TORNAGUIA - Finalidad y modalidades / AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Y EL DISTRITO CAPITAL - Son las encargadas de expedir las tornaguías para los productos gravados con impuesto al consumo / PRODUCTOS GRAVADOS CON IMPUESTO AL CONSUMO - Requieren de las tornaguías para movilizarlos

 

Conforme a lo previsto en el artículo 197 de la Ley 223 de 1995, el Decreto 3071 de 1997 reglamentó el Sistema Único Nacional de Control de Transporte para productos gravados con el impuesto en mención, para legalizar su movilización en el territorio nacional. Bajo tal consigna, el texto reglamentario estableció las “tornaguías” como certificados únicos nacionales, mediante los cuales se autoriza y controla la entrada, salida y movilización de productos gravados con impuestos al consumo, o sujetos al monopolio rentístico de licores, entre las entidades territoriales que son sujetos activos de tales impuestos o dentro de las mismas. En términos generales, si esos productos están destinados para consumo en dichas entidades territoriales, la tornaguía es de movilización;  si habían sido declarados para consumo en la entidad territorial de origen, la tornaguía es de reenvío; y si la autorización de transporte es al interior de la misma entidad territorial, o recae sobre mercancías en tránsito hacia otro país, de conformidad con las disposiciones aduaneras pertinentes, la tornaguía es de tránsito. Según los artículos 3 y 4 del Decreto 3071 de 1997, los referidos certificados son expedidos por las autoridades departamentales y el Distrito Capital, a través de los jefes de las unidades de rentas, dirección, división o sección de impuestos de la respectiva entidad territorial, o de los funcionarios del nivel profesional o técnico de la misma dependencia a quienes se les asigne tal función. Una vez expedida la tornaguía los transportadores pueden comenzar la movilización de los productos, a más tardar al día hábil siguiente a la fecha de expedición. De acuerdo con lo anterior, queda claro que la expedición y legalización de tornaguías compete exclusivamente a las autoridades departamentales o distritales de donde se despachan las mercancías transportadas, y al jefe de rentas o funcionario competente de la entidad territorial a donde se destinan.

 

TORNAGUIA - Desde el año 1997 deben ser expedidas por las autoridades departamentales y distritales / TRANSPORTE DE PRODUCTOS CON IMPUESTO AL CONSUMO - Es una actividad inherente a la distribución de los mismos / PRODUCTORES E IMPORTADORES DE PRODUCTOS CON IMPUESTO AL CONSUMO - No están obligados a mantener las tornaguías / DECLARACION DE IMPUESTO AL CONSUMO - Requiere de las tornaguías pero el productor no está obligado a conservarlas / INFORMACION TRIBUTARIA SOBRE TORNAGUIAS - Los productores de bienes gravados con impuesto al consumo no están obligados a suministrarla

 

Ahora bien, el hecho de que la información requerida por la Administración corresponda a períodos anteriores a la fecha en que se instaló el sistema infoconsumo (enero a noviembre de 1999), no indica que las tornaguías expedidas durante este lapso reposen en poder de la contribuyente.  Lo anterior, porque desde el año 1997, con el Decreto Reglamentario 3071, dichos certificados deben expedirlos las autoridades departamentales, toda vez que la autorización y control de la entrada, salida y movilización de productos gravados con impuestos al consumo, es una función pública en cuanto proviene del ejercicio del poder fiscalizador del departamento frente a la determinación del tributo territorial en alusión de acuerdo con lo señalado en los artículos 185 y 199 de la Ley 223 de 1995. Y, como lo ha precisado la Sala, el transporte de los productos gravados con impuesto al consumo es una actividad inherente a la distribución de los mismos, porque distribuir implica necesariamente transportar. Por tanto, es jurídicamente aceptable que CERVUNION no tuviera en su poder las tornaguías solicitadas por la Administración a través del requerimiento de información. Y si bien aquéllas pueden autorizarse sobre las facturas que amparan el despacho de las mercancías, ello no implica que la empresa debiera tener la relación de las mismas, pues, el artículo 194 de la Ley 223 de 1995 no previó tal obligación para los productores e importadores de productos gravados con impuesto al consumo. Dentro de este trámite, resulta factible que la actora no tuviera original o copia de las tornaguías. Y, si bien para diligenciar las declaraciones de impuesto al consumo pudo haber pedido la lista de tornaguías a la autoridad departamental, no por ello estaba obligada a conservarla en los términos del artículo 632 [2] del E. T. dado que no se dan los supuestos allí establecidos, ni el Decreto Reglamentario 3071 de 1997 le impone obligación alguna en tal sentido. En este orden de ideas, la actora no podía suministrar la información pedida en el requerimiento ordinario 84.09.63.0741 de 30 de noviembre de 1999, relacionada exclusivamente con las tornaguías. Por consiguiente, los actos que impusieron la sanción discutida, por no atender dicho requerimiento, deberán anularse, previa revocatoria de la sentencia apelada.

 

IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS - Obligaciones de los responsables / RESPONSABLES DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS - Obligaciones

 

Al tenor del artículo 194 de la Ley 223 de 1995, los responsables del impuesto al consumo sólo están obligados a: 1.Llevar un sistema contable que permita verificar o determinar los factores necesarios para establecer la base de liquidación del impuesto, el volumen de producción, el volumen de importación, los inventarios, y los despachos y retiros. También debe permitir la identificación del monto de las ventas en cada departamento y en el Distrito Capital, según las facturas de venta prenumeradas y con indicación del domicilio del distribuidor, quien también está obligado a efectuar tal identificación. 2. Expedir la factura correspondiente con el lleno de todos los requisitos legales, conservarla hasta por dos años y exhibirla a las autoridades competentes cuando éstas la pidan. Los expendedores al detal deben exigir la factura al distribuidor, conservarla y exhibirla en la forma señalada. 3. Fijar los precios de venta al detallista y comunicarlos a las Secretarías de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, así como al Ministerio de Desarrollo Económico, dentro de los 10 días siguientes a adoptarlos o modificarlos. Adicionalmente, el parágrafo del artículo en mención prevé que el transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos movilizados y que, para ello, debe portar las tornaguías y exhibirlas a las autoridades competentes que se las requieran. Ello permite deducir que las tornaguías se entregan a los transportadores, una vez expedidas.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

 

Bogotá  D. C., abril diez (10) de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 05001-23-31-000-2002-03620-01(15702)

 

Actor:  CERVECERIA UNION S. A. - CERVUNION

 

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

FALLO

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 21 de febrero de 2005, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda del epígrafe.

 

ANTECEDENTES

 

 

El 30 de noviembre de 1999, la DIAN solicitó a Cervecería Unión S. A. – CERVUNIÓN S. A. la relación y fotocopia simple de las tornaguías con base en las cuales declaró impuesto al consumo de cerveza, sifones y refajos en el departamento del Tolima, por los meses comprendidos entre enero y noviembre de 1999, inclusive.

 

El 27 de diciembre del mismo año, CERVUNIÓN manifestó que le era imposible entregar la información anterior porque las secretarías de Hacienda Departamental eran las encargadas de expedir, controlar y legalizar las tornaguías.

 

Mediante Resolución 110642001000253 de 14 de mayo de 2001, previo pliego de cargos, la Administración sancionó a la actora por no enviar información.

 

La anterior decisión se confirmó en reconsideración, por Resolución 900005 de 21 de marzo de 2002.

LA DEMANDA

 

La actora demandó la nulidad de las Resoluciones 110642001000253 de 14 de mayo de 2001 y 900005 de 21 de marzo de 2002. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que no incurrió en ninguna conducta sancionable.

 

La demandante citó como normas violadas los artículos 6, 29, 83 y 121 de la Constitución Política; 651, 683, 684, 688, 742, 743 y 783 del Estatuto Tributario; 106 de la Ley 488 de 1998; 197 de la Ley 223 de 1995; 34 [4] del Decreto 1265 de 1999; 14 del Decreto 2150 de 1995; 3, 4, 9 y 10 del Decreto 3071 de 1997; 1 [a] y 3 [a] de la Resolución 5634 de 1999 y 67 de la Resolución 5632  de 1999. Sobre el concepto de violación señaló:

 

Los funcionarios de la Administración de Impuestos sólo pueden ejercer las funciones que les asignan la constitución y la ley. En materia de fiscalización, la competencia de las administraciones locales de impuestos se determina por la materia y la jurisdicción y ésta, a su vez, por el domicilio del contribuyente.

 

Así, los actos acusados violaron la Constitución Política porque el domicilio del demandante se ubica en jurisdicción de la Administración de Impuestos de Medellín y el requerimiento de información lo expidió la Administración de Impuestos de Ibagué, de modo que ésta se extralimitó en el ejercicio de sus funciones.

 

En materia de fiscalización, liquidación y discusión del impuesto al consumo de cerveza, la competencia fue asignada a la Dirección de Impuestos Nacionales quien, por Resolución 1275 de 1999, la delegó en la Subdirección de Fiscalización Para el Control y Penalización Tributaria de la Dirección de Impuestos Nacionales.

 

Las tornaguías solicitadas por la Administración, son documentos oficiales de las autoridades de Hacienda departamental, utilizados para el control de transporte de mercancías en orden a evitar el contrabando; no pertenecen a la demandante ni a ésta le corresponde archivarlos.

 

Así, la elaboración, legalización y de devolución de tornaguías le competen exclusivamente al Jefe de la Unidad de Rentas de la respectiva entidad territorial, no al productor de las mercancías a las que las mismas corresponden, para quien las normas sobre manejo de tornaguías no previeron responsabilidad alguna. Por tanto, a CERVUNIÓN S. A. le resultaba físicamente imposible entregar los documentos oficiales en comento y, por tanto, de acuerdo con el Decreto 2150 de 1995 [14], no podía exigírseles.

 

Adicionalmente, la demandada no valoró adecuadamente las pruebas aportadas en la vía gubernativa, con lo cual violó el debido proceso y desgastó innecesariamente a la Administración en desconocimiento del principio de eficacia.

 

La sanción se fundamentó en el acta de la inspección tributaria que se ordenó para establecer el proceso de obtención de las tornaguías.  Dicha acta no constituye plena prueba porque de ella no se dio traslado al contribuyente como lo ordena el artículo 783 del E. T.; además, del contenido de la misma se deducía que la actora no manejaba la tornaguía, que la expide el funcionario de rentas y que la solicita el transportador que moviliza la carga.

 

El sistema de expedición de tornaguías no se utilizó durante enero a noviembre de 1999, porque comenzó a operar el primero de diciembre de ese año.

 

La omisión en la entrega de la información requerida a la actora, no ocasionó ningún daño a la Administración, como quiera que ésta puede desarrollar los programas de fiscalización con información distinta.

 

Por lo demás, el artículo 651 del E. T. castiga la omisión en la entrega de información con miras a defraudar al fisco, lo cual implica una actitud dolosa por parte del contribuyente que está obligado a conservar documentos relacionados con su propia actividad y responsabilidad. La sanción no se extiende a quienes no tienen la información pedida.

 

  LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

 

La DIAN, por conducto de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:

 

La Dirección de Impuestos tiene a su cargo la administración, fiscalización, liquidación y discusión del impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos de que trata la Ley 223 de 1995, en todo el territorio nacional.

 

De acuerdo con ello y con base en el artículo 684 del E. T., la Administración de Impuestos de Ibagué solicitó a CERVUNIÓN S. A. información sobre los renglones 11 a 14 de la declaración de dicho impuesto en el departamento del Tolima, y le pidió que anexara las tornaguías respectivas. Lo anterior, independientemente de que la actora estuviera domiciliada en jurisdicción de la Administración de Impuestos de Medellín, porque la DIAN es un ente estatal con competencia a nivel nacional respecto de los impuestos que administra, y en desarrollo de sus funciones investigativas puede realizar cruces de información, para poder verificar la exactitud de las declaraciones privadas de dichos impuestos.

 

En visita efectuada por la Administración de Impuestos de Medellín a CERVUNIÓN S. A., se constató que esta empresa tenía los medios necesarios para atender los puntos 1 y 2 del requerimiento ordinario de información, y que respecto del punto 3, pudo haberse dejado constancia de que los documentos relacionados con el mismo debían solicitarse a la oficina de rentas departamentales de Antioquia y Tolima.

 

Por tanto, como la actora disponía de los medios necesarios para suministrar la información que se le requirió, dado su objeto social y las operaciones que realiza en desarrollo del mismo, podía imponérsele la sanción prevista en el artículo 651 del E. T.

 

El auto de verificación que es un mecanismo para desarrollar las facultades de investigación, no puede homologarse con el auto de inspección tributaria, que es un medio de prueba en virtud del cual se realizan las constataciones que interesan al proceso. En consecuencia, no era obligatorio dar traslado a la actora del acta que se levantó en cumplimiento del auto de verificación, pues, el artículo 783 del E. T. sólo ordena ese traslado respecto del acta que se levanta en desarrollo de la inspección tributaria.

 

El daño ocasionado por la falta de entrega de la información, se traduce en que ésta no se pudo utilizar para la verificación de las declaraciones tributarias afectándose, en consecuencia, la función fiscalizadora.

 

Por último, la DIAN tiene jurisdicción en todo el territorio nacional para solicitar información respecto de los impuestos que administra, por lo que las Administraciones Locales son competentes para adelantar actuaciones administrativas contra los contribuyentes ubicados dentro de su territorio. En el sub exámine, los actos acusados los profirió la Administración de Impuestos de Medellín, ante quien se encuentra registrada la actora.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

Mediante sentencia de 21 de febrero de 2005, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, negó las pretensiones de la demanda. Tal decisión la fundamentó como sigue:

 

La Administración de Impuestos tiene competencia para solicitar información de los contribuyentes en todo el territorio nacional, y como quiera que la actora no demostró que había aportado la información que se le pidió, podía imponérsele la sanción por no enviar información.

 

Conforme al Decreto 3071 de 1997 [3], las tornaguías son documentos adheridos a las facturas o relación de productos gravados, que, una vez expedidas por las autoridades departamentales y el Distrito Capital, permiten la movilización de dichos productos entre departamentos o entre éstos y el Distrito Capital, y el retiro de los mismos de las fábricas, plantas, aeropuertos o de la aduana nacional.

 

El mencionado Decreto 3071 se aplica al caso concreto porque, según certificación de la directora de rentas del departamento de Antioquia, en las instalaciones de la actora, comenzó a operar una terminal del sistema infoconsumo para la expedición y control de tornaguías de movilización y tránsito de los productos elaborados por CERVUNIÓN S. A., desde el 1 de diciembre de 1999.

 

 

EL RECURSO DE APELACIÓN

 

La parte actora apeló la sentencia, aduciendo que el Tribunal no analizó los argumentos de la demanda ni los alegatos de conclusión que en su oportunidad presentó, en relación con la imposibilidad de entregar la información requerida por la Administración; ni valoró los antecedentes administrativos.

 

Al respecto, indicó que, al tenor del Decreto 3071 de 1997, las entidades oficiales o sus contratistas deben expedir las tornaguías de los productos gravados con impuesto al consumo, una vez el productor de los mismos los haya facturado; como también legalizarlas y devolverlas a su sitio de origen.

 

Explica que en el desarrollo de la operación comercial de movilización de productos gravados con impuesto al consumo, el productor factura los mismos y, posteriormente, con dicha factura, solicita la expedición de la tornaguía a la autoridad competente, para adherirla al original de la factura y entregarla al transportador con el fin de que éste pueda demostrar la autorización del transporte.

 

De acuerdo con ello, señala que las tornaguías se entregan directamente a los transportadores o compradores de los referidos productos, siendo físicamente imposible para el productor, conservarlas o archivarlas, máxime cuando éste sólo está obligado a guardar los documentos vinculados a su contabilidad.

 

Y, el sólo hecho de la vigencia de las normas no es suficiente para concluir que la contribuyente debió haber entregado la información, no obstante la existencia de elementos de juicio según los cuales, la información sobre la expedición de las tornaguías se encontraba registrada en el sistema que para tal efecto contrató el departamento de Antioquia y que la actora autorizó operar en sus instalaciones a partir del primero de diciembre de 1999. Por tanto, dicha información era propiedad exclusiva de la mencionada entidad territorial.

 

Así, concluye que la sentencia violó el artículo 170 del C. C. A.

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

Dentro de la oportunidad legal la demandante alegó de conclusión, reiterando, en síntesis, los argumentos del recurso de apelación.

 

La demandada, a su vez, puntualizó que el requerimiento de información cuya desatención dio lugar a imponer la sanción discutida, fue expedido en ejercicio de la facultad de fiscalización asignada a la DIAN  para garantizar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales. Por lo mismo, la actora no podía negarse a suministrar la información que se le pidió y al así hacerlo, impidió que la Administración ejerciera la mencionada facultad y se hizo merecedora de la sanción prevista en el artículo 651 del E. T.

 

MINISTERIO PÚBLICO

 

Dentro del término de traslado el representante del Ministerio público no rindió concepto.

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Corresponde a la Sala proveer sobre la legalidad de los actos por los cuales la demandada sancionó a CERVUNIÓN S. A. por no suministrar la información que le solicitó mediante requerimiento ordinario 84.09.63.0741 de 30 de noviembre de 1999.

 

En los términos del recurso de apelación, analizará si la actora debía entregar dicha información, considerando el contenido y la naturaleza de la misma.

 

Al tenor del Artículo 686 del E. T. los contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales, y quienes carecen de tal calidad, tienen la obligación de atender los requerimientos de informaciones y pruebas relacionadas con las investigaciones que dicha autoridad realice en ejercicio de su poder de fiscalización.

 

Cuando las personas o entidades a quienes se les solicitan esas informaciones o pruebas, no las entregan dentro del plazo otorgado para ello, las entregan con errores en su contenido, o suministran documentación diferente a la que se les pidió, incurren en las conductas que tipifican la sanción prevista en el artículo 651 del E. T.

 

Son, pues, tres hechos sancionables distintos respecto de los cuales la Sala ha precisado que se deben formular pliegos de cargos diferentes, con el fin de garantizar el pleno ejercicio del derecho de defensa.

 

Descendiendo al caso concreto, se observa:

 

CERVECERÍA UNIÓN S. A., es una sociedad dedicada a la producción y distribución de cervezas, maltas, agua potable tratada, refrescos y, en general, toda clase de bebidas naturales o artificiales, ya sean alimenticias, gaseosas, fermentadas o destiladas (certificado de existencia y representación legal, fls. 18-21, c. 2).

 

De acuerdo con dicho objeto social, CERVUNIÓN S. A. tiene la calidad de sujeto pasivo del impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, en los términos del artículo 187 de la Ley 223 de 1995[1].

 

En tal condición, declaró impuesto al consumo ante el departamento del Tolima, por los períodos gravables enero a noviembre de 1999, en relación con los cuales la División de Fiscalización de la Administración Local de Impuestos de Ibagué, mediante requerimiento ordinario 84.09.63.0741 de 30 de noviembre de 1999 (fl. 88, c. 2), le solicitó la siguiente información:

 

• Relación detallada de las tornaguías, con su respectiva fecha de expedición y fecha de legalización determinando la ciudad Destino, cantidad, tipo de producto, capacidad y valor para cada producto, que dieron origen al valor declarado en el renglón 11 y 12 de la Declaración de Impuesto Consumo de Cervezas, Sifones, Refajos y Mezclas Productos Nacionales por cada período gravable relacionado anteriormente (sic).

 

• Relación detallada de las tornaguías, con su respectiva fecha de expedición y fecha de legalización determinando la ciudad Destino, cantidad, tipo de producto, capacidad y valor para cada producto, que dieron origen al valor descontado como reenvíos de Cervezas y sifones, Refajos y Mezclas, declarados en los renglones 13 y 14 de la Declaración del Impuesto al Consumo de Cervezas, Sifones, Refajos y Mezclas Productos Nacionales por cada período gravable relacionado anteriormente (sic).

 

• Fotocopia simple de cada una de las tornaguías que dieron origen a lo declarado por cada período en los renglones 11 al 14 de cada una de las declaraciones del Impuesto al Consumo de Cervezas, Sifones, Refajos y Mezclas Productos Nacionales (sic).

 

Por oficio 054852 de 22 de diciembre de 1999, CERVUNIÓN S. A. manifestó que dicha información debía solicitarse a las Secretarías de Hacienda de Antioquia y Tolima, por ser ellas quienes se encargan de la expedición, control y legalización de las tornaguías que amparan el transporte de productos gravados con impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos.

 

Conforme a lo previsto en el artículo 197 de la Ley 223 de 1995, el Decreto 3071 de 1997 reglamentó el Sistema Único Nacional de Control de Transporte para productos gravados con el impuesto en mención, para legalizar su movilización en el territorio nacional.

 

Bajo tal consigna, el texto reglamentario estableció las “tornaguías” como certificados únicos nacionales, mediante los cuales se autoriza y controla la entrada, salida y movilización de productos gravados con impuestos al consumo, o sujetos al monopolio rentístico de licores, entre las entidades territoriales que son sujetos activos de tales impuestos[2] o dentro de las mismas.

 

En términos generales, si esos productos están destinados para consumo en dichas entidades territoriales, la tornaguía es de movilización;  si habían sido declarados para consumo en la entidad territorial de origen, la tornaguía es de reenvío; y si la autorización de transporte es al interior de la misma entidad territorial, o recae sobre mercancías en tránsito hacia otro país, de conformidad con las disposiciones aduaneras pertinentes, la tornaguía es de tránsito[3].

 

Según los artículos 3 y 4 del Decreto 3071 de 1997, los referidos certificados son expedidos por las autoridades departamentales y el Distrito Capital, a través de los jefes de las unidades de rentas, dirección, división o sección de impuestos de la respectiva entidad territorial, o de los funcionarios del nivel profesional o técnico de la misma dependencia a quienes se les asigne tal función. Una vez expedida la tornaguía los transportadores pueden comenzar la movilización de los productos, a más tardar al día hábil siguiente a la fecha de expedición.

 

La legalización de las tornaguías debe realizarla el Jefe de Rentas o el funcionario competente de la entidad territorial de destino de las mercancías, dentro de los 15 días siguientes a la expedición de la tornaguía. Mediante la legalización, dicho funcionario da fe de que los productos transportados llegaron a la entidad territorial de destino.

 

De acuerdo con lo anterior, queda claro que la expedición y legalización de tornaguías compete exclusivamente a las autoridades departamentales o distritales de donde se despachan las mercancías transportadas, y al jefe de rentas o funcionario competente de la entidad territorial a donde se destinan.

 

Ahora bien, las tornaguías y el acto de legalización de las mismas se presentan por autoadhesivos o rótulos elaborados en papel de seguridad, anexos a las facturas que amparan el despacho de las mercancías o a las relaciones de productos en tránsito hacia otro país y de aquellos que deban ser transportados hacia las bodegas o entre bodegas del productor o importador. Las autoridades competentes para la expedición y legalización pueden convenir con entidades públicas o privadas, la producción, distribución o imposición de dichos autoadhesivos o rótulos.

 

En el caso concreto, según constancia de la directora de rentas del Departamento de Antioquia (fl. 7, c. 1), las tornaguías de movilización y tránsito de los productos elaborados por CERVUNIÓN S. A. y gravados con impuesto al consumo, se expiden a través de una Terminal del Sistema Infoconsumo, cuya información es procesada por la sociedad Sistemas y Computadores Ltda.

 

La Terminal funciona en las instalaciones de la actora desde el primero de diciembre de 1999 y, según lo comunicado por el gerente de Sistemas y Computadores Ltda. (fl. 8, c. 1), la información procesada incluye todo lo relacionado con las tornaguías expedidas y pertenece exclusivamente al departamento de Antioquia, de modo que CERVUNIÓN no tiene acceso a la misma.

 

Ahora bien, el hecho de que la información requerida por la Administración corresponda a períodos anteriores a la fecha en que se instaló el sistema infoconsumo (enero a noviembre de 1999), no indica que las tornaguías expedidas durante este lapso reposen en poder de la contribuyente.

 

Lo anterior, porque desde el año 1997, con el Decreto Reglamentario 3071, dichos certificados deben expedirlos las autoridades departamentales, toda vez que la autorización y control de la entrada, salida y movilización de productos gravados con impuestos al consumo, es una función pública en cuanto proviene del ejercicio del poder fiscalizador del departamento frente a la determinación del tributo territorial en alusión de acuerdo con lo señalado en los artículos 185 y 199 de la Ley 223 de 1995. Y, como lo ha precisado la Sala, el transporte de los productos gravados con impuesto al consumo es una actividad inherente a la distribución de los mismos, porque distribuir implica necesariamente transportar[4].

 

Por tanto, es jurídicamente aceptable que CERVUNIÓN no tuviera en su poder las tornaguías solicitadas por la Administración a través del requerimiento de información. Y si bien aquéllas pueden autorizarse sobre las facturas que amparan el despacho de las mercancías, ello no implica que la empresa debiera tener la relación de las mismas, pues, el artículo 194 de la Ley 223 de 1995 no previó tal obligación para los productores e importadores de productos gravados con impuesto al consumo; al tenor de dicha disposición legal, los responsables de este impuesto sólo están obligados a:

 

• Llevar un sistema contable que permita verificar o determinar los factores necesarios para establecer la base de liquidación del impuesto, el volumen de producción, el volumen de importación, los inventarios, y los despachos y retiros. También debe permitir la identificación del monto de las ventas en cada departamento y en el Distrito Capital, según las facturas de venta prenumeradas y con indicación del domicilio del distribuidor, quien también está obligado a efectuar tal identificación.

 

• Expedir la factura correspondiente con el lleno de todos los requisitos legales, conservarla hasta por dos años y exhibirla a las autoridades competentes cuando éstas la pidan. Los expendedores al detal deben exigir la factura al distribuidor, conservarla y exhibirla en la forma señalada.

 

• Fijar los precios de venta al detallista y comunicarlos a las Secretarías de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, así como al Ministerio de Desarrollo Económico, dentro de los 10 días siguientes a adoptarlos o modificarlos.

 

Adicionalmente, el parágrafo del artículo en mención prevé que el transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos movilizados y que, para ello, debe portar las tornaguías y exhibirlas a las autoridades competentes que se las requieran. Ello permite deducir que las tornaguías se entregan a los transportadores, una vez expedidas.

 

Por su parte, el artículo 15 del Decreto 3071 de 1997 [lits. h), i)], dispone que las facturas deben tener espacio para la tornaguía y su legalización, y los artículos 9 y 10 ibídem, prevén que para el acto de legalización el transportador debe dejar una copia de la factura, y el funcionario a quien competa efectuar la legalización[5] debe devolverla al Jefe de Rentas o de Impuestos de la entidad territorial de origen de las mercancías.

 

Acorde con las normas anteriores, la actora sólo estaba obligada a expedir las facturas de despacho de las cervezas, sifones y refajos desde Itaguí - Antioquia, dejando los espacios requeridos para la expedición y legalización de las tornaguías, sin intervenir en estos actos, exclusivos de las autoridades de rentas departamentales de origen y destino de los productos transportados.

 

Y, la Terminal del sistema infoconsumo que funciona en CERVUNIÓN S. A., debía expedir las tornaguías, entregarlas al transportador y éste, a su vez, entregar copia de la factura a la autoridad de rentas del departamento del Tolima (lugar de destino) para que efectuara la legalización. Cumplido este acto, dicha autoridad departamental debía devolver las facturas a la autoridad de rentas del departamento de Antioquia.

 

Sobre el particular, el informe de visita visible a folio 37 del C. 2, detalló en relación con el proceso de obtención de la tornaguía, que “una vez el camión transportador entra a la empresa se dirige al banco ubicado dentro de la misma con el fin de consignar el valor del producto a comprar; luego procede a cargar la mercancía y, una vez cargada, el responsable del transporte se dirige con la factura de venta a la taquilla de rentas departamentales ubicada allí, entrega la factura y se procede a expedir la tornaguía debidamente diligenciada para que el transportador pueda movilizar la carga”.

 

Dentro de este trámite, resulta factible que la actora no tuviera original o copia de las tornaguías. Y, si bien para diligenciar las declaraciones de impuesto al consumo pudo haber pedido la lista de tornaguías a la autoridad departamental, no por ello estaba obligada a conservarla en los términos del artículo 632 [2] del E. T. dado que no se dan los supuestos allí establecidos, ni el Decreto Reglamentario 3071 de 1997 le impone obligación alguna en tal sentido.

 

En este orden de ideas, la actora no podía suministrar la información pedida en el requerimiento ordinario 84.09.63.0741 de 30 de noviembre de 1999, relacionada exclusivamente con las tornaguías.

 

Por consiguiente, los actos que impusieron la sanción discutida, por no atender dicho requerimiento, deberán anularse, previa revocatoria de la sentencia apelada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado,  Sala de lo Contencioso Administrativo,  Sección Cuarta,  administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

F A L L A

 

REVÓCASE la sentencia apelada.

 

En su lugar, ANÚLANSE las Resoluciones 110642001000253 de 14 de mayo de 2001 y 900005 de 21 de marzo de 2002.

 

A título de restablecimiento del derecho, se declara que CERVECERÍA UNIÓN S. A. no incurrió en la conducta sancionada por dichos actos ni adeuda suma alguna a título de sanción por no informar.

 

Reconócese personería a la doctora Nidia Amparo Pabón Pérez como apoderada de la DIAN, conforme al poder obrante a folio 147.

 

 

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Devuélvase al Tribunal de origen.  Cúmplase.

 

La anterior providencia se estudió  y aprobó en la sesión de la fecha.

 

 

 

 

 

 

      MARIA INES ORTIZ BARBOSA                    LIGIA LOPEZ DIAZ

                     Presidente

 

 

 

 

 

   JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ          HECTOR J. ROMERO DIAZ             

                    

 

 

[1] Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos del impuesto los transportadores y los expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden.

 

[2] Ley 223 de 1995. Art. 185. El impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, es de propiedad de la Nación y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en proporción al consumo de los productos gravados en sus jurisdicciones.

[3] Decreto 3071 de 1997, art. 8. En sentencia de 22 de junio de 2000, con ponencia de la Dra. Olga Inés Navarrete Barrero (exp. 5546), la Sección Primera del Consejo de Estado negó la nulidad de dicha disposición.

 

[4] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 3 de agosto de 2006, expediente 14293, C. P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.

 

 

[5] Entiéndase, el Jefe de Rentas o funcionario competente de la entidad territorial de destino de las mercancías amparadas con tornaguía (Decreto 3071 de 1997, art. 9).