CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 41001-23-31-000-2007-00146-01(34536)

 

Actor: AZARIAS CASTRO SANCHEZ

 

Demandado: MUNICIPIO DE AIPE

 

 

Referencia: SUSPENSION PROVISIONAL

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 7 de junio de 2007 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual accedió a la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora frente al acto demandado.

 

I.-  A N T E C E D E N T E S

 

1. La demanda y su trámite.

 

En escrito presentado el 18 de mayo de 2007, el señor Azarías Castro Sánchez, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 181 de abril 17 de 2007, a través de la cual el Municipio de Aipe revocó directamente el acto administrativo proferido el 1° de diciembre de 2006.

 

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó se declare válida y vigente la decisión contendida en el acto administrativo proferido el 1° de diciembre de 1996 y, en consecuencia, se declare que ECOPETROL S.A., no canceló a la parte actora la suma de $ 702’005.940.34, la cual deberá ser cancelada por el Municipio demandado (fls. 6 a 14 c 1).

2. Dentro del libelo demandatorio, la parte demandante solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Para el efecto, indicó que la resolución cuestionada trasgrede flagrantemente los artículos 29 de la C.P., 14, 28, 34, 35, 73 y 74 del C.C.A. (fls. 10 a 12 c 1).

 

Según se adujo, al efectuar la expedición de la Resolución 181 de 2007 se omitió solicitar el consentimiento expreso del señor Azarías Castro Sánchez para revocar la decisión que le era favorable, proferida el 1° de diciembre de 2006.

 

3. 3. El proveído apelado.

 

Mediante la decisión objeto de apelación, el a quo admitió la demanda presentada por el señor Azarías Castro Sánchez –vinculando a ECOPETROL S.A.- y, a su vez, suspendió –provisionalmente- los efectos del acto administrativo demandado, dado que consideró que se cumplían los presupuestos exigidos en el artículo 152 del C.C.A., para la procedencia de la suspensión provisional, de acuerdo con lo siguiente:

 

Porque fue solicitada en la demanda dentro de un capítulo especial, con lo cual se da cumplimiento a lo exigido en el numeral 1° del artículo 152 del C.C.A.

 

Porque al analizar tanto el acto demandado como la decisión proferida el 1° de diciembre de 2006, se evidencia una violación flagrante y prima facie de las normas invocadas por el actor, toda vez que en el contenido de la Resolución 181 de 2007, no se menciona que, para su expedición, se hubiere requerido el consentimiento expreso y escrito del demandante (afectado) para proceder, de esta manera, a la revocatoria de la decisión proferida el 1° de diciembre de 2006, mediante la cual se le ordenó a ECOPETROL S.A., suspender los permisos de trabajo de exploración y explotación minera adelantados en el predio denominado “Santa Helena” de propiedad del actor, situación que comporta un incumplimiento a lo normado en el artículo 73 del C.C.A. (num. 2°, art. 152 C.C.A.).

 

Agregó el a quo en este punto, que para la expedición del acto demandado tampoco se siguió el procedimiento establecido en los artículos 14, 35 y 36 del C.C.A.

 

Y porque el perjuicio que se le produce al actor como propietario del predio “Santa Helena” se infiere, en la medida en que al revocarse la suspensión de los permisos de explotación y exploración petrolera adelantados en ese predio por parte de ECOPETROL S.A., no se le cancelarían previamente –al demandante- los perjuicios avaluados judicialmente con dicha actividad (num. 3°, art. 152 C.C.A.). - (fls. 172 a 176 c ppal).

 

4. El recurso de apelación.

 

Contra la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación (fls. 201 a 206 c ppal), y señaló:

 

Que el Tribunal de instancia accedió a la medida cautelar solicitada por el demandante, “sin entrar a revisar el verdadero contenido del acto acusado de nulidad, en el cual expresamente se evaluó y consideró su condición de acto INTIMATORIO y se estableció la posibilidad de revocarlo de forma directa sin cumplir el procedimiento contenido en el artículo 73 del C.C.A.”.

 

Indicó, además, que el Tribunal a quo -de manera desprevenida- olvidó el análisis de los presupuestos básicos para la procedencia de la acción frente a esta clase de actos, así como las condiciones de legitimación en la causa por activa frente a la persona que, eventualmente, podría cuestionar el acto atacado, en este caso y a juicio de la parte impugnante, ECOPETROL S.A.

 

Señaló que en el presente asunto, el ente territorial, a solicitud del demandante Azarías Castro, suspendió los permisos de explotación y exploración petrolera adelantados por ECOPETROL S.A., en el predio denominado “Santa Helena”, con lo cual se dio cumplimiento a lo previsto en el inciso segundo del artículo 6 del Decreto 1886 de 1954.

 

A juicio del impugnante, el acto administrativo emitido no reconoce, modifica o extingue situación jurídica alguna frente al demandante, sino que, por el contrario, constituye una sanción a cargo de ECOPETROL S.A., entidad a la cual se le obligó a efectuar el pago por concepto de la indemnización por la actividad petrolera, con lo cual se demuestra que el acto demandado tiene su fuente el poder de policía que le asiste a la entidad.

 

Que de acuerdo con los dictados del artículo 71 del C.C.A., la revocatoria directa de un acto administrativo procede en cualquier momento, es decir, así se encuentre en firme o así se haya acudido ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa para controvertir su legalidad, de lo cual se infiere –según la parte recurrente- que para acudir a dicha Jurisdicción debe agotarse la vía gubernativa y, por ende, la revocatoria de oficio resulta procedente. Agregó en este punto, que la facultad por parte de la Administración para revocar directamente un determinando acto administrativo, no encuentra limitantes, siempre y cuando se ajuste a las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., dado que la restricción radica en cabeza del particular cuado quiera que éste ha ejercido los recursos en vía gubernativa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 70 del C.C.A.

 

Que para la revocatoria directa de un acto de carácter policivo, no se requiere el cumplimiento de la exigencia contendida en el artículo 73 del C.C.A.; para sustentar esta glosa, la parte recurrente procedió a transcribir unos apartes de una sentencia que, según dice, fue proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, cuya referencia no fue descrita de forma concreta.

 

Manifestó que de la sola lectura de la resolución demandada, especialmente de su parte resolutiva, se impone determinar que se trata de un acto eminentemente coercitivo en contra de ECOPETROL S.A., y, por ende, “INTIMATORIO”, lo cual lo ubica dentro de la clasificación de los medios de policía, como una prevención inmediata.

 

Como argumentos para revocar, de manera directa, el acto administrativo, sin tener en cuenta las previsiones del artículo 69 del C.C.A., señaló la parte demandada lo siguiente:

 

Que en virtud de la petición elevada por el demandante dentro del proceso administrativo que dio lugar a la expedición del acto atacado, se pudo establecer que dicha persona adelantó, ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Aipe, el trámite especial previsto en el Decreto 1886 de 1954, con el fin de avaluar los perjuicios que, al parecer, le habían sido irrogados por parte de ECOPETROL, por razón de unos trabajos de explotación y exploración de petróleo adelantados por dicho ente en un predio de propiedad del actor.

 

Que el Juzgado Promiscuo Municipal de Aipe aprobó el avalúo hecho por un perito respecto de los perjuicios reclamados por el demandante Azarías Castro Sánchez, cuestión que dio lugar a que dicha persona le solicitara al Municipio de Aipe, la suspensión de los trabajos adelantados por ECOPETROL, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6°, inciso segundo, del referido Decreto 1886.

 

Que por mandato del Decreto 1886 proferido en el año 1994, al ente territorial demandado le correspondía ordenar la suspensión de los permisos para la ejecución de actividades petroleras, cuando el perjudicado con dicha actividad no hubiere obtenido el pago de la indemnización, la cual emerge de la utilización del predio, propiedad del afectado.

 

Que al analizar las pruebas que reposaban en la actuación administrativa que sirvió de fundamento para emitir la Resolución del 1° de diciembre de 2006, el Municipio de Aipe encontró que la estimación de los perjuicios hecha por el propietario del predio no se encontraba debidamente acreditada y, por lo tanto, tampoco lo estaban su reconocimiento y orden de pago; es decir, que ese cálculo de perjuicios no se ajustaba a lo previsto en el pluricitado Decreto 1886 de 1954.

 

Que la solicitud formulada por el peticionario dio por sentado que con la cuantificación de los perjuicios ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Aipe obtuvo -per se- el reconocimiento de tal acreencia y, por consiguiente, se hizo acreedor de la consiguiente indemnización.

 

Agregó que: “ (...) el ente territorial demandado desconoce situaciones como las planteadas en el escrito de revocatoria directa, a saber i) El pago de una indemnización por parte de HOCOL S.A. ii) La reversión al Estado colombiano en cabeza de ECOPETROL de la concesión petrolera que en otrora era administrada por HOCOL S.A.”.

 

“Estas situaciones generan unos problemas jurídicos determinantes en la decisión que inicialmente fue tomada y que por esta vía pretende revocarse, que no pueden ser resueltos por el Municipio de Aipe, como son: 1. Si la reversión de la concesión petrolera lleva consigo todos los derechos y obligaciones, en especial, los pagos de indemnizaciones efectuados con anterioridad a la reversión. 2. Si a partir de la reversión se generó una nueva obligación por parte de ECOPETROL de pagar los perjuicios que con su actividad genera, no obstante estos ya haber sido cancelados por HOCOL S.A. 3. Si la ocupación de los terrenos ha sido permanente o transitoria y desde cuándo se ha presentado la misma, sea cual fuere”.

 

Indicó, también, que ECOPETROL ha desarrollado la actividad petrolera en el predio del señor Azarías Castro, el cual –a su vez- está comprendido dentro del área denominada “CAMPO DINA”, desde 1994, fecha en la cual operó la reversión de la concesión otorgada a HOCOL S.A., compañía que, a su turno, ejercía la actividad petrolera en ese terreno desde el año 1984.

 

Que para el Municipio de Aipe no está debidamente acreditado el reconocimiento de los perjuicios y su consecuente orden de pago por la suma de $ 265’765.738,oo más la correspondiente actualización e intereses moratorios, razón por la cual resulta “injurídico”, para el ente demandado, que se suspendan las autorizaciones de trabajos petroleros en el predio denominado “Santa Helena” y, que por ende, se obligue a ECOPETROL S.A., a pagar una cifra de la cual no se tienen suficientes elementos de juicio para admitir como adeudada.

 

Añadió en este punto, que el Municipio de Aipe cuenta con serias dudas acerca de la existencia de los derechos invocados por el demandante, a lo cual se agrega la consideración de que la ocupación de los terrenos para la exploración petrolera se presentó, por primera vez, hace más de 20 años, sin que exista una decisión judicial mediante la cual se reconozcan los perjuicios a favor del propietario del predio y se le ordene a ECOPETROL S.A., el pago del monto respectivo por tal concepto.

 

Indicó, además, que mediante la decisión fechada el 1° de diciembre de 2006, se estaba causando un agravio injustificado a ECOPETROL S.A., puesto que dicha entidad es la actual responsable de la explotación y exploración de los recursos naturales dentro del territorio nacional, así como el garante de uno de los máximos intereses representativos en la economía del país, motivo por el cual, la orden de suspender unos trabajos que le son de su competencia, sin total certeza, respecto de la obligación de pagar por concepto de indemnización al señor Azarías Castro, llevaría a que ECOPETROL asumiera una carga que no está obligado a soportar con las consecuencias que la misma le acarrearía.

 

Añadió que el acto administrativo de diciembre 1° de 2006 no se encuentra ajustado al interés público o social, dado que mediante la suspensión de los trabajos por parte de ECOPETROL se afectan indirectamente los ingresos de la Nación y de los entes territoriales, por concepto de regalías petroleras, en virtud de las cuales se adelantan programas y proyectos en pro de la comunidad en materia de salud e infraestructura.

 

Como argumento final para explicar por qué se revocó directamente la decisión del 1° de diciembre de 2006 –mediante el acto atacado-, el ente territorial manifestó que dicho acto atentó contra el ordenamiento legal y constitucional, al haber asumido funciones propias de los jueces de la República al adoptar decisiones de fondo frente a los derechos de las partes, tema que, insiste, debe ser definido por el aparato Jurisdiccional del Estado, con el fin de que se determine, si por vía de coerción, el Ejecutivo podría verificar su cumplimiento mediante los poderes de policía.

 

5. Oposición al recurso de apelación.

 

Mediante escrito presentado el 21 de septiembre de 2007, la parte actora solicitó declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, de acuerdo con lo previsto en el inciso 4° del artículo 356 del C.  de P. C. (fl. 219 c ppal); con esta finalidad, señaló:

 

Que el auto que concedió el recurso de apelación fue notificado por estado el 10 de agosto de 2007 y, en consecuencia, el término de 5 días con los cuales contaba la parte impugnante para suministrar las expensas para las copias de las piezas procesales, venció el 17 de agosto de ese mismo año.

 

Que la parte recurrente allegó copia de la consignación respectiva, el día 22 de agosto de 2007, en la cual aparece que la fecha del pago se produjo el 17 de agosto del mismo año, pero tan solo fue aportada el 22 siguiente, razón por la cual tal actuación se produjo extemporáneamente.

 

II.  C O N S I D E R A C I O N E S

 

1. Cuestión previa.

 

Antes de abordar el caso en estudio, la Sala se referirá a la solicitud formulada por la parte actora referida a la declaratoria de desierta de la impugnación presentada por la parte demandante.

 

A juicio de la parte actora, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada debe ser declarado desierto, toda vez que dicha parte no sufragó, oportunamente, el valor de las copias para surtir el trámite del recurso de apelación, tal como lo prevé –según el actor- el artículo 356, inciso 4, del C. de P. C.

 

El anterior planteamiento lleva a la Sala a efectuar unas consideraciones acerca de las normas que regulan lo concerniente al trámite y procedencia del recurso de apelación frente a las decisiones que resuelven la solicitud de suspensión provisional, así como también acerca de las disposiciones jurídicas que establecen el trámite que se deriva a partir del auto que concede tal recuso, para efectos de que éste pueda surtirse debidamente.

 

Pues bien, en cuanto a la apelación de autos que resuelven sobre la referida medida cautelar, no existe duda alguna que se trata de un tema regulado, de manera especial, en el Código Contencioso Administrativo en cuanto a su procedencia y el efecto en que el mismo debe concederse; sin embargo, en relación con el trámite de la interposición del recurso de apelación y, de manera concreta, el procedimiento a seguir a partir de la decisión que concede el recurso de apelación, esto es el término para sufragar, por parte del apelante, el valor de las copias para surtir el trámite de la impugnación, así como el tiempo con que cuenta el respectivo Tribunal para la expedición de las mismas y la consiguiente remisión al ad quem para que se surta finalmente la apelación, constituyen unos temas cuya definición no fue regulada, de manera clara y completa, en el C.C.A., motivo por el cual en esos aspectos sí resultan aplicables las disposiciones contendidas en el Estatuto Procesal Civil, tal pasa como se pasa a explicar:

 

De acuerdo con los dictados del artículo 152 del C.C.A., esta Jurisdicción puede disponer la suspensión provisional de actos administrativos demandados, cuando se cumplan a cabalidad los siguientes requisitos:

 

“1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

 

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

 

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.

 

Y en cuanto a la procedencia del recurso de apelación contra esta clase de decisiones proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos, el artículo 155 del C.C.A., prevé claramente que

 

“...(...)...

 

Contra el auto que resuelva sobre la solicitud de suspensión provisional en los procesos de que conoce el Tribunal en única instancia, procede el recurso de reposición. En los de primera instancia el auto que decida la petición de suspensión provisional es apelable en el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado y la orden de suspensión se comunicará y cumplirá, si fuere el caso, sólo cuando la decisión del superior quede ejecutoriada.

 

Este recurso no suspenderá la tramitación del proceso ante el inferior, el cual actuará con la copia de las piezas correspondientes, cuyos originales se enviarán al Consejo de Estado. (se ha destacado).

 

El Consejo de Estado decidirá de plano el recurso de apelación”.

 

De acuerdo con las disposiciones antes transcritas, resulta claro no solo el tema de la procedencia del recurso de apelación contra las decisiones que resuelven la solicitud de suspensión provisional, sino también el efecto en que dicha impugnación debe ser concedida, aspectos que coinciden y, que por ende, encuentran mayor sustento jurídico con lo normado en el artículo 181 del C.C.A. -numeral 2° e inciso final-.

 

No obstante, el tema acerca de la interposición, ante el a quo, del recurso de apelación y el trámite que se desprende de su consiguiente concesión, son aspectos cuya regulación, de manera clara y concreta, no fue definida en las normas del C.C.A., pues aunque el artículo 213 de dicha Codificación consagra el trámite relacionado con la apelación de autos, lo cierto es que ello se refiere, de manera específica, al procedimiento a seguir en segunda instancia, mas no acerca de su interposición y mucho menos frente al tema relacionado con el procedimiento a seguir a partir de la concesión del recuso, específicamente, en lo atinente a la expedición de las copias de las piezas procesales para que se surta el recurso de alzada, así como el término con que cuenta el impugnante para sufragar el valor de tales copias y la consecuencia jurídica que se desprendería por el incumplimiento de lo anterior.

Por esta razón, estima la Sala que, en cuanto guarda relación con esos aspectos, debe hacerse remisión a las disposiciones que en tal sentido se encuentran contenidas en el C. de P. C., de acuerdo con los precisos términos del artículo 267 del C.C.A.

 

En este sentido, el artículo 356 del Estatuto Procesal Civil, dispone:

 

“ARTÍCULO 356. ENVIO DEL EXPEDIENTE O DE SUS COPIAS. Ejecutoriado el auto que concede apelación contra una sentencia en el efecto suspensivo se remitirá el expediente al superior. Cuando se trate de autos se procederá como dispone el inciso segundo del numeral 1 del artículo 354.

 

Sin embargo, cuando el inferior conserve competencia para adelantar cualquier trámite, en el auto que conceda la apelación ordenará que antes de remitirse el expediente se deje copia a costa del apelante de las piezas que el Juez determine como necesarias, para lo cual suministrará su valor al secretario dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria del auto, so pena de que quede desierto el recurso. Suministradas oportunamente las expensas, el secretario deberá expedirlas dentro de los cinco días siguientes. En el mismo término las partes podrán solicitar por escrito al secretario que se adicionen las copias, indicando los respectivos folios y acompañando su valor; así lo hará aquél sin necesidad de auto que lo ordene (se ha destacado).

 

Cuando la apelación fuere en el efecto devolutivo o en el diferido, se remitirá al superior copia de las piezas que el juez señale, la cual se compulsará a costa del apelante.

 

En el auto que conceda la apelación el Juez determinará las piezas cuya copia se requiera; si el apelante no suministra lo necesario para la copia dentro del término de cinco días a partir de la notificación de dicho auto, el recurso quedará desierto.

 

...(...)...”.

 

La anterior disposición prevé varios supuestos relacionados con el envío del expediente al superior jerárquico en virtud de la concesión del recurso de apelación y la consiguiente expedición de copias para tal fin, supuestos que varían dependiendo del efecto en que dicha impugnación sea concedida y que a continuación se pasan a explicar:

 

En tratándose de la apelación de sentencias (supuesto que no aplica en este caso), la primera parte del inciso primero del artículo 356 del C.P.C., dispone que el expediente se remitirá al superior y que el efecto en el cual se concede tal recurso es el suspensivo.

 

Frente a la concesión del recurso de apelación frente a autos –lo cual ocupa la atención de la Sala en este caso-, la segunda parte del inciso 356 del C.P.C., prevé que deberá procederse como lo dispone el inciso segundo del numeral 1° del artículo 354 ibídem; sin embargo, el inciso segundo del aludido artículo 356 –el cual fue destacado en negrillas-, consagra, a su turno, una excepción a la regla general prevista en el inciso primero antes señalada, como quiera que dispone que si el a quo conserva competencia para continuar cualquier trámite, el auto que conceda la apelación dispondrá que antes de que se remita el proceso al superior, el apelante deberá suministrar, a su costa, copia de las piezas procesales que el juez determine necesarias para continuar con la actuación, carga que deberá ser cumplida dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la decisión (que concede la apelación), so pena de que se declare deserto el recurso.

 

A juicio de la Sala, la disposición que se aplica al presente caso es aquella definida anteriormente, esto es el inciso segundo del artículo 356 del C. de P. C., dado que el presente asunto se enmarca dentro de la excepción allí contendida; en efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 155 del C.C.A., pese a que el recurso de apelación contra el auto que decide la solicitud de suspensión provisional se concede en el efecto suspensivo, el a quo no pierde su competencia frente al proceso mismo, toda vez que éste continúa su trámite normal en primera instancia y, por ello, se requiere de la expedición de copias del expediente, con el propósito de que los originales sean remitidos al Consejo de Estado para decidir la apelación y el Tribunal de primera instancia tramite el proceso con las aludidas copias.

 

De lo anterior se impone concluir, lo siguiente:

 

a). Que necesariamente deben expedirse copias del expediente –en su integridad-, dado que el a quo continúa tramitando, de forma normal, el proceso.

 

b). Que indiscutiblemente la carga de suministrar el valor de tales copias reside en cabeza del apelante, toda vez que éste es el interesado en que se surta su impugnación, con el fin de controvertir la decisión apelada.

 

c). Que, contrario a lo sostenido por el demandante, a este caso no le es aplicable el inciso cuarto del artículo 356 del C. de P. C., pues aunque tal disposición coincide con el inciso segundo ibídem en cuanto le impone al recurrente el deber de sufragar el valor de las copias para tramitar el recurso de apelación y la respectiva consecuencia jurídica que deviene de su incumplimiento, lo cierto es que ese inciso cuarto, resulta aplicable frente aquellas apelaciones que, en virtud del inciso inmediatamente anterior (inc. 3, art. 356 CPC), son concedidas en el efecto diferido o devolutivo, circunstancia que no ocurrió en este caso.

 

Esclarecido lo anterior, la Sala arribará al caso concreto, con el fin de determinar si la parte demandada cumplió con la carga procesal de suministrar el valor de las copias para surtir el recurso de apelación y, de ser ello así, si lo hizo dentro del término igualmente exigido para tal efecto.

 

De acuerdo con la información contendida en el expediente, se tiene que:

 

• El auto mediante el cual se concedió el recurso de apelación fue proferido el 2 de agosto de 2007 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila (fls. 208 a 209 c ppal); esta decisión fue notificada por estado el 10 de agosto siguiente y, según constancia emitida por la Secretaría de dicho Tribunal, quedó en firme el 15 de agosto de 2007 (fl. 209 vto. c ppal).

 

Por consiguiente, el término de 3 días previsto en el inciso segundo del artículo 356 del C.P.C., comenzó a contabilizarse a partir del 16 de agosto de 2007 y venció el día 21 de ese mismo mes y año.

 

• El día 22 de agosto de 2007, la apoderada de la parte demandada allegó copia del recibo de consignación ante la entidad financiera BBVA, de fecha 17 de agosto de 2007, por un monto de $ 26.300,oo a nombre de la “RAMA JUDICIAL – HUILA”; en este documento obra una constancia de la Secretaría del Tribunal, en la cual se lee: “La copia original al carbón se saca para pasar reporte de copias a la Dirección Secc. de Admón. Judicial”. (fl. 211 c ppal).

 

• Y según constancia secretarial obrante a folios 213 y 214 del cuaderno principal, las copias del expediente citado en la referencia fueron emitidas el día 24 de agosto de 2007.

 

Si bien es cierto que el memorial a través del cual se aportó la copia del respectivo comprobante de consignación fue allegado por la parte demandada el día 23 de agosto de 2007, también lo es que de acuerdo con el respectivo sello de consignación impuesto por la entidad bancaria en la cual se produjo tal depósito de dinero, el pago de las copias se produjo el 17 de agosto de 2007, fecha en la cual no había vencido el término establecido en la ley para tal efecto, de modo que, mal podría sancionarse a la parte recurrente mediante la declaratoria de desierta de su impugnación por el hecho de que el memorial mediante el cual anexó el respectivo comprobante de consignación fue aportado dos días después a aquél que venció el término para consignar el monto señalado por el a quo, pues este documento no puede entenderse como el pago mismo, el cual -según se acreditó-, sí se produjo dentro del término legal, esto es el 17 de agosto de 2007 cuando se tiene que el término vencía el 21 de agosto siguiente.

 

En consecuencia, la Sala no accederá a la petición formulada por la parte demandante y, por consiguiente, analizará de fondo el presente caso.

 

2. procedencia de la suspensión provisional frente a actos administrativos.

 

Esta Sección del Consejo de Estado ha señalado, de manera reiterada, que para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto demandado, el quebranto debe ser evidente, por confrontación directa frente a las normas superiores que se enuncian como vulneradas o frente a los documentos públicos aportados con la solicitud; es necesario que aparezca la trasgresión al ordenamiento superior sin necesidad de lucubración alguna, es decir, por la sola comparación, pues de no ser así la medida debe negarse, para dejar que durante el debate probatorio, propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto y ésta sea definida en la sentencia que le ponga fin al mismo1.

 

Al tenor del citado texto legal, cuando se pretende obtener la nulidad de un determinado acto administrativo y el consiguiente restablecimiento del derecho, al momento de la presentación de la demanda o por escrito separado (exigencia formal), debe acreditarse la ilegalidad manifiesta del acto, lo cual, se reitera, se traduce en el manifiesto enfrentamiento entre el acto acusado y las normas superiores o frente a los documentos públicos aportados con la solicitud, cuestión que debe resultar de su simple cotejo o confrontación y debe probarse, al menos sumariamente, el perjuicio actual o eventual que tiene por causa la expedición del acto controvertido.

 

3. Requisitos para la procedencia de la medida cautelar.

 

 

a). A juicio de la Sala, el requisito de forma se encuentra satisfecho, toda vez que en la demanda aparece expresamente un capítulo en el cual se desarrolla la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional (fls. 10 a 12 c 1).

 

b). En relación con la demostración del perjuicio que le causa el acto administrativo impugnado a la parte demandante, encuentra la Sala igualmente satisfecho este presupuesto mediante el propio acto demandado y también con la resolución fechada el 1° de 2006 (ambos aportados en copia auténtica); en efecto, se probó –sumariamente- que el acto acusado afecta a la parte actora porque a través del mismo se revocó la decisión proferida por la entidad demandada el 1° de diciembre de 2006, en virtud de la cual se le había ordenado a ECOPETROL S.A., suspender los trabajos de explotación y exploración petrolera que dicho ente adelantaba en el predio denominado “Santa Helena”, hasta tanto cancelara el pago de los perjuicios avaluados a favor del propietario del predio, es decir, a través del acto acusado de ilegalidad, el señor Azarías Castro Sánchez dejó de ser, en principio, beneficiario de una indemnización por parte de ECOPETROL debido a la actividad petrolera ejercida por dicho ente en un predio perteneciente al actor (fls. 149 a 170 c 1).

 

c). Y en cuanto al presupuesto consistente en el quebrantamiento ostensible de las normas invocadas por la parte demandante, la Sala abordará el estudio de tal requisito mediante la confrontación entre los actos demandados y el ordenamiento superior -por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud-, con el propósito de establecer si existe, o no, una trasgresión palmaria de las normas Constitucionales y legales supuestamente infringidas.

 

Con esta finalidad, se procederá, en primer lugar, a despejar los siguientes puntos: i) la legitimación en la causa del actor para controvertir el acto acusado; ii) la naturaleza de la resolución demandada.

 

Conviene precisar que se analizarán los mencionados aspectos previos, dado que debe determinarse por qué el actor estaría legitimado para demandar la Resolución 181 de 2007, pues aunque ello –en principio- comporta un tema a definirse exclusivamente en la sentencia, lo cierto es que tal aspecto debe también despejarse en esta oportunidad, como quiera que guarda relación directa con el requisito exigido en el numeral 3 del artículo 152 del C.C.A., cuyo cumplimiento debe estar satisfecho para efectos de que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo; también debe abordarse el tema relacionado con la naturaleza del acto administrativo, no con el fin de hacer un juicio de legalidad frente al mismo, sino con el propósito de determinar la competencia, o no, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de ese juicio de legalidad[1].

 

• Legitimación en la causa del demandante Azarías Castro Sánchez.

 

A juicio del ente demandado, la persona legitimada para controvertir la Resolución No. 181 de 2007 sería únicamente ECOPETROL y no el señor Azarías Castro Sánchez, como quiera que es dicha entidad la que se afecta con la revocatoria de la decisión emitida el 1° de diciembre de 2006 y no el demandante.

 

Para la Sala este cargo no está llamado a prosperar, en esta oportunidad, en la medida en que de acuerdo con lo expresado al tratar el tema de la prueba del perjuicio que le causa o podría causarle el acto demandado al actor como requisito de procedencia de la medida cautelar, resulta claro que mediante la aludida Resolución 181 se revocó una decisión que habría de resultar favorable al demandante, toda vez que allí se le ordenaba a ECOPETROL S.A., pagarle al actor una indemnización por concepto de los perjuicios derivados de la actividad petrolera que esa entidad adelantaba en un predio de propiedad del señor Castro Sánchez.

 

También se agrega que la decisión demandada no es la Resolución de diciembre 1° de 2006, sino aquella que decidió revocarla, razón por la cual el argumento planteado por el ente demandado en tal sentido carece de fundamento alguno.

 

• La naturaleza del acto demandado.

 

De acuerdo con la información contenida en la Resolución No. 181 de abril 17 de 2007, se tiene que:

 

a). ECOPETROL S.A., solicitó la revocatoria directa del acto fechado el 1° de diciembre de 2006, pues dicho ente consideró que al analizar los artículos 93 a 96 del Código de Minas, así como las disposiciones contenidas en el Código de Petróleos y en el Decreto 805 de 1947, el procedimiento establecido por el Decreto 1886 de 1954 sólo tenía aplicación en la industria petrolera, cuando no se hubiere ingresado al predio del particular requerido para gravarlo u ocuparlo transitoriamente con actividad petrolera.

b). El acto cuya revocatoria fue pretendida por ECOPETROL había sido expedido a solicitud del señor Azarías Castro Sánchez; que el Municipio de Aipe accedió –mediante decisión de diciembre 1° de 2006- a esa petición del señor Castro Sánchez y, en virtud de lo establecido en el inciso segundo del artículo 6° del Decreto 1886 de 1954, suspendió los permisos de trabajo de explotación y exploración adelantados por ECOPETROL S.A., en el predio denominado “Santa Helena”, ordenándole a ECOPETROL, además, indemnizar al solicitante por concepto de los perjuicios irrogados por la actividad petrolera ejercida en su predio.

 

c). El Municipio de Aipe accedió a la revocatoria directa de la Resolución proferida el 1° de diciembre de 2006, toda vez que consideró que dicho acto ni reconocía, ni modificaba o extinguía situación jurídica alguna frente al señor Azarías Castro Sánchez, como quiera que se trataba de una sanción en contra de ECOPETROL, la cual obedecía a las facultades policivas que le asistían a dicho ente territorial, para obligar a ECOPETROL a indemnizar al propietario del predio donde dicho ente ejercía su actividad petrolera.

 

Pues bien, a juicio de la Sala el acto demandado no es de aquellos actos denominados policivos2, como lo pretende ilustrar la parte demandada, toda vez que se trata de una decisión que reviste de todas las características de un acto administrativo de contenido particular3, mediante la cual -sin duda alguna-, se modificó una situación jurídica frente a su destinatario, esto es el señor Azarías Castro Sánchez, por cuanto con la decisión demandada se revocó un acto que, en cuanto a su contenido y efectos jurídicos, le resultaba favorable a dicha persona como quiera que disponía a su favor una indemnización pecuniaria que, independientemente de ser ajustada a derecho o no -cuestión que probablemente deberá ser objeto de definición a lo largo del proceso-, debía de recibir por parte de ECOPETROL por razón de la actividad petrolera que dicho ente efectuaba en el predio de propiedad del demandante.

 

Según lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado4, los actos administrativos, en cuanto a los efectos que generen en la esfera jurídica de su destinatario, pueden clasificarse en actos favorables y actos de gravamen, entendidos estos últimos como aquellos que inciden negativamente en la esfera jurídica del destinatario, es decir “tienen un efecto desventajoso o perjudicial”5 para él, como la imposición de obligaciones, de sanciones, la revocación de actos favorables y, en general, las respuestas negativas a las peticiones.

 

Y esto es lo que ocurrió en este caso, en el cual la Administración decidió, de forma directa, dejar sin efectos una decisión que le era favorable al demandante, acto cuyos elementos lo definen, con claridad meridiana, como un acto administrativo y, por ende, susceptible de enjuiciamiento ante esta Jurisdicción.

 

A juicio de la Sala, desacertado es el argumento expuesto por el ente demandado, según el cual el acto acusado es un acto “INTIMATORIO”, cuya fuente radica en la potestad sancionatoria del Municipio de Aipe en contra de ECOPETROL, pues ¿cómo puede sostenerse que una decisión que revoca aquella que suspendía las licencias para explorar y explotar un predio particular y que ordenaba, además, indemnizar a su propietario por tales actividades, comporta una decisión de naturaleza sancionatoria en contra del ente a quien estaba dirigido el acto revocado –ECOPETROL-?

 

Por el contrario, el acto demandado beneficia claramente a ECOPETROL en la medida en que dicho ente continuaría no solo explorando sino también explotando el predio “Santa Helena” y, por lo tanto, obteniendo un beneficio patrimonial; de igual manera, ya no tendría que cancelar suma de dinero alguna por concepto de indemnización.

 

A lo anterior se agrega que si bien es cierto que la decisión revocada por la Administración, esto es aquella contendida en la Resolución de diciembre 1 de 2006, podría ser desfavorable a ECOPETROL S.A., lo cierto es que dicha decisión no constituye el objeto de demanda ante esta Jurisdicción, pues lo es claramente la Resolución 181 de 2007, por medio de la cual se dejó sin efectos la primera decisión.

 

• El ordenamiento superior indicado como infringido.

 

Para esta Sala, el tema de si la Administración podía, o no, revocar directamente su propio acto y, si para ello, requería del consentimiento expreso del afectado, consiste en un tema cuya definición, necesariamente, comporta un juicio de legalidad propio de una decisión de fondo con la cual se ponga fin al litigo.

 

En efecto, aspectos tales como la facultad extraordinaria de revocación directa de un acto administrativo y las excepciones que frente a la misma prevé la ley, entre otras cuestiones, exigen del operador judicial un estudio mucho más juicioso y profundo de aquél que en esta etapa procesal puede llevarse a cabo, como quiera que dichos items apuntan –indefectiblemente- al análisis de legalidad al cual está supeditado el acto cuya nulidad se pretende; ello, sin dejar por fuera temas propios del caso en particular, como por ejemplo, aquellos que dicen relación con las servidumbres constituidas en el predio de propiedad del demandante para la actividad petrolera por parte de ECOPETROL; el procedimiento dispuesto en la ley para el avalúo de los perjuicios que, eventualmente, llegaren a irrogársele al propietario del predio por razón de dicha actividad; la procedencia, o no, de suspender las labores de explotación y exploración de petróleo y la consiguiente indemnización que pudiere generarse en virtud de tal disposición, comprenden toda una gama de aspectos tan diversos y amplios, cuya definición resulta ajena –en cuanto a su análisis y al caso en estudio- a la decisión que en esta oportunidad corresponde adoptar.

 

A lo anterior cabe añadir, que el tema relacionado con la interpretación y aplicación de los artículos 73 y 69 del C.C.A., en cuanto a la potestad, en cabeza de la Administración, de revocar su propio acto sin el consentimiento expreso del interesado y las excepciones a esta regla, no han sido temas pacíficos en la jurisprudencia de esta Corporación y, por consiguiente, anticipar desde ahora un pronunciamiento en tal sentido resultaría, además de inoportuno, probablemente impreciso.

 

En línea con lo anterior, la Sala se abstendrá de analizar el contenido del artículo 73 del C.C.A., frente al cual gira principalmente el problema jurídico a definir en este caso y se concentrará, en consecuencia, en 3 normas invocadas por el demandante, las cuales, a juicio de esta Sección del Consejo de Estado, se encuentran en contradicción con el acto demandado y que son del siguiente tenor literal:

 

- Inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

 

- Artículo 74 del C.C.A.:

 

“ARTICULO 74. PROCEDIMIENTO PARA LA REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este Código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes.

 

El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca.

 

- Artículo 28 del C.C.A.:

 

“DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS INICIADAS DE OFICIO

ARTICULO 28. DEBER DE COMUNICAR. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

 

En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”.

 

Para la Sala, las anteriores disposiciones no fueron tendidas en cuenta por el ente demandado, al momento de proferir la Resolución 181 de 2007, mediante la cual se resolvió:

 

“PRIMERO: revóquese la (sic) acto administrativo contenido en la decisión de fecha 1 de diciembre de 2006 dentro del proceso administrativo de AZARIAS CASTRO SÁNCHEZ contra ECOPETROL.

 

SEGUNDO: En consecuencia este ente territorial se abstendrá de ordenar la suspensión de los trabajos solicitada por el señor AZARIAS CASTRO SÁNCHEZ hasta tanto sea definido por las autoridades judiciales lo relacionado con los derechos y obligaciones que están en disputa.

 

TERCERO: Notifíquese la presente resolución a las partes de conformidad con lo establecido en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.

 

CUARTO: Contra la presente resolución no procede recurso alguno”. 

 

 

Pues bien, de la simple lectura de la resolución demandada, se impone concluir que el Municipio de Aipe, en modo alguno, hubiere dado a conocer al demandante la actuación tendiente a revocar el acto administrativo que le había sido favorable, toda vez que cada una de las apreciaciones y medios probatorios tenidos en cuenta por la Administración como fundamento de su nueva decisión, al parecer se llevaron a cabo sin la participación de la persona directamente afectada con su proceder.

 

En efecto, de los documentos que obran en el expediente y principalmente del contenido de la Resolución 181 de 2007, se observa que el Municipio de Aipe omitió llevar a cabo actuación alguna tendiente a comunicar su intención de revocar directamente la Resolución de diciembre 1° de 2006, ni mucho menos a que el afectado participara en el trámite de revocatoria directa de ese primer acto administrativo, con el fin de que pudiera hacer efectivo, en ese escenario, su derecho de defensa y, por ende, tomar partido en la discusión que en torno a la decisión que le era favorable se produjo, máxime si se advierte que sí se tuvieron en cuenta los argumentos expuestos por ECOPTEROL tendientes a que se revocara -como en efecto ocurrió- el acto que le era desfavorable a esta entidad.

 

Así las cosas, estima la Sala que en el sub judice existe una contradicción palmaria y directa de los artículos 29 Constitucional y 74 y 28 del C.C.A., cuestión que torna procedente la medida cautelar dispuesta por el a quo, pues del simple cotejo de dichas normas con el acto acusado de ilegalidad, tal contradicción se refleja –prima facie-, motivo por el cual la decisión de instancia será mantenida.

 

Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

 

R E S U E L V E :

 

PRIMERO: Confirmar el numeral quinto de la providencia proferida el 7 de junio de 2007, por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto accedió a la solicitud de suspensión provisional del acto demandado.

 

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

       CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

 

 

 

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR       

Presidenta de la Sala

 

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO             MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 Ausente

 

 

enrique gil botero                             RAMIRO SAAVEDRA BECERRA        ausente

1 Consejo de Estado, Sección Tercera - Autos de febrero 19 de 2004, exp. 26.054; de agosto 25 de 2005, exp. 23.533; de 15 de marzo de 2006, exp. 31.447 y de diciembre 12 de 2007, exp. 34.144, entre muchos otros.

[1] De acuerdo con el artículo 82 del C.C.A., la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede controlar las decisiones de policía regulados especialmente por la ley. En efecto, la norma mencionada dispone, en la parte pertinente, lo siguiente:

“Art. 82 Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley (...)”.

 

2 “La Corte Suprema de Justicia definió el poder de policía como la competencia jurídica asignada, la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos, de expedir normas generales impersonales y preexistentes, normadoras del comportamiento ciudadano que tienen que ver con el orden público y la libertad; y que la Función de Policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía ejercida dentro de los marcos jurídicos impuestos por éste”. Sentencia del 21 de abril de 1982, Exp. No. 893, M.P. Manuel Gaona Cruz. –Este aparte jurisprudencial, corresponde a una cita tomada dentro del auto de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proferido el 5 de noviembre de 2003, exp. 24.175-.

 

En relación con este punto, conviene precisara que el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 82, ha previsto que los actos expedidos en los juicios civiles de policía, entre otros, no son objeto de control ante la justicia de lo Contencioso Administrativo.

 

3 Entiendo como aquél que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas de carácter personal, subjetivo o concreto.

 

4 Ver sentencia de diciembre 4 de 2006, exp. 10227.

 

5 Bocanegra Sierra, Raúl. Lecciones sobre el Acto Administrativo, Ed. Thomson Civitas, Madrid, segunda edición, 2004, pp. 48 y s.s. –Esta cita corresponde a la sentencia descrita en el pié de página No. 3-