70001-23-31-000-2006-00890-02(17056) Sección 4 2008 [Consejo de Estado]

IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - Su origen en las actividades de petróleo y sus derivados se decidido en el fallo / PETROLEO - La obtención de sus derivados y su transporte no pueden estar gravados con impuestos departamentales y municipales / SUSPENSION PROVISIONAL - No procede respecto al gravamen del alumbrado público para los beneficiaros con tal servicio / SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO - Los beneficiarios con tal servicio pueden estar sometidos al impuesto de alumbrado público

 

En el presente caso, si bien observa la Sala que se cumplen con los requisitos formales de oportuna solicitud y debida sustentación, no avizora la palmaria violación requerida para su prosperidad. En efecto, para precisar si las disposiciones acusadas imponen directa o indirectamente un impuesto de origen municipal a las actividades relacionadas con el petróleo o sus derivados, como lo sería eventualmente el transporte de gas, no basta la sencilla comparación de las normas acusadas con las presuntamente infringidas, toda vez que se debe determinar si el impuesto de alumbrado público tiene como hecho generador el petróleo o sus derivados, o si más bien, este surge como consecuencia del servicio de alumbrado público que se presta en todo el área territorial del municipio. Así mismo, considera la Sala que hay que hacer un estudio completo de cada una de las normas que fundamentan las disposiciones acusadas, como de las superiores invocadas, para determinar si existe o no disconformidad entre ellas. De otra parte, respecto a la presunta violación manifiesta de los artículos acusados a los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, la Sala indica que para poder advertir tal contradicción es pertinente efectuar un estudio sobre el alcance del poder tributario consagrado en dichas normas.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D. C., ocho (8) de mayo de dos mil ocho (2008).

 

Radicación número: 70001-23-31-000-2006-00890-02(17056)

 

Actor: PROMIGAS S. A. E.S.P.

 

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE TOLU

 

 

AUTO

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 3 de diciembre de 2007 proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, a través del cual se resolvió sobre la admisión de la demanda de nulidad presentada y negó la suspensión provisional de las normas acusadas.

 

ANTECEDENTES

 

La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Sucre contra el Acuerdo No. 088 del 26 de diciembre de 2003, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Tolú, por el cual se expidió el Estatuto de Rentas de dicho municipio.

 

En capitulo especial dentro de la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional de las siguientes disposiciones consagradas en el Acuerdo acusado, artículos 175, 177, 178 y 179, por cuanto violan en forma ostensible y flagrante los artículos 6, 13, 95, 150, 313, 338 y 363 de la Constitución Política; 1° de la Ley 84 de 1915; 1°, literal d), de la Ley 97 de 1913; 32, numeral 7, de la Ley 136 de 1994; 16 del Código de Petróleos y 1° del Decreto 850 de 1965.

 

La parte actora, en resumen, concreta tres cargos contra las disposiciones acusadas:

 

1. Que al disponerse en las normas demandadas que las empresas transportadores de gas, como las empresas transportadores de petróleos y sus derivados, están sujetas al pago del impuesto de alumbrado público en dicho municipio, se desconoce por éstas el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, al igual que el artículo 16 del Código de Petróleos, y su decreto reglamentario 850 de 1965, los cuales prohíben a los Departamentos y a los Municipios establecer impuesto alguno al petróleo o a cualquiera de sus derivados.

 

2. Que el poder tributario de los Concejos Municipales está limitado por la ley. Alega, que es la ley la que puede crear un tributo y además, determinar los caracteres esenciales del mismo, la forma, el contenido y alcance de la obligación tributaria. Con lo cual, no quede margen para la arbitrariedad de la autoridad.

 

3. Que las disposiciones acusadas violan los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, toda vez que establecen un tratamiento inequitativo, desigual, discriminatorio y mucho más gravoso para estas empresas, pues imponen una base gravable de medición del tributo de alumbrado completamente ajena a la naturaleza del gravamen.

 

EL AUTO RECURRIDO

 

El Tribunal Administrativo de Sucre mediante providencia del 3 de diciembre de 2007, admitió la demanda presentada y negó la solicitud de suspensión provisional solicitada, por carecer ésta del cumplimiento de los requisitos que exige la ley.

 

Consideró el Tribunal que de la densa argumentación presentada por la parte actora no se evidencia una contradicción palmaria entre las normas acusadas y las superiores invocadas, tal como lo exige el artículo 152 del C. C. A.

 

Sostuvo, que “el artículo 338 de la Carta, faculta a los municipios imponer tributos; y el 363 ibídem señala que los tales debe fundarse en el principio de equidad, eficiencia y progresividad, de donde, con ese marco, se sigue que es clara la dificultad para concluir por el camino de la confrontación directa o con remisión a los documentos públicos aportados, la violación de las normas superiores. Por manera que, con seguimiento de lo que aconseja la doctrina, se diferirá para la sentencia la decisión que pertenece”.

 

RECURSO DE APELACIÓN

 

Inconforme con la decisión del Tribunal la parte accionante interpuso recurso de apelación, sin sustentación alguna, con el fin que sea revocada.

 

CONSIDERACIONES

 

Conforme lo dispone el artículo 155 del C.C.A., procede la Sala a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto del 3 de diciembre de 2007 proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante el cual se negó la solicitud de suspensión provisional de los artículos demandados contemplados en el Acuerdo No. 008 del 26 de diciembre de 2003, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Tolú.

 

I.- ASPECTOS GENERALES DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL

 

La institución de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se encuentra estatuida constitucionalmente en el artículo 238, de la siguiente manera:

 

“La jurisdicción contencioso administrativa podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

 

Así mismo, el Código Contencioso Administrativo en su artículo 152 determina los requisitos para su procedencia:

 

 

“El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguiente requisitos:

 

1°) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida;

 

2°) Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud;

 

3°) Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.

 

Conforme a lo anterior, se colige que la figura jurídica tratada para ser aplicada por el Juzgador debe cumplir rigurosamente con los siguientes presupuestos: 1. Solicitarse la medida cautelar previa a la admisión de la demanda, bien en la misma demanda o por escrito separado; 2. Sustentarse de manera clara, precisa y expresa; 3. Que de su confrontación al Juez le aparezca de visu, de manera diáfana, la discordancia de las normas acusadas con las normas a las cuales debe sujeción; y 4. En tratándose de acciones cuya pretensión además de la de nulidad, consecuencialmente busque otra condena, deberá demostrarse, siquiera sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto administrativo causa o podría causar.

 

II.-CASO CONCRETO

 

La Sala observa que en el presente caso, el apoderado de la parte demandante solicita se revoque el auto del 3 de diciembre de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, en cuanto negó la suspensión provisional de los artículos acusados.

 

En virtud de lo anterior, corresponde a la Sala decidir si la decisión del Tribunal, consistente en negar la solicitud de suspensión provisional presentada, debe ser revocada o si, por el contrario, debe ésta ser confirmada.

 

Para ello, la Sala procede a transcribir los apartes pertinentes de las normas en controversia:

 

ACTOS ACUSADOS

NORMAS VIOLADAS

Acuerdo No. 088 del 26 de diciembre de 2003, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Tolú.   “Por el cual se expide el Estatuto de Rentas en el Municipio de Santiago de Tolú.”     “ Artículo 175: SUJETO PASIVO. Son sujeto pasivo de la tasa del impuesto por concepto de Alumbrado público el contribuyente o responsable. El contribuyente o Responsable del impuesto es la persona natural, jurídica o sociedad de hecho, pública o privada, y sus asimiladas como los patrimonios autónomos, beneficiados directa o indirectamente con el servicio de alumbrado público prestado en la Jurisdicción del Municipio de santiago de Tolú, denominado “Hecho Generador”, así mismo el propietario y/o poseedor y/o arrendatario y/o ocupante y/o usufructuario y/o usuario del bien inmueble que reciba el beneficio directo o indirecto del Servicio de Alumbrado Público o de energía eléctrica prestado en todo el área de jurisdicción del Municipio.   “Artículo 177: HECHO GENERADOR. La obligación de cancelar la tasa del impuesto de Alumbrado Público que se origina del beneficio directo o indirecto del Servicio de Alumbrado Público prestado en todo el área de la Jurisdicción del Municipio.   “Artículo 178: BASE GRAVABLE. Se denomina alternativamente una tarifa mínima y un porcentaje sobre el consumo mensual de energía eléctrica para los sectores residenciales, comerciales, industriales, oficiales, de servicios, para líneas de transmisión y subtransmisión de energía, muelles portuarios, establecimiento bancarios, entidades de crédito y corporaciones para el cual se establecerá un valor fijo dependiendo del nivel de tensión, para empresas de Gas se establecerá una cuota fija mensual. (…).   “Artículo 179: ESQUEMA TARIFARIO DEL IMPUESTO. El impuesto de Alumbrado Público se cobra mensualmente para todos los sectores y estratos teniendo en cuenta los siguientes esquemas tarifarios:   (…)   -       EMPRESAS DE GAS NATURAL DE ALTA PRESIÓN O BAJA: Empresas cuyo sistema de transporte y/o distribución de gas natural de alta o baja presión que este situada en la jurisdicción del Municipio, están obligadas al pago del impuesto de Alumbrado Publico con una tarifa única mensual de $3.000.000.   -       PARÁGRAFO: Los valores que se establezcan se reajustaran de acuerdo al índice de precio al consumidor I. P. C. Certificado por el DANE a partir del año 2003.  (…)”.                   (Lo subrayado en las distintas normas no pertenecen al texto).

Decreto 1056 de 1953, Código de Petróleos.   “Artículo 16. La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos e indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial. (...).   DECRETO REGLAMENTARIO 850 DE 1965.   “Por el cual se reglamenta la prohibición  del artículo 16 de del Código de Petróleos”.   “Artículo 1. De acuerdo con el artículo 16 del Código de Petróleos, los departamentos y municipios no podrán establecer impuesto alguno directo indirecto al petróleo o a cualquiera de sus derivados, incluyendo el gas como producto natural o como derivado de la destilación del petróleo, o a cualquiera de sus normas componentes”.     LEY 141 DE 1994. “Artículo 27. Prohibición a la Entidades Territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables. (…)”.     CONSTITUCIÓN POLÍTICA “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.   “Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.   (Lo subrayado en las distintas normas no pertenecen al texto).

La Sala infiere de la comparación de las normas transcritas que la decisión del Tribunal debe ser confirmada, por las siguientes razones:

 

1. La suspensión provisional es una figura del derecho procesal administrativo que para su procedencia requiere del cumplimiento, entre otros requisitos, de la manifiesta infracción de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, una violación que se pueda percibir de la sencilla comparación de las normas acusadas y las normas superiores que se invocan como desconocidas.

 

2. En el presente caso, si bien observa la Sala que se cumplen con los requisitos formales de oportuna solicitud y debida sustentación, no avizora la palmaria violación requerida para su prosperidad. En efecto, para precisar si las disposiciones acusadas imponen directa o indirectamente un impuesto de origen municipal a las actividades relacionadas con el petróleo o sus derivados, como lo sería eventualmente el transporte de gas, no basta la sencilla comparación de las normas acusadas con las presuntamente infringidas, toda vez que se debe determinar si el impuesto de alumbrado público tiene como hecho generador el petróleo o sus derivados, o si más bien, este surge como consecuencia del servicio de alumbrado público que se presta en todo el área territorial del municipio.

 

Así mismo, considera la Sala que hay que hacer un estudio completo de cada una de las normas que fundamentan las disposiciones acusadas, como de las superiores invocadas, para determinar si existe o no disconformidad entre ellas.

 

3. De otra parte, respecto a la presunta violación manifiesta de los artículos acusados a los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, la Sala indica que para poder advertir tal contradicción es pertinente efectuar un estudio sobre el alcance del poder tributario consagrado en dichas normas. Además, como lo precisó recientemente esta Corporación: “es necesario conocer y armonizar todo el conjunto de normas que determinan el poder impositivo, el cual no sólo se encuentra en el artículo 338 de la Constitución Política, labor ésta que de ninguna forma puede ser realizada en la presente oportunidad procesal, y que evidencia la ausencia de una manifiesta y flagrante violación de la ley” [1].

 

4. Por consiguiente, este estudio que debe elaborar la Sala sólo es posible hacerlo en la sentencia e impide que pueda decretarse la medida provisional solicitada.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

 

RESUELVE:

 

CONFÍRMASE el auto del 3 de diciembre de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó la suspensión provisional de las disposiciones acusadas.

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.  CÚMPLASE.

 

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

 

 

 

 

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA                  LIGIA LÓPEZ DÍAZ

               -Presidente-                                                                                           

 

 

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ     HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

 

 

[1] Auto del 7 de mayo de 2008, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. C. P. Dra. Ligia López Díaz. Radicación interna del proceso: 17124.