23001-23-31-000-2001-00538-01(5390-05) Sección 2 2007 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

 

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil siete (2007)

 

Radicación número:23001-23-31-000-2001-00538-01(5390-05)

 

Actor: MARIELA ISABEL ACUÑA LOPEZ

 

Demandado: MUNICPIO DE PUERTO LIBERTADOR CORDOBA

 

 

Referencia: AUTORIDADES MUNICIPALES

 

 

 

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia del 16 de septiembre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales del Atlántico, Córdoba, Magdalena Sucre y Bolívar, mediante la cual se declaró probada la excepción de inepta demanda, y en consecuencia se inhibió para fallar de fondo el asunto.

 

ANTECEDENTES

 

La parte actora, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Oficio sin numero de junio 5 del 2001, expedido por el Alcalde municipal de Puerto Libertador, mediante el cual se dio respuesta negativa frente a la petición de reconocimiento y pago de derechos salariales y prestacionales, surgidos durante el tiempo en que estuvo vinculada al servicio del referido municipio en propiedad y mediante contratos de prestación de servicios, en el cargo de Bibliotecaria.

 

Como consecuencia de lo anterior, pide que se le reconozca y pague las prestaciones sociales devengadas durante el tiempo que estuvo laborando con el municipio de Puerto Libertador. Así mismo, solicita se le indemnice por el no pago de dichas prestaciones dentro del término legal establecido.

 

Relata que fue nombrada en propiedad en el cargo de Bibliotecaria municipal por medio del decreto 057 del 11 de junio de 1992; que en el año 1995 fue declarada insubsistente mediante decreto 051 del 10 de mayo; que antes de tal decisión la administración suscribió contrato de prestación de servicios con la actora por un término de 12 meses en el cargo de Bibliotecaria; que a pesar de haberse vencido dicho contrato siguió laborando en el mismo cargo a través de ordenes de prestación de servicio, desempeñándose de manera eficiente, subordinada, personal y en igualdad de condiciones que los funcionarios de la planta de personal del municipio; que posteriormente la Administración municipal dio por terminado la relación laboral de la actora, augurando una futura vinculación la cual que dependía de la situación financiera del municipio.

 

La entidad demandada, al contestar la demanda, manifestó atenerse a lo que resultara probado en el proceso y propuso la excepción de inepta demanda, por no reunir el requisito contenido en el numeral 6 del articulo 137 del C.C.A.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

La Sala de Descongestión para los Tribunales de Atlántico, Córdoba, Magdalena, Sucre y Bolívar declaró probada la excepción propuesta, y en consecuencia se inhibió para fallar de fondo (fls. 82 - 93 cdno. Ppal.).

 

Al hacer un estudio “detallado” de la demanda, observó que en ninguno de sus acápites se hizo referencia a la cuantía y a los valores que se le debían cancelar por concepto de prestaciones sociales e indemnización por el no pago de éstas. De igual manera consideró que el acto acusado “que en su ultima parte resuelve escuetamente la solicitud sobre el pago de las cesantías no establece ni hace deducir a esta Sala de decisión cuales son los valores estimados a cancelar a la accionante.” (fl.92)

 

 

LA APELACION

 

La parte demandante, inconforme con la decisión del Tribunal, apela en la oportunidad procesal y expresa, en síntesis, que la estimación razonada de la cuantía es un requisito que se debe revisar en la demanda, y se resuelve con la admisión o inadmisiòn, según el caso, de forma tal que si el a-quo consideró que la demanda reunía los requisitos para su admisión, como en efecto lo estimó al admitir la demanda, mal podía en el fallo inventarse una decisión inhibitoria aceptando una excepción que sólo procede de oficio y al momento de decidir sobre la admisión de la demanda.

 

 

CONSIDERACIONES

 

Debe examinar la Sala, en primer lugar, si la demanda es inepta, que impida fallar de mérito la cuestión litigiosa.

 

Obra a folios 1 a 6 del expediente la demanda presentada por la señora Maria Isabel Acuña López, donde en el acápite de “competencia” (fl.5) estimó la cuantía del proceso en suma superior a $40.000.000.oo.

 

El numeral 6º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo indica que la estimación razonada de la cuantía se convierte en requisito de la demanda cuando sea necesaria para determinar la competencia. Éste, como otros tantos requisitos que contiene el mencionado artículo deben ser revisados al momento de decidir sobre la admisión de la demanda, para que el juez contencioso la admita o no, en virtud del artículo 143 ibidem.

 

En caso de faltarle un requisito el juez deberá exponer los efectos formales de que adolezca la demanda para que en el término de 5 días se corrijan, so pena de rechazo. Por eso, si el juez consideraba que la demanda adolecía del requisito consagrado en el numeral 6 del 137, no debió admitirla, como en efecto lo hizo (fl.19), sino ordenar su corrección, por así permitírselo el 143, caso que no sucede cuando la acción está caducada, pues por obvias razones tal suceso es imposible modificar, de ahí la orden contenida en el inciso 3 del ya citado artículo 143.

 

En ese orden, es inaceptable que el Tribunal haya admitido la demanda de la referencia para que al cabo de dos años se inhiba para decidir de fondo, por una “omisión” que se pudo haber ordenado corregir al momento de admitirla.

 

En ese orden la Sala revocará la decisión inhibitoria del Tribunal por ineptitud sustantiva de la demanda, fundada en la falta de estimación razonada de la cuantía, y procederá, entonces, al estudio de mérito.

 

Caso Concreto:

 

En primer lugar, la señora Mariela Isabel Acuña solicita que se le reconozca y pague las prestaciones sociales devengadas durante el periodo comprendido entre el 11 de junio de 1992 (Decreto 057 fl.9)  y 10 de mayo de 1995 (Decreto 051 fl.10), cuando prestó sus servicios como funcionaria pública en el cargo de Bibliotecaria al servicio de del municipio de Puerto Libertador. De igual forma pide que se le indemnice por el no pago de dichas prestaciones dentro del término legal establecido.

 

Respecto de ésta pretensión, la Sala dirá que con los Decretos obrantes a folios 9 y 10, se demuestra que entre la actora y la Administración existió en su momento una relación laboral, legal y reglamentaria en donde tuvo derecho a percibir todas las prestaciones sociales originadas como consecuencia de una actividad pública, como funcionaria que fue, y que muy seguramente fueron pagadas. Ahora, resulta muy difícil demostrar lo contrario, pues de los documentos que obran en el proceso no se vislumbra que por parte de la administración haya habido tal omisión.

 

Cabe recordar que la carga de probar los hechos incumbe a quien los alega, en este caso a la parte actora quien fue la que debió demostrar que la Administración dejó de pagar las prestaciones sociales a que tenía derecho mientras estuvo vinculada como funcionaria.

 

En segundo lugar, pide una indemnización equivalente a las pretensiones sociales devengadas durante el tiempo que estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicios, es decir desde el 15 de marzo de 1995 hasta el 28 de febrero del 2001, de acuerdo con los hechos de la demanda y los documentos obrantes en el expediente.

 

Pues bien, sobre el tema de la prestación de servicios la Corte Constitucional, en sentencia de C- 154 de 1.997 con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara, analizó la diferencia entre dicho contrato y el de carácter laboral así:

 

“Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

 

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales ; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (Resalta la Sala).

 

Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, y en ese evento surgirá el derecho al  pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de  la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, (art. 53C.P.)

 

Esta Corporación ha reiterado en fallos como los del 23 de junio del año en curso, exps. 0245 y 2161, M.P. dr. Jesús María Lemos Bustamante, la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador:

 

“De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

........

De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los periodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados.

 

La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público:

.............

Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad, numeral 4.

...” (Exp. 0245/03, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje SENA)

 

Así mismo, se ha sostenido que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. En efecto, de conformidad con la sentencia de la Sala Plena del Consejo de estado del 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039, M.-P. Nicolás Pájaro Peñaranda:

 

“... si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” (Se resalta).

 

En desarrollo del anterior postulado expuesto por la Sala Plena, la Sección Segunda ha dicho:

 

“...

Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo elemento configurativo de la subordinación transformando una relación que ab initio se consideró como contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor.

...

El sub lite se encuadra dentro de tal circunstancia, pues entre el libelista y la entidad accionada hubo una relación de coordinación, que no permite configurar la existencia de una subordinación, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una relación laboral, aun cuando los otros dos (2) elementos, prestación personal del servicio y remuneración si se hallan suficientemente probados en el expediente.

...” (Sentencia de la Subsección “B”, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, del 19 de febrero de 2004, Exp. No. 0099-03

 

“...

Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo artículo 53 de la Constitución.

 

Se arriman como pruebas de la subordinación dos declaraciones cuyo análisis pasará a efectuar la Sala.

...

Estas declaraciones no resultan concluyentes sobre la existencia de un vínculo de subordinación entre la accionada y el actor, pues de un lado, no se precisa bajo las órdenes de qué funcionario se encontraba el demandante como quiera que se duda por los declarantes acerca de quién cumplía dicho papel entre los coordinadores, el jefe de personal, la enfermera jefe, etc., como eventuales superiores del mismo; y de otro lado, se indica que el actor respondía a “cualquier persona de cualquier dependencia que lo llamara a mantenimiento”, afirmación que introduce aún mayor duda porque se estaría confundiendo la existencia de una relación de subordinación con la solicitud de que sus servicios hiciera cualquier empleado de la entidad. Esto debilita la tesis sobre la existencia de un vínculo de sujeción del demandante con la entidad...”

...

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que no son suficientes los elementos de prueba para configurar en el presente caso la existencia de una relación de tipo laboral por cuanto el demandante cumplió su oficio sin recibir instrucciones sobre el mismo; en efecto, la actividad consistió en aplicar sus habilidades de manera independiente y autónoma para el servicio de la entidad. La circunstancia de que laborara un número determinado de horas no constituye elemento para afirmar que existiera una relación de sujeción” (sentencia 2161/04, Demandado: Hospital San Martín, Municipio de Astrea Cesar)

 

Entonces, constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible la subordinación y dependencia, y el hecho de que desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor; siempre y cuando, de las circunstancias en que se desarrollaron tales actividades, no se deduzca que eran indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.

 

Obran en el expediente las distintas ordenes de prestación de servicio y de trabajo suscritas entre la demandante y el municipio de Puerto Libertador, en las cuales se le contrató para ejercer el cargo de PROMOTOR DE EDUCACIÓN, labor que desarrolló la Biblioteca Pública “Casa de la Cultura”, a cambio de una suma de dinero que se pagaba mensualmente.

 

Por lo demás, el plenario se aprecia desértico en cuanto a probanzas que pudieran demostrar otros elementos distintos a la prestación personal del servicio y la remuneración, es decir, no se acreditó de manera inequívoca la subordinación y por ende, no es dable inferir que en realidad existió una relación laboral.

 

En efecto, la parte actora no aportó documento alguno a través del cual se le llamara la atención o se le impusiera cierta orden no susceptible de ser discutida. Tampoco se comprobó la obligación para el demandante de cumplir con ciertas metas u observar determinados métodos en la realización de sus labores, mucho menos se insinuó si quiera como indicio si tenía que rendir informes susceptibles de corrección, o dar cuenta de sus actos a algún superior, pues no se logró desvirtuar la simple facultad de supervisión que la contratante tiene sobre el contratista y que puede darse perfectamente dentro de una orden de prestación de servicios.

 

No son suficientes entonces los elementos de prueba para configurar en el presente caso la existencia de la relación de tipo laboral, por cuanto no se acreditó que a la demandante se le impartieran órdenes de perentorio cumplimiento, es más, dentro del material probatorio no se infiere ni siquiera que la actora cumpliera un horario. Ahora, el hecho de que cumpliera funciones de “Bibliotecaria municipal” no significa que fuera la única persona encargada de la Biblioteca del municipio, pues bien podría cumplir labores de apoyo o supervisión, las cuales no configura elemento para afirmar que existiera una relación de sujeción.

 

En consecuencia, no siendo suficientes los elementos de prueba atrás referenciados para demostrar todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral a contrario de la contractual, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

F A L L A

 

REVOCASE la sentencia del dieciséis (16) de septiembre de dos mil cuatro (2004) proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales de Atlántico, Córdoba, Magdalena, Sucre y Bolívar, que declaró probada la excepción de inepta demanda, y en consecuencia se inhibió para fallar de fondo en el proceso promovido por MARIELA ISABEL ACUÑA LOPEZ contra el MUNICIPIO DE PUERTO LIBERTADOR CORDOBA. En su lugar se dispone:

 

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda

 

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

 

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

 

 

ANA MARGARITA OLAYA FORERO                  ALBERTO ARANGO MANTILLA

 

 

 

JAIME MORENO GARCIA