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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil siete (2007)
Radicación número: 19001-23-31-000-2001-01035-01(3632-05)
Actor: OSWALDO TOVAR COLLAZOS
Demandado: MUNICIPIO DE CORINTO CAUCA
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 23 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
ANTECEDENTES
Oswaldo Tovar Collazos, actuando mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita al Tribunal que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de 5 de abril de 2001, proferido por el Alcalde del Municipio de Corinto – Cauca, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales.
A título de restablecimiento del derecho pide que se condene al Municipio de Corinto a reconocer y pagar una indemnización equivalente a las siguientes prestaciones sociales:
“a.- Reajuste salarial.
b.- Cesantías por los 2 años de servicio prestados al ente demandado.
c.- Primas y Vacaciones por los 2 años de servicios prestados al ente demandado.
d.- la sanción moratoria calculadas sobre la siguiente base: un día de salario convencional que le correspondía… desde el 1 de Enero de 2001 hasta la fecha en la cual se haga efectivo el pago.
e.- Dotaciones.
f.- Horas extras.
g.- Festivos y Dominicales.
- Agencias en Derecho” (fl. 53).
El actor, como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, refiere que laboró por espacio de dos años en el Municipio de Corinto, “mediante la modalidad de contrato realidad de trabajo en forma continua y permanente”, como encargado y digitador del Sisben (fl. 54).
Precisa que el Alcalde de Corinto mediante oficio sin número y conforme a acuerdos políticos decidió dar por terminado varios contratos de prestación de servicios, entre los que se encontraba el suyo, y declaró insubsistentes a los empleados de la Alcaldía, contraviniendo lo dispuesto en la ley 78 de 1986, que prohíbe “decretar actos de destituciones o insubsistencias en forma masiva”.
Señala que para esa época percibía una asignación mensual de seiscientos sesenta y cinco mil pesos mcte ($ 665.000) y cumplía un horario de lunes a viernes de 7:00 AM a 12M y 2:00 PM a 6:00 PM y los días sábados de 7:00 AM a 11:30 AM.
Comenta que la labor que desarrolló fue personal, subordinada y dependiente, por cuanto recibió órdenes de la administración contratante, así como la fijación de un horario de trabajo; que como contraprestación a su servicio recibió una remuneración mensual. Que estos elementos hacen que se configure una relación laboral “en gracia del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades” (fl. 55).
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Cauca denegó las pretensiones de la demanda (fl. 119).
Señaló que siguiendo los lineamiento expuestos por el Consejo de Estado rectifica su posición, por cuanto efectivamente el principio de primacía de la realidad “no puede tener el alcance de permitir la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública por el sólo hecho de prestar sus servicios al Estado”.
Precisó que en este caso no se demostró que existía una relación legal y reglamentaria, por cuanto no se probó que en la planta global de la entidad demandada existía el cargo para el cual fue contratado el actor, ni la vacancia y disponibilidad presupuestal requerida.
FUNDAMENTO DEL RECURSO
La parte demandante solicita que se revoque la sentencia recurrida y, en su lugar, se despachen favorablemente las súplicas de la demanda (fl. 148).
Señala que el Municipio de Corinto al vincular de manera permanente y subordinada al actor, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios profesionales, estableció en realidad una relación laboral, vulnerando de esta manera todo régimen que le es aplicable a los servidores públicos.
Reitera que el demandante tuvo una relación laboral con la entidad demandada, porque en primer término la vinculación no fue de forma temporal, sino indefinida. En segundo término, estuvo sometido a una continua dependencia y subordinación, relación “caracterizada por el cumplimiento permanente de órdenes impartidas por sus superiores en cuanto al desarrollo de su trabajo, por su obligada presencia en el cargo, todo en acatamiento de un horario de ingreso y de salida, en el desempeño de su labor, frente a los cuales debió responder como cualquier funcionario y en tercer término lo que se denominó honorarios en los distintos convenios… fue en realidad un salario que se pago mensualmente” (fl. 134).
Comenta que el actor no pretende obtener la condición de empleado público, pues para obtener esta calidad se requiere un acto de nombramiento y posesión, formalidades que no existieron; por lo tanto, “no es posible presumir ahora que accedió a la función por el simple desempeño de una labor administrativa y subordinada” (fl. 140).
Que el Municipio demandado desconoció el derecho a la igualdad, pues al realizar varios contratos de prestación de servicios con el demandante, se generó un trato desigual y discriminatorio, en materia de garantías y derechos laborales.
Expresa que las pruebas obrantes en el proceso permiten evidenciar las graves inconsistencias que se dieron como consecuencia de la salida masiva de los empleados y contratistas del Municipio (fl. 141).
CONSIDERACIONES
Consiste en decidir si el demandante tiene derecho al reconocimiento del “contrato realidad” por los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, así como a las prestaciones sociales correspondientes.
Para ello la Sala deberá pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo de 5 de abril de 2001, expedido por el Alcalde del Municipio de Corinto - Cauca, por medio del cual se negó al actor los derechos pretendidos (fl. 5).
- Hechos probados
El actor estuvo vinculado a la entidad demandada, mediante órdenes de prestación de servicios, en los siguientes períodos:
| PERIODO | FOLIO |
| 1 a 30 de enero de 1999 | 13 |
| 1 a 30 de febrero de 1999 | 14 |
| 1 a 30 de marzo de 1999 | 16 |
| 1 a 30 de abril de 1999 | 17 |
| 1 a 30 de mayo de 1999 | 18 |
| 1 a 30 de junio de 1999 | 19 |
| 1 a 30 de julio de 1999 | 20 |
| 1 a 30 de agosto de 1999 | 21 |
| 1 a 2 de septiembre de 1999 | 22 |
| 26 a 30 de noviembre de 1999 | 25 |
| 1 a 31 de marzo de 2000 | 26 |
| 1 de abril a 30 de junio de 2000 | 27 |
| 1 de noviembre a 31 de diciembre de 2000 | 12 |
De la certificación de 13 de febrero de 1999, expedida por el Secretario de Gobierno Municipal, se observa que al actor se le estableció un horario de trabajo y un permiso para estudiar (fl. 9).
El demandante, mediante petición de 27 de marzo de 2001, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes al período laborado entre el 1º de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2000; petición que le fue negada por el acto acusado de 5 de abril de 2001 (fls. 5, 7).
- La controversia
El demandante considera que el Municipio de Corinto desconoció sus derechos originados en la prestación personal del servicio pues, a su juicio, se trató de una relación de tipo laboral, cubierta por la apariencia de varios contratos u órdenes de prestación de servicios.
Estima que en el caso demandado se configuraron los elementos esenciales del contrato de trabajo, la subordinación a la entidad empleadora, la prestación personal del servicio y el pago de una remuneración. La relación de subordinación se encuentra demostrada, entre otros elementos, porque el actor tenía un superior, cumplía un horario de trabajo, según se deduce de la labor de Digitador y recibía a cambio una remuneración.
La Corte Constitucional, en sentencia C - 154 de 1.997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios:
“b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.” (Resaltado fuera de texto).
Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución.
Vale la pena precisar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la mencionada no implica conferir al demandante la condición de empleado público pues, según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado:
“Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley. La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público.”.[1]
En la misma sentencia se indicó que cuando se desvirtúa el contrato de prestación de servicios, porque se logró demostrar la existencia de una relación laboral, la persona que fue vinculada como contratista tiene derecho a recibir una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de percibir. Sobre el particular, el Consejo de Estado señaló:
“Respecto del reconocimiento de las prestaciones sociales, una de las consecuencias del vínculo laboral es el derecho a que ellas se reconozcan, de conformidad con el régimen aplicable previsto para el servidor público, como se establece de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución que consagra el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales”
“Los supuestos contratos u órdenes de prestación de servicios a que ha hecho referencia, pretendieron esconder una vinculación de derecho laboral público; sin embargo, como ya se dijo, la actora no puede ser considerada empleada pública docente.”
“Se debe, por consiguiente, entender que el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, en desarrollo de lo previsto en el artículo 53 de la Carta Fundamental, no puede ampliarse hasta otorgar a favor de la demandante unas prestaciones sociales, propiamente dichas, pues ellas nacen a favor de quienes por cumplir todas las formalidades sustanciales de derecho público, para el acceso al servicio público, alcanzan la condición de servidor. Pero como quedó ya explicado, la administración desconoció el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución y en consecuencia ocasionó unos perjuicios que deben ser resarcidos en los términos del artículo 85 del C.C.A.. La base para la liquidación de la indemnización que se reconoce será el valor pactado en cada contrato u orden de prestación de servicios.”
“Así las cosas, resulta viable reconocer a favor de la actora, a título de indemnización, el equivalente a las prestaciones sociales que perciben los empleados públicos docentes del municipio a partir de (...)” (Resaltado fuera del texto).
De acuerdo con lo anterior, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración surge el derecho a que se reconozcan las prerrogativas de orden prestacional.
En decisión de Sala Plena de esta Corporación, adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora: Maria Zulay Ramírez Orozco, se indicó que el trabajo desempeñado por determinados contratistas no se podría considerar como generador de una relación laboral por cuanto en el mismo se presentaban relaciones de coordinación, no de subordinación:
“Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” (Resaltado fuera del texto).
Para la Sala, esta controversia encuadra dentro de los supuestos fácticos de la coordinación, por cuanto no se demostró que el actor realizó la labor contratada de conformidad con las orientaciones emanadas del ente demandado y no bajo su propia dirección o gobierno.
Los elementos de prueba que obran en el plenario no permiten inferir que existió una relación laboral, pues si bien el objeto del contrato indica que el demandante se desempeñó como Digitador, no se acreditaron las funciones que cumplía, de las cuales pudiera deducirse el imperio de la administración y una relación de subordinación respecto de empleados situados en una escala superior dentro de la jerarquía.
Tampoco se aportó documento alguno a través del cual se le llamara la atención al actor o se le impusiera cierta orden no susceptible de ser discutida; no se comprobó la obligación para el demandante de cumplir con ciertas metas u observar determinados métodos en la realización de sus labores; mucho menos se insinuó si quiera como indicio si tenía que rendir informes susceptibles de corrección, o dar cuenta de sus actos a algún superior.
En este caso, existía coordinación entre la entidad y el demandante para efectos de cumplir con un horario, pues era necesario armonizar su actividad con la de la entidad.
En conclusión, de las pruebas aportadas al expediente (órdenes de prestación de servicios, testimonios y horarios) sólo se deduce la prestación personal y la remuneración, pero no la subordinación, circunstancia que impide inferir que existió una relación de trabajo.
Por lo anterior, no siendo suficientes los elementos de prueba atrás referenciados para demostrar todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, debiéndose proceder a confirmar la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
CONFIRMASE la sentencia de veintitrés (23) de septiembre de dos mil cuatro (2004), proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el proceso promovido por OSWALDO TOVAR COLLAZOS contra el MUNICIPIO DE CORINTO CAUCA.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala de la fecha.
ALBERTO ARANGO MANTILLA JAIME MORENO GARCIA
ANA MARGARITA OLAYA FORERO
[1] Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda.
Publicado Por: julio 22, 2015