ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Posición de la Sala. Improcedencia / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No existe norma legal ni constitucional que sustente su procedencia

 

En igual sentido ver el fallo proferido el 28 de junio de 2007, en el proceso AC-00660.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil siete (2007)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2007-00330-01(AC)

 

Actor: CECILIA POLOCHE FELIX Y OTROS

 

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA.

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 26 de abril de 2007, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que negó por improcedente el amparo solicitado.

 

El escrito de tutela

 

Cecilia Poloche Félix, Marlene Suárez Arévalo, Nidia Alarcón Ochoa, Ligia Inés Castañeda y Diva Guarnizo, actuando en nombre propio, interpusieron acción de tutela contra las sentencias de 30 de junio de 2005, 21 de julio de 2005, 16 de septiembre de 2005, 13 de marzo de 2006 (sic), por medio de las cuales el Tribunal Administrativo del Tolima les negó las pretensiones formuladas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho instaurados contra el Nuevo Hospital La Candelaria, de Purificación, Empresa Social del Estado, E.S.E., por considerar vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales (sic) a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y móvil, a la seguridad social, al principio de favorabilidad y a la ratio decidendi (Fls. 1 a 22, Cuaderno Principal, C.P.).

 

Como consecuencia de lo anterior solicitaron dejar sin efecto las sentencias aludidas, aplicarles el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 permitiéndoles optar por la reincorporación o la indemnización, ordenar al Nuevo Hospital La Candelaria, de Purificación, Empresa Social del Estado, E.S.E., reconocerles y pagarles la indemnización legal a la que tienen derecho y dar cumplimiento al fallo en los términos de ley.

 

Como fundamento de la acción impetrada expusieron los siguientes hechos:

 

Laboraron al servicio del Nuevo Hospital La Candelaria, de Purificación,  Empresa Social del Estado, E.S.E., desempeñándose como Auxiliares de Enfermería, Promotoras de Salud, cargo del que fueron desvinculadas por supresión del mismo, mediante el Acuerdo No. 008 de 21 de julio de 2003 y la Resolución No. 0162 de 22 de los mismos mes y año.

 

Tal decisión se les comunicó por oficio de 23 de julio de 2003 sin recibir indemnización alguna y desconociendo su condición de madres cabezas de familia beneficiarias del Retén Social.

 

Contra los actos administrativos enunciados interpusieron acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitaron el reintegro y el pago de los salarios y las prestaciones sociales dejados de percibir desde el retiro hasta el reintegro o la aplicación del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, pretensiones que les negó el Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencias de 30 de junio de 2005, 21 de julio de 2005, 16 de septiembre de 2005 y 13 de marzo de 2006, por estar desempeñando los cargos en provisionalidad y no estar inscritas en el escalafón de empleados de carrera administrativa.

 

Contra las providencias aludidas interpusieron el correspondiente recurso de apelación, el cual les fue negado con fundamento en que, de acuerdo con la Ley 954 de 2005, el proceso no era de doble instancia por razón de su cuantía.

 

Las sentencias del Tribunal Administrativo del Tolima

 

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante las sentencias de 30 de junio de 2005, 21 de julio de 2005, 16 de septiembre de 2005 y 13 de marzo de 2006, negó las pretensiones de las actoras (Fls. 142 a 162, 165 a 171, 173 a 176, 178 y 179, y 181 a 190, C.P., 289 a 299, C.2., 323 a 333, C.3, 116 a 136, C.4, 133 a 142, C.5, y 137 a 156, C.6.).

 

No se acreditó que la reestructuración administrativa de la cual fue objeto la entidad demandada violara el contenido de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita por la agremiación sindical ANTHOC, ya que la misma no fue aportada.

 

Las demandantes no ostentan la calidad de trabajadores oficiales sino de empleadas públicas pues sus funciones correspondían al servicio de salud y no puede afirmarse que por estar amparadas por la Convención Colectiva de Trabajo o por estar afiliadas a ANTHOC al momento de ser retiradas del servicio hubiesen adquirido tal calidad.

 

Los actos demandados se expidieron con fundamento en los estudios técnicos elaborado por el Equipo Técnico de la Secretaría de Salud Departamental del Tolima.

 

Tampoco hay falsa motivación por cuanto la Resolución No. 0162 de 22 de julio de 2003 se expidió en desarrollo del Acuerdo No. 008, mediante el cual se acogió el estudio para reestructurar la administración, en el que se trató lo relacionado con la planta de personal y la supresión de cargos.

Los cargos se suprimieron con fundamento en la racionalización del gasto público y la modernización del servicio.

 

Por no ser empleadas de carrera administrativa no se les puede aplicar el artículo 13 del Decreto 1399 de 1990.

 

Tampoco se demostró que el hospital demandado hubiese ampliado el número de cargos de trabajadores oficiales dentro de la planta de personal de la entidad y en caso de existir algún acto administrativo que así lo indique debe inaplicarse por contrariar el artículo 125 de la Carta Política, ya que solamente la ley puede determinar las actividades que pueden desempeñarse mediante contrato de trabajo y, por consiguiente, quiénes tienen la calidad de empleados públicos o trabajadores oficiales en los establecimientos públicos del sistema de salud.

 

Tampoco tenían derecho a la indemnización por supresión de su cargo pues no estaban inscritas en el escalafón de carrera administrativa.

 

La administración motivó los actos administrativos por medio de los cuales retiró del servicio a las actoras y no era necesario que tal motivación fuera insertada en el oficio de 23 de julio de 2003.

 

El tutelante pretende debatir hechos que no fueron alegados ni discutidos en el proceso contencioso administrativo como la condición del empleado en provisionalidad a quien se le suprime el cargo.

 

La sentencia impugnada

 

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 26 de abril de 2007, negó por improcedente el amparo solicitado, con fundamento en las siguientes consideraciones (Fls. 192 a 218, C.P.):

 

En reiteradas ocasiones la Sección Primera consideró que era procedente la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo, mediante sentencia de 9 de julio de 2004, rectificó su posición y concluyó que en términos generales es improcedente contra sentencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación con el fin de salvaguardar el principio de la seguridad jurídica.

 

El Consejo de Estado, Sala Plena, en sentencia de 9 de noviembre de 2004, en aras de preservar la seguridad jurídica, reiteró que es inadmisible la acción de tutela contra providencias judiciales.

 

La Sala de decisión de la Sección Primera acogió la tesis, aceptando de manera excepcional que en aquellos casos en los que la providencia judicial vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, cuando el afectado no tuvo la oportunidad de ingresar al proceso, es procedente, evento en el cual no se quebrantan los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

 

En este caso no se presenta una situación excepcional que permita conceder el amparo solicitado, las demandantes no alegan la pretermisión de alguna instancia u oportunidad que les impida el acceso a la administración de justicia sino que disienten de la interpretación que de la ley hizo el Tribunal.

 

Tampoco demostraron haber sido discriminadas por encontrarse en las mismas circunstancias que otros funcionarios del Nuevo Hospital La Candelaria, lo que impide afirmar que se configuró una violación del derecho a la igualdad.

 

La impugnación

 

Las actoras impugnaron la anterior sentencia, con fundamento en los siguientes argumentos (Fls. 223 a 227, C.P.):

 

La Corte Constitucional, en situaciones similares de desvinculación de trabajadores con ocasión de procesos de reestructuración, dijo en relación con empleados públicos no inscritos en carrera administrativa pero cuyos cargos pertenecían al régimen de carrera que era procedente, en sede de tutela, dar aplicación al artículo 39 de la Ley 443 de 1998, permitiéndole al empleado optar por la reincorporación o la indemnización allí previstas. Expusieron como fundamento las sentencias T-800 de 14 de diciembre de 1998 y SU-132 de 26 de febrero de 2002.

 

Carecen de otro mecanismo de defensa judicial que proteja sus derechos, pues agotaron todas las instancias judiciales e interpusieron los recursos ordinarios, razón por la cual el único mecanismo con el que cuentan es la acción de tutela.

 

Consideraciones de la Sala

 

Como se trata de dilucidar si la providencia mencionada, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, constituye vía de hecho la Sala considera oportuno precisar su posición respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales pues su razonamiento servirá de sustento para decidir sobre la viabilidad del amparo solicitado.

 

En fallos reiterados esta Subsección admitió la procedencia de la tutela contra providencias judiciales porque el artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona tendrá acción de tutela para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, sin distinguir el tipo de autoridad que pudiera incurrir en la acción u omisión violatoria.

 

Sin embargo, posteriormente, tras un estudio a fondo del tema, varió su criterio por considerar que no existe norma constitucional ni legal que sustente la procedencia de la acción pues la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que contempló tal posibilidad [1].

 

En dicha ocasión la Corte Constitucional expresó que el artículo 86 cerraba la posibilidad de la tutela contra las providencias judiciales porque esta acción sólo es procedente cuando no existe un medio de defensa judicial apto para la defensa del derecho trasgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En consecuencia si se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, si ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar el trámite ya surtido con la acción de tutela.

 

Estimó la Corte que nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.

 

Si, pese a los mecanismos de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo otorgadas por el sistema jurídico en obedecimiento de claros principios constitucionales, el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, no puede acudir a la tutela como última tabla de salvación de su pretensiones, por cuanto ello implica hacer prevalecer su incuria sobre el principio universalmente aceptado de la cosa juzgada y desvirtuar el carácter subsidiario de la acción de tutela.

 

En esa ocasión, estima la Sala, reconoció la Corte Constitucional que al juez le corresponde resolver en forma definitiva las controversias para hacer posible la paz social. Si los conflictos no encuentran una instancia definitiva de solución derivan en litigios interminables, que no permiten tener certeza sobre los derechos e intereses. Ante la falibilidad de las decisiones judiciales se han establecido mecanismos ordinarios y extraordinarios que permiten su revisión dentro de sus propias jurisdicciones; no es otro el sentido del artículo 31 de la Constitución, según el cual toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, es decir, que, como regla general, las sentencias judiciales, esto es, las providencias que ponen término a un proceso, pueden ser objeto de revisión por otro juez, superior funcional del que las emitió; existen, además, los recursos extraordinarios de súplica[2], casación y revisión, en los términos previstos por la ley, que se confían a los tribunales supremos de cada jurisdicción, o sea, a los jueces con mayor calificación profesional y experiencia.

 

En consecuencia, un nuevo examen judicial de las providencias de los jueces no tiene, en principio, justificación pues éstos actúan sometidos a la normatividad y en defensa de los derechos constitucionales y legales de los asociados a quienes se rodea de todas las garantías para su defensa propiciando la aplicación adecuada y justa de las normas jurídicas.

 

La decisión de la Corte Constitucional de declarar inexequibles las normas que permitían la tutela contra providencia judicial constituye cosa juzgada aún para la Corte Constitucional. Por ello es inadmisible y violatorio del orden jurídico establecido que dicha Corporación haya  paulatinamente abierto el compás hasta erigirse en “órgano de cierre del sistema judicial de Colombia”, sin que norma alguna sustente su pretensión. Las nuevas formulaciones de la Corte Constitucional[3], además de violentar la jurisprudencia por incurrir en intromisiones indebidas en los ámbitos propios de la autonomía e independencia judiciales e invadir las competencias de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo, lesionan principios universales del derecho.

 

En efecto, si bien a la Corte Constitucional se le confió la guarda de la Constitución, expresamente se le indicó que debía cumplir tal función en los precisos términos del artículo 241, pero la Corte, violentando esa barrera, ha irrumpido en las competencias reservadas a las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, cuyas atribuciones también están consagradas en la Constitución y en la Ley, revocando sus decisiones a través de la acción de tutela, aduciendo el presunto desconocimiento de sus precedentes, por deducir de su función de guardiana de la Constitución una pretendida superioridad sobre las demás Cortes, violando con ello los preceptos constitucionales que confieren a la Corte Suprema y al Consejo de Estado el carácter de Tribunales Supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones.

 

No se puede, por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, permitir la interinidad de las decisiones judiciales ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones. La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones, artículos 234 y 237, numeral 1, de la Constitución y, por ende, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables.

Las disposiciones aludidas deben tener un efecto útil en la determinación de los derechos resultantes de los procesos iniciados en virtud de las acciones ordinarias y contencioso administrativas, toda vez que, como reiteradamente lo ha dicho aún la propia Corte Constitucional, las jurisdicciones a quienes corresponde su conocimiento también tienen como propósito la salvaguarda de los derechos fundamentales[4], es decir, ellos se protegen principal y primordialmente por las acciones establecidas en los ordenamientos procesales correspondientes y sólo subsidiariamente a través de la acción de tutela.

 

Actuar de modo contrario convierte en la práctica a la tutela contra providencias judiciales en una indebida forma de control de constitucionalidad porque persigue imponer el punto de vista de la Corte Constitucional en las decisiones judiciales inter partes, ante una presunta “violación indirecta de la Carta”[5], y esta facultad carece de asidero en la Constitución.

 

Un Estado de Derecho se caracteriza porque sus autoridades obran conforme a competencias objetivas, vale decir, la actividad de los órganos y funcionarios está reglada y ello define sus ámbitos de actuación. El desconocimiento de este principio quebranta, en particular, la función pública de la administración de justicia, cuya misión constitucional fundamental es asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Se perturba la convivencia si se transmite el nocivo mensaje de que hay órganos judiciales no constituidos sino constituyentes, creadores de derecho y no sometidos a él, cuya interpretación de las normas es en todos los casos obligatoria y definitiva.

 

 

 

Aplicar la tutela contra providencias judiciales en el caso de presuntos desconocimientos de la jurisprudencia constitucional implica convertir a las demás jurisdicciones en meras ejecutoras de los mandatos emanados de la Corte, crear una jurisdicción única y suprema y reemplazar las diversas acciones procesales por la acción de tutela.

 

 

Según el artículo 228 de la Carta la administración de justicia es independiente en sus decisiones y, de acuerdo con  el artículo 230, los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. Por consiguiente, intervenir en el sentido de la interpretación y aplicación que de la norma hace el juez natural viola sus atributos esenciales, a la vez que desconoce que la interpretación de las normas depende de la concepción política, social y jurídica del juzgador, de su criterio de lo justo y de su apreciación de la realidad, lo cual es igualmente válido respecto del juez constitucional, razón por la cual no puede aceptarse que el juez constitucional, por el hecho de serlo, no incurra en errores o posea una visión o una interpretación de naturaleza superior.

 

 

La irrupción de la Corte Constitucional y, en general, del juez  constitucional en las competencias de los jueces ordinarios más que una solución se ha convertido en fuente de inseguridad no sólo jurídica sino política y social pues, además de que se perdió la confianza que generaban las atribuciones normativas conforme a las cuales se sabía quién creaba y quién aplicaba el derecho en cada caso, el usuario de la administración de justicia se encuentra ahora expuesto a la pervivencia de pleitos interminables y a su resurrección intempestiva ante el desconocimiento del principio jurídico universal de la cosa juzgada.

 

Todos los servidores judiciales tenemos el deber de reconocer las competencias constitucionales y legales de los diferentes jueces y su capacidad para decir el derecho de manera definitiva en sus respectivos campos y de no considerar la tutela como si fuera una instancia o recurso superior, o un medio alternativo o supletorio o complementario o paralelo u opcional o sustitutivo o último, y, menos, único de defensa judicial.

 

 

En este caso, en la decisión ordinaria atacada se dan las razones de hecho y derecho en las que se sustenta, las que esta Corporación encuentra válidas, razonadas y jurídicamente consistentes, por lo que no es viable acudir a la tutela como instancia superior, dada la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales.

 

 

Adicionalmente, la invocación de la sentencia de tutela T-800 de 14 de diciembre de 1998 de la Corte Constitucional resulta impertinente porque ella se refiere a la desvinculación, en uso de las facultades de libre nombramiento y remoción, de empleados nombrados en provisionalidad, en tanto que en los casos objeto de las sentencias impugnadas el retiro del servicio obedeció a un motivo sustancialmente distinto, la reforma de la planta de personal debida a la reestructuración de la entidad.

 

 

En consecuencia, por considerar improcedente la tutela contra providencias judiciales, por falta de normatividad positiva que la fundamente, y, además, porque la decisión cuestionada es jurídicamente válida y el juez de tutela no constituye instancia superior, se desestimará el amparo solicitado.

 

 

Decisión

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

 

CONFÍRMASE la sentencia de 26 de abril de 2007, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que negó por improcedente el amparo solicitado por Cecilia Poloche Félix, identificada con cédula de ciudadanía No. 28’893.013 de Purificación; Marlene Suárez Arévalo, identificada con cédula de ciudadanía No.51’656.698 de Bogotá; Nidia Alarcón de Ochoa, identificada con cédula de ciudadanía No. 28’892.504 de Purificación; Ligia Inés Castañeda, identificada con cédula de ciudadanía No. 28’891.824 de Purificación; y Diva Guarnido, identificada con cédula de ciudadanía No. 38’238.596 de Ibagué.

 

Cópiese, notifíquese, y cúmplase. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

La presente providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.

 

 

 

 

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ     ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

 

 

 

 

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

 

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General.

 

 

 

[1]  Sentencia C – 543 de 1992 de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

[2] Derogado por la Ley 954 de 2005

[3] Cfr. Sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-522 de 2001 y T-260 de 1995 y C-590 de 2005, entre otras.

[4] Corte Constitucional, sentencia SU-544 de 24 de mayo de 2001, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Montealegre Lynnet, expediente No. T-270648.

[5] Corte Constitucional, sentencia T-254 de 30 de marzo de 2006, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.