11001-03-15-000-2013-01133-00(REV) Plena 2019

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – En acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Oportunidad

Desde el 12 de agosto de 2014, la Sala Plena de lo contencioso-administrativo, indicó que el recurso extraordinario de revisión no es una instancia adicional del proceso ordinario original, sino un nuevo proceso; por tal razón, ha afirmado que los términos y los requisitos para su interposición se rigen por la normativa vigente a su presentación, sin importar que la sentencia a revisar se haya proferido bajo la vigencia de un cuerpo normativo anterior. Tal circunstancia es la que se presenta en el caso que nos ocupa: la sentencia que se pide revisar se profirió el 30 de marzo de 2011 bajo el Código Contencioso Administrativo anterior contenido en el Decreto 01 de 1984, pero la demanda de revisión se presentó el 24 de mayo de 2013 en vigencia del cpaca (…) Siendo así, el recurso extraordinario de la referencia se presentó de forma oportuna, dentro del plazo de los cinco años que la ley señaló para su interposición, contados a partir de la ejecutorita de la sentencia objeto de revisión, pues, se repite, esta la profirió el tribunal el 30 de marzo de 2011 y la demanda de revisión se interpuso el 20 de mayo de 2013, transcurridos apenas 2 años

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 251

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Finalidad / ACCIÓN DE REVISIÓN – Procedencia

El recurso extraordinario de revisión constituye un instrumento procesal excepcional, que sirve para impugnar las sentencias ejecutoriadas de las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, de los tribunales y jueces administrativos. Representa así, una excepción al principio de cosa juzgada, en tanto permite invalidar los efectos jurídicos de tales providencias cuando se configure alguna de las casuales de su procedencia, establecidas en los artículos 250 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 797 de 2003 (…) La acción de revisión regulada en la norma ha sido considerada por la jurisprudencia como una acción sui generis, en la medida en que únicamente procede por las dos causales que prevé, se aplica el trámite para el recurso extraordinario de revisión del cpaca, solo la pueden instaurar las entidades que autorice la ley (sujeto activo calificado) y, su propósito es la protección y recuperación del patrimonio público

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20

BONIFICACIÓN ESPECIAL – Para los funcionarios de la Contraloría General de la República / QUINQUENIO – Naturaleza / DERECHO AL QUINQUENIO – Requisitos / QUINQUENIO – Naturaleza salarial

El artículo 23 del Decreto 929 de 1976 creó la bonificación especial, también llamada quinquenio, para los funcionarios de la Contraloría General de la República (…) De igual manera, el numeral 1.º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, por la cual se establece la estructura orgánica de la Contraloría General de la República, incluyó dicha prestación (…) los funcionarios de la Contraloría General de la República tienen derecho a percibir el pago de la bonificación especial o quinquenio equivalente a un mes de salario, siempre que: i) transcurra un periodo de cinco años en el que preste sus servicios a la institución y, ii) que el funcionario, en dicho término, no haya sido sancionado disciplinariamente ni de ninguna otra manera. Dicho emolumento, pese a que no está incluido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, aplicable por expresa disposición del artículo 17 del Decreto 929 de 1976, ni tampoco en el artículo 40 del Decreto 720 de 1978, debe tenerse en cuenta para calcular la liquidación pensional, por ser un factor salarial. (…) Ahora bien, la Sala precisa que los quinquenios reconocidos y pagados no pueden volver a contabilizarse para calcular dicho beneficio por el periodo siguiente, es decir, no son acumulativos, por lo que, indistintamente de si se causa dicha prestación a los cinco, diez, quince o veinte años de servicios, solo se debe pagar un mes de remuneración

FUENTE FORMAL: DECRETO 1045 DE 1978 – ARTÍCULO 45 / DECRETO 929 DE 1976 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 720 DE 1978 – ARTÍCULO 40

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza no acumulativa de los quinquenios ver concepto 2249 del 30 de abril de 2015 de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: William Zambrano Cetina

BONIFICACIÓN ESPECIAL DE EMPLEADOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Origen / PRINCIPIO DE LEGALIDAD – En materia administrativa / QUINQUENIO QUE SIRVE DE BASE PARA LIQUIDACIÓN PENSIONAL – No es acumulable / ACUMULACIÓN DE QUINQUENIO PARA LIQUIDACIÓN PENSIONAL – Excede quantum pensional

Conforme lo han entendido la Sección Segunda y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la bonificación especial por quinquenio que se reconoce a los funcionarios de la Contraloría General de la República, según se deprende del artículo 23 del Decreto 929 de 1976 y del numeral 1 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993 se creó como una retribución especial para quien haya prestado cinco años de servicios en dicha entidad, sin haber sido objeto de sanciones disciplinarias. Pero, en efecto, las dos preceptivas legales que consagran la bonificación especial no determinan monto distinto a un solo sueldo, ni periodo mayor a 5 años. En otras palabras, las reglas normativas no consagran ninguna otra recompensa especial adicional por década o quinquenio, ni por 20 años de servicios, razón por la cual, si la ley no previó para estos tiempos de servicios bonificaciones especiales, el empleado que ha permanecido 10 años o más tendrá derecho a recibir únicamente la bonificación por cada quinquenio cumplido, equivalente a un sueldo adicional. El principio de legalidad en materia administrativa impone la obligación para la administración, de proceder conforme a los precisos términos de ley cuando el sentido de esta es clara y no contradice la constitución. Por lo expuesto, se concluye que si el quinquenio que sirvió de base para la liquidación pensional se liquidó y pagó de forma acumulada, el quantum pensional, sin duda, excede lo debido de acuerdo con la ley

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 929 DE 1976 – ARTÍCULO 23 / LEY 106 DE 1993 – ARTÍCULO 113 NUMERAL 1

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la forma en que debe incluirse el quinquenio en la base de liquidación pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró y unificó jurisprudencia en el expediente 25000234200020130467601. Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 006/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 7 diciembre de 2016. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Se declara fundado

[E]l hecho de que la sentencia que se revisa del 30 de marzo de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado hubiese sido emitida acatando el precedente referido, no implica que no pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión contemplado en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dado que el objeto de este es verificar si el monto del derecho pensional reconocido se ajustó al que concede la ley o si excedió este, aspecto que puede analizarse con independencia de la existencia del precedente, pues aun este y la regla fijada en él pueden estar en contravía del ordenamiento jurídico. En el caso que ocupa la atención de la Sala, eso es lo que precisamente ocurrió, puesto que la interpretación que se hizo en la sentencia del 11 de marzo de 2010 sobre el modo en que debió incluirse en la base pensional el quinquenio y que sirvió de fundamento para la proferida el 30 de marzo de 2011 objeto de revisión, va en detrimento de la forma en que el artículo 7.º del Decreto Ley 929 de 1976 establece la liquidación pensional de los empleados de la Contraloría General de la Republica. (…) [E]sta Sala de Decisión debe concluir que la sentencia que se revisa del 30 de marzo de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, al incluir en la base pensional del señor Ciro Alberto Gómez Redondo la totalidad de lo percibido por el quinquenio, aun cuando lo hizo amparada en el precedente de dicha sección vigente para ese momento, reconoció un monto pensional superior al que tenía derecho este, con lo cual vulneró el contenido del artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976 y además, los principios que rigen el sistema pensional como son los de sostenibilidad financiera, solidaridad, eficiencia e igualdad. Por lo expuesto, prospera la acción extraordinaria de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ‒ugpp‒ pues se demostró la ocurrencia de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEY 929 DE 1976 – ARTÍCULO 7

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2013-01133-00(REV)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP

Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN

Temas: Artículo 20 Ley 797 de 2003. Reliquidación pensión Contraloría General de la República. Quinquenio

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Decide la Sala la acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ugpp contra la sentencia del 30 de marzo de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Ciro Alberto Gómez Redondo.

1. Antecedentes

1.1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho

1. Las pretensiones

El señor Ciro Alberto Gómez Redondo, a través de apoderado, demandó la nulidad del acto administrativo presunto negativo, producto del silencio administrativo respecto del derecho de petición radicado en Cajanal el 13 de mayo de 2008, por medio del cual solicitó la revisión de su pensión de vejez.

Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de su pensión de vejez con el 75 % de todo lo devengado en el último semestre en el que prestó sus servicios, a partir de la fecha en que adquirió su estatus pensional.

1. La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cesar advirtió que en la liquidación de la pensión del demandante se omitieron factores que este devengó en el último semestre de servicio. En consecuencia, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de vejez del señor Ciro Alberto Gómez Redondo con base en el régimen especial contenido en el Decreto 929 de 1976, aplicable a los empleados de la Contraloría General de la República, con la inclusión de la bonificación especial, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la prima de navidad, devengadas durante el último semestre en la mencionada entidad.

1. La sentencia objeto de revisión

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de marzo de 2011, confirmó y adicionó, en sede de consulta, la providencia del 19 de noviembre de 2009 del Tribunal Administrativo del Cesar.

La Sala, a efectos de establecer la forma de liquidar el monto de la pensión con los nuevos factores salariales ordenados por el tribunal, tuvo en cuenta su precedente del 11 de marzo de 2010[1]. Con fundamento en aquella jurisprudencia ordenó la nueva liquidación pensional con inclusión de las primas de vacaciones, servicios y navidad de forma proporcional por los últimos seis meses de servicios, es decir, en sextas partes, y,  respecto de la bonificación especial que se pagó en el último semestre de servicios por cumplir el demandante cinco (5) años de servicios, indicó que este valor se debía incluir en la base de liquidación en su totalidad y no fraccionado ni proporcional a los últimos seis meses laborados como se computan las demás primas.

1. La demanda de revisión

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ugpp estima que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión, cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con la ley aplicable.

1. Pretensiones

La recurrente persigue con el ejercicio de la presente acción que se disponga lo siguiente:

1. Revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 30 de marzo de 2011, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por el señor Ciro Alberto Gómez Redondo contra la Caja Nacional de Previsión Social, que confirma parcialmente el fallo del a quo, dictado el 19 de noviembre de 2009, dentro del proceso 2008-00243.

1. Declarar que al señor Ciro Alberto Gómez Redondo no le asiste el derecho a que su pensión de vejez se reliquide con la totalidad de lo devengado por concepto de bonificación especial o quinquenio.

1. Condenar al señor Ciro Alberto Gómez Redondo a reintegrar los valores cancelados por concepto de la reliquidación de su pensión de vejez, en cumplimiento de lo ordenado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 30 de marzo de 2011.

1. Fundamentos de la acción

El apoderado de la ugpp, entidad que asumió las competencias de la Caja Nacional de Previsión ‒cajanal‒, condenada por la sentencia objeto de revisión, señala que el artículo 6 del Decreto 5021 de 2009 le otorgó a su representada la función de adelantar, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.   

Frente al derecho concedido en la sentencia objeto de revisión, reconoce que al señor Gómez Redondo le es aplicable el régimen especial contenido en el Decreto Ley 929 de 1976 establecido para los funcionarios y empleados de la Contraloría General de República. Sin embargo, no comparte que se haya ordenado en la liquidación de su pensión la inclusión de la bonificación especial o quinquenio en su totalidad y no de forma fraccionada o proporcional al tiempo base de la liquidación, es decir, tomando la sexta parte del valor devengado por dicho concepto.

Indica que si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 11 de marzo de 2010 señaló que al momento de liquidar las pensiones no podía fraccionarse la suma correspondiente al quinquenio, lo cierto es que esta posición jurisprudencial fue rectificada posteriormente por la misma Sección en la sentencia del 14 de septiembre de 2011[2], indicando que esta debe incluirse en forma proporcional.

En ese orden, argumenta que la sentencia objeto de revisión proferida el 30 de marzo de 2011 no puede quedar incólume, comoquiera que contradice la rectificación jurisprudencial del 14 de septiembre de 2011, aludida.

El pensionado Ciro Alberto Gómez Redondo, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la ugpp.

Expone que el recurso extraordinario de revisión se presentó extemporáneamente, como quiera que la sentencia objeto de revisión se profirió en vigencia del Decreto 01 de 1984, es decir, con el código administrativo anterior y, en ese sentido, la demanda de revisión se debía interponer máximo dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, cosa que no ocurrió porque la sentencia quedó ejecutoriada el 20 de mayo de 2011 y el recurso se interpuso el 24 de mayo de 2013, es decir 4 días después del vencimiento de dicho término. 

Alega falta de legitimación en la causa activa, por cuanto el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece que la acción de revisión debe ser ejercida exclusivamente por el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o por el contralor general de la Republica o el procurador general de la Nación.

Arguye que la sentencia objeto de revisión ordenó la liquidación de la pensión sin exceder la cuantía otorgada por la ley, dado que el Consejo de Estado dio plena aplicación al lineamiento jurisprudencial vigente para la fecha en que se emitió el fallo.

Hace referencia a la forma como, según concepto de la oficina jurídica de la Contraloría General de la República[3], se debe liquidar la bonificación por quinquenio de servicios consagrada el artículo 23 del Decreto 929 de 1976, y a este respecto sostiene que dicha prestación salarial corresponde a «una operación acumulativa de meses de salario»[4]; es decir, que por 5 años de servicios un funcionario tendría derecho a un sueldo, por diez años de servicios a dos sueldos, por quince años de servicios a tres sueldos, y así sucesivamente.

Finalmente, afirma que los fallos judiciales fueron proferidos con observancia del debido proceso y están amparados por el principio de la seguridad jurídica; en consecuencia, no pueden ser desconocidos por ninguna autoridad.

1. Concepto del Ministerio Público

El procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, considera que el recurso extraordinario de revisión debe declararse infundado.    

Precisa que el recurso se presentó oportunamente, dentro del término de los cinco años que señala el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que, en virtud del Decreto 075 de 2013, la ugpp, como entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tiene como función la de interponer las acciones previstas en dicho artículo 20; de ahí, que no es aceptable la falta de legitimación activa alegada por el pensionado.

Considera que no se configura la causal de revisión alegada, por cuanto para el 30 de marzo de 2011, fecha en la cual se emitió la sentencia objeto de revisión, el precedente a seguir era la providencia del 11 de marzo de 2010 de la Sección Segunda y no la de septiembre de 2011, porque para aquella época no existía.

2. Consideraciones

• . Competencia y procedimiento

La competencia para conocer de la acción especial de revisión radica en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de las Salas Especiales de Decisión, creadas por el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Respecto de la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión el Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado dispuso:

Artículo 2. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo:

1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.

• Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión, creadas por el artículo 3 de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente.

• Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En lo referente al procedimiento, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la acción especial de revisión contra las providencias que reconozcan sumas periódicas de dinero o pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, la cual debe tramitarse por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código. Como en este caso, la demanda fue presentada el 20 de mayo de 2013, esto es, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe aplicarse lo allí dispuesto.

• Cuestión previa. De las excepciones propuestas por la parte demandada

El apoderado del señor Ciro Alberto Gómez Redondo, alega extemporaneidad en la presentación del recurso y falta de legitimación en la causa por activa de la ugpp.

2.2.1. De la oportunidad para interponer la acción especial de revisión

Argumenta que la demanda de revisión contra la sentencia objeto de revisión debió haberse intentado dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, como manda el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la fecha en que se profirió la decisión (30 de marzo de 2011).

El planteamiento anterior no tiene recibo por las razones que a continuación se expondrán y que esta corporación ha prohijado respecto de los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra sentencias proferidas bajo el Decreto 01 de 1984, pero que han sido presentados después del 2 de julio de 2012, es decir, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ‒cpaca‒.

Desde el 12 de agosto de 2014, la Sala Plena de lo contencioso-administrativo[5], indicó que el recurso extraordinario de revisión no es una instancia adicional del proceso ordinario original, sino un nuevo proceso; por tal razón, ha afirmado[6] que los términos y los requisitos para su interposición se rigen por la normativa vigente a su presentación, sin importar que la sentencia a revisar se haya proferido bajo la vigencia de un cuerpo normativo anterior.

Tal circunstancia es la que se presenta en el caso que nos ocupa: la sentencia que se pide revisar se profirió el 30 de marzo de 2011 bajo el Código Contencioso Administrativo anterior contenido en el Decreto 01 de 1984, pero la demanda de revisión se presentó el 24 de mayo de 2013 en vigencia del cpaca, que en su artículo 251 indica lo siguiente en relación con las causales de revisión de la Ley 797 de 2003 invocada:

[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial […] (Negritas de la Sala).

Siendo así, el recurso extraordinario de la referencia se presentó de forma oportuna, dentro del plazo de los cinco años que la ley señaló para su interposición, contados a partir de la ejecutorita de la sentencia objeto de revisión, pues, se repite, esta la profirió el tribunal el 30 de marzo de 2011 y la demanda de revisión se interpuso el 20 de mayo de 2013[7], transcurridos apenas 2 años.

2.2.2. De la legitimación en la causa activa de la UGPP

Es cierto, como lo afirma la parte demandada, que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 señala que la revisión de las sentencias que conceden pensiones podrán ser revisadas «… a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la Ley 797 de 2003 es anterior a la creación de la ugpp con la Ley 1151 de 2007, la cual sí señaló de forma expresa lo siguiente, respecto de las obligaciones de la nueva entidad en relación con las facultades conferidas al Gobierno Nacional en el precitado artículo 20 de la Ley 797 de 2003:

[…] Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Corregido por el art. 1, Decreto Nacional 1193 de 2012. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: Se mantiene vigente.

i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; […]. (Destaca la Sala).

En tal virtud, el Gobierno Nacional, primero en el Decreto 5021 de 2009[8] (artículo 6, numeral 6), y después en el Decreto 575 de 2013[9] (artículo 6, numeral 6) que derogó el anterior decreto, señaló como función de la ugpp: «Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen».

En consecuencia, el argumento expuesto por la parte demandada queda desvirtuado, en tanto la UGPP, por prescripción legal y reglamentaria, se encuentra legitimada para presentar las demandas extraordinarias de revisión por las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En suma, esta Sala Especial declarará no probadas las excepciones propuestas por el apoderado del señor Ciro Alberto Gómez Redondo.

• Problema jurídico

Le corresponde a la Sala decidir si en el sub examine se configuró la causal de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, respecto de la sentencia proferida el 30 de marzo de 2011 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Ciro Alberto Gómez Redondo con la inclusión de la totalidad de la bonificación especial por quinquenio prevista en el artículo 23 del Decreto ley 929 de 1976.

Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado la Sala deberá analizar los siguientes temas: i) el recurso extraordinario de revisión especial contemplado en el artículo 20 de la Ley 720 de 2003. Alcance de la causal prevista en el literal b) ibidem; ii) regulación del quinquenio. Forma de liquidación y de inclusión en la base pensional y, iii) Caso concreto. Análisis de la Sala.

2.3.1. La acción especial de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 720 de 2003. Alcance de la causal señalada en el literal b) ibidem.

El recurso extraordinario de revisión constituye un instrumento procesal excepcional, que sirve para impugnar las sentencias ejecutoriadas de las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, de los tribunales y jueces administrativos.

Representa así, una excepción al principio de cosa juzgada, en tanto permite invalidar los efectos jurídicos de tales providencias cuando se configure alguna de las casuales de su procedencia, establecidas en los artículos 250 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 797 de 2003[10].

La última norma reformó el sistema general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, siendo una de tales reformas la consagración del recurso extraordinario especial de revisión para atacar las providencias judiciales, transacciones y conciliaciones que reconozcan el pago de sumas periódicas de dinero o pensiones a cargo del erario. Dicha norma preceptúa:

Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo[11] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo[12] por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. (Resalta la Sala).

La acción de revisión regulada en la norma ha sido considerada por la jurisprudencia como una acción sui generis, en la medida en que únicamente procede por las dos causales que prevé, se aplica el trámite para el recurso extraordinario de revisión del cpaca, solo la pueden instaurar las entidades que autorice la ley (sujeto activo calificado) y, su propósito es la protección y recuperación del patrimonio público[13].

En efecto, en cuanto a su finalidad, en la exposición de motivos que dio origen a la ley antes citada[14], en especial, en lo referente a la consagración de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión allí previstas, se consideró que su propósito consistía en afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario. La siguiente fue la explicación que se adujo sobre ese particular:

Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Se destaca).

Es decir, que el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 fue incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.

Ahora, la casual contemplada en el literal b) de la norma enunciada y que indica que procede el recurso extraordinario especial de revisión «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», se justifica en lo inaceptable que resulta avalar el reconocimiento de una pensión cuyo valor excede lo que legalmente debió ser reconocido, en tanto ello va en contravía del interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional.

En esa medida, al decidir el recurso al que se ha hecho alusión, el juez debe encontrar el equilibrio entre el valor de la prestación debida y lo que se debe reconocer. Así lo manifestó esta Corporación al decir que «ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en últimas aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley[15]».

2.3.2. Regulación del quinquenio. Forma de liquidación y de inclusión en la base de liquidación pensional.

El artículo 23 del Decreto 929 de 1976 creó la bonificación especial, también llamada quinquenio, para los funcionarios de la Contraloría General de la República en los siguientes términos:

Artículo 23. Los funcionarios de la Contraloría General de la República, tendrán derecho al pago de una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución a partir de la vigencia de este Decreto, durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria, ni de ningún otro orden. El Contralor General de la República reglamentará la forma y cuantía de esta bonificación.

De igual manera, el numeral 1.º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, por la cual se establece la estructura orgánica de la Contraloría General de la República, incluyó dicha prestación así:

Artículo  113. De las Prestaciones Sociales de los Empleados de la Contraloría General de la República. Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber:

1. Quinquenio

Los funcionarios de la Contraloría General de la República continuarán disfrutando del derecho al pago de una bonificación especial de un mes de remuneración, por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la Institución durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria de ningún orden.

De esta forma, los funcionarios de la Contraloría General de la República tienen derecho a percibir el pago de la bonificación especial o quinquenio equivalente a un mes de salario, siempre que: i) transcurra un periodo de cinco años en el que preste sus servicios a la institución y, ii) que el funcionario, en dicho término, no haya sido sancionado disciplinariamente ni de ninguna otra manera.

Dicho emolumento, pese a que no está incluido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, aplicable por expresa disposición del artículo 17 del Decreto 929 de 1976[16], ni tampoco en el artículo 40 del Decreto 720 de 1978[17], debe tenerse en cuenta para calcular la liquidación pensional, por ser un factor salarial[18].

2.3.2.1. Ahora bien, la Sala precisa que los quinquenios reconocidos y pagados no pueden volver a contabilizarse para calcular dicho beneficio por el periodo siguiente, es decir, no son acumulativos, por lo que, indistintamente de si se causa dicha prestación a los cinco, diez, quince o veinte años de servicios, solo se debe pagar un mes de remuneración.

Sobre este particular la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció mediante el Concepto 2249 del 30 de abril de 2015[19], advirtiendo que el sentido del artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 es claro en que siempre se reconoce un sueldo por cada quinquenio causado y, por tanto, no se puede desatender el tenor literal de la norma. Así razonó la Sala:

Pues bien, al confrontar la norma analizada con los criterios de interpretación antes expuestos, la Sala observa que no existen expresiones oscuras o palabras técnicas o con significado legal especial; por el contrario, la norma acude a un lenguaje usual y de fácil entendimiento, lo cual determina el uso de la regla de interpretación del artículo 28 del Código Civil: atender al sentido natural y obvio de las palabras usadas por el legislador. 

Sobre esta base, la Sala encuentra que cuando la norma se refiere al “pago de una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución” es clara al establecer que el pago a que se tiene derecho es el equivalente a un (1) mes de remuneración cada que se cumplen cinco años de servicio a la entidad.

No se observa en la norma, ni expresa ni tácitamente, una regla de acumulación sucesiva de tiempos, bajo la cual se pueda borrar hacia el pasado los quinquenios ya pagados conforme a la ley. De este modo, cuando el funcionario cumple diez, quince o veinte años de servicio tiene derecho solamente a “un mes de remuneración” por los últimos cinco (5 años) que ha servido a la entidad, pues los anteriores quinquenios, en la medida en que le ya le han sido reconocidos y pagados, no pueden contabilizarse nuevamente para calcular la bonificación. Lo contrario implicaría un doble o triple o cuádruple pago de los quinquenios que la disposición en cuestión no consagra bajo ninguna modalidad.

De igual forma, señaló que la interpretación extensiva de la norma, acerca de la acumulación sucesiva de tiempos es desproporcionada. Consideró:

En efecto, en la tesis de la acumulación sucesiva de tiempos una persona que cumple 20 años de servicio recibiría: una (1) remuneración a los 5 años; dos (2) remuneraciones más a los 10 años; tres (3) remuneraciones adicionales a los 15 años; y otras cuatro (4) remuneraciones a los 20 años. Es decir que en total se pagarían diez (10) quinquenios, cuando en realidad en veinte años de servicio solo se laboran cuatro (4) quinquenios, que son los que deben ser reconocidos y pagados: uno cada cinco (5) años laborados al servicio de la entidad, tal como se desprende inequívocamente de la norma analizada. Por tanto, puede verse que ese entendimiento de pagar varias veces el mismo quinquenio ya laborado no se deriva de la norma revisada y resultaría claramente desproporcionado.

Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado también interpretó que la norma habilitante del derecho no sugiere ninguna acumulación de quinquenios. Sobre el punto dijo la Sala:

Sobre este particular ya se ha pronunciado de manera clara y expresa la Sección Segunda del Consejo de Estado que al negar una demanda para tener en cuenta como factor pensional lo recibido en virtud de un quinquenio calculado en forma acumulativa, señaló lo siguiente:

La norma señala claramente, que se paga “una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución”, pero no indica que los períodos de cinco años o quinquenios sean acumulables, es decir, no autoriza a que por el primer quinquenio se pague un mes de remuneración, por el segundo dos y así sucesivamente, sino que en forma diáfana prescribe, que por cada período de cinco años se paga el equivalente a un mes de remuneración.^[20] (Negritas de la Sala).

Conforme lo han entendido la Sección Segunda y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la bonificación especial por quinquenio que se reconoce a los funcionarios de la Contraloría General de la República, según se deprende del artículo 23 del Decreto 929 de 1976 y del numeral 1 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993 se creó como una retribución especial para quien haya prestado cinco años de servicios en dicha entidad, sin haber sido objeto de sanciones disciplinarias.

Pero, en efecto, las dos preceptivas legales que consagran la bonificación especial no determinan monto distinto a un solo sueldo, ni periodo mayor a 5 años. En otras palabras, las reglas normativas no consagran ninguna otra recompensa especial adicional por década o quinquenio, ni por 20 años de servicios, razón por la cual, si la ley no previó para estos tiempos de servicios bonificaciones especiales, el empleado que ha permanecido 10 años o más tendrá derecho a recibir únicamente la bonificación por cada quinquenio cumplido, equivalente a un sueldo adicional.

El principio de legalidad en materia administrativa impone la obligación para la administración, de proceder conforme a los precisos términos de ley cuando el sentido de esta es clara y no contradice la constitución.

Por lo expuesto, se concluye que si el quinquenio que sirvió de base para la liquidación pensional se liquidó y pagó de forma acumulada, el quantum pensional, sin duda, excede lo debido de acuerdo con la ley.

2.3.2.2. De otra parte, debe agregar la Sala que la jurisprudencia, a lo largo de los años, ha variado la interpretación en lo que respecta a la forma en que debe incorporarse el quinquenio en la base de liquidación pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República.

Así, en un principio, en el año 2008 indicó que debía hacerse de manera proporcional, dividiéndose el valor total del último quinquenio recibido entre los cinco años que sirvieron para su causación y el resultado entre los 12 meses que componen el año. La Sala precisó[21]:

Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la bonificación especial o quinquenio tiene la naturaleza de factor salarial y, por ende, debe ser tenida en cuenta al momento de liquidar el beneficio pensional. (…) (…) la Sala adicionará la sentencia apelada en el sentido de ordenar que también se incluya la bonificación especial (quinquenio) en la base para liquidar la pensión especial de jubilación de la actora. Seguidamente, la Sala de Sección precisará la forma de liquidación de la bonificación especial (quinquenio) como base integrante del monto de la pensión, así como también, los aportes que debieron descontarse por el tiempo que la actora se desempeñó como empleada de la Contraloría General de la República. Sobre el primer aspecto, se precisa que para efectos de determinar la base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación especial (quinquenio), ésta deberá calcularse de manera proporcional. Proporción que resultará de la división del valor total certificado de dicho factor salarial entre los cinco años que sirvieron para su causación; resultado que a su vez deberá ser dividido entre los doce meses que comprende el año. En esas condiciones, la doceava parte resultante constituirá base de liquidación pensional. Así pues, la proporción de la doceava parte deberá incluirse mes a mes durante el semestre que comprende el período para calcular el monto de la pensión de la actora, en virtud de la fórmula prevista en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976. Tal aclaración resulta importante, en la medida en que permite equilibrar la suma del derecho pensional a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social con las sumas percibidas a título de salario por el empleado, durante el período que la ley estableció para calcular el monto de su pensión.

La anterior tesis fue replanteada en la sentencia proferida el 11 de marzo de 2010[22], en la que se indicó que el quinquenio debía incorporarse como factor salarial para integrar la base de liquidación pensional de los empleados beneficiarios del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, solo si fue causado durante el último semestre de servicios, en cuyo caso debía incorporarse en forma total la suma recibida por tal concepto, y no de manera fraccionada. Estos son los principales apartes de dicho precedente:

Del anterior recuento normativo se concluye, sin lugar a dudas, que los rubros certificados por la entidad (f. 16) deben ser considerados como factor para el cómputo de la pensión de la actora, con excepción de las vacaciones, por cuanto ya están incluidas dentro de la asignación, por corresponder al mismo pago salarial; la diferencia está en que el servidor hace uso de ellas y sigue devengando el salario, por eso se llama descanso remunerado.

Deben sí pagarse estos rubros en forma proporcional, pues dado que su pago está previsto por anualidades causadas, para determinar la mesada pensional se calculan las doceavas partes de todos aquellos factores devengados y se adicionan a la asignación; luego, si para el caso de la Contraloría se liquida por el promedio de lo devengado en los 6 últimos meses, quiere decir que ya no puede hablarse de doceavas, sino de sextas partes, que corresponden a montos superiores, pues se trata de un régimen más favorable que el general.

No ocurre lo mismo con la liquidación de la bonificación especial, causada cada vez que el empleado cumple cinco años de servicios en la entidad, porque en este caso, a diferencia de los otros rubros que se toman como factor salarial para la pensión, el derecho sólo surge para el servidor al cumplirse ese período y no antes, de manera que si por alguna razón se retira del servicio antes de cumplir los cinco años, no se le paga en forma proporcional, sino que simplemente no se cumple la condición que genera el pago de la contraprestación. Por ello, si no es susceptible de ser pagada en forma proporcional, tampoco lo es de ser segmentada para computarla como factor pensional, pues con ello se le estaría dando un tratamiento equivalente al de otros factores que sí pueden ser pagados proporcionalmente, cuando el empleado se retira sin culminar el año completo de servicios.

Tal conclusión surge de la forma como fue concebida la bonificación especial en la norma (art. 23 Dto. 929/76) que consagró como su fundamento el hecho de cumplir un período de cinco años al servicio de la Institución y si la disposición contenida en el artículo 7 ibidem, transcrito en párrafos antecedentes, señaló que la pensión ordinaria de jubilación será equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, debe entenderse que se promedia lo que es susceptible de tal operación, pero lo que no es pasible de ser fraccionado se incluye integralmente.

Además, no queda duda de que fue erigida como una contraprestación y no como prestación social, pues no ampara contingencia alguna ni tiene naturaleza asistencial y pese a que no se devenga mes a mes, constituye una retribución por los servicios prestados, cuyo origen es la prestación de servicios, pero adicionada con un requisito sine qua non, cual es la vinculación por un período completo de cinco años.

Entonces, si el derecho a percibir la bonificación especial se consolidó el último semestre laborado, debe computarse en su totalidad, lo contrario pugnaría con el derecho del empleado que ha cumplido cinco años de servicios y ve frustrada la opción que le dio la ley de incluirla en el cómputo pensional, pese a que, se repite, su exigencia sólo surge el día que se cumple con el lapso de permanencia señalado en la norma.

Por ello, el rubro en cuestión no es dable de fraccionar con el razonamiento que pretende la parte demandada, de que se quebraría el sistema pensional y su sostenibilidad. (Resalta la Sala).

Con posterioridad a esta providencia, la Sección Segunda, en sentencia del  14 de septiembre de 2011 proferida dentro del proceso 0899-2011[23], modificó la postura y dispuso, al ordenar liquidar una pensión del mismo régimen especial de la Contraloría, que debía fraccionarse en seis partes lo devengado por concepto de quinquenio, al igual que los demás factores, a efectos de incluir en la base pensional una sexta parte (1/6) y no el total de lo recibido como lo había determinado el fallo del 11 de marzo de 2010. La Sala en esta oportunidad determinó:

(iv) De la bonificación especial y/o quinquenio.

En primer lugar, debe afirmase que, esta Sala en relación con la forma como se debe incluir la bonificación especial quinquenio en la base de liquidación pensional, de los empleados de la Contraloría General de la República, ha sostenido diversas posiciones. En efecto, inicialmente la Sala sostuvo [Sentencia de 19 de junio de 2008, Rad. 1228 de 2007. M.P. Gerardo Arenas Monsalve] que para efectos de determinar la base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación especial, quinquenio, ésta tenía que calcularse de manera proporcional. Proporción que se debía tener en cuenta mes a mes durante el semestre que comprende el período para calcular el monto de la prestación pensional. Sin embargo, con posterioridad, y sobre este mismo punto, la Sala planteó la tesis de que dicha bonificación especial debía tenerse en cuenta en su totalidad, y no fraccionada como se venía haciendo hasta ese momento [Sentencia de 11 de marzo de 2010, Rad, 0604 de 2007. M.P. Luis Rafael Vergara Quintero].

En efecto, la Sala Plena de esta Sección, con ponencia del Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, sostuvo que, sino (sic) se cumple la condición prevista en el artículo 23 del Decreto 929 de 1976, esto es, “haber cumplido cinco años de servicios” no es posible su reconocimiento de forma proporcionada. (…)

Sin embargo dicho planteamiento, ha sido objeto de diversas interpretaciones, prueba de ello, son los diferentes puntos de vista que se evidencian en las decisiones proferidas por los Tribunales Administrativos del País, pues hay quienes sostienen que la bonificación se debe incluir de manera proporcional, y otros quienes aseguran, que debe ser tenida en cuenta en su totalidad; por lo anterior, es que se hace inevitable, por parte de la Sala, indicar los parámetros necesarios a tener en cuenta al momento de liquidar este factor.

En ese orden de ideas, es preciso indicar que la Sala Plena de esta Sección, en fallo de tutela de 13 de julio de 2011 puntualizó la manera como se debía incluir la bonificación especial; al respecto expresó:

Con apoyo en el precedente también es oportuno puntualizar que, en todo caso, por este concepto sólo es dable incluir el último quinquenio causado y pagado efectivamente dentro de los seis (6) meses anteriores al retiro del servicio, periodo éste que es el que tiene incidencia en el monto de la pensión, o, dicho de otro modo, no se podría incluir por este tópico pagos que se hagan en dicho lapso pero que no correspondan al último quinquenio causado en 5 años. Dicha suma, a su turno, tal como se deriva de las pretensiones del accionante, debe fraccionarse en una sexta (1/6) parte.

Así las cosas, si bien es cierto que se debe tomar en cuenta la última bonificación especial en su totalidad para reliquidar la pensión, ello no es óbice para que ésta se fraccione en sextas partes, tal y como lo estableció el mismo Decreto 929 de 1976.

En otras palabras, independientemente de que el «quinquenio» se haya adquirido como una contraprestación por haber cumplido 5 años de servicio, y éste a su vez haya servido como factor a tener en cuenta al momento de ajustar la pensión, no hay norma que indique que aquello que se recibió de manera integral, no pueda ser fraccionado para efectos de liquidar la pensión, más aun si se tiene en cuenta, que al ser un factor salarial, tal y como fue considerado por esta Corporación anteriormente [Consejo de Estado, sentencia del 24 de agosto de 2011, radicado 25000-23-25-000-2003- 01676-01(4593-05), consejero ponente Alejandro Ordóñez Maldonado], es susceptible de ser dividido conforme lo estableció el artículo 7 ibidem.

Ahora, es pertinente precisar, que no se puede tomar más de una bonificación especial o quinquenio, al momento de liquidar la pensión, pues si bien pueden ser dejados de cancelar y acumularse en el tiempo para efectuar un pago único, ello no quiere decir que se tome en su totalidad para que pueda ser computado en la pensión de la actora; pues en el presente caso, se evidencia que a la señora Pretel Mendoza le fue cancelado más de un quinquenio, basta cotejar el último salario devengado con la suma que le fue cancelada por este concepto, para arribar a dicha conclusión.

Por consiguiente, por este concepto sólo es dable incluir el último quinquenio causado y pagado dentro de los últimos 6 meses anteriores al retiro del servicio, periodo éste que es el que tiene incidencia en el monto de la pensión, o, dicho de otro modo, no se podría incluir por este tópico pagos que se hagan en dicho lapso pero que no correspondan al último quinquenio causado. Esta suma, a su turno, deberá ser calculado del valor certificado por dicho factor salarial en el último quinquenio, dividido en sextas partes.

En conclusión, la bonificación especial será liquidada en igual proporción al resto de los factores, esto es, tomando el último quinquenio causado, dividirlo por 6, para que de esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión. (Resaltado fuera del texto original).

Finalmente, la Sección Segunda[24] unificó la interpretación jurisprudencial en torno a la forma en que debía incluirse el quinquenio en la base de liquidación pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República, rectificando la tesis expuesta y señalando que en el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976 el quinquenio corresponde a un mes de remuneración que debe computarse en cuantía de una doceava parte. Así fijó como pauta de unificación la siguiente:

Regla jurisprudencial

En armonía con las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado reitera y unifica su jurisprudencia en torno a la manera de calcular el quinquenio en la base de liquidación de la pensión de los servidores de la Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, y fija la siguiente regla jurisprudencial para decidir las controversias judiciales en las que se discuta dicho asunto:

«En el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte».

Con posterioridad a la unificación referida, la Corte Constitucional mediante sentencia SU-395 del 22 de junio de 2017[25], dejó sin efectos la sentencia del 11 de marzo de 2010[26] proferida por esta Corporación que interpretó que en la base de liquidación de la pensión debía incluirse la totalidad del quinquenio sin posibilidad de ser fraccionada.  Al respecto, la Corte indicó:

De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad. Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal.

Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013.

Por otra parte, si en gracia de discusión se aceptara la inclusión de factores salariales consagrados en la normativa anterior, la manera en que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado hizo dicha inclusión (total y no proporcional) vulnera directamente la Constitución y, dicho sea de paso, también desconoce el debido proceso de la entidad accionada al interpretar de manera contraria a como expresamente el legislador estipuló la expresión "devengados" en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976.

De esta manera, la Corte Constitucional, luego de hacer un análisis y un recuento acerca de la jurisprudencia constitucional que ha determinado las implicaciones que tiene el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sobre la edad, el tiempo de servicios y la tasa de remplazo en lugar del ingreso base de liquidación (IBL), concluyó que la bonificación especial o quinquenio de los servidores de la Contraloría General de la República debía ser incluida con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años que dispone el artículo 36 ibidem.  Sin embargo,recalcó que, de permitirse su inclusión en el promedio de lo devengado durante el último año de servicios prestados, se debería hacer de manera proporcional y no total como lo estableció la sentencia del Consejo de Estado, censurada vía acción de tutela.

Finalmente, el Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Revisión[27], al resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la ugpp en contra de una sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación que ordenó una liquidación pensional con la inclusión de la totalidad del valor del quinquenio sin ser fraccionado, declaró, luego de examinar la jurisprudencia de los años 2008, 2011 y la última de unificación del 2016 emitida por la Sección Segunda sobre dicho tema, que la inclusión del quinquenio debe ser fraccionada. Al respecto dijo:

De acuerdo con las posiciones jurisprudenciales atrás analizadas y que coincidieron en el deber de integrar proporcionalmente la bonificación se tiene que el fundamento de tal razonamiento supone de una parte la temporalidad con la que se causa dicho derecho: cada cinco años, y que debió haberse devengado en el último semestre de labores ante la entidad; y de otro lado, porque basado en su periodicidad, se garantiza un equilibrio con lo que habitualmente se recibe como remuneración mensual. Lo contrario, implicaría, entender que es el quinquenio el factor fundamental de reconocimiento de la pensión de los trabajadores de la Contraloría General de la República y no su remuneración mensual como suma preponderante en la retribución de su actividad laboral. De esta manera, es claro que esta bonificación especial, pese a integrarse como factor para la liquidación pensional, es periódica, de ahí la obviedad de que se fraccione. Ese fue el entendimiento que otorgaron las tres (3) tesis analizadas, una de ellas, la del año 2016 que tiene la categoría de sentencia de unificación.

Expuesto lo anterior, la Sala puede concluir que: i) por mandato del artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 el quinquenio corresponde a un salario mensual por cada cinco años laborados al servicio de la Contraloría General de la República, y no es acumulativo para efectos de incluirse en la base de la liquidación pensional, es decir, para dichos efectos solo se tendrá en cuenta el último percibido y, ii) actualmente, en virtud de la unificación jurisprudencial del año 2016, en el IBL pensional el quinquenio corresponde a un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte.

• Caso concreto. Análisis de la Sala

La UGPP explica que se configuró la casual de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la sentencia objeto de revisión ordenó la reliquidación de la pensión del señor Ciro Alberto Gómez Redondo en un monto que excede el legal al incluir la totalidad del quinquenio que percibió, lo que hizo con fundamento en la sentencia de esta Sección del 11 de marzo de 2010 y que fue rectificada en la sentencia del 14 de septiembre de 2011.

En efecto, la Subsección B, al estudiar, en grado de consulta, la demanda interpuesta por el señor Ciro Alberto Gómez se fundamentó en la sentencia del 11 de marzo de 2010 proferida por la Sección Segunda dentro del proceso 0091-09[28]. Así, tomó la ratio decidendi expuesta en dicha providencia por ser el criterio vigente para el momento de su expedición (30 de marzo de 2011) y la aplicó para al caso y frente a la inclusión en la base pensional de la bonificación por quinquenio manifestó:

[…] Por otra parte, en relación con la forma como se debe incluir la bonificación especial ‒quinquenio‒ en la base de liquidación pensional de los empleados de la Contraloría General de la República, ha sostenido diversas posiciones. En efecto, mediante sentencia de 17 de octubre de 1996 se definió el carácter de factor salarial que tiene la bonificación especial, quinquenio, señalando que, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 48 de 1993, los empleados vinculados a la Contraloría General de la República, con anterioridad al 1 de enero de 1992 tienen derecho a que la citada bonificación integre su base de liquidación pensional, en caso de haberse devengado en el último semestre de servicios.

Así mismo, la Sala [Sentencia de 19 de junio de 2008, rad. 1228 de 2007. M.P. Gerardo Arenas Monsalve] sostuvo que para efectos de determinar la base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación especial, quinquenio, ésta tenía que calcularse de manera proporcional, proporción que se debía tener en cuenta mes a mes durante el semestre que comprende el periodo para calcular el monto de la prestación pensional. Sin embargo, con posterioridad, y sobre este mismo punto, la Sala planteó la tesis de que dicha bonificación especial debía tenerse en cuenta en su totalidad, y no fraccionada como se venía haciendo hasta ese momento.

Bajo esos supuestos, y con el fin de unificar el criterio jurisprudencial sobre el tema, la Sala Plena de esta Sección, en reciente pronunciamiento, sostuvo que, en punto de la liquidación proporcional de la bonificación quinquenio, sino (sic) se cumple la condición prevista en el artículo 23 del decreto 929 de 1976, esto es, «haber cumplido cinco años de servicios» no es posible su reconocimiento de forma proporcionada. Así se lee en la citada decisión (sentencia de 11 de marzo de 2010. Rad. 0091-09 M.P. Luis Rafael Vergara Quintero):

(…)

De acuerdo a las consideraciones que anteceden, y acogiendo la decisión mayoritaria de la Sala, se tiene que la bonificación especial, quinquenio, sólo puede incluirse como factor salarial, para integrar la base de liquidación pensional, de los empleados beneficiados del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, si fue causada de acuerdo con el artículo 23 del Decreto 9129 de 1976, esto es, al cumplir cinco años de servicio, en cuyo caso deberá tenerse en cuenta su totalidad, y no fraccionada como se venía haciendo anteriormente.        

Así las cosas, y estando probado en el caso concreto que el demandante percibió la bonificación especial quinquenio, dentro del último semestre en que prestó sus servicios a la Contraloría General de la República, la misma deberá ser incluida en su totalidad para efectos de reliquidar la pensión de vejez que viene percibiendo. […]. (La parte resaltada no pertenece al texto original).

El fallo objeto de revisión del 30 de marzo de 2011 proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, ordenó para efectos de la liquidación pensional, tomar en cuenta la suma total del último quinquenio causado de conformidad con los lineamientos del precedente jurisprudencial de esta Corporación vigente para la época, dictado por la Sala de Sección en la sentencia del 11 de marzo de 2010[29], cuyos apartes relevantes se trascribieron en acápite anterior.

Para la Sala la sentencia objeto de revisión fue emitida atendiendo el precedente jurisprudencial vigente al momento de expedirse, precedente que se debía acoger, salvo una interpretación distinta de la norma y debidamente justificada, excepción aplicable en tanto que dicha providencia no tenía la categoría de unificadora y por ende no era obligatoria su observancia.

Justamente, la Sala Cuarta Especial de Decisión de esta Corporación en la sentencia anteriormente citada, al resolver un caso similar al aquí planteado examinó el carácter de tal sentencia y señaló que:

Con apoyo en los anteriores conceptos la Sala concluye que la sentencia del 11 de marzo de 2010, fundamento de la decisión recurrida no tuvo las condiciones de constituir una sentencia de unificación de obligatoria observancia como la que se predica en vigencia del CPACA en los términos del artículo 270 ibídem. No obstante, sí constituyó un precedente en virtud de que interpretó una norma y fijó una regla que debía acogerse por los operadores judiciales, por lo menos durante su permanencia y efectividad de su tesis (…). (Negrilla fuera del original).

Ahora bien, el hecho de que la sentencia que se revisa del 30 de marzo de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado hubiese sido emitida acatando el precedente referido, no implica que no pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión contemplado en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dado que el objeto de este es verificar si el monto del derecho pensional reconocido se ajustó al que concede la ley o si excedió este, aspecto que puede analizarse con independencia de la existencia del precedente, pues aun este y la regla fijada en él pueden estar en contravía del ordenamiento jurídico.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, eso es lo que precisamente ocurrió, puesto que la interpretación que se hizo en la sentencia del 11 de marzo de 2010 sobre el modo en que debió incluirse en la base pensional el quinquenio y que sirvió de fundamento para la proferida el 30 de marzo de 2011 objeto de revisión, va en detrimento de la forma en que el artículo 7.º del Decreto Ley 929 de 1976 establece la liquidación pensional de los empleados de la Contraloría General de la Republica.

En efecto, en la providencia del 14 de septiembre de 2011 emitida dentro del proceso 0899-2011 que rectificó la del 2010, la Sección Segunda señaló que no existía norma que prohibiera que el monto del quinquenio fuera fraccionado y, además, que la posición no era acorde con el contenido del Decreto Ley 929 de 1976, específicamente con su artículo 7.º que contemplaba que la pensión debía liquidarse sobre el 75 % del promedio de lo devengado. Aunque tal providencia ya fue citada con anterioridad, vale la pena volver a traer a colación el fragmento referente a este punto y que indica lo siguiente[30]:

En otras palabras, independientemente de que el «quinquenio» se haya adquirido como una contraprestación por haber cumplido 5 años de servicio, y éste a su vez haya servido como factor a tener en cuenta al momento de ajustar la pensión, no hay norma que indique que aquello que se recibió de manera integral, no pueda ser fraccionado para efectos de liquidar la pensión, más aun si se tiene en cuenta, que al ser un factor salarial, tal y como fue considerado por esta Corporación anteriormente [Consejo de Estado, sentencia del 24 de agosto de 2011, radicado 25000-23-25-000-2003- 01676-01(4593-05), consejero ponente Alejandro Ordóñez Maldonado], es susceptible de ser dividido conforme lo estableció el artículo 7 ibidem. (Negrilla fuera del original).

En igual sentido se refirió la sentencia de unificación del año 2016[31], al señalar que el artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976 daba cuenta de que el monto pensional equivalía al 75 % del promedio yno de la totalidad de lo devengado en los últimos seis meses; empero, agregó que dicha norma no establecía la forma de liquidación del quinquenio. Sin embargo, señaló que debe hacerse en doceavas partes puesto que «es consecuente no solo con la inclusión de los factores en todas las bases liquidatorias de las pensiones aun siendo especiales, sino también con la tradición jurisprudencial de dividir aquellos conceptos salariales que se causan en periodos distinto al mes».    

Además, la Sala Cuarta de Decisión en el aludido fallo expresó que mantener la orden de incluir la totalidad del quinquenio en la base de liquidación pensional desconoce los principios del sistema pensional de sostenibilidad financiera, solidaridad, eficiencia e igualdad, pues a futuro puede repercutir en el equilibrio financiero del sistema y el pago de la prestación social de otros beneficiarios. Sobre el particular señaló[32]:

Bajo esta precisión, debe aclararse que la existencia del precedente no impide que la Sala emprenda el estudio de este recurso extraordinario, pues el análisis del que se ocupa el juez extraordinario recae sobre el examen de pertinencia y ajuste a la ley, en tanto la sentencia ordenó su liquidación sobre la totalidad de la bonificación especial y, en esa medida, el examen de la causal especial que aquí se estudia, se adentrará dentro del límite y el rol que la ley le asigna, corroborando incluso si la regla aplicada es acertada con el ordenamiento.

Dicho cometido permite incluso el apartamiento de un precedente judicial en cuanto éste ocasiona que en su ratificación se avale una interpretación que desconoce los principios del sistema pensional y el de igualdad, que son en definitiva, los que habilitan este recurso de naturaleza especial y excepcional contemplado en la Ley 797 de 2003, pues corresponde específicamente a revisar el monto de la prestación y su ajuste normativo con incidencia en los recursos que nutren el sistema y que garantizan el pago de las pensiones de otros beneficiarios.

Bajo este entendido, la Sala Especial llega a la conclusión de que la interpretación sobre la incorporación del porcentaje del 100% del valor recibido a título de bonificación especial considerada para la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Caballero Lozano y que fue ordenada en el caso objeto de examen, no se ajusta a derecho y ello implica que se deban realizar las modificaciones pertinentes. A tal determinación se llega por cuanto considerar este porcentaje desconoce los principios fundamentales del sistema pensional de sostenibilidad financiera, solidaridad y eficiencia en el reconocimiento de estas prestaciones para cubrir la vejez y que representan la garantía del derecho a gozar de una pensión, lo cual lleva implícito el que las sumas reconocidas garanticen su pago de manera sostenida e indefinida en el tiempo. La elevación de una pensión por considerar porcentajes diferentes a los previstos en la ley, genera una desproporción manifiesta y de no correspondencia con los niveles de ingreso habituales del funcionario, pese a que éste lo ampare un régimen especial, del que tampoco se puede generar una lectura equivoca relativa al deber de mantener y privilegiar una prestación liquidada en evidente desigualdad. (Negritas de la Sala).

Siguiendo estos parámetros, esta Sala de Decisión debe concluir que la sentencia que se revisa del 30 de marzo de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, al incluir en la base pensional del señor Ciro Alberto Gómez Redondo la totalidad de lo percibido por el quinquenio, aun cuando lo hizo amparada en el precedente de dicha sección vigente para ese momento, reconoció un monto pensional superior al que tenía derecho este, con lo cual vulneró el contenido del artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976 y además, los principios que rigen el sistema pensional como son los de sostenibilidad financiera, solidaridad, eficiencia e igualdad.

Por lo expuesto, prospera la acción extraordinaria de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ‒ugpp‒ pues se demostró la ocurrencia de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En tal virtud, se infirmará parcialmente el fallo proferido el 30 de marzo de 2011 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en lo que al reconocimiento del quinquenio se refiere y, en su lugar, se emitirá la correspondiente sentencia de reemplazo.

Antes de hacerlo, la Sala considera importante referirse a la forma errónea en que la ugpp, fundamentada en la sentencia que aquí se infirma, liquidó la pensión del señor Gómez Redondo con la inclusión de la totalidad del valor del quinquenio, pero acumulado por varios periodos, lo que a todas luces generó un reconocimiento pensional por un monto exagerado y en detrimento del erario.

En efecto, está probado que el señor Gómez Redondo laboró en la Contraloría General de la República desde el 4 de junio de 1987 hasta el 30 de octubre de 2007, es decir un total de 20 años, 4 meses y 26 días de servicios[33] y que su último salario mensual, recibido el 30 de octubre de 2007, fue de $ 3.103.928[34].

Se demostró que el 30 de junio de 2007 se le pagó la suma de $ 13.062.305 por concepto de bonificación especial por quinquenio[35], es decir, un valor mayor al concedido en la ley, pues se liquidó de forma acumulada a razón de cuatro salarios, lo cual contradice el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 y la posición jurisprudencial fijada sobre el particular, tal como se expuso con antelación. Además, revisada la Resolución ugm 012395 del 6 de octubre de 2011[36] que dio cumplimiento a la sentencia objeto de revisión, se pudo determinar que dicho monto fue incluido para efectos de la liquidación pensional.

Es palmario, entonces, que dicho valor ‒$ 13.062.305‒ pagado como bonificación especial ‒quinquenio‒, sobrepasa con creces el último salario devengado por el demandante equivalente a $ 3.062.305 y, en consecuencia, al ser tenido en cuenta para liquidar la mesada pensional esta excedió el valor que legalmente correspondía, lo que impone a la Sala infirmar parcialmente la sentencia revisada en lo que se refiere a la inclusión de este factor salarial, para que la entidad revise la liquidación.

• Sentencia de reemplazo

La Sala pasará a proferir la correspondiente sentencia de reemplazo en virtud de que prosperó la causal de revisión invocada por la ugpp contra la proferida el 30 de marzo de 2011 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

Se advierte que en el sub examine no está en discusión el derecho pensional del señor Gómez Redondo ni tampoco la inclusión de los factores salariales reconocidos por el a quo en primera instancia y en la sentencia del 30 de marzo de 2011 emitida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, esto es, las primas de vacaciones, servicios y navidad y el quinquenio, pues la controversia gira en torno solo a la forma en que debió ser incorporado este último para efectos de la liquidación pensional.

De esta manera, se mantendrá incólume la decisión en lo relacionado con la orden de incluir en la base pensional los factores salariales enunciados y, en consecuencia, la Sala se pronunciará únicamente sobre el modo en que debió ordenarse la inclusión del quinquenio en la base para liquidar la pensión del mencionado, por ser este el centro del debate.

Pues bien, el quinquenio, aunque no está contenido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, aplicable por expresa disposición del artículo 17 del Decreto 929 de 1976[37], ni tampoco en el artículo 40 del Decreto 720 de 1978[38], debe tenerse en cuenta para calcular la liquidación pensional, por tener el carácter de factor salarial[39].

Ahora bien, en lo que se refiere a la forma en que debe ser incluido en la base pensional, la posición actual del Consejo de Estado se fijó en la sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016[40] en la que se señaló como regla jurisprudencial que «En el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte».

No obstante, la Sala no aplicará este criterio, pese a su obligatoriedad, pues no estaba vigente en el instante en que se presentó la demanda y hacerlo implicaría el quebrantamiento del debido proceso de las partes ante la imposibilidad de pronunciarse sobre este. Atendiendo este argumento, para respetar tal garantía procesal, lo procedente es acudir a la jurisprudencia que regía cuando se radicó la demanda y se emitió la sentencia de primera instancia, toda vez que tanto la parte demandante como la demandada la conocían y fue sometida al debate dentro del proceso.

Esta postura es acorde con la posición asumida por la Sala Especial de Revisión 4 del 1.º de agosto de 2017[41] que, se reitera, decidió un caso idéntico al aquí examinado, en el cual se estableció que la liquidación del quinquenio para efectos de incluirlo en la base pensional debía hacerse con fundamento en la jurisprudencia vigente para la época de presentación de la demanda. Sobre el particular la jurisprudencia aludida señaló:

La Sala precisa que en esta oportunidad no dará aplicación a la sentencia de unificación, pues es evidente que para cuando se expidió ya se había dictado la sentencia que es objeto de cuestionamiento. No obstante, la Sala reconoce el carácter obligatorio que esta decisión de unificación impone para los jueces y la administración, carácter que fue adquirido a partir de su notificación y que constituye ese poder normativo reconocido a la decisión judicial con efectos vinculantes imperativos. Esta consideración impone apreciar qué forma de liquidación porcentual ha de aplicarse en este caso, y al respecto la Sala fundará su decisión en dos circunstancias que garanticen en mejor manera dicho ajuste y son: i) la determinación sobre darle prevalencia a la inclusión proporcional de la bonificación especial en la base de liquidación para la pensión y ii) el conocimiento que tuvo el pensionado de la interpretación efectuada bajo este criterio -proporcionalidad - por el Consejo de Estado. Con esta orientación se le da garantía de respeto al derecho al debido proceso del señor Lozano Caballero, al tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda, época para la cual la inclusión de la bonificación especial como factor para liquidación de la pensión se aplicaba en forma proporcional, pero en los términos fijados por la jurisprudencia para ese entonces (2008) y que fue la que le otorgó el fallo de primera instancia al cual no se opuso.

En el presente caso la demanda fue presentada el día 27 de noviembre de 2008[42]. El Tribunal Administrativo de Cesar por su parte, emitió sentencia de primera instancia el 19 de noviembre de 2009[43]. La providencia no fue objeto de apelación por las partes, razón por la que se conoció en sede de consulta por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que permite inferir que el señor Ciro Alberto Gómez Redondo estuvo conforme con la decisión.

Según se advierte, cuando se impetró la demanda y se dictó la sentencia de primera instancia, la jurisprudencia que regía la forma de liquidación del quinquenio para efectos pensionales era la sentencia de la Sección Segunda del 19 de junio de 2008, en la que se dispuso lo siguiente[44]:

Sobre el primer aspecto, se precisa que para efectos de determinar la base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación especial (quinquenio), ésta deberá calcularse de manera proporcional. Proporción que resultará de la división del valor total certificado de dicho factor salarial entre los cinco años que sirvieron para su causación; resultado que a su vez deberá ser dividido entre los doce meses que comprende el año. En esas condiciones, la doceava parte resultante constituirá base de liquidación pensional. Así pues, la proporción de la doceava parte deberá incluirse mes a mes durante el semestre que comprende el período para calcular el monto de la pensión de la actora, en virtud de la fórmula prevista en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976.

Así las cosas, toda vez que prosperó la acción especial de revisión y se decidió infirmar parcialmente la sentencia del 30 de marzo de 2011 emitida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en lo relacionado con la forma en que se ordenó incorporar el quinquenio en la base pensional, a modo de sentencia de remplazo y aplicando la jurisprudencia vigente para el año 2008 sobre la materia, la Sala sobre este punto ordenará:

i) Incluir en la base de liquidación de la pensión del señor Ciro Alberto Gómez Redondo el valor del último quinquenio devengado, que en todo caso equivale a un mes de salario y no puede ser acumulado.

ii) El valor del quinquenio deberá ser dividido entre los cinco años que sirvieron de base para su causación, el resultado de esta operación a su vez se dividirá entre los doce meses del último año y el valor final se multiplicará por seis meses, conforme a lo dispuesto en el artículo 7.º del Decreto Ley 929 de 1976.  

No se condenará al señor Gómez Redondo a la devolución de las sumas recibidas por concepto de mesada pensional, pues estas se pagaron en cumplimiento de la sentencia que se deja sin efectos y, además, no se demostró que hubiese actuado con mala fe, por lo que se aplica el contenido del ordinal c) del artículo 164 del cpaca, según el cual «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe;».

Conforme a lo dispuesto en el ordinal 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso no se impondrá condena en costas, toda vez que el recurso extraordinario de revisión prosperó.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 21 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

Primero.Declararno probadas las excepciones de caducidad y falta de legitimación por activa, propuestas por la parte demandada.

Segundo. Declarar fundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación el 30 de marzo de 2011, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Ciro Alberto Gómez Redondo contra la Caja Nacional de Previsión Social.

Tercero: Infirmar parcialmente la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado del 30 de marzo de 2011, en lo que a la orden de incluir la totalidad del quinquenio en la base de la pensión del señor Ciro Alberto Gómez Redondo se refiere. En consecuencia, se reemplaza la sentencia en este mandato y, en su lugar:

Se ordena a la ugpp incluir en la reliquidación de la pensión del señor Ciro Alberto Gómez Redondo el valor del último quinquenio devengado de conformidad con los parámetros fijados en la parte motiva de esta providencia.

Cuarto: Denegar la pretensión relacionada con la devolución de los dineros recibidos por el señorCiro Alberto Gómez Redondo de la demanda conforme lo expuesto en la parte motiva.

Quinto: Sin costas en la instancia, por lo expresado en esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA    GARZÓN       JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

                                                                                       Ausente con permiso

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

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[1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 25000232500020060119501(0091-09). Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.

[2] Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 225000232500020100003101(0899-2011). Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.

[3] Concepto 80112-OJ.0791 del 20 de marzo de 2003

[4] Folio 317

[5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 12 de agosto de 2014, Expediente 110010315000201302110-00, Actor. Jairo Luis Polanía Carrizosa. Consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez.

[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Expediente 11001-03-25-000-2015-00707-00, Actor. Raúl Hernando Espejo. Consejero ponente: William Hernández Gómez.

[7] Folio 294

[8] Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.

[9] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias.

[10] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales».

[11] La expresión resaltada en negrita fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003.

[12] Ibidem.

[13] Al respecto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. También ver las siguientes sentencias:

Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: William Hernández Gómez Radicación: 25000-23-25-000-2002-05275-01(1273-06) Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Asunto: Recurso extraordinario de revisión, causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Bogotá, D. C. 10 de agosto de 2017. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). Actor: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés.

[14] Que se puede consultar en la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003, páginas 12 a 17

[15] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Cuarta Especial de Decisión. Radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV) Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá, D.C. 1 de agosto de 2017.

[16] La norma dispone: «En cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República».

[17] «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones».

[18] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 17 de Octubre de 1992, Expediente 12403, Consejera ponente Dolly Pedraza de Arenas. Ver también Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 25000-23-25-000-1996-00479-01(1008-01). Actor: Miryam Ruiz de Jiménez. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Bogotá, D.C. 10 de octubre de 2002.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Expediente 25000232500020100003101 (0899-2011). Sentencia del 14 de septiembre de 2011, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 25000-23-42-000-2012-00958-01(3088-13). Actor: Mario Fernando Torres Jaimes. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES). Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Bogotá, D. C. 30 de marzo de 2017.

[19] Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: William Zambrano Cetina

[20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Expediente 250002325000201100021 01. Número interno: 2340-2012. Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia 2011-00021 de febrero 14 de 2013.

[21] Consejo de Estado, sentencia del 19 de junio de 2008. Radicado número 250002325000200505720 01 (1228-07). Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

[22] Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010, bajo el número de radicación 25000232500200601195-01 (0091-2009). Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. Ver también: Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010. Radicado número 25000-23-25000-2005-06131-01 (0604 – 2007) consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero (Sentencia de unificación).

[23] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila Sentencia del 14 de septiembre de 2011. Radicación número: 25000- 23-25-000-2010-00031- 01(0899-11) Actor: Sara Paulina Pretel Mendoza Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal.

[24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Expediente 25000234200020130467601. Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 006/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 7 diciembre de 2016. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

[25] Magistrado ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[26] Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010. Expediente 25000232500200601195-01 (0091-2009). Actor: Aura Ligia Morales Granados Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. También dejó sin efectos la siguiente sentencia: Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 11 de marzo 2010. Expediente 25000-23-25000-2005-06131-01 (0604–2007) Actor: Ligia Rodríguez Navarro. Accionado: Caja Nacional de Previsión Social. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.

[27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 1.º de agosto de 2017. Expediente 110010315000201602022-00 (REV). Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de La Protección Social, UGPP.

[28] Con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero

[29] Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010, bajo el número de radicación 25000232500200601195-01 (0091-09). Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. Ver también: Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010. Radicado número 25000-23-25000-2005-06131-01 (0604–07) consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero (Sentencia de unificación).

[30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 14 de septiembre de 2011. Expediente: 250002325000201000031-01 (0899-11). Actor: Sara Paulina Pretel Mendoza. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal.

[31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Expediente 25000234200020130467601. Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 006/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 7 de diciembre de 2016. Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez.

[32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia del 1 de agosto de 2017. Expediente 110010315000201602022-00 (REV). Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

[33] Folio 362 del expediente

[34] Folio 87 ibidem

[35] Ibidem

[36] Folios 170 vuelto a 174

[37] La norma dispone: «En cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República».

[38] «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones».

[39] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 17 de Octubre de 1992. Expediente 12403. Consejera ponente: Dolly Pedraza de Arenas. Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de octubre de 2002. Expediente 250002325000199600479-01(1008-01). Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Expediente 25000232500020100003101 (0899-2011). Sentencia del 14 de septiembre de 2011, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Expediente: 250002342000201200958-01(3088-13). Sentencia del 30 de marzo de 2017. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.

[40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Expediente 25000234200020130467601. Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 006/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 7 diciembre de 2016. Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez.

[41] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Cuarta Especial de Decisión. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia del 1 de agosto de 2017. Expediente: 110010315000201602022-00 (REV).

[42] Folio 24 vuelto

[43] Folios 181 a 186.

[44] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 19 de junio de 2008. Radicado número 250002325000200505720 01 (1228-07). Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve.