ACCIONES POPULARES - Alcance de la cosa juzgada / ACCIONES POPULARES - Efectos generales de la sentencia

 

Pretende el actor un nuevo pronunciamiento judicial sobre los alcances de la ejecución del contrato de 1980 y su eventual incidencia en la vulneración de los derechos colectivos. No será posible emitir decisión sobre el punto, por cuanto frente al mismo se configura la excepción de  cosa juzgada, la cual debe reconocerse oficiosamente por el juez en la sentencia, tal y como lo ordena el artículo 164 del CCA, aplicable a los procesos establecidos para el trámite de las acciones populares, por expresa remisión del artículo 44 de la ley 472, en consonancia con lo prescrito por el artículo 306 del C.P.C. Como es sabido, las sentencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada (res iudicata), institución conforme a la cual los fallos ejecutoriados están dotados de un triple carácter: imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad, en orden a garantizar la seguridad jurídica ínsita a toda decisión judicial y que es el sustrato del ejercicio de la función pública jurisdiccional (art. 228 CN y art. 1 LEAJ). Se impide así que se plantee un nuevo proceso que podría comportar un grave riesgo de una decisión contradictoria (según el aforismo latino “res iudicata pro veritate habetur”: la cosa juzgada se tiene como verdad). Esta figura tiene por objeto que los asuntos ya hayan sido desatados en sede judicial no sean nuevamente sometidos al juez, y con ello evitar la incertidumbre que se generaría si la parte vencida pudiera plantear nuevamente el asunto a la espera de una nueva decisión cuantas veces quisiera, hasta que con una decisión ulterior -por su puesto contradictoria- se lograse decidir conforme a sus intereses, todo lo cual se predica de las decisiones populares. Es por ello que el artículo 332 del CPC dispone que si se presenta al conocimiento del juzgador un nuevo proceso judicial en el que medien las tres identidades procesales: i) identidad de partes, ii) identidad de causa y iii) identidad de objeto a otro ya desatado, no es procedente reabrir el debate judicial. Por supuesto, que en estos juicios tampoco queda a la libre determinación de las partes que efectivamente concurrieron al proceso, como a la comunidad misma (representada por el actor popular), volver a promover un mismo litigio, cuando ya sobre este media una declaración judicial prevalida de la certeza propia de todo fallo definitivo. El juez popular también está llamado a reconocer y acatar la decisión previamente adoptada por otro fallador en la misma sede colectiva y por ello le está vedado decidir de fondo sobre una materia que ha sido objeto de cosa juzgada. En cuanto refiere al primer presupuesto de la cosa juzgada, vale decir la identidad jurídica de partes (idem conditio personarum), en sede popular no se exige respecto del accionante. En efecto, dado su carácter público y teniendo en consideración que su objeto es la protección de intereses cuya titularidad la ostenta toda la comunidad (art. 2, 9 y 11 de la ley 472), la decisión tiene efectos erga omnes y no simplemente inter partes, vale decir, obligatorios, generales, oponibles a todos tal y como se desprende de lo dispuesto por el artículo 35 eiusdem y por el inciso 3º del artículo 332 del CPC. De modo que en parte activa no existe ese límite subjetivo pues lo importante, es que los responsables por la afectación al derecho colectivo invocado sean los mismos. Es por ello que para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones populares no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en estos procesos el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden. Por lo que hace al segundo presupuesto para que opere la cosa juzgada, esto es la identidad de causa de pedir (eadem causa petendi), también se predica del juicio popular. Tampoco en esta sede judicial es procedente volver a estudiar un asunto en el que las razones o motivos contenidos en los hechos de la demanda sean idénticos. Por fin, respecto del tercer presupuesto: que la controversia recaiga sobre el mismo objeto (identidad de objeto: “idem corpus”) o lo que es igual que las pretensiones sean las mismas, en la acción popular consiste en la declaración que se reclama del juez popular esto es la vulneración o afectación de determinados derechos o intereses colectivos y no la orden que se pretende que adopte finalmente el juzgador. En efecto, conforme a lo prescrito por el artículo 34 de la ley 472 el juez tiene un amplio poder de configuración al momento de adoptar la parte resolutiva del fallo que acoja las pretensiones, en cuanto puede contener una orden de hacer o no hacer y puede también exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que no se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones, que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Por lo que hace a este límite objetivo de la cosa juzgada la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido, con apoyo en lo dispuesto por la sentencia C 215 de 1999 de la Corte Constitucional, que cuando aparecen nuevas circunstancias de hecho o elementos de prueba de los cuales se advierte la existencia de una amenaza o vulneración de un derecho colectivo, la sentencia que se haya dictado en una acción popular tan solo hace transito a cosa juzgada con carácter relativo, siendo procedente el ejercicio de dicha acción frente a esa nueva realidad fáctica. Por otro lado, la Sala también ha señalado que los efectos de la cosa juzgada en el juicio popular dependen de lo decidido en la sentencia. Por manera que si el fallo accede a las pretensiones, la decisión produce efectos de cosa juzgada erga omnes; al paso que si la sentencia es desestimatoria produce efectos de cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi, esto es, respecto de los hechos que dieron lugar a su interposición. Sobre el alcance del artículo 35 de la ley 472 de 1998, por el cual se fijan los efectos generales de la sentencias en acciones populares, esto es, su vinculación u oponibilidad a toda la comunidad y no sólo a quienes intervinieron en el proceso, en consideración a la naturaleza jurídica difusa o colectiva de los intereses en conflicto, la Corte Constitucional en reciente pronunciamiento matizó la intangibilidad de la sentencia desestimatoria y declaró su constitucionalidad condicionada. De conformidad con el pronunciamiento de exequibilidad modulada no es procedente cerrar la posibilidad de promover un nuevo juicio, cuando se niega el amparo de los intereses colectivos ante la falta de prueba. Nota de Relatoría: Ver sentencia 1700 de 2004, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia de junio 2 de 2005, Radicación número: 19001-23-31-000-2004-00814-01(AP); Sentencia de 9 de agosto de 2007, Rad.: 73001-23-31-000-2004-00007-01(AP); Sentencia de 9 de agosto de 2007, Rad.: 73001-23-31-000-2004-00007-01(AP); Sentencia de 11 de diciembre de 2003, Rad. 25000-23-25-000-2002-01652-01(AP)

 

ACCIONES POPULARES - Carácter autónomo

 

A diferencia de la acción de tutela que procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial salvo que se utilice como mecanismo transitorio (art. 86 inc. 3º y numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991) y de la acción de cumplimiento que es improcedente cuando el afectado tenga otro medio de defensa judicial o cuando la protección de los derechos pueda ser garantizada mediante la acción de tutela (art. 9 de la ley 393 de 1997), la acción popular ostenta el carácter de autónoma o principal, habida consideración de su objeto y por ello su procedencia no está subordinada a que no existan otros medios de defensa judicial. la jurisprudencia tiene establecida la procedencia de la acción popular cuando la conducta vulnerante del derecho o interés colectivo sea un contrato estatal, toda vez que -como ya se indicó- se trata de un instrumento procesal principal y autónomo que sin duda se constituye en instituto idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos, con independencia de la naturaleza de la conducta vulnerante. En consonancia el artículo 9 al ocuparse de la procedencia de las acciones populares establece que estas proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, supuesto normativo que evidentemente cobija a la actividad contractual del Estado como una modalidad de gestión pública que ha de guiarse entre otros por los principios de moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y publicidad, en tanto ella se constituye en un instrumento básico para el cumplimiento de los fines del Estado.

 

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto

 

Por moralidad administrativa, la Sala precisó, que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (Art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (Art. 209 ibidem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como contrario a la moralidad administrativa toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. Igualmente ha hecho énfasis la Sala en la utilidad del principio de legalidad a la hora de determinar la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en tanto la conclusión de su vulneración no depende del concepto personal del juez sobre lo que considera moral, sino de la justificación que la actuación cuestionada encuentre en el ordenamiento jurídico, eliminando de esa forma cualquier consideración de carácter subjetivo en la inferencia que encuentre el juez en torno ó no de ese derecho.  Nota de Relatoría: Ver sentencia del 2 de junio de 2005. Exp. No. AP-720.

 

DELEGACION ADMINISTRATIVA - Concepto / DELEGACION ADMINISTRATIVA - En materia de contratación

 

La delegación es, entonces, un fenómeno de transferencia de funciones o competencias administrativas a personas o funcionarios para que actúen de manera independiente y definitiva, pudiendo el delegante reasumir la competencia y revocar la decisión, según lo determine la ley que permita la delegación, tal y como se indicó en la Asamblea Nacional Constituyente. Allí se precisó, además, que la titularidad de la función no se pierde por parte del delegante y que tampoco se rompe con su responsabilidad, que radica entonces en quien delega como en quien se delega. Según la jurisprudencia constitucional, la delegación tiene una doble finalidad, por una parte, busca preservar la separación de funciones y así evitar la concentración de poder como una garantía más para el normal funcionamiento del aparato estatal y, por otra, evitar que se desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades públicas. Se trata pues de una “atenuación de la centralización” o si se quiere, de una excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia como lo ha indicado la jurisprudencia de la sección primera de esta Corporación, por cuya virtud las autoridades administrativas están habilitadas por ley para transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores, tal y como lo establece el inciso primero del artículo 9 de la ley 489 de 1998. Al regular las condiciones que deben reunirse para que las autoridades administrativas puedan hacer uso de esta técnica de manejo administrativo de las competencias, este mismo precepto dispone que en tratándose de los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa que estas autoridades podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivos y asesor vinculados al organismo correspondiente. Delegación que se hará con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución (que la jurisprudencia constitucional clasifica en tres grupos: i) “finalístico”: el interés general; ii) “funcionales”: igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad y iii) “organizacionales”: Descentralización, delegación y desconcentración de funciones) y en la ley 489, que en su artículo 3º añade a los previstos en esa norma constitucional los siguientes que tienen fuente también en la Carta: buena fe (art. 83 CN), eficiencia, participación (art. 1 y preámbulo), responsabilidad (arts. 2, 6 y 90 CN). La delegación es, pues, un instituto que tiene por objeto racionalizar la función administrativa, y está diseñado para descongestionar los despachos públicos, sobre la base de que el mejor funcionamiento de la Administración Pública exige una división técnica del trabajo. En cuanto a los elementos constitutivos, el artículo 10 de la citada ley 489 prescribe los requisitos que debe reunir el acto administrativo motivado de delegación: i) siempre será escrito (presupuesto de forma); ii) se determinará la autoridad delegataria (presupuesto subjetivo) y iii) se señalarán las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren (presupuesto objetivo o material). De ahí que, en tratándose de este mecanismo de transferencia de atribuciones administrativas, quien realiza y revoca la delegación es la autoridad administrativa titular de la función. Por su parte, el artículo 11 de la citada ley, establece las funciones que no pueden ser materia de delegación (se da por descontado que se transfiere la competencia mas no la titularidad de la función), así: i) la expedición de reglamentos de carácter general, salvo los casos expresamente autorizados por la ley, como en el evento de las comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios, conforme al artículo 68 de la ley 142 (decreto 1524 de 1994); ii) las funciones, atribuciones y potestades recibidas por el delegatario y iii) Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación. En cuanto al régimen de los actos del delegatario, el artículo 12 de la ley 489 establece que los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos  establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. La misma norma prescribe en su inciso segundo que la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de  que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 CN, la autoridad pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a lo dispuesto por el CCA. Asimismo en cuanto hace a la delegación en materia de contratación, el parágrafo del artículo 12 de la ley 489 en cita prescribe que el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad civil y penal al agente principal. Conviene aclarar que en consonancia con este precepto, si bien es cierto que la competencia para celebrar contratos estatales fue radicada por la ley en el jefe o representante legal de la entidad estatal (art. 11 de la ley 80 de 1993), el artículo 12 eiusdem señala que los titulares de dicha atribución podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos, así como autoriza “desconcentrar” en los servidores públicos que desempeñen cargos de nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes, para que de esta suerte participen en la gestión de la actividad contractual de la entidad estatal. En este punto, el artículo 37 del decreto 2150 de 1995 dispuso que los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para la realización de licitaciones o concursos o para la celebración de contratos, sin consideración a la naturaleza o cuantía de los mismos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes. Ahora, recientemente la Sala indicó que el artículo 12 de la ley 80 de 1993 sólo permite la distribución de competencias contractuales al interior de la misma persona jurídica para efectos de su ejercicio. Precisó, además, que no es posible intentar vaciar de contenido la actividad contractual a cargo del representante legal de una entidad y por lo mismo la actividad contractual no es un servicio sino un instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado y por lo tanto no es “descentralizable”. La Ley 1150 de 2007 en su artículo 21 adicionó el artículo 12 de la ley 80 en el sentido de señalar que en ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual. Y agregó en un parágrafo de la misma norma que para los efectos de contratación estatal, se entiende por “desconcentración” la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio. En consecuencia, contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso. Nota de Relatoría: Ver sentencia de enero 24 de 2002, Rad. 25000-23-24-000-1998-0455-01(7217), Actor: Fruto Eleuterio Mejía López, Demandado: Superintendencia de Sociedades, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 25000-23-26-000-2005-00240-01(AP)A

Actor: MARCELIANO RAFAEL CORRALES LARRARTE

 

Demandado: LA NACION - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS

 

 

Referencia: RECUSACION DE MAGISTRADA. ACCION POPULAR

                                   

 

 

Procede la Sala a pronunciarse sobre la recusación formulada por la parte actora contra la Magistrada Sustanciadora del proceso, doctora Ruth Stella Correa Palacio.

I. A N T E C E D E N T E S :

1. El actor popular recusó a la doctora Ruth Stella Correa Palacio, con fundamento en las causales establecidas en los numerales 2 y 12 del artículo 150 del C. de P. C.

 

A juicio del recusante, la doctora Ruth Stella Correa Palacio, al actuar como Magistrada Ponente en el “expediente radicado No. 11001-03-15-000-2004 (AP-00764)-00. Acción Popular No. 250002325000200200204-02”, emitió un concepto por fuera de la actuación judicial en relación con el tema que es materia de decisión dentro de esta acción.

 

2. En agosto 17 de 2007, la doctora Ruth Stella Correa Palacio rechazó los señalamientos formulados por el demandante, dado que la actuación que llevó a cabo como Magistrada Ponente en la acción popular No. AP 2004-00764, se circunscribió únicamente al desarrollo de sus funciones, con ocasión de la actuación judicial, sin emitir en ningún momento un concepto por fuera de ella.

 

Agregó la Consejera recusada que los supuestos fácticos en los cuales el recusante fundamenta su recusación, son anteriores al momento en que asumió el conocimiento del presente proceso, el cual se tramitó hasta entrar al respectivo Despacho para fallo, con la intervención del actor popular sin que éste hubiere propuesto la recusación.

 

 

1. C O N S I D E R A C I O N E S :

 

La Sala rechazará, de plano, la presente recusación, de acuerdo con  lo normado en el inciso 2° del artículo 151 del C. de P. C., según el cual:

 

“No podrá recusar quien, sin formular la recusación, haya hecho cualquier gestión en el proceso después de que el juez haya asumido su conocimiento, si la causal fuere anterior a dicha gestión, ni quien haya actuado con posterioridad al hecho que motiva la recusación. En estos casos la recusación debe ser rechazada de plano”. (Se subraya).

 

De acuerdo con la disposición antes transcrita, la persona que pretenda formular una recusación no podrá hacerlo en cuanto hubiere cumplido alguna gestión dentro del proceso -en este caso en el de acción popular- con posterioridad al momento en el cual el juez respectivo hubiere asumido su conocimiento, siempre que la causal invocada fuere anterior a tal actuación, ni tampoco cuando el recusante hubiese actuado con posterioridad al hecho que motiva la recusación.

 

Pues bien, según se observa, la Magistrada Ruth Stella Correa Palacio asumió el conocimiento del presente proceso el día 11 de agosto de 2006, al admitir el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia de primera instancia (fl. 511 c ppal).

 

Posteriormente, el recusante presentó alegatos de conclusión de segunda instancia en atención al traslado común, que para estos efectos se dispuso en auto del 29 de septiembre del 2006 (fl. 513 y 515 a 554 c ppal); luego, en escrito presentado el 23 de abril de 2007, procedió a formular la recusación, no obstante que en el citado expediente AP-00764, bajo la dirección de la Consejera se habían surtido ya las siguientes actuaciones[1]:

 

1. Elaboró proyecto de auto mediante el cual se decidía el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra el auto del 12 de noviembre de 2004, dictado por el Magistrado Ramiro Saavedra Becerra (Magistrado Ponente en el proceso AP-00764), a través del cual rechazó el recurso de queja interpuesto por la parte demandante; el referido proyecto fue aprobado por esta Sección del Consejo de Estado, el día 10 de junio de 2005, en el sentido de rechazar, por improcedente, el aludido recurso ordinario de súplica, cuya ponencia fue presentada, según se indicó, por la Doctora Ruth Stella Correa Palacio.

 

2005. Proyectó auto en el sentido de denegar la solicitud de aclaración y adición elevada por la parte actora a la providencia de junio 10 de 2005; ese proyecto de auto fue aprobado por la Sala el día 14 de octubre de 2005.

 

2006. Presentó proyecto de auto en el sentido de rechazar el incidente de nulidad formulado por la parte actora, proyecto que fue aprobado por la Sección Tercera del Consejo de Estado el día 2 de agosto de 2006.

 

De conformidad con lo anterior, resulta claro que la recusación presentada por la parte actora en contra de la doctora Ruth Stella Correa Palacio se fundamenta en supuestos de hecho anteriores (AP 2004-00764) al momento en que dicha Magistrada avocó el conocimiento del presente asunto -dentro del cual la parte demandante actuó con posterioridad, sin formular recusación alguna-, cuestión que obliga a rechazar de plano la recusación en cumplimiento del mandato consagrado en la parte final del inciso 2° del artículo 151 del C. de P. C.

 

A lo anterior debe añadirse -sin vacilación alguna- que por el solo hecho de que la Magistrada recusada hubiere tenido que asumir, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, el conocimiento de otros procesos de acción popular en los cuales la respectiva causa petendi resultare coincidente con la que dio lugar a la actuación de la referencia, no constituye causal de recusación al tenor de lo previsto en los numerales 2 y 12 del C. de P. C., tal como lo ha reiterado, de manera pacífica, la Sala Plena de esta Corporación en varios de sus pronunciamientos[2].

 

Por último, se precisa que no habrá lugar a sancionar al recusante, de conformidad con las previsiones del numeral 6° del artículo 160B del C.C.A., por cuanto no se advierte temeridad o mala fe en su actuación.

 

Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

 

 

R E S U E L V E :

 

Primero: RECHAZAR, DE PLANO, la recusación formulada por la parte actora contra la señora Consejera Ruth Stella Correa Palacio.

 

 

Segundo: en firme esta decisión, DEVUELVASE el expediente al Despacho de origen para lo de su competencia.

 

 

COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

 

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

Presidente de la Sección

 

 

 

 

 

 

 

MAURICIO FAJARDO GOMEZ                          ENRIQUE GIL BOTERO

 

 

 

 

 

 

 

 

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Las actuaciones a las cuales se hace referencia, corresponden a la información registrada en el software de gestión del Consejo de Estado.

[2] Ver entre otros, autos de agosto 9 de 2005, exp. 2005-00347, de 19 de abril de 2005, exp. 2005-00215; M.P.: Dr. Darío Quiñones Pinilla, reiterados recientemente, en auto de octubre 30 de 2007, exp. PI 1308.