003).

[12] Artículo  46. Ibidem. Planes Maestros Prioritarios (artículo 46 del Decreto 469 de 2003).

[13] Decreto Distrital 215 de 2005. Artículo 5. “Por el cual se adopta el Plan Maestro de Espacio Público para Bogotá Distrito Capital, y se dictan otras disposiciones”. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/ Norma1.jsp?i=16984. Última consulta 8 de febrero de 2008.

[14] Decreto Distrital 735 de 1993, “Por el cual se asigna y reglamenta el Tratamiento General de Actualización en las Áreas Urbanas y se dictan otras disposiciones” http://www.alcaldiabogota.gov.co/ sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1718. Última consulta 8 de febrero de 2008.

[15] Decreto Distrital 758 del 4 de septiembre de 1998, “Por el cual se establecen normas sobre bahías de parqueo y localización de estacionamientos en antejardines, calzadas paralelas y se dictan otras disposiciones” http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1652. Última consulta 8 de febrero de 2008.

[16] Decreto 1421 de 1993. Artículo 91. Multas. En los casos y por los montos que fije la ley, los alcaldes locales impondrán las sanciones económicas y de otro orden que prevean las disposiciones urbanísticas vigentes. Los alcaldes locales sancionarán con multa a quienes, sin la autorización a que haya lugar, ocupen por más de seis (6) horas las vías y los espacios públicos con materiales o desechos de construcción. Las multas serán hasta de un salario mínimo mensual por cada día de ocupación de la vía o espacio público. Los alcaldes podrán, como funcionarios de jurisdicción coactiva, retener y rematar los bienes y cubrir con su valor los gastos que hayan demandado las labores de limpieza y el monto de la multa. El alcalde mayor dictará las normas que garanticen la efectividad de lo ordenado en este artículo.

[17] Artículo 2 y 3 del Acuerdo No. 18 del 31 de julio de 1999. “Por el cual se crea la defensoría del espacio público” http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=941, última consulta 9 de febrero de 2008.

[18] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 25 de julio de 2005 (fl. 366 cdno. 1) ofició al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, al Instituto de Desarrollo Urbano IDU y al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, para que allegaran al Despacho varios documentos relacionados con las bahías de parqueo y la zona de cargue y descargue, cuyo numeral cuarto solicitó lo siguiente (fl. 369 cdno. 1): “4- Certificación en la que se indique que actuaciones se han adelantado a efecto de adecuar las zonas que, en virtud del plan de Ordenamiento Territorial anterior al Decreto Distrital 619, podían ser utilizadas como espacios de parqueo, a las nuevas condiciones establecidas en el aludido Decreto que las excluye de la citada afectación.”

[19] Ibidem.

[20] El texto de la norma reza: “La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

“En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.”