25000-23-26-000-1995-01533-01(15116) Sección 3 2008 [Consejo de Estado]

CONTRATO ESTATAL -  Acto administrativo de liquidación unilateral. Firmeza  nulidad

 

La liquidación del contrato implica entonces un ajuste de cuentas definitivo; en ellas se fija lo que a terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación; y si el contratista no impetra la nulidad de la misma, no puede luego reclamar adiciones sobre las sumas establecidas que tienen el carácter de definitivas. Nota de Relatoría: Ver sentencia 15 de agosto de 1996 expediente 9818. actor: Sociedad Icoin Ltda.

 

ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA  -  Improcedencia

 

Como la materia en la que se sustenta el presunto empobrecimiento correlativo al enriquecimiento, fue definida en el acto administrativo de liquidación unilateral, resultaba necesario demandar su nulidad. Se advierte además que el enriquecimiento sin justa causa no procede cuando se pierde el derecho a obtener una decisión de fondo, si esto se produjo por causas imputables al actor que, inexplicablemente, omitió demandar la nulidad del acto administrativo de liquidación del contrato y con ello excluyó la posibilidad de que fuese revisado el contenido prestacional del contrato.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01533-01(15116)

Actor: RICARDO POVEDA ALVAREZ

Demandado: FONDO ROTATORIO -  REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

 

 

Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

 

 

 

 

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 5 de marzo de 1998, por medio de la cual la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda y condenó en costas al actor.

 

ANTECEDENTES PROCESALES

 

1. La Demanda

 

Fue presentada el 30 de octubre de 1995, a través de apoderado y en ejercicio de la acción contractual, por el señor Ricardo Poveda Álvarez.

 

1.1 Pretensiones

 

PRIMERA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, suscrito entre las mismas partes el 25 de enero de 1993; y sus adicionales N° 1, firmado el 15 de abril de 1993; N° 2 firmado el 22 de junio de 1993; y el N° 3 firmado el 12 de agosto de 1993, por no haberle cancelado a mi representado en su totalidad las obras  ejecutadas en desarrollo del contrato inicial, a los precios unitarios y en las cantidades reales ejecutadas.

 

SEGUNDA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N°  3 (...), por no haberle cancelado los reajustes de precio de las obras y de los suministros hechos en desarrollo de las mismas, atendiendo las diferentes y más costosas especificaciones técnicas, ordenadas por el contratante, las que fueron ejecutadas por mi cliente y recibidas por el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL.

 

TERCERA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...) y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N°  3 (...), por no haberle cancelado en su totalidad, las obras adicionales que fueron ejecutadas por mi representado y ordenadas por el contratante, a los precios unitarios y cantidades convenidos, según la relación que se anexa a esta demanda.

 

CUARTA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N°  3 (...), por no haberle cancelado en su totalidad a mi representado, los costos reconocidos por el contratante, originados en las suspensiones de los trabajos, según consta en las bitácoras de obra, de acuerdo a la relación que se anexa a esta demanda.

 

QUINTA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por no haberle cancelado los mayores valores por remuneración de personal administrativo y operativo durante el periodo adicional transcurrido por causa de las prórrogas del contrato.

 

SEXTA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N°  3 (...), por no haberle cancelado los reajustes de precio de las obras y de los suministros a que hacen referencia las actas mencionadas, atendiendo la variación en el índice de precios de mano de obra, materiales y suministros durante las sucesivas prórrogas que fueron pactadas entre las partes, según consta en los contratos adicionales citados.

 

SÉPTIMA. Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por no haberle cancelado los mayores valores por causación del  porcentaje de Administración, Imprevistos y Utilidades (A.I.U.) sobre: a) las obras ejecutadas según contrato inicial; b) Obras por reemplazo y/o cambio de especificaciones; y c) obras adicionales.

 

OCTAVA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N°  3 (...), por  haber procedido incorrectamente a la liquidación unilateral de los mismos y no haber incurrido dentro de ella,,  como sumas a favor de  mi cliente, el valor de las obras y suministros  y de los ajustes no cancelados de que tratan las peticiones anteriores.

 

NOVENA.- Que, como consecuencia, se condene al FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL,  a pagar a favor del ingeniero RICARDO Poveda ÁLVAREZ, el valor de los perjuicios materiales ocasionados por el incumplimiento del contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N°  3 (...), de conformidad con lo que resulte probado en  el proceso, menos los valores que por la suma  total de CIENTO OCHENTA Y SEIS MIL MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL CIENTO SESENTA Y UN PESOS CON SETENTA Y TRES (186.392.161.73), fueron pagadas por EL FONDO al contratista así:

 

- Anticipo por CIENTO TRES MILLONES OCHOCIENTOS CUATRO MIL QUINIENTOS DIECIOCHO CON 83/100 ($103.804.518.83);

 

- Saldo Del contrato principal por CUARENTA Y CUATRO MILONES          CUAROCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CINCUANTA CON 94/100 ($44.487.650,94)

 

- Reajuste por obras adicionales por la suma de TREINTA Y OCHO MILLONES NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS ONCE PESOS CON 90/100 ($38.099.911.90).

 

En su defecto, solicito que la condena se haga en forma genérica.

 

DECIMA.- El valor de la actualización de las sumas anteriores, el cual se infiere de aplicar los sistemas, criterios y procedimientos acostumbrados en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, los cuales persiguen  obtener la corrección monetaria que compense la pérdida del poder adquisitivo de  la moneda legal colombiana, por el tiempo transcurrido entre la fecha del incumplimiento contractual y la producción de los daños y la fecha en que se efectúe el pago de los perjuicios, o, en su defecto, mediante la aplicación de otro procedimiento técnico que permita llegar al mismo o similar resultado.

 

DECIMA PRIMERA-. El valor del lucro cesante de la cantidad actualizada conforme al ordinal anterior, para el periodo comprendido entre la fecha de causación del daño y la fecha en que se paguen los perjuicios.  Si el monto del lucro cesante no pudiere ser establecido durante el término probatorio del proceso, se compensará con el reconocimiento de intereses a la tasa del seis por ciento anual (6%), o su valor proporcional al mes o fracción de mes, cálculo que se hará aplicando la mencionada tasa de interés a la cantidad ya actualizada para el periodo comprendido entre la fecha en que se debieron cancelar los valores insolutos hasta cuando se efectúe el pago de los mismos. 

 

DECIMA SEGUNDA-. Que se le dé cumplimiento a al sentencia que ponga fin a esta controversia contractual, dentro del término ordenado por los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. Y que, en caso de que así no ocurriere, el FONDO PROBATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DE ESTADO CIVIL pagará intereses moratorios equivalentes al interés corriente doblado, sobre las sumas debidas a partir de la fecha en que incurra en mora.

DEMANDA SUBSIDIARIA

 

PRIMERO.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL se enriqueció, sin causa legal alguna, a expensas del patrimonio de mi mandante, RICARDO POVEDA ÁLVAREZ, al haber ingresado al patrimonio de aquél las obras y materiales suministrados a que se refieren las peticiones principales de la demanda, sin que hasta ahora haya cancelado su valor a mi poderdante.

 

SEGUNDO.- Que, en consecuencia, se condene al FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL a reembolsar a mi poderdante el valor actualizado de las obras ejecutadas y de los materiales suministrados por este en provecho de aquél, así como toda clase de remuneración pagada por el contratista a sus trabajadores o a terceros y a favor del FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, para le ejecución de la sobras, junto con sus correspondientes frutos”. (Fol. 2 a 10 c. 1)

 

1.2 Hechos

 

La parte actora expuso los siguientes hechos, sintetizados por la Sala así:

 

. El ingeniero Ricardo Poveda Álvarez, celebró con el Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil, el  contrato de obra pública N° 171 de 29 de diciembre de 1992, mediante el sistema de precios unitarios.

 

. El objeto del contrato fue la construcción de las sedes para la Organización Electoral, en las ciudades  de San José de Guaviare (Guaviare), Puerto Inírida (Guainía) y Mitú (Vaupés).

 

. La cláusula segunda del contrato, que se refiere a las obras adicionales, establece la posibilidad de que la entidad contratante ordene por escrito al contratista la ejecución de obras adicionales similares a las que son objeto del contrato. Esta cláusula fue aclarada por las partes mediante el Otrosí N° 1: “SEGUNDA. En atención a la conveniencia institucional, durante la ejecución del contrato podrán acordarse modificaciones a las especificaciones técnicas o al diseño de la obra. Estas modificaciones en ningún caso constituyen variación de la clase y objeto del contrato, se formalizarán mediante actas suscritas por las partes. Parágrafo.- Las  modificaciones en la ejecución de la obra, en ningún caso podrán alterar el equilibrio financiero del contrato. Si se presentan mayores costos, estos serán reconocidos por el Fondo previo estudio y aprobación por parte de la interventoría. Las demás cláusulas y estipulaciones del contrato inicial permanecerán sin modificación alguna”.

 

. Mediante comunicación suscrita por el contratista el 1 de abril de 1993, el contratista le informó a la entidad contratante que se requerían cantidades adicionales indispensables para la ejecución satisfactoria del proyecto y solicitó una autorización para efectos de adquirir los materiales necesarios para  la ejecución de la obra.

 

. Posteriormente, las partes suscribieron tres contratos adicionales, y en cada uno de ellos se prorrogó el plazo de ejecución del contrato y el de la vigencia de las garantías. En total se pactaron prórrogas por 102 días hábiles, y estas obedecieron a distintas consideraciones relacionadas con la ejecución de trabajos que no estaban contemplados en el diseño inicial; la necesidad de fabricar los materiales in situ, por no ser producidos en la zona, mayores volúmenes de obra; cambios en los diseños iniciales ordenados por la entidad contratante, limitaciones en los servicios públicos de la región, entre otros motivos, advertidos por el contratista y puestos en conocimiento del Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil.

 

. El contratista percibió desde el comienzo de la ejecución del contrato, algunas diferencias entre éste y el pliego de condiciones, cambios en el desarrollo de la obra y modificaciones de algunas especificaciones por razones técnicas de la interventoría, así lo advirtió mediante comunicación de 11 de febrero de 1993, dirigida al Fondo Rotatorio.

 

. La entidad contratante, al momento de la iniciación de la ejecución del contrato, no había cumplido con las obras de descapote del terreno de las zonas para la construcción de las sedes de la Registraduria; por esa razón, solicitó al contratista una cotización para la ejecución de esos trabajos, lo que este atendió mediante comunicación de 8 de marzo de 1993 dirigida al Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil. Ese mismo día el contratista advirtió la falta de coordinación de los trabajos de interventoría por parte del Fondo, dejó constancia de no asumir ninguna responsabilidad por futuros agrietamientos o desestabilizaciones de los muros en algunos de los terrenos, porque la entidad contratante no previó una viga de amarre en las especificaciones de las respectivas construcciones y advirtió sobre la falta de claridad  en el diseño de algunas redes, la falta de detalles de la forma de anclaje de las vigas de cubierta a los muros y los cortes laterales y de fachada.

 

. En otra comunicación, también fechada el 8 de marzo de 1993, el contratista solicitó autorización de las cajas de inspección en concreto para la sede de San José del Guaviare y para la fabricación de ladrillo tolete y del bloque en el municipio del Mitú, por escasez de materiales en la región. Para esta fecha, se había incurrido en costos adicionales, originados por causas ajenas a la voluntad del contratista. Tales costos tuvieron  fundamento en la parálisis de la construcción de la sede de Puerto Inírida, dada la necesidad de realizar un estudio de suelos; el cambio de localización y replanteo de la construcción  de la sede en Mitú; la mayor permanencia en la obra; las demoras en el descapote y limpieza de algunos terrenos; las demoras e incremento de los costos en los materiales, por no ser conseguidos en la región.

 

. El Fondo Rotatorio dio respuesta a la solicitud del contratista mediante oficio N° 060 de 12 de marzo siguiente, en el que autorizó la ejecución de algunas obras e informó sobre algunos aspectos relacionados con las especificaciones de otras.

 

. El contratista envió varias comunicaciones a la entidad contratante relacionadas con la liquidación de las obras ejecutadas que fueron acordadas, como también con la de obras ejecutadas y no contratadas, para su estudio, análisis y aprobación preliminar. Posteriormente se envió la liquidación de las obras contratadas y de las adicionales, corregidas y aclaradas.

 

. El 15 de septiembre de 1993 se suscribió el acta de recibo final de obra, en la cual consta que fue realizada a satisfacción de la entidad.

 

. El 15 de octubre de 1993 el contratista envió una comunicación al Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil, mediante la cual le remitió sin firmar el acta de recibo final de la obra y la cuenta de cobro respectiva, por que se le debían efectuar algunas correcciones. Envió además un borrador de dicha acta, con las modificaciones que estimó pertinentes, que no fue firmada por el Fondo. Del texto propuesto por el contratista se destaca: “... Se deja expresa constancia que fue necesario ejecutar obras no previstas en el contrato original, con el fin de poder llevar a cabo en forma satisfactoria las obras inicialmente contratadas y las cuales también fueron realizadas correctamente y de acuerdo con las especificaciones técnicas, por lo que estas obras adicionales también se reciben a entera satisfacción del fondo rotatorio”

 

. EL Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil, mediante  resolución 1181 del 23 de noviembre de 1993, liquidó unilateralmente el contrato 171 de 1992.

 

. El 17 de diciembre de 1993 el contratista interpuso recurso de reposición contra la resolución de liquidación unilateral, el cual fue resuelto mediante la resolución N° 1181 de 1993, que la confirmó en todas sus partes.

 

.  La entidad contratante pagó al contratista $186.392.161.73; valor que comprende reajustes por $38.099.911.90, que en sentir del actor no compensó la totalidad de los mayores valores causados en su favor por los conceptos ya descritos.

 

. Para el actor, “las modificaciones a las especificaciones técnicas y al diseño de la obra, y las mayores cantidades de obra ejecutada, quedaron cobijadas con el contrato 171 de 1992 y sus adicionales, dentro de los precios pactados. O, de lo contrario, deberían considerarse como obras y suministros complementarios y, en consecuencia, estarían amparados, unas y otros, en los mismos contratos celebrados, por aplicación de la cláusula segunda del contrato principal, pues todas se referían al cumplimiento del objeto previsto en el contrato, o sea que tales obras y suministros encajaban en él”

 

1.3 Fundamentos jurídicos

 

El demandante al fundamentar sus pretensiones afirmó que la entidad había violado los artículos 2,6,25,58 y 124 de la Constitución; 1494,1546,1602,1603, 1613 a 1617 del Código Civil; 16 y 17 del decreto ley 222 de 1983; 20 y 884 del Código de Comercio.

 

Precisó que dentro de los fines esenciales del Estado se encuentra, entre otros, el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Nacional, dentro de los cuales está el de la protección al trabajo, a la propiedad privada y demás derechos civiles adquiridos con arreglo a las leyes civiles; como también que el Estado desatendió dichos deberes constitucionales al incumplir las obligaciones contractuales. Explicó que de conformidad con lo dispuesto en el Código Civil el contratista que está presto a cumplir sus prestaciones, puede pedir la indemnización de perjuicios al contratante incumplido; que los retrasos en la ejecución de las obras, que dieron lugar a las prórrogas del plazo contractual, no traducen en el incumplimiento del contratista respecto de las prestaciones a su cargo, porque se motivaron en los incumplimientos de la entidad respecto del estudio de suelos, el replanteo del lugar de las obras, descapote y limpieza de los lotes, entre otros (folios 2 a 21 c. 1).

 

2. Actuación Procesal.

 

2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda mediante providencia de 17 de noviembre de 1995, que fue notificada a la demandada el 20 de febrero de 1996 (fols. 24 y 26 c.1.)

 

2.2. La parte demandada presentó escrito de contestación de la demanda en forma extemporánea (fols. 27 a 35 c.1).

 

2.3. En la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandada presentó alegatos de conclusión mediante escrito en el que solicitó negar todas las pretensiones de la demanda; manifestó:

 

“(...) 7. El Fondo Rotatorio de la Registraduría dentro de la suma cancelada al señor Poveda, reconoció y pagó ajustes, suma que obedeció estrictamente a la verificación de cantidades ejecutadas consignadas en memorias de cálculo, multiplicadas por los valores unitarios que presentó el contratista en su propuesta; de tal suerte que para la entidad el valor cancelado si corresponde al valor total del contrato mas las obras adicionales es decir, a los mayores costos  causados a favor del contratista, con lo cual se observó le equilibrio económico del contrato.” (Fol. 69 c.1)

 

Sostuvo además que el “contratista incumplió  reiteradamente lo pactado  en el contrato inicial, empezando con la terminación del mismo por cuanto lo hizo fuera del tiempo estipulado como lo indica el testimonio de la arquitecta MARÍA CONSTANZA NÚÑEZ (...)” (fol. 69.c.1)

 

3. La Sentencia Recurrida.

 

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que la  entidad demandada pagó oportunamente el valor total del contrato; explicó que el demandante no aportó las pruebas para acreditar los hechos en que sustentó sus pretensiones. Advirtió que la parte actora debió demandar el acto administrativo por medio del cual la entidad liquidó unilateralmente el contrato. Consideró:

 

“3.1.  Aparece  demostrado dentro del acervo probatorio que el demandante presentó propuesta para la construcción de las sedes para la Organización Electoral  en los municipios de Puerto Inírida, San José del Guaviare y Mitú por un valor total del contrato de $148.292.269.77 así mismo se demostró que la entidad contratante pagó la totalidad del valor del contrato: una suma de $103.804.514.83 por concepto de anticipo cancelado el 31 de diciembre de 1992, y una cantidad de $44.487.650.94 como saldo del contrato cancelado el 22 de octubre de 1993 es decir a solo 30 días después del recibo final de las obras.

 

Es decir, la demandada pagó oportunamente el valor total del contrato en la forma pactada expresamente.

 

3.2. En cuanto hace a la pretensión por reajuste de precios de la obra, habrá de negarse por cuanto, como primera medida, en el contrato se acordó que no se pagaría suma alguna por concepto de reajustes, pero además porque no se allegó prueba para acreditar en qué fecha fueron construidas cada una de las obras toda vez que no se aportaron actas de obra ni cuenta de cobro.

 

3.3. Respecto de las obras adicionales, encuentra la Sala que el contratista reclamó el pago de estas obras identificándolas y determinando su valor en una suma de $37.4166.169.01 cantidad que fue pagada por la entidad contratante el 4 de abril de 1994. Pero además, de acuerdo al OTROSÍ las obras adicionales se formalizarían por medio de actas y se aprobarían ‘previo estudio y aprobación de la interventoría’, hechos que no fueron acreditados dentro del expediente.

 

3.4. En relación con los costos por mayores valores por remuneración de personal, por suspensión de trabajos, actualización de precios y causación del porcentaje de A.I.U., habrán de negarse por cuanto no existe prueba de haberse presentado mayores valores por los conceptos anotados, como tampoco que se hubieran presentado sobrecostos por estos conceptos.

 

Pero además en las adiciones que se le hicieron al contrato para prorrogar el plazo, no se dispuso cambios en el valor contratado.”

 

En cuanto a la pretensión que formuló el actor para que se declare el incumplimiento contractual por no haber incluido en el acta de liquidación  el valor de las obras, suministros y ajustes, señaló: “Como se puede observar en las pretensiones, el contratista manifiesta inconformidad con el acta de liquidación, toda vez que según su decir no se incluyeron las sumas debidas. Para la Sala, la pretensión habrá de negarse por cuanto las razones de la reclamación tienen su origen en un acto administrativo  que se presume legal y veraz hasta tanto no sea demandado. Además de lo anterior, las pretensiones no logran prosperidad por cuanto todas se relacionan con incumplimientos del contrato, por tanto, cualquier inconformidad del demandante debió haberla presentado mediante la impugnación del acto de liquidación.”

 

Respecto de la pretensión fundada en el enriquecimiento sin causa de la entidad señaló:

 

“Esta última pretensión correrá la misma suerte de las anteriores por cuanto no existe prueba de un enriquecimiento torticero de la entidad, por el contrario está suficientemente demostrado que las obras ejecutadas por el contratista fueron pagadas en su totalidad. (...)” (fol. 95 y 96 c.1).

 

 

4. Recurso de Apelación

 

4.1. Fue interpuesto por la parte demandante con el objeto de que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda. Reiteró lo expuesto en la demanda y afirmó:

 

“Desde el comienzo mismo de la ejecución del contrato(...), este fue sometido a sucesivas prórrogas, dada la necesidad de hacer algunos trabajos complementarios  a los cuales se había comprometido la entidad contratante, y que no atendió oportunamente, como es el caso del descapote del terreno, la falta de estudio de suelos, la modificación de las especificaciones técnicas, (...) entre otras. Y la falta de ejecución de estos trabajos  previos, retrasaron el inicio de las obras por parte del contratista, como se evidencia en el expediente.

 

Las suspensiones de las obras significaron, desde luego, unos mayores costos que debieron ser absorbidos por el contratista y que necesariamente habrán de reconocerse por el beneficio de la obra, precisamente para que este no se enriquezca a expensas de aquél.

 

Sobre estos hechos concretos, bien vale la pena anticiparnos a manifestar que la afirmación consignada en la sentencia en el sentido de que es necesario negar los ajustes porque en el contrato se acordó que no se pagarían, implica un desconocimiento de las cláusulas  adicionales suscritas en un Otrosí el 25 de enero de 1993, en que se dejó pactado que por conveniencia institucional era posible acordar modificaciones a las especificaciones técnicas y al diseño mismo de la obra que, si se presentaran mayores costos, estos serían reconocidos por el Fondo.

 

2. Desconocimiento de los mayores valores por variación de las obras y en las cantidades ejecutadas adicionalmente, frente a las inicialmente contratadas. (…) las variaciones en las obras, las mayores cantidades ejecutadas adicionalmente, frente a las inicialmente contratadas, los mayores valores por remuneración de personal administrativo y operativo dentro del periodo adicional transcurrido por causa de las prórrogas del contrato, o por actualización del índice de precios al consumidor IPC durante tal periodo adicional, así como por causación del porcentaje de Administración, Imprevistos y Utilidades A.I.U., que se reclaman en la demanda, exigen elementos probatorios técnicos y complejos, mucho más allá de los testimonios que se asomaron al proceso de marras, precisamente en atención a la naturaleza de las propias obras. Pero es que, con ese fin fue solicitada la inspección judicial, con intervención de peritos. Sólo que ella no fue decretada por el Tribunal Administrativo, porque, a su juicio, no se expresaron con claridad y precisión los puntos sobre los cuales había de versar. Al parecer, en este caso, primó más el criterio formalista que el análisis de lo sustantivo del negocio, pues bastaba un examen juicioso de los hechos y las pretensiones para deducir el sentido y alcance de una prueba de esas características. Y, de contera, el Tribunal olvidó los límites de sus actuaciones en el campo probatorio y dejó de hacer cuanto estaba a su alcance para garantizar un justo resultado en el juicio.

 

(...) Pretendo (...) resaltar que el Tribunal no puso de su parte en el esfuerzo de esclarecer la verdad de los hechos. Porque aunque hubiese llegado a tener razón formal en le rechazo de la prueba de inspección judicial que le fue solicitada, esa circunstancia no le permitía legalmente hacer caso omiso de la sustancia de los derechos debatidos, para lo cual bien ha podido acudir a las facultades que le otorga al ley para decretar oficiosamente las pruebas que estimara conducentes. Estimo que si se hubieran examinado con más detenimiento los documentos y testimonios asomados al expediente, el Tribunal hubiera podido concluir que, en efecto, las pretensiones de la demanda debían prosperar.  (...)

 

3. IGNORANCIA DE LOS EFECTOS DE LA NO CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

 

(...) Mi inconformidad también se extiende al hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al valorar el conjunto de las pruebas, pasó por alto la circunstancia de que el ente demandado, es decir, el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, contestó la demanda por fuera de término y, en consecuencia, dicha corporación la dio por no contestada.

 

Tampoco se me ocurre que la omisión de la respuesta al libelo pueda llevar automáticamente a una aceptación plena o total de los hechos narrados en éste y, mucho menos, de las pretensiones de la demanda. Pero no tanto como para que el Tribunal Administrativo ignorara olímpicamente los efectos de tal conducta, pues se sabe que la falta de contestación o de pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones serán apreciadas por el Juez como indicio grave en contra del demandado. Tal parece como si, en este caso particular, hubiera sido lo mismo que el demandado contestara la demanda o que no lo hiciera” (fols. 107 a109 c.1).

 

5. Actuación en segunda instancia

 

5.1. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 22 de septiembre de 1998 y por auto del 6 de noviembre siguiente se dispuso el traslado para alegatos finales (fols. 111 y 113 c.1).

 

5.2. Mientras que la parte actora guardó silencio, la Registraduria Nacional del Estado Civil, presentó escrito final en el que solicitó confirmar la providencia recurrida. Manifestó que  “dentro de la suma cancelada al señor Poveda Álvarez, reconoció y pagó ajustes, suma que obedeció  estrictamente a la verificación de cantidades ejecutadas consignadas en las memorias de cálculo, multiplicadas por los valores unitarios que presentó el contratista en su propuesta, de tal suerte que para la entidad el valor cancelado si corresponde a la totalidad de los mayores costos causados a favor del contratista (...)”.

 

Sostuvo además que el actor no aportó el material probatorio necesario para sustentar sus pretensiones por lo que las mismas no están llamadas a prosperar. (Fol. 116 a 120 c.1)

 

5.3. La Procuraduría Novena Delegada en lo Contencioso, rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia apelada. Afirmó que la pretensión consistente en que se declare el incumplimiento del contrato de la entidad demandada, en consideración a que el valor final del contrato fue muy superior a lo realmente reconocido por la entidad contratante está en abierta contradicción “con lo sostenido por la entidad demandada en el acto administrativo mediante el cual procedió a liquidar unilateralmente el contrato, puesto que en el mismo, el Fondo Rotatorio contratante afirmó que el valor del contrato, cancelado al contratista, fue de $ 148.192.169,77 y que el valor de las obras adicionales fue de $38.099.991,90, sin mencionar ningún otro concepto por el cual se le adeudara suma alguna a aquel.” También precisó: “Dicho acto administrativo no fue demandado, por lo cual conserva toda su validez y está cobijado por la presunción de legalidad, que le otorga el carácter de definitivo y obligatorio (...)”

 

Luego de citar apartes de la jurisprudencia del Consejo de Estado, señaló:

 

“Cuando el actor afirma en su demanda que la entidad aún le debe unas determinadas cantidades de dinero por concepto del contrato de obra pública celebrado entre las partes, implícitamente está afirmando que el acto de liquidación que efectuó la administración no se compadece con la realidad del contrato ejecutado, es decir, que está falsamente motivado (...)

 

Siendo esa la convicción de la parte actora, ha debido demandar las resoluciones 1181 y 1348 de 1993, para obtener su nulidad y a partir de esta, lograr la correcta liquidación del contrato y el pago de los rubros que reclama como insolutos, pretensión que no se elevó en el Sub-lite.

 

Frente a esta circunstancia, resulta improcedente declarar el incumplimiento que se impetra en la demanda, puesto que ello resultaría en una sentencia contraria a un acto de la administración cuya nulidad no ha sido declarada judicialmente” (Fols. 122 a 131 c.1)

 

5.4 El 12 de diciembre de 2007 la doctora Miriam Guerrero de Escobar manifestó su impedimento para conocer del presente proceso en consideración a que participó como integrante de la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la discusión y aprobación de la sentencia de primera instancia. Este fue aceptado por la Sala (fols. 136 y 137 c. ppal.).

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

El Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en proceso de doble instancia[1], de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del C. C. A.

 

El Tribunal, como se indicó, negó las pretensiones de responsabilidad por incumplimiento contractual, que propuso el actor con sustento en que la entidad no pagó la totalidad de lo ejecutado por el contratista. Consideró el a quo claramente demostrado que la contratante se ajustó en un todo a lo previsto en el pliego y en el contrato. Y, a la vez, se inhibió para revisar las pretensiones consecuenciales de la demanda, con fundamento en que la misma impone en análisis de la legalidad del acto administrativo de liquidación unilateral del contrato, que no fue impugnado por el contratista.

 

La parte actora en su impugnación, insiste en el reconocimiento y pago de otras sumas de dinero que corresponden a lo siguiente: i) los mayores valores por variación en las obras ejecutadas en desarrollo del contrato principal;  ii) los mayores valores por variación en especificaciones técnicas y en los precios unitarios de las obras contratadas inicialmente; iii) los mayores valores por variación en las cantidades de obra ejecutadas adicionalmente y precios unitarios, frente a los inicialmente contratados; iv) los mayores valores por costos reconocidos al contratista por suspensiones de obra; v) los mayores valores por remuneración de personal administrativo y operativo durante el periodo adicional transcurrido, por causa de las prórrogas del contrato; vi) los mayores valores por actualización del índice de precios al consumidor IPC durante el periodo adicional transcurrido, por causa de las prórrogas del contrato; y vii) por los mayores valores por causación del porcentaje de Administración, imprevistos y utilidades (A. I. U).

 

La Sala, a efecto de definir las cuestiones jurídicas planteadas, encuentra necesario definir previamente los hechos probados en el proceso.

 

1. La relación contractual existente entre las partes

 

Mediante la valoración de los medios de prueba aportados legalmente al proceso, la Sala deduce probados los siguientes hechos relevantes para la decisión que habrá de adoptarse:

 

1.1 - El 29 de diciembre de 1992 el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil celebró el contrato Nº 171 con el señor Ricardo Poveda Álvarez, con el objeto de construir, por el sistema de precios unitarios, las sedes para la organización electoral de San José del Guaviare, Puerto Inírida y Mitú, por un valor de $148.292.169.77 (fols. 22 a 29 c.2).

 

1.2 - El 25 de enero de 1993 la entidad y el contratista suscribieron un otrosí, por el cual establecieron que, durante la ejecución del contrato, podrían acordarse modificaciones a las especificaciones técnicas o al diseño de la obra, que se formalizarían mediante actas. También se estableció que el Fondo reconocería los mayores costos “previo estudio y aprobación de la interventoría” (fol. 57  c.2).

 

1.3 - El 15 de abril, el 22 de junio y el 12 de agosto de 1993 los mismos sujetos suscribieron los contratos adicionales Números 1, 2 y 3 respectivamente, para prorrogar el plazo de ejecución de las obras (fols.  58, 65, 73 y 74  c.2).

 

1.4 - Mediante comunicaciones del 11 de febrero, 8 de marzo, 19 de marzo, 1 de abril y 10 de Junio de 1993, el contratista solicitó a la entidad orientación respecto de la aplicación de la cláusula segunda del contrato, dejó constancia de que no asumía ninguna responsabilidad por futuros agrietamientos de los muros ante la falta de vigas de amarre, cuya construcción no se previó; solicitó que se le reconocieran costos adicionales con el propósito de conservar el equilibrio económico del contrato; solicitó la modificación de la fecha de iniciación de las obras en Mitú y el reconocimiento de costos administrativos; informó sobre obras adicionales que se presentarían en desarrollo del contrato y pidió un plazo adicional de 60 días hábiles a partir del vencimiento actual del contrato, para ejecutar obras adicionales (fols. 89 c.2,  65 c.3,  92 a 94 c.2,  96 y 97 c.2,  76 a 78 c.2, 10 a13 c.3).

 

1.5 - El 4 de octubre de 1993, el 7 de octubre de 1993 y el  10 de octubre de 1993 la entidad contratante suscribió actas de recibo de obras con algunas observaciones (fols. 247 c.2; 248 a 250 c. 2; 253 y 254; 255 y 256; 257 y 258 c.2).

1.6 - El  23 de noviembre de 1993 el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil liquidó unilateralmente el contrato, mediante resolución Nº 1181, en la que consta que el valor inicial del contrato fue por $148.292.169.77; que el contratista realizó obras adicionales por valor total de $38.099.991.90 y que realizó pagos al contratista así:

 

“.ANTICIPO            : Cheque Dic. 31/92  $103.804.518,83

.SEGUNDO PAGO: Cheque Oct. 24/93 $44.467.650,94”   

(fols. 261 y 262  c.2)

 

1.7 - El contratista interpuso recurso de reposición contra la resolución Nº 1181, mediante escrito de 6 de diciembre de 1993,  en el que solicitó al Fondo revocarla y “proceder a liquidar el contrato dentro de los términos establecidos para tal fin”. Para el actor, la entidad contratante  incumplió los parámetros fijados por el Consejo de Estado respecto de las liquidaciones de los contratos administrativos (fols. 315 y 316 c.2).

 

1.8 - El 22 de diciembre de 1993 la entidad contratante profirió la resolución Nº 1348, por la cual resolvió no reponer la resolución Nº 1181, por medio de la cual liquidó unilateralmente el contrato (fols. 357 y 358 c.2; 71 y 72 c.3).

 

1.9 - El 8 de abril de 1994 el contratista recibió el pago de $38.099.991 por concepto de las obras adicionales, “según liquidación unilateral efectuada al contratos 171 de 1992 y sus adicionales 1,2 y 3 de 1993, mediante resoluciones 1181 y 1384 de 1993” (Copia auténtica de la orden de pago con constancia de recibido por el contratista; fol. 359 c.2).

 

2. Análisis de la Sala

 

Como está señalado en acápites precedentes, la parte actora pretende la declaratoria de responsabilidad contractual de la entidad pública, por el incumplimiento de las obligaciones de pagar sumas de dinero, derivadas del contrato estatal, como también la consecuente condena a la reparación de los perjuicios derivados de dicho incumplimiento.

 

Se advierte claramente que las pretensiones del contratista se sustentan en la existencia de perjuicios derivados de la variación de las obras ejecutadas, las especificaciones técnicas y los precios unitarios de las obras contratadas inicialmente; por la ejecución de obras y cantidades adicionales; sobre costos por suspensiones de obra, por remuneración de personal administrativo y operativo durante el período derivado de las prórrogas del contrato, como también los mayores valores por actualización de los históricos pactados en las prórrogas del contrato y también los mayores valores por administración, imprevistos y utilidades (A. I. U).

 

Los precitados pedimentos fueron formulados previamente por el contratista a la Entidad, quien negó su reconocimiento con fundamento en que las prestaciones a su cargo habían sido cumplidas de conformidad con lo pactado en el contrato y sus adicionales.

 

Está demostrado también que la entidad definió las prestaciones de pago pendientes para con el contratista en la resolución 1181 del 23 de noviembre de 1993, confirmada por la 1348 del 22 de diciembre de 1993, por medio de la cual liquidó unilateralmente el contrato 171 de 1992; que en este acto se dejó constancia de que el contratista ejecutó obras adicionales por $38.099.991.90 (fol. 261 c. 2) y que esta suma fue cobrado por el contratista  (fol. 359  c. 2).

 

La Sala encuentra que el análisis de las pretensiones de la demanda, impone la revisión del acto administrativo por medio del cual la entidad pública contratante liquidó unilateralmente el contrato, porque las peticiones, declarativas y de condena, se fundamentaron en que la entidad pública incumplió las obligaciones derivadas del mismo, porque no ha pagado el valor de la totalidad de obra ejecutada; en tanto que el acto administrativo de liquidación da cuenta de que la entidad adeudaba al contratista una suma de dinero muy inferior a la reclamada por éste, que incluso ya fue recibida.

 

Se tiene por tanto que, si el acto administrativo de liquidación unilateral que goza de la presunción de legalidad, dispone que la entidad pública le adeuda un preciso valor al contratista, que este no comparte, resultaba necesario pedir su nulidad con fundamento en la ocurrencia de alguno de los vicios de que trata la ley (art. 84 del C.C.A.), demostrarlo y probar los perjuicios derivados del mismo.

 

Al efecto cabe tener en cuenta que la liquidación significa “hacer el ajuste formal de una cuenta; saldar, pagar enteramente una cuenta”[2]  y se produce con el objeto de que las partes contratantes establezcan, con fundamento en el desarrollo del contrato, las acreencias pendientes a favor o en contra de cada uno. Es un procedimiento mediante el cual la administración y el contratista se pronuncian sobre la ejecución de las prestaciones contractuales, como también respecto de las vicisitudes presentada durante su desarrollo. Es un acto que, por ende, aclara y define todo lo relativo a la relación contractual que existió entre las partes del negocio jurídico.

 

El contrato se puede liquidar en forma bilateral, mediante acuerdo entre las partes; por acto administrativo proferido por la entidad, ante la falta de un acuerdo bilateral o mediante sentencia judicial o laudo arbitral, cuando alguna de las partes ejerce la acción de controversias contractuales y demandan la liquidación del mismo.

 

Respecto de la liquidación del contrato fuente de las obligaciones por cuyo cumplimiento se demandó el decreto ley 222 de 1983[3], prevé que los contratos de suministros y de obras “deberán liquidarse una vez que se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos”[4]; que la liquidación determinará “las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar o las indemnizaciones a favor del contratista, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato”[5] y que si no hubiere acuerdo para liquidar un contrato, “se tendrá por firme la liquidación presentada por la Empresa, la cual se expedirá mediante resolución motivada que estará sujeta a los recursos ordinarios de la vía gubernativa”[6]

 

Si como se indicó, la entidad adoptó mediante acto administrativo la liquidación que la contratista no comparte porque no contiene el reconocimiento de los valores que reclamó directamente a la entidad y que ahora demanda ante esta jurisdicción, fácil resulta inferir que su petición quedó claramente definida mediante un acto administrativo que se presume legal y que goza de propiedades como las de tener carácter ejecutorio y ejecutivo,  por virtud de las cuales, una vez en firme, “es suficiente por sí mismo para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento” (art. 64 C.C.A.).

 

Cabe igualmente advertir que en el caso concreto el demandante formuló su demanda mediante cuestionamientos claros al acto de liquidación unilateral del contrato, como quiera que afirmó reiteradamente que la entidad le adeudaba sumas de dinero que no quiso reconocer durante la ejecución del contrato, ni en el acto administrativo por medio del cual lo liquidó. Con este propósito solicitó pruebas encaminadas a probar que la entidad aún le adeudaba sumas de dinero por la ejecución de prestaciones derivadas del contrato y en todas las oportunidades procesales manifestó que se había negado a suscribir el acta de recibo final de obras porque en ella no se consignaba el reconocimiento de las sumas reclamadas.

 

Se tiene por tanto que si las pretensiones contenían cuestionamientos, expresos o tácitos, al acto de liquidación unilateral, resultaba necesario pedir su nulidad, conforme lo ha precisado la Sala en varias providencias.

 

Así en sentencia proferida el día 15 de marzo de 1991[7] precisó:

 

“… puede suceder que el contratista no comparezca a la liquidación o se niegue a suscribir el acta por tener objeciones en cuanto a su contenido. Aquí, la administración tendrá que liquidar el contrato mediante resolución motivada, o sea por acto administrativo. En esta hipótesis, como la lesión al contratista la produce dicho acto, para efectos del resarcimiento deberá pedirse expresamente su nulidad; petición que no convierte esta acción en una de restablecimiento, porque su índole estrictamente contractual no se pierde con la existencia de la aludida resolución.”(Negrilla fuera del texto original).

 

La anterior consideración ha sido reiterada en diversas providencias[8], en las que se afirmó que si el contratista no impugna el acto administrativo por medio del cual la Administración liquidó el contrato unilateralmente, ya sea mediante los recursos de la vía gubernativa o de las acciones contencioso administrativas, las decisiones adoptadas en tal acto son intangibles y se tornan inmodificables:

 

La liquidación del contrato implica entonces un ajuste de cuentas definitivo; en ellas se fija lo que a terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación; y si el contratista no impetra la nulidad de la misma, no puede luego reclamar adiciones sobre las sumas establecidas que tienen el carácter de definitivas.

 

En el sub iudice el contratista no firmó el acta de liquidación por no estar de acuerdo con ella; habría podido firmarla y mencionar en el acto sus objeciones, lo que le hubiera permitido demandar directamente. Al no firmar el acta, la entidad profirió una resolución de liquidación unilateral del contrato, contra la cual el actor interpuso recurso de reposición, agotando, como lo advierte el mismo en su demanda, la vía gubernativa.

 

Pero lo extraño aquí, es que habiendo agotado dicha vía, el demandante no hubiese demandado la nulidad del acto de liquidación y de la resolución que confirmó su contenido (.. ). El hecho de que la acción sea contractual, como el mismo demandante lo advierte en su escrito de alegaciones, no impedía la impugnación de los actos compresivos de dicha liquidación, ya que la presencia del acto contractual que en alguna forma incida o afecte la relación negocial, no convierte la acción en una de nulidad o de nulidad y restablecimiento, como lo ha reiterado la jurisprudencia”.[9] (Se resalta).

 

Con fundamento en todo lo anterior la Sala, como se explicará en acápite final de estas consideraciones, revocará la sentencia apelada, declarará inepta la demanda presentada por el actor y se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo sobre las correspondientes pretensiones.

 

3. El alegado enriquecimiento sin justa causa

 

El actor propone como pretensión subsidiaria acceder a sus peticiones mediante la aplicación de la figura del enriquecimiento sin justa causa. Al efecto la Sala reitera lo expuesto en el acápite precedente y precisa que, como la materia en la que se sustenta el presunto empobrecimiento correlativo al enriquecimiento, fue definida en el acto administrativo de liquidación unilateral, resultaba necesario demandar su nulidad.

 

Se advierte además que el enriquecimiento sin justa causa no procede cuando se pierde el derecho a obtener una decisión de fondo, si esto se produjo por causas imputables al actor que, inexplicablemente, omitió demandar la nulidad del acto administrativo de liquidación del contrato y con ello excluyó la posibilidad de que fuese revisado el contenido prestacional del contrato.

 

Así se deduce también de lo manifestado por la Sala[10] con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[11], cuando señaló que los requisitos que hacen posible considerar el enriquecimiento sin justa causa como fuente de la obligación de compensar al empobrecido son:

 

“1º) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa.  Esto es, no solo en el sentido de adición de algo, sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio.

2º) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento.

Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél.

Lo común es que el cambio de la situación patrimonial se opere mediante una prestación dicha por el empobrecido al enriquecido, pero el enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intermedio de otro patrimonio.

El acontecimiento que produce el desplazamiento de un patrimonio a otro debe relacionar inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimiento, lo cual equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma.

3º) para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.

En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito, como tampoco por una disposición expresa de la ley.

4º) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito, o de las que brotan de los derechos absolutos.

Por lo tanto, carece igualmente de la acción... el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho.  El debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia.

5º) La acción... no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.

El objeto del enriquecimiento sin causa es el de reparar un daño, pero no el de indemnizarlo.  Sobre la base del empobrecimiento sufrido por el demandante, no se puede condenar sino hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado...”.[12] (Se subraya).

 

En el caso concreto no se demostraron los precitados supuestos, porque como se indicó, el empobrecimiento que alegó el contratista se hizo consistir en la privación del pago de valores correspondientes a la ejecución de prestaciones  que fueron objeto de definición en el acto administrativo por medio de la cual la entidad liquidó unilateralmente el contrato y que sólo podía controvertirse mediante la pretensión de nulidad del mismo, que el aquí actor omitió.

 

Y como lo ha señalado la jurisprudencia, el enriquecimiento sin justa causa no opera como fuente de obligaciones cuando “el demandante perdió cualquiera de las otras vías de derecho que por su hecho o por su culpa” en el entendido de que en estos eventos “El debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia.”.

 

4. La decisión

 

Con fundamento en todo lo expuesto y en consideración a que la entidad pública i) se negó a reconocer los valores reclamados por el contratista en diversas oportunidades y ii) liquidó unilateralmente el contrato mediante un acto administrativo en el que decidió que había un saldo a favor del contratista únicamente por $38.099.991.90, se impone concluir que el juez del contrato no puede desconocer lo considerado y resuelto por la entidad, cuando no se impugna la validez del acto administrativo correspondiente.

 

Lo anterior ha sido considerado por la Sala como constitutivo de la inepta demanda, toda vez que el demandante incumplió un requisito sustancial que produce la falta de un presupuesto procesal, el de la demanda en forma.[13]

 

Este vicio está previsto dentro de las excepciones[14] que pueden ser declaradas oficiosamente por el juez, conforme lo dispone el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual la Sala procederá a declararlo aunque el mismo no forme parte de la materia apelada.

 

Es igualmente necesario señalar que la ineptitud de la demanda impide conocer la parte sustancial del proceso y pronunciarse sobre lo pedido. Así lo explica la doctrina[15]:

 

“Para que pueda constituirse la obligación del juez de proveer las demandas, se requieren algunas condiciones que se llaman presupuestos procesales. No sólo deben existir tres sujetos un órgano investido de jurisdicción ordinaria y dos partes reconocidas por el derecho como sujetos de derecho (capacidad para ser parte), sino que deben tener ciertos requisitos de capacidad competencia de los órganos jurisdiccionales; capacidad procesal de las partes,  y en algunos casos el poder de pedir en nombre propio la actuación de una voluntad de ley que garantice  un bien a otros, lo que se llama sustitución procesal.

(...) Faltando una de estas condiciones, no nace la obligación del juez de proveer en el fondo. Aún en este caso tiene una obligación el juez: la de declarar la razón por la cual no puede proveer:”

 

Con fundamento en todo lo precedente se revocará la sentencia apelada y en su lugar se dictará sentencia inhibitoria.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

REVÓCASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 5 de marzo de 1998, por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar se dispone:

 

Inhíbase la Sala para decidir el fondo del asunto, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

 

ENRIQUE GIL BOTERO

Presidente

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO                     MAURICIO FAJARDO GÓMEZ 

 

          RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

[1] Al efecto cabe tener en cuenta que el actor pedido por el actor corresponde a $130.810.958 por concepto de daño emergente; suma muy superior a la exigida a la fecha de la presentación de la demanda (30 de octubre de 1995)  para que este proceso fuese de mayor cuantía ($9.610.000).

[2] Diccionario de la lengua Española.  Real Academia Española, 1992, pág. 892.

[3] En el caso concreto el contrato 171 se celebró el 29 de diciembre de 1992, el otrosí el 25 de enero de 1993 y los adicionales entre el 15 de abril u el 12 de agosto de 1993, por tanto la ley general del contrato lo es el decreto ley 222 de 1983.

[4] Artículo 287, inciso final.

[5] Inciso 2, artículo 289.

[6] Artículo 289 inciso 3.

[7] Expediente 6.053.

[8] Pueden consultarse entre otras: sentencia 14.460 del 5 de diciembre de 2007, actor: Sumar Ltda.; sentencia 12.660 del 16 de febrero de 2001, Actor: American Pipe and Construction Internacional;sentencia 9818 del 15 de agosto de 1996; sentencia 8827 del 8 de febrero de 1996; sentencia 8857 del 9 de mayo de 1994 entre otras.

[9] Sentencia proferida el 15 de agosto de 1996, expediente 9818, actor: Sociedad Icoin Ltda.

[10] Sentencias proferidas el 7 de junio de 2007,  expediente 14.669, actor: JAIME ARTURO DORADO MOREANO y el 8 de noviembre de 2007, expediente 13597, SOCIEDAD TALLERES AUTORIZADOS S.A.

[11] Ver, entre otras, sentencias de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; 11 de enero de 2000, M.P. Manuel Ardila Velásquez; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.

[12] Gaceta Judicial XLIV, 474.

[13] Sobre la demanda en forma como presupuesto procesal puede consultarse la sentencia proferida por la Sala Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 18 de marzo de 2002; exp. 6649.

[14] Numeral 7, art. 97 C.P.C.

[15] José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, págs. 125 y 126.