CONTRIBUCION DE VALORIZACION - En el Distrito Capital el monto distribuible será el costo de la obra, plan o conjunto de obras / COSTO DE LA OBRA EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Determinación / PRESUPUESTO DE LA OBRA EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Definición legal / GASTOS DE ADMINISTRACION - Hacen parte del costo de la obra y por ende el monto distribuible

 

El Acuerdo 7 de 1987 por el cual se adopta el Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá, define en el artículo 42, la distribución de las contribuciones, como el proceso mediante el cual se determina el presupuesto o costo de obra, el monto y método de distribución, la fijación de plazos y formas de pago, con el fin de determinar el monto que deba pagar cada propietario o poseedor de los inmuebles. El artículo 43 ibídem, señala que el monto distribuible será el costo de obra, plan o conjunto de obras, de conformidad con lo definido en el artículo 45 del mismo Estatuto el cual expresa que se entiende por costo de obra, plan o conjunto de obras, el valor de todas las inversiones y gastos que ella requiera hasta su terminación, tales como estudios, proyectos, ejecución, financiación, adquisición de inmuebles, indemnización, construcciones, instalaciones, reajustes, interventoría, obras de ornato y amoblamiento,  adicionado en un 30% más como costo de administración del recaudo de las contribuciones. Igualmente la norma anteriormente citada en el artículo 46 denomina presupuesto de una obra, plan o conjunto de obras, a la estimación económica anticipada del costo que estas hayan de tener al momento de su ejecución, adicionada en un porcentaje prudencial para imprevistos y administración. De las normas transcritas, la Sala colige que efectivamente, los gastos de administración hacen parte de los costos de la obra y por ende del monto distribuible entre los inmuebles beneficiados con la misma.

 

FACTOR DE ADMINISTRACION EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION - No hace parte de los factores de asignación y por tanto debe excluirse de la liquidación de la contribución / PORCENTAJE DIFERENCIAL EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Fue la parte modificada en la valorización local por Acuerdo 9 de 1998 / COSTO DE ADMINISTRACION - Se incluye dentro del resto de la obra como monto a distribuir por valorización

 

Al respecto la Sala reitera el criterio expuesto en oportunidades anteriores en el sentido de considerar que para incluir el factor de administración en la liquidación de la contribución correspondiente al conjunto de obras de la Zona Eje 5, no es acertado afirmar que en virtud de lo previsto en el artículo 2 del Acuerdo 9 de 1998, se autorizó la aplicación del mencionado factor sobre las obras ejecutadas con posterioridad a la expedición de dicho Acuerdo, pues lo modificado por él, no fueron los factores de beneficio que consagra el artículo 4 del Acuerdo 25 de 1995, sino la forma de distribución, es decir, la inclusión del costo de administración de recaudo dentro del costo total de la obra, base para la liquidación y asignación de la contribución. En virtud de la modificación anotada, se mantiene la disposición que alude al porcentaje diferencial para la administración del recaudo, que hace parte del monto total distribuible a título de valorización local, pero se fija el límite del mismo en un 25%, que antes estaba en 13%, tal como se infiere claramente del texto de las dos disposiciones comentadas Según lo explica el IDU, estos costos de administración del recaudo de la contribución están contemplados dentro de los costos de las obras que conforman el monto distribuible a ser repartido entre los predios beneficiados por las obras de valorización y se encuentran autorizados por el artículo 45 del Acuerdo 7 de 1987. Por lo anterior, no es acertado afirmar que en virtud de lo previsto en el artículo 2 del Acuerdo 9 de 1998, se autorizó la aplicación del factor de administración para la asignación de la contribución, pues lo modificado por dicha norma no fueron los factores de asignación del gravamen, sino  el monto a distribuir, es decir,  la inclusión del costo de administración dentro del costo total de la obra, base para la liquidación y distribución de la contribución de valorización. En consecuencia se accede a excluir el factor administración (1.25) de la liquidación de la contribución asignada a los predios objeto de reclamación.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejera ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

 

Bogotá D.C. veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 25000-23-27-000-2000-00646-01(15295)

 

Actor: CAMELIA S.A.

 

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO CAPITAL - IDU

 

 

FALLO

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 21 de octubre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, corregida por Auto del 3 de diciembre de 2004, mediante la cual se declaró probada la  excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por el Distrito Capital, negó las excepciones formuladas por el IDU, anuló parcialmente la Resolución No. 5100 del 26 de octubre de 1998, así como las Resoluciones 1072 del 13 de mayo de 1999 y 1507 del 2 de diciembre de 1999.

 

 

ANTECEDENTES

 

La Subdirección Legal del Instituto de Desarrollo Urbano, mediante Resolución No. 5100 del 26 de octubre de 1998, asigna la contribución de valorización por beneficio local a todos los predios afectados con la Obra relacionada con la Avenida Ciudad de Cali (eje 5) de Bogotá, dentro de los cuales se encuentran los predios de propiedad de la sociedad CAMELIA S.A, identificados con los números 0453519, 0453723, 0453924,  0453964, 0453980, 0453989, 0453997, 0454003, 0454009, 0454015, 0454087, 0454095, 0454112, 0454132, 0454153, 0454155, 0454157, 0454159, 0454161, 0454165, 0454239, 0454251, 0454258, 0454260, 0454261, 0454262, 0454263, 0454264, 0454265, 0454266, 0454334, 0454345, 0454349, 0454351, 0454352, 0454353, 0454354, 0454355, 0454356, 0454420, 0454431, 0454442, 0454450 y 0454451 determinando una  contribución por valor de $806.711.758.

 

La Sociedad interpuso recurso de reposición y de apelación dentro de la oportunidad legal.

 

La Dirección Técnica Legal del Instituto de Desarrollo Urbano IDU mediante Resolución No. 1072 del 13 de mayo de 1999, resuelve el recurso de reposición, en la que modificó la asignación inicial, fijando el impuesto en $1.106.139.170.

 

Con la resolución No. 1507 del 2 de diciembre de 1999, el Director General del Instituto de Desarrollo Urbano, resuelve el recurso de apelación, y modifica lo decidido en la resolución que falló el recurso de reposición, arrojando un impuesto de $1.316.358.068, es decir la incrementa en $210.218.898.

 

 

LA DEMANDA

 

La sociedad actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda la actuación administrativa contenida en las Resoluciones 5100 de octubre 26 de 1998, 1072 del 13 de mayo de 1999 y 1507 del 2 de diciembre de 1999, en cuanto asignaron contribución de valorización a los predios de su propiedad. A título de restablecimiento del derecho pidió se efectué una nueva liquidación con base en lo que aparezca demostrado en el expediente, o se ordene al IDU que decida de fondo los recursos interpuestos, teniendo en cuenta la reformatio in pejus.

 

En síntesis fundamentó sus pretensiones, así:

 

1. Violación del artículo 29 de la Constitución Política y de los artículos 3, 48, 56, 57, 58, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo, 174 a 193, 251 del Código de Procedimiento Civil y 83 y siguientes del Acuerdo 7 de 1987 por falta de traslado de las pruebas recaudadas por el IDU en vía gubernativa, en particular los informes técnicos elaborados por los peritos, impidiendo la posibilidad de controvertirlos.

 

2. Desconocimiento del principio y garantía procesal de la reformatio in pejus, cuando se resolvieron los recursos interpuestos, por haber modificado totalmente la Resolución 5100 del 26 de octubre de 1998 imponiendo nuevos gravámenes en perjuicio de la sociedad, sin que mediara consentimiento expreso y escrito, necesario por ser un acto de contenido particular y concreto.

 

3. En la determinación del gravamen, al aplicar los tres factores de beneficio empleados como sistema de valorización, (uso, grado de beneficio y administración), se presentan inconsistencias técnicas por las siguientes razones:

 

• Con relación al “factor de uso” el IDU gravó 450 M2, con el factor de uso suburbano de transición (2.40), sin tener en cuenta las zonas que se deben calificar como suburbanas de preservación hídrica para la contribución del área de zona de reserva para el futuro colector No. 37 Madrigal Sur en los lotes 1 (453519 y 453723), 2 (453964 y 453980), 4 (454003 y 454009), 6 (454095 y 454112), 9, (454155 y 454157), 10 (454159 y 454161) y 11 (454165, 454239 y 454251) de la Hacienda La Conejera.

 

•        Los predios identificados con los numerales 462473 y 462474 se debieron gravar con el grado de beneficio “mínimo” y no con el “menor”, por los obstáculos que existen para acceder a la Avenida Ciudad de Cali, en razón a que está de por medio el cerro La Conejera, el que según el Acuerdo 27 de 1995 fue declarado como zona de reserva forestal, paisajística, ecológica y arqueológica.

 

-     El factor administración  sólo se aplicó en el Eje 5, lo cual significa un recargo de 25% en el monto del gravamen, que no sufrieron los predios cobijados por los otros ejes. Además,  el Acuerdo 25 de 1995 no contempla en su artículo 4 el factor de administración y tampoco lo menciona el Acuerdo 9 de 1998, que modificó el anterior.

 

 

4. La actora reformó la demanda para adicionar los hechos y los cargos indicando que el IDU debe reclasificar el factor de uso conforme al literal j) del artículo 54 del Acuerdo 7 de 1987, ya que procede hasta un año después de liquidada la obra en la Avenida Ciudad de Cali.

 

5. La Resolución 475 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, que reguló el borde norte y nor-occidental del POT no está contemplada en el Acuerdo 25 de 1995 que contiene la ponderación de los factores de cálculo de valorización, ni en la memoria técnica del eje 5, ésta omisión debe interpretarse como causal de exclusión de los predios así clasificados.

 

6. La falta de publicación de los anexos 1, 2 y 3 del Acuerdo 25 de 1995, constituyen una omisión grave que conlleva la ineficacia del mismo, por lo que las contribuciones de valorización exigidas carecen de validez.

 

LA OPOSICIÓN

 

El Distrito Capital de Bogotá, aduce la excepción de falta de legitimación por causa pasiva, indicando que el IDU goza de total autonomía e independencia, según el artículo 1° del Acuerdo del Concejo de Bogotá No. 19 de 1972, por lo que está facultado para comparecer en toda clase de acciones judiciales enervadas en su contra.

 

Por su parte, el IDU propuso la excepción de “legalidad de los actos acusados”, por considerar que la asignación de la contribución de valorización se efectuó atendiendo las características de los predios ubicados en la zona de influencia de la obra y conforme a los Acuerdos 25 de 1995 y 9 de 1998.

 

En relación con los cargos argumentó:

 

En cuanto a la violación del debido proceso, el informe técnico determina claramente el cambio en los atributos de los predios y su traslado generaría la posibilidad de formular nuevas objeciones, pese a que constituye el sustento probatorio de la decisión administrativa,  contra la cual proceden los recursos respectivos.

 

En cuanto a la falta de publicidad y contradicción de las pruebas practicadas no es propio en vía gubernativa, toda vez que en ésta, sólo se cumplen funciones administrativas y sus actos no tienen naturaleza de sentencia.

 

El factor administración se sustenta en lo expuesto por la Subdirección Técnica de Operaciones, según la cual en la liquidación del Eje 5 se calculó dicho factor como adicional, con el fin de hacer más justa y equitativa la contribución para los estratos 1, 2, 3 y 4, aplicando al uso residencial lo establecido en el artículo 45 del Acuerdo 7 de 1987, sin modificar ni adicionar porcentaje alguno al monto distribuible.

 

Frente al desconocimiento del principio de la reformatio inpejus, en materia administrativa no es aplicable y la Administración tiene competencia para pronunciarse respecto del acto recurrido en su integridad, de tal manera que al establecerse que el gravamen fue liquidado por un menor valor está facultada para reliquidarlo.

 

El predio se gravó teniendo en cuenta sus condiciones y características a la fecha de asignación de la contribución (Oct. 26/98) y para ello se dividió por usos, una parte como suburbana de transición y la otra como preservación hidrográfica, de acuerdo con el literal f) del artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987 y el artículo 4 del Acuerdo 25 de 1995.

 

El escrito de adición de la demanda, propuso las siguientes excepciones:

 

Reclasificación del factor de suelos en virtud de cambios en la normatividad: Se reevaluó el área de preservación hidrográfica por afectación de vallados, con base en el concepto emitido por la EAAB el cual establece una zona de ronda de 1.35 M2 contados a partir del borde del cauca, así mismo tuvo en cuenta el área afectada por el interceptor del río Bogotá, el cual involucra los lotes 11, 12, 14, 1, 17, 19 y 22 de la hacienda La Conejera conforme a los planos de afectaciones prediales de la EAAB.

 

Ineficacia de los actos jurídicos determinantes de la contribución demandada: La falta de publicidad de los anexos 1, 2 y 3 del Acuerdo 25 de 1995, no fue expuesta en vía gubernativa razón por la cual no es viable alegarla ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

 

 

LA SENTENCIA APELADA

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 21 de octubre de 2004, declara probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Distrito Capital, niega las excepciones propuestas por el IDU y anula parcialmente la Resolución No. 5100 del 26 de octubre de 2006, así como los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición y apelación propuestos por el actor, previas las siguientes consideraciones:

 

Respecto a las excepciones afirma que está llamada a prosperar la propuesta por el Distrito Capital, al advertir que los actos administrativos demandados fueron proferidos por el IDU establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, conforme al acuerdo 19 de 1972. De otra parte, las excepciones invocadas por el IDU, las despacha desfavorablemente puesto que la legalidad de los actos administrativos demandados, es materia de la controversia.

 

En cuanto a la violación al debido proceso, advirtió que la Administración distrital modificó el acto atacado, teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el actor en el recurso de reposición, significando que la sociedad fue escuchada dentro del proceso.

 

En lo que tiene que ver con el no traslado de los informes de los técnicos que practicaron las inspecciones a los bienes sobre los que recae la contribución por valorización, indicó que ninguna disposición ordena el traslado de las pruebas que se lleven a efecto en vía gubernativa.

 

Sobre la reformatio in pejus encontró que no se podían establecer mayores tributos al resolver los recursos interpuestos, puesto que los actos demandados son de carácter particular y concreto, siendo necesario para ello permiso concreto y escrito del interesado.

 

Referente a los factores aplicados en la determinación del gravamen y respecto al área que se debe tener como suburbana de preservación hídrica por el paso del canal colector (Madrigal-Sur), la Sala compartió los argumentos del IDU al considerar que siendo una construcción subterránea no afectaba el terreno en más del equivalente al diámetro de la tubería que se entierra.

 

Con relación al factor de beneficio, se atuvo al dictamen pericial y a lo dispuesto en la Resolución 1507 demandada, en donde se fijó como grado de beneficio “tres” que corresponde al grado mínimo.

 

Acerca del factor administración indicó que es distribuible entre los inmuebles afectados por las obras que generan la valorización, por expreso mandato del artículo 2 del Acuerdo 25 de 1995, en un máximo del 13% del costo total de las obras, modificado por el Acuerdo 9 de 1999.

 

Frente a los cambios de uso de suelo posteriores a la liquidación, consideró que no es aplicable el literal j) del artículo 54 del Acuerdo 7 de 1987, en razón a que deben solicitarse una vez se realice la liquidación definitiva de los contratos de la obra del Eje 5 y además, la regulación sobre las áreas del borde norte y nor-occidental del Proyecto de Plan de Reordenamiento Territorial de Bogotá no tiene incidencia alguna en la liquidación de la valorización.

 

Por último, con relación a la falta de publicación de los anexos del Acuerdo 25 de 1995, señaló que éste no es el acto demandado en esta oportunidad.

 

El Tribunal corrigió el numeral 3º de la Sentencia mediante providencia del 3 de diciembre de 2004 y declaró que el valor a cargo de la sociedad demandante es $806.711.758.

 

 

EL RECURSO DE APELACIÓN

 

La sociedad demandante solicitó se revoque la sentencia impugnada y se declare la nulidad de las resoluciones atacadas, ordenando al IDU que al asignar una nueva liquidación, tenga en cuenta el cambio de los usos del suelo generados en virtud a las resoluciones del Ministerio del Medio Ambiente en concordancia con el Decreto 619 de 2000 o POT del Distrito Capital de Bogotá y demás normatividad concordante, con los siguientes argumentos:

 

Cambio en el uso del suelo en virtud a modificaciones de la reglamentación legal. Reliquidación del gravamen por mandato legal.

 

 

Los Acuerdos 6 de 1990 y 31 de 1996 considera la mayor parte del área donde se ubican los predios de la sociedad demandante como zona suburbana de transición y, el Acuerdo 31 de 1996 determina que el uso principal de esta área es el de vivienda.

 

El Ministerio del Medio Ambiente, por Resolución 475 del 2000 artículo 4º numeral 2º, denominó la mayor parte de esta zona como Reserva Forestal Regional del Norte, que corresponde a una categoría de uso del suelo con tratamiento de área protegida. Y el art. 3 de la Resolución 621 del 2000 de la misma institución, precisó que esta zona constituye suelo rural.

 

El Cerro de la Conejera, donde se encuentra ubicado gran parte de los predios objeto de las pretensiones, se clasifica como Parque Ecológico, ubicado en suelo rural. Las categorías de uso del suelo correspondientes a suelo rural y suelo de protección rural, no están contempladas en el anexo 3 del Acuerdo 25 de 1995, que contiene la ponderación de los factores de cálculo de la valorización, ni en la memoria técnica del EJE-5 elaborada por el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”.

 

Los predios objeto de la reclamación están afectados por normas que los convierten en suelos de reserva forestal y parque ecológico, en atención a la importancia que tiene en el presente y hacia el futuro la reglamentación del derecho ambiental y dadas las especiales circunstancias del Cerro de la Conejera como ecosistema altamente vulnerable, con tratamiento de área protegida.

 

En consecuencia, es equivocada la interpretación asumida por el Tribunal, en relación con los cambios a los que alude el literal “j” del art. 54 del Acuerdo 7 de 1987, ya que la norma se refiere a aquellos que se generen y sean aprobados por el organismo competente sobre la destinación y uso del terreno hasta un año después de la liquidación de la obra y no requiere solicitud previa para tal efecto ni establece condiciones para su aplicación.

 

Gastos de Administración.

 

El Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”, indica que el factor de administración está incluido en el costo de la obra, conforme con lo estipulado en el art. 45 del Acuerdo 7 de 1987 en concordancia con el art. 43.

 

El artículo 45 del Acuerdo 7 de 1987 en ningún momento contempla ni consagra el término o concepto de “factor de administración” sino que el término utilizado como parte del costo de la obra es el de “costo de administración”. Este “costo de administración” o “porcentaje de administración” posee una escala diferencial en el caso de los predios destinados a vivienda.

 

De otro lado, el art. 46 ib., que versa sobre el presupuesto de la obra se refiere también al “porcentaje adicional de administración” y en ningún caso al factor de administración, lo cual corresponde a un concepto totalmente distinto. Dicho porcentaje se calculará de manera diferencial de acuerdo con la tabla del art. 45 del Acuerdo mencionado.

 

Por su parte el art. 4 del Acuerdo 25 de 1995, de manera específica define los factores de cálculo de la contribución de valorización, así:

 

• Uso o destino económico, estrato o condiciones socioeconómicas, densidad o número de pisos, grado de beneficio o distancia de la obra y el área del predio.

 

El “factor de administración” no se menciona, ni tampoco reúne las condiciones descritas en el Acuerdo 7 de 1987 relativa a los factores de beneficio. Los gastos de administración sí hacen parte de los costos de la obra y por ende del monto distribuible. Lo que definitivamente no hace parte de los costos de la obra o monto distribuible es el “factor de administración”.

 

El porcentaje diferencial de administración aplicado para el EJE-5 fue del 18.42 y no del 25% que hubiera sido el porcentaje aplicado si se hubiera considerado el porcentaje de administración de manera general y no diferencial. Lo anterior, implica que el IDU procedió a calcular el porcentaje diferencial de costos de administración con base en la tabla fijada en el art. 45 del Acuerdo 6 de 1987.

 

Indebida determinación del gravamen.

 

En cuanto a la indebida determinación del gravamen, invocó acogerse a lo sustentado en la demanda y lo probado en el proceso.

 

Solicito a esta instancia tener en cuenta los boletines catastrales que acompañó con el recurso de apelación correspondientes a los inmuebles objeto de la reclamación expedido el 14 de abril de 2005 por el Departamento Administrativo de Catastro, donde consta que el destino de dichos inmuebles es agropecuario.

 

Por su parte, la demandada solicitó revocar la sentencia proferida y en su lugar denegar las pretensiones de la demandante y en caso de confirmarse el fallo, solicitó que la suma que debe pagar la sociedad demandante sea cancelada con intereses moratorios, para lo cual fundamentó:

 

En primer lugar, advierte la confusión que se presenta en el fallo de la sentencia, dado las inconsistencias presentadas en el numeral 3 de la parte resolutiva con relación en la suma a cargo de la sociedad y al hecho de no establecer qué parte de la resolución 5100 del 16 de octubre de 1998, queda anulada.

 

En cuanto al principio de la reformatio in pejus, consideró que no es aplicable toda vez que la contribución de valorización está regulada por normas especiales a las cuales debe regirse.

 

Consideró que a partir del principio constitucional de la equidad, en que se funda el sistema tributario, según el artículo 363 de la Carta Política y que hace parte de la naturaleza misma de la contribución de valorización, resulta contrario a derecho mantener la inconsistencia en que se haya incurrido al asignar una contribución, toda vez que el tributo a pagar en ningún momento sería correlativo con el beneficio recibido.

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

La parte demandante dentro de la oportunidad para alegar de conclusión, se ratificó en todos los argumentos expuestos en el memorial de alegato de conclusión de primera instancia y en la sustentación del recurso de apelación.

 

La parte demandada reitera los argumentos expuestos en el recurso de apelación, además de explicar el modelo matemático utilizado para calcular la contribución de valorización por beneficio local y la incorporación del factor de administración al cálculo de ésta.

 

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

La Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, emite concepto en el cual comparte la decisión del Tribunal y solicita su confirmación, al efecto expone:

 

Las resoluciones 1072 y 1507 que decidieron los recursos de reposición y apelación, modificaron aspectos de fondo que no corresponden a simples correcciones, de los cuales no tuvo la oportunidad de controvertir el actor.

 

No es posible aplicar los actos expedidos en el año 2000 por el Ministerio del Medio Ambiente, por contrariar el lapso máximo para tener en cuenta las modificaciones del terreno a que antes se hizo mención en el Acuerdo 25 de 1995, sino además,  porque la propia normatividad del Ministerio, dispuso seguir aplicando el Acuerdo 6 de 1990, sobre usos del suelo mientras se expidiera la reglamentación del P.O.T de Bogotá.

 

En relación con el factor de Administración, precisó que el IDU no aplicó un item previsto como ‘factor administración’ en forma independiente o adicional, sino un porcentaje diferencial dentro del límite autorizado en los acuerdos mencionados y por lo tanto se aplicaron los gastos de administración autorizados legalmente y no un factor de administración.

 

Finalmente en relación con la indebida determinación del gravamen, trajo a colación la posición de esta Corporación, que ha señalado que no se puede presumir que los argumentos del recurso sean los mismos de la demanda, toda vez que en la segunda instancia ésta no se estudia nuevamente sino que se examina la inconformidad del impugnante con la decisión del a-quo.

 

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Previo a decidir, se advierte que la parte actora solicita la celebración de audiencia pública en los términos del artículo 147 del Código Contencioso Administrativo, la Sala no accederá a su práctica, toda vez que lo que se pretende con su realización es la reiteración oral de lo expresado  a lo largo del debate, finalidad para la cual no está prevista su práctica en la norma que la consagra. Además de considerarse innecesaria, dado que los elementos de juicio aportados por las partes al proceso resultan suficientes para dilucidar los puntos de hecho y de derecho materia de controversia.

 

Corresponde decidir a la Sala, el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de primera instancia concretando las razones de inconformidad en tres aspectos a saber: no haberse reliquidado la contribución con base en las resoluciones del Ministerio del Medio Ambiente que implican la modificación del “factor uso” de un sector del previo gravado, haberse incluido para efectos de la liquidación de la contribución el “factor de administración”, sin que exista autorización legal para ello y con violación al principio de equidad, toda vez que sólo se aplicó al Eje 5 y la indebida determinación del gravamen en la cual solo aduce remitirse a lo expuesto en la demanda.

 

 

1. Reliquidación de la contribución

 

Argumenta la demandante que el Plan de Ordenamiento Territorial modificó sustancialmente el uso de los terrenos objeto de la reclamación, en virtud de la expedición de las Resoluciones 0475 de 17 de mayo de 2000 y  621 de 28 de junio del mismo año, del Ministerio del Medio Ambiente, porque los predios quedaron afectados  dentro de la zona de protección forestal  y defensa ambiental.

 

Adicionalmente  afirma que el Cerro de La Conejera, donde se encuentran ubicados gran parte de los predios objeto de las pretensiones, se clasifica como Parque Ecológico, ubicado en suelo rural. Categoría que no está contemplada en el anexo No. 3 del Acuerdo 25 de 1995, que contiene la ponderación de los factores de cálculo de la contribución, y que  tal omisión podría interpretarse como causal para la exclusión de los predios así clasificados o, que el factor de uso rural y rural protegido se consideren como neutros.

 

Al respecto, la Sala reitera el criterio expresado en anteriores oportunidades[1], con base en las siguientes consideraciones:

 

Debe resaltarse que los actos administrativos por medio de los cuales el Ministerio del Medio Ambiente adopta decisiones sobre las “áreas denominadas borde norte y borde noroccidental del proyecto Plan de Ordenamiento Territorial  del Distrito Capital”, son a su vez regulados por el Decreto 1110 de 28 de diciembre de 2000 “por la cual se adecua el Plan de Ordenamiento Territorial” y que dichas actuaciones se surten con posterioridad a la expedición de la Resolución 5100 por la cual se asignó la contribución de valorización (oct. 26/1998). En consecuencia, la disposición prevista en el artículo 54 lit. j) del Acuerdo 7 de 1987 no podría entenderse, en el caso analizado, como una autorización legal para efectuar una nueva distribución de la contribución, tomando en cuenta los cambios sugeridos al uso de la zona de ubicación de los predios gravados, decretada por las autoridades competentes, toda vez que tales actos se producen hasta el año 2000, esto es,  cuando ya ha transcurrido más de un año de la liquidación y asignación del gravamen.

 

Conforme a lo expuesto no se accede a la reliquidación de la contribución de valorización en los términos propuestos por la parte actora, y procede en este punto la confirmación de la sentencia apelada.

 

2. Gastos de Administración.

 

El apelante aduce que los gastos de administración no son lo mismo que el factor de administración, “porque los “costos de administración” hacen parte del costo de la obra, del presupuesto, y por ende del monto distribuible”, en virtud de la prescripción del art. 45 y 46 del Acuerdo 7 de 1987.

 

Al respecto la Sala reitera el criterio expuesto en sentencia del 10 de febrero de 2005, Exp.: 14092 C.P., María Inés Ortiz Barbosa:

 

El Acuerdo 7 de 1987 por el cual se adopta el Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá, define en el artículo 42, la distribución de las contribuciones, como el proceso mediante el cual se determina el presupuesto o costo de obra, el monto y método de distribución, la fijación de plazos y formas de pago, con el fin de determinar el monto que deba pagar cada propietario o poseedor de los inmuebles.

 

El artículo 43 ibídem, señala que el monto distribuible será el costo de obra, plan o conjunto de obras, de conformidad con lo definido en el artículo 45 del mismo Estatuto el cual expresa que se entiende por costo de obra, plan o conjunto de obras, el valor de todas las inversiones y gastos que ella requiera hasta su terminación, tales como estudios, proyectos, ejecución, financiación, adquisición de inmuebles, indemnización, construcciones, instalaciones, reajustes, interventoría, obras de ornato y amoblamiento,  adicionado en un 30% más como costo de administración del recaudo de las contribuciones.

 

Igualmente la norma anteriormente citada en el artículo 46 denomina presupuesto de una obra, plan o conjunto de obras, a la estimación económica anticipada del costo que estas hayan de tener al momento de su ejecución, adicionada en un porcentaje prudencial para imprevistos y administración.

 

De las normas transcritas, la Sala colige que efectivamente, los gastos de administración hacen parte de los costos de la obra y por ende del monto distribuible entre los inmuebles beneficiados con la misma.

 

De otro lado, manifiesta su desacuerdo con el a-quo con relación a que “el factor de administración”, no hace parte de los costos de la obra o monto distribuible. Al respecto la Sala reitera el criterio expuesto en oportunidades anteriores en el sentido de considerar que para incluir el factor de administración en la liquidación de la contribución correspondiente al conjunto de obras de la Zona Eje 5, no es acertado afirmar que en virtud de lo previsto en el artículo 2 del Acuerdo 9 de 1998, se autorizó la aplicación del mencionado factor sobre las obras ejecutadas con posterioridad a la expedición de dicho Acuerdo, pues lo modificado por él, no fueron los factores de beneficio que consagra el artículo 4 del Acuerdo 25 de 1995, sino la forma de distribución, es decir, la inclusión del costo de administración de recaudo dentro del costo total de la obra, base para la liquidación y asignación de la contribución[2].

 

En virtud de la modificación anotada, se mantiene la disposición que alude al porcentaje diferencial para la administración del recaudo, que hace parte del monto total distribuible a título de valorización local, pero se fija el límite del mismo en un 25%, que antes estaba en 13%, tal como se infiere claramente del texto de las dos disposiciones comentadas, al señalar:

 

Acuerdo 25 de 1995, artículo 2: Monto distribuible. Fíjese en... ($371.271.000.000) el monto distribuible de la valorización local... y un porcentaje diferencial para la administración del recaudo, sin que los costos de administración puedan sobrepasar el trece por ciento (13%) del costo total de las obras”.

Acuerdo 9 de 1998 artículo 2. “Monto distribuible. Fíjese en... ($371.271.000.000)... y un porcentaje diferencial para la administración de recaudo, sin que los costos de administración puedan sobrepasar el veinticinco por ciento (25%) del costo total de las obras”.

 

Según lo explica el IDU, estos costos de administración del recaudo de la contribución están contemplados dentro de los costos de las obras que conforman el monto distribuible a ser repartido entre los predios beneficiados por las obras de valorización y se encuentran autorizados por el artículo 45 del Acuerdo 7 de 1987.

 

Al respecto, la Sala ha dicho:[3] observa que si bien es cierto,  las disposiciones previstas en el Acuerdo 7 de 1987, permiten asignar un porcentaje de administración que corresponde a la participación en los costos del recaudo, con base en el cual sería factible autorizar la aplicación del  “factor de administración” a los predios afectados con el gravamen, este factor no está previsto en los que, según el artículo 4 del Acuerdo 25 de 1995, deben tenerse en cuenta para asignar la contribución de valorización del plan de obras “Formar Ciudad”, de las que hacen parte las obras descritas para el Eje 5, al disponer: “Los factores para asignar la Valorización Local de que trata el presente Acuerdo para cada predio son: uso o destino económico, estrato o condiciones socioeconómicas densidad o número de pisos, grado de beneficio o distancia de la obra o conjunto de obras y el área del terreno”.

 

De otro lado, el procedimiento previsto en el Acuerdo 7 de 1987 (art. 45) para calcular el costo de la obra determina una escala para fijar el porcentaje de administración que ha de corresponder expresamente a los predios destinados a vivienda conforme a la estratificación.

 

Por lo anterior, no es acertado afirmar que en virtud de lo previsto en el artículo 2 del Acuerdo 9 de 1998, se autorizó la aplicación del factor de administración para la asignación de la contribución, pues lo modificado por dicha norma no fueron los factores de asignación del gravamen, sino  el monto a distribuir, es decir,  la inclusión del costo de administración dentro del costo total de la obra, base para la liquidación y distribución de la contribución de valorización[4]. En consecuencia se accede a excluir el factor administración (1.25) de la liquidación de la contribución asignada a los predios objeto de reclamación.

Por último, advierte la Sala, que en la Sentencia el Tribunal anuló parcialmente la Resolución 5100 de 1998, y declaró la nulidad de los actos administrativos que resolvieron los recursos interpuestos. Posteriormente en el Auto aclaratorio de la misma establece a título de restablecimiento del derecho la suma de $806.711.758, cuantía que es igual a la determinada en la Resolución No. 5100 de 1998, en consecuencia no procedía la nulidad parcial de ésta; sin embargo como se excluirá el factor de administración de la liquidación de la contribución asignada en el acto administrativo citado, se confirmará parcialmente la decisión del a-quo.

 

Conforme a lo anterior, la liquidación de la contribución de valorización queda así:

 

		Contribución		Contribución
Numeral	Factor	Inicial	Factor de	Liquidada
	Admón.	Resol. 5100/98	Administración	Consejo de Estado
0453519	1,25	4.652.244,00	930.449,00	3.721.795,00
0453723	1,25	837.337,00	167.468,00	669.869,00
0453924	1,25	43.784.595,00	8.756.922,00	5.027.673,00
0453964	1,25	4.169.938,00	833.988,00	3.335.950,00
0453980	1,25	27.814.117,00	5.562.826,00	22.251.291,00
0453989	1,25	8.133.349,00	1.626.670,00	6.506.679,00
0453997	1,25	21.795.831,00	4.359.167,00	17.436.664,00
0454003	1,25	10.996.598,00	2.199.320,00	8.797.278,00
0454009	1,25	2.376.559,00	475.312,00	1.901.247,00
0454015	1,25	4.111.595,00	822.319,00	3.289.276,00
0454087	1,25	3.447.858,00	689.572,00	2.758.286,00
0454095	1,25	12.697.574,00	2.539.515,00	10.158.059,00
0454112	1,25	43.785.777,00	8.757.158,00	35.028.619,00
0454132	1,25	13.362.518,00	2.672.504,00	10.690.014,00
0454153	1,25	4.038.919,00	807.784,00	3.231.135,00
0454155	1,25	51.303.191,00	10.260.642,00	41.042.549,00
0454157	1,25	20.711.775,00	4.142.356,00	16.569.419,00
0454159	1,25	59.377.680,00	11.875.540,00	47.502.140,00
0454161	1,25	44.043.923,00	8.808.788,00	35.235.135,00
0454165	1,25	14.197.787,00	2.839.559,00	11.358.228,00
0454239	1,25	23.604.430,00	4.720.888,00	18.883.542,00
0454251	1,25	10.836.125,00	2.167.226,00	8.668.899,00
0454258	1,25	21.562.362,00	4.312.474,00	17.249.888,00
0454260	1,25	8.804.352,00	1.760.871,00	7.043.481,00
0454261	1,25	65.346.809,00	13.069.366,00	52.277.443,00
0454262	1,25	14.776.534,00	2.955.308,00	11.821.226,00
0454263	1,25	66.367.621,00	13.273.528,00	53.094.093,00
0454264	1,25	20.471.657,00	4.094.333,00	16.377.324,00
0454265	1,25	29.224.783,00	5.844.958,00	23.379.825,00
0454266	1,25	8.256.389,00	1.651.279,00	6.605.110,00
0454334	1,25	3.692.754,00	738.551,00	2.954.203,00
0454345	1,25	6.027.595,00	1.205.520,00	4.822.075,00
0454349	1,25	11.180.911,00	2.236.183,00	8.944.728,00
0454351	1,25	79.434.954,00	15.886.996,00	63.547.958,00
0454352	1,25	13.890.139,00	2.778.029,00	11.112.110,00
0454353	1,25	3.176.955,00	635.391,00	2.541.564,00
0454354	1,25	3.706.447,00	741.289,00	2.965.158,00
0454355	1,25	1.194.437,00	238.888,00	955.549,00
0454356	1,25	5.356.494,00	1.071.299,00	4.285.195,00
0454420	1,25	1.416.085,00	283.217,00	1.132.868,00
0454431	1,25	541.806,00	108.361,00	433.445,00
0454442	1,25	2.721.345,00	544.269,00	2.177.076,00
0454450	1,25	3.940.409,00	788.082,00	3.152.327,00
0454451	1,25	5.541.200,00	1.108.240,00	4.432.960,00
Contribución Inicial		806.711.758,00
Valor Factor Administración			161.342.405,00
Vr. Nueva liquidación Contribución				645.369.353,00

 

 

3. Indebida determinación del gravamen

 

 

En cuanto a la inconformidad con la indebida determinación del gravamen formulada por el apelante, en la cual solo aduce remitirse a lo expuesto en la demanda sin aportar argumentos que desvirtúen las consideraciones del Tribunal, esta Sala en oportunidades anteriores ha señalado que no se puede presumir que los argumentos del recurso sean los mismos de la demanda, pues en la segunda instancia ésta no se estudia nuevamente, sino únicamente se examina la inconformidad del impugnante con la decisión del a quo, y la apelación debe contener las razones que sustente esa desavenencia con la providencia recurrida[5], razón para eximirse de pronunciarse al respecto.

 

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

 

                                                                                                                                                        F  A  L  L  A:

 

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada en los numerales 1, 2, 3 (inciso 1º) 4 y 5.

 

2,   MODIFÍCASE el restablecimiento ordenado en el inciso 2º del numeral 3 de la mencionada sentencia corregida por Auto del 3 de diciembre de 2004, el cual quedará así:

 

A título de restablecimiento del derecho y conforme a la liquidación inserta en la parte motiva de esta providencia, fíjase a cargo de la sociedad demandante por concepto de contribución de valorización por beneficio local eje 5, la suma de SEISCIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS ($645.369.353), correspondiente a los predios determinados en la Resolución 5100 de 1998 de propiedad de la actora.

 

5. RECONÓCESE personería a la doctora LILIANA ANDREA FORERO GÓMEZ como apoderada del Distrito Capital.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

Esta  providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

 

 

 

MARIA INES ORTIZ BARBOSA                                    LIGIA LOPEZ DIAZ

Presidente

 

 

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE                 HECTOR  J.  ROMERO DIAZ      

 

[1]  Sentencia de 17 de marzo de 2005  Exp. 14017 M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié

[2] Sentencia del 23 de noviembre de 2005 Exp. 13958 C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

[3] Sentencia del 10 de mayo de 2007, Exp 15135 C.P. María Inés Ortiz Barbosa

[4]  Sentencia  de 23 de  noviembre de 2005  Exp. 13958 M.P. María Inés Ortiz Barbosa

[5] Sentencia del 7 de octubre de 2004, Exp 14024, C.P. Ligia López Díaz.