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Tutela contra providencia judicial - Improcedente
NOTA DE RELATORÍA: Sobre tutela contra providencia judicial, CE, S4, Rad. 2007-01162 (AC), 2008/01/24, M.P. Héctor J. Romero Díaz
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00774-00(AC)
Actor: JOSE GILDARDO CARO LONDOÑO
Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION DOS C
Referencia: ACCION DE TUTELA
Procede la Sala a decidir la solicitud de tutela interpuesta, a través de apoderada, por José Gildardo Caro Londoño, contra el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo –Sala Especial Transitoria de Decisión “C”.
- ANTECEDENTES
José Gildardo Caro Londoño, a través de apoderada, instauró acción de tutela contra la Sala Especial Transitoria de Decisión 2C, en su sentir, le vulneraron los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la primacía del derecho sustancial, al imperio de la ley y al respeto de los derechos adquiridos.
- PETICIÓN Y FUNDAMENTOS
El actor solicita la tutela de sus derechos fundamentales. En consecuencia, pide se invalide la providencia del 27 de mayo de 2008, proferida por la Sala Especial Transitoria de Decisión 2C, por no tener fundamento las consideraciones para desestimar el recurso extraordinario de súplica. Se deje sin efecto la condena en costas. Como consecuencia de la anterior petición, se invalide la sentencia de segunda instancia proferida el 13 de noviembre de 2003, por el Consejo de Estado Sección Segunda- Subsección “B”, por medio de la cual confirmó la de primera instancia del 1 de junio de 2001 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Fundamenta sus pretensiones en los hechos que se compendian así (fl.1):
2.1. Presentó demanda de acción de nulidad del Oficio 3799/MDAU-PET de 1998, que negó las pretensiones contenidas en el derecho de petición del 3 de febrero de 1998. Como restablecimiento del derecho se ordenara al Ministerio de Defensa Nacional el reajuste de la asignación mensual y de las demás prestaciones de carácter legal, reglamentario y extralegal en el setenta por ciento por todo concepto igual al que devenguen los miembros del Congreso de la República.
2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “C”, el 1 de junio de 2001, negó las pretensiones de la demanda, confirmada la anterior decisión por la Sección Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado el 13 de noviembre de 2003.
2.3. Contra la anterior decisión el demandante interpuso el recurso extraordinario de súplica y el 27 de mayo de 2008, la Sala Especial Transitoria de Decisión 2C, resolvió que no prosperaba el recurso extraordinario y condenó en costas al recurrente.
2.4. Sostuvo la apoderada del actor, que se vulneraron los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, debido proceso, a la primacía del derecho sustancial, al imperio de la ley y al respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los especiales y que en ningún caso se podía desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, conforme a la Ley 4ª de 1992, la jurisprudencia nacional y los tratados internacionales.
- OPOSICIÓN
4.1. La doctora Bertha Lucía Ramírez de la Sección Segunda Subsección “B”, manifestó a la presente tutela que confirmó la sentencia proferida por el Tribunal en cuanto negó las pretensiones de la demanda. En el fallo quedó acreditado que para la liquidación del salario, las cesantías y la asignación de retiro del actor no eran aplicables las normas salariales invocadas en la demanda, pues, según el análisis precedente, pudo establecerse que para la fecha de reconocimiento tales normas no gobernaban la situación dado que ya habían perdido vigencia.
Solicitó la improcedencia de la tutela contra providencias judiciales.
4.2 El Ministerio de Defensa Nacional, solicitó se nieguen las peticiones de la tutela porque la sentencia objeto de la acción, en el análisis y valoración de las normas y pruebas fueron consecuentes, no existió violación al debido proceso ni a derechos fundamentales ya que el demandante tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de defensa.
- TRÁMITE PROCESAL
Mediante escrito presentado el 13 de agosto de 2008 (fl.61), la Consejera doctora Ligia López Díaz, manifestó su impedimento para conocer de la presente acción, toda vez que intervino en la discusión y aprobación de la sentencia del 27 de mayo de 2008, de la Sala Especial Transitoria “2C” del Consejo de Estado, en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contra la que se dirige la presente acción de tutela.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. Consideración previa.
Antes de resolver el asunto, se estudia la manifestación de impedimento de la Consejera de Estado doctora Ligia López Díaz, así:
Se declarará infundado el impedimento manifestado por la doctora Ligia López Díaz, dado que en materia de tutela, el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “en ningún caso será procedente la recusación” y señala que el juez deberá declararse impedido cuando se encuentre incurso en las causales consagradas en el Código de Procedimiento Penal.
Para la acción de tutela, las reglas de competencia se encuentran contenidas en el Decreto 1382 de 2000, que aplica el factor subjetivo por la calidad del accionado, situación que se justificó “con el fin de racionalizar y desconcentrar el conocimiento de las mismas”. Así , si la acción se dirige contra una Alta Corporación Judicial, dispone:
“Lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, será repartido a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento a que se refiere el artículo 4º del presente Decreto (art. 1º num. 2º inc.2º )”.
En consecuencia, son los magistrados del Consejo de Estado los competentes para resolver lo accionado contra esta Corporación y no es posible separar del conocimiento de la tutela a los magistrados que en virtud de aquella, tienen el deber de tramitarla o de resolverla.
La citada norma es especial y prima sobre la general que ordena el sorteo de conjueces, cuando los jueces naturales están impedidos. En este sentido, se modifica la posición jurídica de la Sala, sobre el tema y el impedimento manifestado se declarará infundado”.
Así las cosas, se declarará infundado el impedimento manifestado por la doctora Ligia López Díaz.
5.2. La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En otros términos, en virtud del carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. Además, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o cuando ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva.
Coherentemente, en Colombia no procede la acción de tutela contra las leyes, como sí ocurre con el recurso de amparo en Méjico. Tampoco es viable aquí, recurrir a la acción que se estudia contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas.
La acción de tutela se caracteriza por ser personal, ésto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] de la Carta Política). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, como mecanismo para la inmediata garantía del derecho, no como restablecimiento del mismo, para lo cual existen otras acciones. Cuando la situación deba resolverse por el procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria. Finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar.
Desde luego que la Sala no desconoce la gran importancia de la acción de tutela, como institución jurídica. Sin embargo, su ejercicio debe ser razonado, pues, lo contrario lleva al quebrantamiento de principios como el de la cosa juzgada y el debido proceso, consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.
En este orden de ideas, la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, pues, no es admisible ni lógica ni jurídicamente que por un procedimiento sumario como el de esta acción, se invaliden actuaciones surtidas en un proceso diseñado precisamente para garantizar los derechos constitucionales y legales de las partes, pues ello implicaría que en aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual rango como el del debido proceso[1]. Además, todos los juzgadores están en la obligación de defender los derechos fundamentales, y el más indicado para hacerlo, en cada caso, es el especializado, a quien la Constitución y la ley, por serias razones y fundado criterio, le han asignado competencia.
Aceptar que el juez de tutela puede invalidar providencias de otros jueces en asuntos para cuyo conocimiento éstos tienen asignada precisa competencia, se traduce en un claro quebranto al principio democrático de autonomía e independencia del juzgador, que conduce a la violación del trámite propio de los procesos judiciales, en desconocimiento de postulados jurídicos como el de la cosa juzgada, el de la seguridad jurídica[2] y el de la desconcentración de la administración de justicia, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política.
Alguna parte de la jurisprudencia patria ha abierto la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales, principalmente, porque ha tomado como fundamento o fuente de derecho la legislación y la jurisprudencia foránea, básicamente la existente sobre el derecho de amparo en Méjico. Sin embargo, es preciso ahondar en este tema, para comprender cabalmente que “[n]o tendría sentido crear una jurisdicción paralela a todos los niveles [...].
“[...] la institución del llamado derecho de amparo, el cual pese a que se ha aplicado de manera amplia a los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, tiene unas connotaciones que lo hacen incompatible con el sistema colombiano [...] Consideramos conveniente separar esta institución del modelo mexicano o de otros de desarrollo jurisprudencial como el argentino.
“Con el nombre de amparo se conocen dos instituciones distintas: el juicio de amparo al estilo mejicano, adoptado en numerosas constituciones, y el recurso de amparo.
“El juicio de amparo en Méjico abarca la totalidad de mecanismos de control de constitucionalidad. Y ocurre que, para cada una de las hipótesis del amparo mejicano parece existir una específica respuesta dentro del ordenamiento jurídico vigente.
“De allí la necesidad de caracterizar la acción de tutela como un instrumento puramente residual y de naturaleza jurídica especial, ajeno, salvo ciertos puntos marginales de contacto, a la figura del amparo.
“De la naturaleza del amparo es el agotamiento previo de los instrumentos de defensa disponibles. Por el contrario, la institución que se propone parte de la carencia o insuficiencia de esos medios. Como además el poder del juez se limita a constatar la violación o posible violación del derecho constitucional para otorgar una protección transitoria la acción de tutela – tal como lo dispone la Constitución de Malta – puede interponerse sin perjuicio de cualquier otra acción legalmente disponible en relación con la materia.”
“Por su parte, el recurso de amparo, tiene unas connotaciones muy particulares. Se trata, en primer lugar, de un ‘recurso’, lo cual quiere decir que sólo procede dentro del marco de un juicio en el cual previamente se ha ventilado la cuestión. Su caracterización como recurso extraordinario sólo se explica cuando el juez que conoce inicialmente de la controversia no puede aplicar directamente la Constitución. En los sistemas en los cuales se dispone de la presunción de constitucionalidad de las leyes, el juez sólo puede aplicar la ley y carece de autoridad para pronunciarse sobre aspectos constitucionales; para garantizar los derechos constitucionales se concede entonces el amparo constitucional.
“En el caso colombiano, este recurso, así planteado resultaría exótico, puesto que dado el carácter normativo y supremo de la norma constitucional, cualquier juez tiene, no sólo la facultad sino el deber de aplicarla directamente cuando quiera que ello sea necesario para la integración de la norma de derecho aplicable al caso concreto.
[…]
“En síntesis, establecer el amparo, dentro de la tradición mexicana, sería desquiciar el sistema colombiano y exponerlo a una serie de conflictos de jurisdicción [...][3].
Como claramente se infiere de la cita anterior, en Colombia no se concibió la acción de tutela contra decisiones judiciales, contrario a lo que ocurre en México con el recurso de amparo, dado que de conformidad con el artículo 4 de nuestra Constitución Política, los jueces están en la obligación de aplicar los preceptos constitucionales y, desde luego, de proteger los derechos fundamentales en los asuntos sometidos a su decisión. Así las cosas, carece de sentido pensar en una doble jurisdicción para el mismo fin.
Es más, no puede decirse que en nuestro país la tutela puede ser utilizada para atacar, invalidar o controvertir providencias judiciales, con el argumento de que así lo establece el artículo 86 Constitucional, cuando en su inciso primero establece que toda persona tendrá acción de tutela cuando sus derechos constitucionales fundamentales le resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Desde luego, es cierto que los jueces y magistrados somos autoridad pública. Sin embargo, fue la Corte Constitucional quien en sentencia C-543 de 1992 declaró en la parte resolutiva – única que vincula con efecto de cosa juzgada constitucional -, inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. El último, en su primer inciso se refería a las sentencias y demás providencias judiciales que pusieran término a un proceso, proferidas por jueces, tribunales, Corte Suprema y Consejo de Estado. El parágrafo primero de la misma norma en el primer inciso in fine contemplaba la posibilidad de instaurar acción de tutela por violación del derecho al debido proceso.
La Corte, para fundamentar su decisión, sostuvo: “[...] en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen por definición ‘otros medios de defensa judicial’ que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela.”
En otros términos, no puede pretenderse adicionar la acción de tutela al trámite surtido en un proceso; además, a quien fue parte y tuvo la oportunidad de hacer uso de los medios de defensa y de ejercer los recursos de que disponía, no le es dable alegar que se le vulneró el derecho al debido proceso.
Las normas que consagraban la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales, es decir, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, fueron declaradas inexequibles, por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, por lo tanto, no es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
No obstante, la misma Corte en sentencia C-590 de 2005, se pronunció sobre la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales cuando sobrevengan supuestos sumamente excepcionales que vulneren o amenacen derechos fundamentales. Empero, tal postura no es aceptable, por cuanto rompe la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces- con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten la procedencia de la tutela.
La acción de tutela no procede contra providencias judiciales ni cuando se argumente que la decisión judicial configura una vía de hecho o que el juez ha cometido “errores protuberantes o groseros”, pues, semejantes calificaciones se traducen en interpretaciones y criterios eminentemente subjetivos, que dependerán, en cada caso, del alcance que a bien tenga darle un juzgador a la decisión de otro. Desde luego que este argumento no tiene cabida cuando se trate de revisiones o modificaciones hechas por un superior jerárquico, en razón de asuntos que llegan a su conocimiento como consecuencia de la interposición de recursos legalmente instituidos para cada proceso, como ocurre con la apelación, la revisión, la súplica o la casación.
Como lo anota con acierto Ibáñez Frocham, refiriéndose al recurso extraordinario de revisión, “[e]n más de treinta años de actuación forense no conocemos un solo caso de inconducta procesal que no haya podido corregirse y sancionarse por los medios comunes de defensa que conoce el proceso sin acudir a la revisión”[4].
Parodiando al profesor y ex Magistrado Murcia Ballén, puede decirse, sin equivocación, que el ejercicio de la acción de tutela “[...] responde más a la patología de litigiosidad de los colombianos, que pueden ver en [ella] la panacea para las derrotas judiciales, que al sano propósito de reparar evidentes injusticias”[5].
Como si lo anterior fuera poco, “[...] la evolución de la acción de tutela contra providencias judiciales ha llevado a flexibilizar cada vez más el concepto de vía de hecho, a través de múltiples concepciones de la figura que ha permitido que la misma se aplique a simples diferencias de interpretación; hasta el punto que en algunas ocasiones no es fácil definir si la vía de hecho es la cometida por el juez natural del caso o por el juez de tutela, fomentándose con todo ello la confrontación natural entre los diferentes órganos judiciales y, por consiguiente, agravándose cada día más la inestabilidad en la aplicación de nuestro ordenamiento jurídico.
“Esa evolución, que también ha favorecido la utilización indiscriminada e irrazonable de la acción de tutela, se ha traducido, como se ha expresado en diferentes fallos, en el quebrantamiento de los principios de la cosa juzgada, de las formas propias de cada juicio, de la autonomía e independencia funcionales y la desconcentración, que caracterizan a la administración de justicia, con la violación consecuente de los artículos 29, 228 y 230 de la Carta Política”[6]
Por lo demás, es oportuno dejar sentado que la procedencia de la acción de tutela respecto de decisiones judiciales, requiere de la existencia de norma o precepto constitucional expreso y previo y supone una regulación normativa concreta, específica y singular, lo cual no acaece en Colombia, por lo que el ejercicio de esta acción constitucional contra providencias judiciales, en las actuales circunstancias no es admisible, por injurídica, impertinente y extraña a nuestro ordenamiento jurídico. Así lo imponen postulados que protegen el interés general, público, común y social, la imprescindible certeza jurídica, la confianza en las instituciones, la preservación de la existencia, organización y funcionamiento del servicio público inherente al derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, su prestación regular y la autonomía e independencia de los jueces.
No es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues ello quiebra la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces- con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten la tutela.
Como en el asunto que aquí se examina la solicitud está dirigida contra una decisión judicial, la pretensión no tiene vocación de prosperidad a través de la acción de tutela, en consecuencia, se rechazará por improcedente la acción.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
- Niégase el impedimento manifestado por la doctora Ligia López Díaz.
2.- Recházase por improcedente la acción de tutela interpuesta, a través de apoderada, por José Gildardo Caro Londoño contra la Sala Especial Transitoria de Decisión 2C.
3.- Si no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente de la Sección
Ausente
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ JAIME ABELLA ZÁRATE
Conjuez
Aclara voto
[1] “ [...] la Corte Constitucional, en su afán por defender un derecho fundamental en un caso concreto, no tiene inconveniente en desconocer otros derechos fundamentales de igual rango que le sean contrarios, llevándose de un tajo leyes cuya constitucionalidad nadie discute”, “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo Derecho”, Javier Tamayo Jaramillo “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo derecho”, en Ámbito Jurídico de 23 de mayo al 5 de junio de 2005, pág. 14 A.
[2] Corte Constitucional sentencia C-543 de 1992 “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces”.
[3] Gaceta Constitucional, proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia número 81, Protección de los Derechos Constitucionales, autor: Constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero.
[4] Manuel Ibáñez Frocham, Tratado de los Recursos en el Proceso Civil, tercera edición, pág. 570.
[5] Humberto Murcia Ballén, Recurso de Revisión Civil, segunda edición, Librería del Profesional, 1996, pág. 178.
[6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, aclaración de voto del Conjuez doctor Libardo Rodríguez Rodríguez a la sentencia de 20 de abril de 2005, exp. AC-1543.
Publicado Por: julio 16, 2015