SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE JUECES, MAGISTRADOS Y CARGOS EQUIVALENTES  – Es un incremento al salario / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE JUECES, MAGISTRADOS Y CARGOS EQUIVALENTES  -  Es factor salarial solo para efectos pensionales  / LÍMITE DE LA REMUNERACIÓN DE JUECES, MAGISTRADOS Y CARGOS EQUIVALENTES / PRESCRIPCIÓN DE LA PRIMA ESPÉCIAL - Computo / PRESCRIPCIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2-Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3-Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4-Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5- Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.6-La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un  magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas. Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se  alcance el tope del 80% señalado.7-Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8- La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS EN LA RAMA JUDICIAL - Es adicional al salario básico / PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD / DECRETOS SALARIALES - Inaplicación por inconstitucionalidad

Esta Sala concluye que en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %.(…) Para la sala, demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y  57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de  prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992,  a lo que en realidad constituye el  30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho. Los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo optan por darle primicia a la progresividad del ingreso, a la interpretación más favorable al trabajador y a la equidad y a la nivelación en el ingreso. Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran  garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas. (….)Comparados los Decretos que año tras años ha venido expidiendo el Gobierno Nacional a través de los cuales fija el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, con los desprendibles de nómina aportados por la DEAJ, se observa sin dubitación alguna que la prima especial se está extrayendo y no adicionando a la remuneración mensual. No existe entre la documentación aportada ningún indicador que mínimamente insinúe el aumento salarial establecido en los Decretos en un 30%; sino todo lo contrario, que desde 1993  se resta de dicha remuneración el 30%,  a la que se le da la denominación de “Prima Especial”, desconociendo de esta manera el mandato contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1994 que dispuso “Establecer” dicha prima especial entre un 30% y un 60% del salario básico, para los funcionarios allí enunciados.

NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992- ARTÍCULO 14 / DECRETOS 51 DE 1993 / DECRETO 54 DE 1993 / DECRETO 57 DE 1993 / DECRETO 104 DE 1994 / DECRETO  106 DE 1994 /  DECRETO 107 DE 1994 / DECRETO 26 DE 1995 / DECRETO 43 DE 1995 / DECRETO 47 DE 1995 / DECRETO 4 DE 1996 / DECRETO 35 DE 1996 / DECRETO 36 DE 1996 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150  / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150

LÍMITE DE LA REMUNERACIÓN DE  JUECES ,MAGISTRADOS Y CARGOS EQUIVALENTES  / BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN

Dicha compensación se efectuó por medio de un sistema de anclaje, que se aplicó de manera escalonada a tres años, consistente en fijar el salario base de los funcionarios beneficiarios con un porcentaje del salario de los magistrados de alta corte, de tal manera que para el año 1999 correspondió al 60 %, para el 2000 al 70 % y para el 2001 en adelante al 80%. Consecuencia de lo anterior, según consideraciones de la Corte Constitucional, «La prima especial de la Ley 4ª pasó a denominarse Bonificación por Compensación y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones tal como ya se había afirmado en la Ley 332 de 1996».  Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera tal que los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares. Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral.(…) no le asiste la razón a la DEAJ al señalar que el reconocimiento pleno del salario esté limitado por los montos establecidos en el Decreto 1251 de 2009, porque, se reitera, este solo rigió para dicho año. En segundo término, si bien ese límite establecido en el Decreto 1251 de 2009 no aplica, es lo cierto también que es necesario dejar límites razonables a los ingresos de los jueces de la República y a sus demandas, que otorguen seguridad jurídica y sea fiscalmente sostenible.

PRESCRIPCIÓN DE LA PRIMA ESPECIAL - Cómputo

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3135 DE 1968  /  DECRETO 1848 DE 1969

PRESCRIPCIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN

Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción como toda excepción, es de aplicación restrictiva. Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones.

FUENTE FORMAL: DECRETO 610 DE 1998 / DECRETO 1251 DE 2009 / CONVENIO 1949 DEL 1 DE JULIO DE 1949 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA -  ARTÍCULO 53

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SALA PLENA DE CONJUECES

Consejero ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS (Conjuez)

Bogotá, D. C, dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)

Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ

Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – SUJ-016-CE-S2-2019

Procede la Sala a resolver, mediante sentencia de unificación, el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contra la sentencia del 13 de febrero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Huila - Sala de Conjueces del Sistema Oral, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta por el señor Joaquín Vega Pérez, dentro del proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Joaquín Vega Pérez solicitó la declaratoria de nulidad del oficio DESAJN14-3982 del 6 de octubre de 2014 y de la Resolución 4140 del 3 de julio de 2015, con base en los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial denegó la reliquidación de las prestaciones sociales y laborales del actor, a partir del 7 de marzo de 1994, con la inclusión de «las diferencias salariales existentes entre lo liquidado hasta ahora por la Administración con el 70% de su salario básico y la liquidación que resulte teniendo como base el 100% de su salario básico, incluyendo del 30% de este, que la misma Administración ha tomado para darle el título de prima especial  sin carácter salarial, como adición agregado a la asignación básica, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992»[1].

Asimismo, el demandante solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada, en concreto, al reconocimiento y pago de: (i) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición a la asignación básica mensual; (ii) el 30% de la asignación básica que por concepto de prima especial le habría sido descontado por la parte demandada y; (iii) la diferencia resultante de la reliquidación de las prestaciones sociales, salariales y laborales sobre el 100% de la asignación básica mensual[2].

1. Hechos

2.1. El señor Joaquín Vega Pérez se ha desempeñado como juez de la República desde el 7 de marzo de 1994[3] hasta la actualidad.

2.2. Mediante la Ley 4ª de 1992, el Congreso de la República estableció el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y determinó los criterios que debía seguir el Gobierno Nacional para su respectiva reglamentación.

2.3. En el artículo 14 de la mencionada norma, el legislador creó una prima especial sin carácter salarial para magistrados y jueces, entre otros funcionarios judiciales, que oscilaría entre el 30 y el 60 % de la remuneración básica mensual.

2.4. El Gobierno Nacional reglamentó la prima especial creada por la Ley 4ª de 1992, mediante decretos salariales anuales que fueron expedidos desde el 1992 (sic). No obstante, en estos dispuso que el 30% del salario constituía la prima misma, es decir, que esta última se debitaba de la asignación básica mensual.

2.5. Con ocasión de lo anterior, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial pagó al actor la prima especial de servicios, no como una adición a la asignación básica mensual sino como un porcentaje (30%) de ésta y, en consecuencia, liquidó sus prestaciones sociales sobre el 70% del salario.

2.6. Mediante sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso con radicado bajo el número 11001032500020070008700 (1686-07), la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró la nulidad de los decretos salariales a través los que el Gobierno Nacional reglamentó la prima especial creada por la Ley 4ª de 1992 como un porcentaje del salario mismo y no como una adición a este, debido a que, a juicio de la Corporación, el ánimo del legislador al crear la prestación fue el de que esta constituyera un incremento o una adición del salario.

2.7. El 12 de septiembre de 2014, el demandante presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en el que solicitó que se reliquidara y pagara: (i) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición a la asignación básica mensual; (ii) el 30 % de la asignación básica que por concepto de prima especial le habría sido descontado y; (iii) la diferencia resultante de la liquidación de las prestaciones sociales, salariales y laborales sobre el 100 % de la asignación básica mensual y no sobre el 70 % de esta, como se había efectuado[4].

2.8. A través de Resolución DESAJN14-3980 del 6 de octubre de 2014, la autoridad demandada negó la solicitud elevada por el actor, por cuanto estimó que la liquidación de la prima especial, de la asignación básica y de las prestaciones sociales del demandante se había efectuado de conformidad con lo previsto en los decretos que el Gobierno Nacional expidió anualmente para reglamentar la materia, en virtud de las facultades conferidas por la Ley 4ª de 1992. En ese sentido, la autoridad adujo que no tenía la facultad para interpretar o aplicar de manera distinta las normas previstas respecto a la prima especial consagrada en la mencionada norma, motivo por el que, en todo caso, acceder a la solicitud del actor implicaría desconocer el ordenamiento legal vigente[5]. Esa decisión fue apelada[6] y posteriormente confirmada mediante Resolución 4140 del 3 de julio de 2015, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[7]. 

2.9. El 25 de enero de 2016, se celebró la audiencia de conciliación prejudicial, no obstante esta se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio entre las partes[8].

1. Argumentos de la demanda

A juicio del actor, el gobierno nacional reglamentó indebidamente la prima especial de servicios creada por la Ley 4ª de 1992, debido a que el espíritu de dicha norma, en realidad, fue el de reconocer la prima especial como un agregado a la asignación básica mensual y no como un porcentaje de esta.

En ese sentido, la parte actora adujo que la autoridad demandada lesionó los derechos laborales del actor, al disminuir la asignación básica mensual en un 30 % liquidar las prestaciones sociales sobre el 70 % del salario y no reconocer la prima como un agregado o un sobresueldo como, según la jurisprudencia de esta Corporación, debía entenderse.

En síntesis, la parte actora hizo mención, entre otras, de la sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 11001032500020070008700, mediante la que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos expedidos entre 1993 y 2007, que restaron la prima especial de la remuneración básica mensual. Al respecto, indicó que de conformidad con dicha decisión y otras sentencias de la misma Corporación, la interpretación que incluye la prima especial como parte del salario y no como un agregado de este, desconoce garantías laborales mínimas, principios constitucionales y tratados internacionales en materia laboral.

En igual sentido, adujo que la Rama Judicial nunca ha pagado la prima especial de servicios como una adición al salario, no obstante esta constituye un derecho adquirido fijado en la Ley 4ª de 1992, como así lo ha reconocido el Consejo de Estado en diversas sentencias. Asimismo, la corporación ha aplicado la excepción de inconstitucionalidad respecto a los decretos nacionales que no han sido anulados a la fecha y que, por lo tanto, tomar una decisión diferente en el caso concreto implicaría el desconocimiento del precedente judicial y del derecho fundamental a la igualdad.

Agregó que si bien la prima especial no tiene carácter salarial, lo que se pide respecto a las prestaciones es que en su liquidación se incluya el 30% del salario que fue tomado indebidamente como prima.

Por último, el actor señaló que no se configuró la prescripción trienal en el caso concreto, porque, según la jurisprudencia de esta Corporación, esta solo empieza a contarse a partirde la fecha en que se hace exigible el derecho y, en vista de que aún hay decretos salariales que prevén que la prima especial se debita de la remuneración mensual, el término no ha empezado a correr.

1. Trámite procesal en primera instancia

4.1. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo del Huila, no obstante, mediante providencia del 22 de febrero de 2016[9], la Sala Plena de esa Corporación se declaró impedida para conocer del respectivo proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 150-1 del Código de Procedimiento Civil y en consonancia con el artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011.

4.2. Por auto del 23 de junio de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado[10].

4.3. Mediante providencia del 18 de enero de 2017[11], la Sala de Conjueces admitió la demanda y ordenó notificar en calidad de demandado a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y en calidad de terceros intervinientes al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

1. Intervenciones

5.1. El 1 de marzo de 2017[12], la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó que se denegaran las pretensiones del actor, por cuanto estimó, que contrario a lo alegado en la demanda, el salario y demás emolumentos del demandante se pagaron de conformidad con la normativa aplicable al asunto.

En concreto, la autoridad reiteró los argumentos contenidos en los actos administrativos demandados, en el sentido de aducir que el pago de la asignación salarial y demás prestaciones del demandante, entre ellas de la prima especial de servicios, se efectuó de conformidad con lo previsto en los Decretos que el Gobierno Nacional expidió anualmente para reglamentar la materia, de acuerdo con las facultades conferidas por la Ley 4ª de 1992.

Por lo anterior, no debía efectuarse la reliquidación de la prima especial pedida por el demandante, puesto que las normas que regulaban el asunto eran claras en determinar que esta no constituía factor salarial.

Que, en todo caso, no se podía tener en cuenta lo dispuesto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 19 de mayo de 2010, dictada dentro del proceso radicado bajo el número 25000232500020050773401, para efectos de liquidar la prima especial como factor salarial, debido a que dicha providencia se había proferido dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, en ese sentido, sus efectos son inter partes.

Asimismo, adujo que no tenía la facultad para interpretar o aplicar de manera distinta las normas previstas respecto a la prima especial consagrada en la Ley 4ª de 1992 y que, de cualquier manera, de hacerlo, desconocería el ordenamiento jurídico legal vigente.

Propuso las excepciones de: (i) prescripción trienal de derechos laborales, (ii) ausencia de causa petendi, (iii) inexistencia de la obligación y, (iv) cobro de lo no debido.

5.2. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

1. Audiencia inicial y audiencia de pruebas

Mediante auto del 28 de julio de 2017[13], la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Huila convocó a las partes a celebrar audiencia inicial, que se llevó a cabo el 15 de agosto de 2017[14] con la asistencia de las partes, sus apoderados y del agente del Ministerio Público.

El ponente fijó el litigio en torno a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que denegaron la reliquidación del 30 % del salario básico descontado a título de prima especial; de la prima especial como porcentaje aditivo al salario básico; de las prestaciones sociales liquidadas con base al 100 % del salario básico y no el 70 % de este y; de la solicitud de restablecimiento del derecho pedida por el actor, mediante el pago de las diferencias causadas a partir de la reliquidación de la prima especial de servicios.

En vista de que no existió ánimo conciliatorio entre las partes y que no se solicitaron medidas cautelares, se decretaron las pruebas pedidas por las partes y se fijó fecha para celebrar la audiencia de pruebas, la cual se celebró el 3 de octubre de 2017[15] en la que se incorporaron al proceso las pruebas documentales aportadas y concedió a las partes el correspondiente término para presentar por escrito sus alegaciones finales.

1. Alegatos de conclusión

7.1. Mediante escrito presentado el 3 de octubre de 2017, la parte actora reiteró los argumentos de la demanda y solicitó que se accediera a las pretensiones de la misma.

7.2. Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial insistió en lo expuesto en la contestación de la demanda y adujo, que:

• Los ingresos de los servidores que ostentan el cargo de magistrados de tribunal o equivalentes no pueden superar el 80 % de lo que por todo concepto recibe un magistrado de alta corte.

• La bonificación por compensación es una prestación legal que equivale a la diferencia entre lo que recibe un magistrado de tribunal o demás cargos equivalentes y el 80 % de lo que por todo concepto recibe un magistrado de alta corte, es decir, es el monto que completa los ingresos de los magistrados de tribunal o cargos equivalentes hasta el tope del 80 % previsto en la ley.

• La bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para efectos del pago de los aportes al sistema de seguridad social integral.

• Para el cálculo de la bonificación por compensación, necesariamente se calcula primero el valor de las primas y demás prestaciones sociales reconocidas a los magistrados de tribunal o a los cargos equivalentes.

• De aceptarse lo pretendido por el demandante, esto es, «que se reliquiden las prestaciones sociales, incluyendo la base de la liquidación de la bonificación judicial»^[16], se generarían dos (2) situaciones: (i) sería imposible calcular el valor de la bonificación por compensación porque el cálculo de esta requiere del cálculo de las prestaciones sociales, y estas últimas, a su vez, necesitarían el valor de la bonificación por compensación —valor desconocido— para ser liquidadas y; ii) al incluir la bonificación por compensación en la base de liquidación de las prestaciones sociales, se excedería el límite del 80 % fijado en la ley.

• Los derechos laborales reclamados por el demandante antes del 12 de noviembre de 2011 se encuentran prescritos, por cuanto este pidió a la autoridad demandada el reconocimiento y pago del 30 % de lo que por todo concepto devengan los magistrados de altas cortes solo hasta el 12 de noviembre de 2011.

• Si bien el Consejo de Estado declaró nulos los decretos salariales que regularon la prima especial entre el año 1993 y 2007, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado bajo el número 11001032500020070008700, lo cierto es que lo mismo no ocurrió frente a los decretos que el Gobierno Nacional expidió sobre el asunto desde el año 2008 en adelante, motivo por el que se presume que la liquidación de la prima especial a partir del 2008 es correcta, en atención a la presunción de legalidad y de validez de la que gozan tales normas.

• De conformidad con la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la prima especial no constituye factor salarial, porque sobre la materia versa cosa juzgada constitucional.

1. Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 13 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo del Huila - Sala de Conjueces determinó lo siguiente:

«PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de “Prescripción trienal de los derechos laborales”; “Ausencia de causa pretendí”; “Inexistencia de la obligación”; “Cobro de lo no debido” y la “Innominada”, formuladas por la NACIÓN-RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMIISTRACIÓN JUDICIAL.

SEGUNDO: INAPLICAR POR INCONSTITUCIONALIDAD el artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014.

TERCERO: DECLARAR nulos los Actos Administrativos contenidos en el oficio DESAJN14*3980 del 6 de octubre de 2014 y la Resolución Nº 4140 del 3 de julio de 2015, proferidos por la Dirección Seccional de Administración Judicial e Neiva y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial respectivamente.

CUARTO: CONDENAR en consecuencia a la Nación- Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a:

1. Reliquidar y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, entre otras) del señor JOAQUIN VEGA PEREZ, identificado con cédula de ciudadanía Nº 12.111.516, causadas desde el 8 de noviembre de 1994 y hasta que por razón del cargo tenga derecho, teniéndose en  cuenta para el efecto como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial.
2. Reconocer y pagar al demandante dentro del mismo periodo la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un agregado o valor adicional.
3. Las sumas resultantes de esa condena, serán ajustadas en su valor de conformidad con el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicando para ello la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta providencia.
4. De la misma manera se condena a la parte demandada a pagar al demandante los intereses moratorios contemplados en el inciso tercero del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se causen a partir de la ejecutoria de esta sentencia hasta la fecha en que produzca el pago de las condenas.

QUINTO: Se condena a la misma parte demandada a pagar al demandante las costas del proceso. Para tal efecto, se fijan como agencias en derecho el valor equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la ejecutoria de la presente sentencia.

Por la Secretaría se liquidarán las demás.

SEXTO: DISPONER que esta sentencia debe cumplirse dentro del término establecido en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO: ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del C.G.P y se archive el expediente, previa desanotación.»

El tribunal fundamentó su decisión en que la prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992 debe reconocerse como una adición a la asignación básica mensual y no como un porcentaje de esta, como lo entendió la autoridad demandada, para lo cual se refirió a los argumentos expuestos por el Consejo de Estado, en la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado bajo el número 11001032500020070008700.

Adujo que la liquidación que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial realizó respecto a lo reclamado por el demandante, en efecto, desmejoró sus derechos laborales, en la medida en que disminuyó la asignación básica en un 30% y no reconoció el pago de la prima especial como una prestación retributiva.

Asimismo, la Corporación señaló que el fenómeno de prescripción trienal no operó respecto a lo pedido por el actor, pues el término de 3 años debía contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, previamente citada, en vista de que hasta ese momento se hizo exigible el derecho del demandante de reclamar la reliquidación de la prima especial y demás emolumentos derivados.

1. Recurso de apelación

Inconforme con la decisión, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda:

9.1. Solicitó que la revocatoria de la decisión de primer grado e insistió en que los actos administrativos demandados se ajustaron a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que establece que la prima especial no tiene carácter salarial sino para efectos de la cotización en pensión.

9.2. Realizó un recuento del desarrollo de la posición jurisprudencial del Consejo de Estado sobre el asunto y señaló que, aunque en la actualidad esta Corporación le ha otorgado el carácter salarial a la prima especial, lo cierto es que la ley establece que no lo tiene —sino para efectos pensionales— como así lo declaró exequible la Corte Constitucional en una decisión vinculante. Por consiguiente, los actos administrativos acusados no pueden ser objeto de nulidad, puesto que, en efecto, no contradicen lo dicho por el artículo 14 de la citada Ley 4.

1.  Audiencia de conciliación

10.1. El 5 de marzo de 2018[17], la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Huila convocó a audiencia de conciliación, en atención a lo previsto en el inciso 4 del artículo 192 del CPACA.

10.2. La audiencia se celebró el 23 de marzo de 2018[18] con la comparecencia de las partes, sus apoderados y el agente del Ministerio Público; sin embargo, por no existir ánimo conciliatorio entre las partes, el conjuez ponente concedió el recurso de apelación interpuesto por la autoridad demandada y ordenó remitir el proceso a esta Corporación[19].

1. Trámite procesal en segunda instancia

11.1. Por auto del 14 de junio de 2018[20], los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 1º del artículo 141 del Código General del Proceso.

11.2. Mediante auto del 15 de noviembre de 2018[21], la Sección Tercera de la Corporación declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados y ordenó que se efectuara el respectivo sorteo de conjueces, que tuvo lugar el 30 de enero de 2019 y en el que se designó conjuez ponente[22].

11.3. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 22 de abril de 2019.

11.3. Por auto del 22 de mayo de 2019, el despacho fijó fecha y hora para celebrar audiencia de alegaciones y juzgamiento, de acuerdo con lo previsto en el artículo 182 del CPACA.

1. Audiencia de alegaciones y juzgamiento

El 5 de junio de 2019[23], la Sala de Conjueces se constituyó en audiencia de alegaciones y juzgamiento con la comparecencia de las partes, sus apoderados y el agente del Ministerio Público. Por la relevancia jurídica del asunto, la Sala se integró por la totalidad de los conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación.

En la diligencia, se escucharon los alegatos de conclusión de las partes, quienes manifestaron:

12.1. La parte demandante realizó un recuento del contenido normativo de la Ley 4ª de 1992 y de los decretos nacionales que regularon la prima especial de servicios creada por esta. En su criterio, el Gobierno Nacional reglamentó indebidamente dicha prestación porque, contrario al espíritu de la ley marco, determinó que la prima especial no debía reconocerse como un agregado a la asignación básica mensual sino como un porcentaje de esta, lo que vulnera los derechos laborales del actor en atención a que liquidó equívocamente el salario, la prima especial y las prestaciones sociales a que se tiene derecho.

Reiteró los argumentos de la demanda y señaló que no se configuró la prescripción trienal, porque esta solo empieza a contarse a partir de que se hace exigible el derecho y, para el caso concreto, ello ocurrió desde la ejecutoria de la sentencia que declaró nulas las normas que impedían reclamar lo pedido (sentencia el 29 de abril de 2014 ibídem, ejecutoriada el 17 de julio del mismo año).

12.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial adujo que el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, en los términos pedidos por el actor, representa dos problemáticas principales para la entidad, a saber:

• El desconocimiento de lo previsto en el Decreto 610 de 1998, que establece que los ingresos laborales de los magistrados de tribunal no pueden superar el 80 % de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte[24]; por cuanto el aumento derivado en la liquidación de los ingresos laborales de los empleados conllevaría a exceder dicho límite, en algunos casos, al punto de que un magistrado de tribunal o un cargo equivalente devengue lo mismo que un magistrado de alta corte o, incluso, más.

• Un déficit presupuestal, puesto que, aun cuando el presupuesto de la Rama Judicial es autónomo, este es asignado anualmente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y esta entidad no asigna recursos extra para reliquidar la prima como una adición, sin que exista título jurídico –sentencia judicial- que ordene el pago— respecto a cada persona.

De otra parte, indicó que, hasta el momento, no reconoce el carácter salarial de la prima especial, debido a que si bien los decretos que la regularon y que fueron expedidos entre 1993 y 2007 fueron anulados, la providencia que declaró dicha nulidad nada dijo respecto al carácter salarial, por lo que el sentido de la norma de que esta prestación no constituye factor salarial se mantiene y así lo aplica la entidad.

Finalmente, la demandada señaló que el término de prescripción debe contarse desde que se creó la prima especial o desde que el funcionario beneficiario de esta ingresó a laborar a la Rama Judicial, pues, a su juicio, a partir de ese momento se hace efectivo el correspondiente derecho.

12.3. El Ministerio público emitió concepto[25]  en el que solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia. Señaló que teniendo en cuenta que la intención del legislador de crear la prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992, fue la de establecer un incremento, un sobresueldo o una adición sobre el salario, y no el de disminuirlo, como lo entendió la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, quien liquidó indebidamente las acreencias laborales del actor, al reducir la asignación básica a un 70 %, liquidar las prestaciones sobre ese porcentaje y considerar como prima especial al 30 % restante. 

12.4. La ponente formuló preguntas a la autoridad demandada, con el fin de esclarecer la forma en la que esta liquida la prima especial de servicios y, particularmente, si al hacerlo la reconoce como una adición al salario o como una parte de este.

Al respecto, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por conducto de la delegada encargada, explicó a la Sala que:

• Existe un régimen de acogidos y uno de no acogidos. Quienes demandan pretensiones como las del actor son quienes pertenecen al régimen de acogidos.
• Los decretos que reglamentaron el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar acogidos, establecieron la remuneración mensual de dichos servidores.
• Los valores que se toman como remuneración mensual son las mismas cifras contenidas en los respectivos decretos.
• La remuneración mensual se integra por la asignación básica mensual y la prima especial, y sumadas, equivalen a un porcentaje de 130 % (100 % asignación básica y 30 % prima especial).
• El cálculo de la prima especial de servicios se hace sobre el 30 % de la remuneración mensual y no de la asignación básica mensual, es decir, del 130 % que compone la remuneración mensual, se extrae el 30% y a esto se le da el carácter de prima especial.
• Incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual, genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos, porque, en ese caso, los primeros devengarían más que los segundos.
• El Decreto 1251 de 2009 (que a juicio de la entidad no está derogado) establece límites respecto a lo que puede devengar un juez de la República, pues determina que sus ingresos equivalen a un porcentaje, dependiendo de la categoría del juez, de lo que devenga un magistrado de alta corte.
• Reconocer la prima especial como adición sobre la remuneración mensual conlleva a exceder tales límites, más aún, teniendo en cuenta que a partir de la vigencia de los Decretos 383 y 384 de 2012, se paga además  una bonificación judicial.
• El total de lo que devenga un magistrado de alta corte debe ser igual al total de lo que devenga un congresista.
• En los ingresos totales de los congresistas se entienden incluidas las cesantías, de conformidad con lo expuesto en la sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 4 de mayo de 2009, actor: Nicolás Pájaro Peñaranda.
• Los magistrados de tribunal o cargos equivalentes deben devengar el 80 % del total de lo que devenga un magistrado de alta corte.
• Para efectos de equiparar lo devengado por los magistrados de tribunal o cargos equivalentes con el 80 % mencionado, se creó la bonificación por compensación y no puede superar dicho límite.
• La autoridad no paga emolumentos adicionales, para el caso, por concepto de prima especial, porque se superan los límites porcentuales establecidos en la ley para los mencionados funcionarios.
• En el caso de magistrados de tribunal, si ya se han incluido las cesantías, no se reconocen conceptos adicionales. No obstante, si no se han incluido, se reconocen pero sólo hasta el límite fijado en la ley (80 %).

Sobre lo expuesto por la autoridad demandada, el apoderado de la parte actora adujo que no era del caso analizar la situación de los magistrados de alta corte y de tribunal o cargos equivalentes, porque el asunto de la referencia versaba sobre un juez de la República. Sin embargo, señaló que, a su juicio, los límites porcentuales aludidos por la demandada difícilmente se exceden, en el caso de magistrados de alta corte y de tribunal, porque hasta el momento la Dirección Ejecutiva no incluye las cesantías de los congresistas en las respectivas liquidaciones.

Asimismo, el apoderado del actor adujo que, contrario a lo dicho por la autoridad, sobre los jueces no se predicaban los límites del Decreto 1251 de 2009, porque este había sido derogado por norma posterior, esto es, por cada uno de los decretos salariales que en adelante expidió el Gobierno Nacional; de manera que si en realidad dicho límite se encontraba vigente, la entidad no podría siquiera reconocer la bonificación judicial, porque el presunto tope se sobrepasaría.

12.5. La Sala incorporó lo expuesto en audiencia[26] como prueba de oficio, mediante auto para mejor proveer de conformidad con lo establecido en el artículo 213 del CPACA. Además, solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que se aportara copia de desprendibles de pago y de liquidación de prestaciones sociales de determinados funcionarios judiciales; un informe respecto al uso que se da al dinero que excede el límite del 80 % de lo que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte —bonificación por compensación—, previsto en la ley; y un informe de lo que expuso en la audiencia.

1. Pruebas de oficio

13.1. El 10 de junio de 2019, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial aportó:

a.  Informe escrito de lo manifestado en audiencia[27]

De los argumentos contenidos en el documento, la Sala resalta lo siguiente:

• El Decreto 57 de 1993 estableció la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar, para el régimen de acogidos.
• La remuneración mensual se compone de (i) asignación básica mensual, (ii) prima especial de servicios y (iii) bonificación judicial (a partir del 2013-Decreto 383 de 2012).
• A partir del valor fijado en los decretos salariales (remuneración mensual), se determina el valor de la asignación básica y sobre esta se calcula la prima especial.
• Lo devengado por los jueces de la República se regula en el Decreto 1251 de 2009. Este establece límites o topes respecto a los ingresos anuales, en cuanto dispone que los jueces, dependiendo de su jerarquía, devengan el 47.7, 43 o 34.7 % del 70 % de lo que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte.
• La remuneración anual de un juez equivale a la sumatoria de (i) la remuneración mensual prevista en el decreto (asignación básica + prima especial) X 12 meses del año y (ii) la liquidación de las primas y prestaciones sociales.
• A manera de ejemplo, en el año 2014, los ingresos mensuales y anuales de los jueces municipales se liquidaron así:

Remuneración mensual D.194/2014 = $4.735.742	Asignación básica mensual	$3,642,878
Prima especial	$1,092,864
	Bonificación judicial	$1,059,365
	Total mensual	$5,795,107

Remuneración mensual D.194/2014 x 12meses del año	Asignación básica mensual	$43,714,542,00
Prima especial	$13,114,362,00
	Bonificación judicial (x12meses del año)	$12,712,380,00
	Bonificación actividad judicial	$15,513,650,00
	Bonificación por servicios	$1,275,007,00
	Prima de servicios	$1,574,565,00
	Prima de vacaciones	$1,952,671,00
	Prima de navidad	$4,068,065,00
	Cesantías	$4,407,070,79
	Intereses sobre cesantías	$528,848,50
	Total anual	$99,161,161,29

• En ese mismo año, el límite fijado en el Decreto 1251 de 2009 para los ingresos de los jueces municipales (34.9 % del 70 % de los ingresos de magistrado de alta corte) fue de $89.286.866.00.
• Aun liquidando la prima especial como 30 % de la remuneración mensual, los ingresos de los jueces municipales en el 2014 superaron el tope establecido en el Decreto 1251 de 2009 por una diferencia de $9.874.295.29.

Total anual percibido por juez municipal (2014)	$99,161,161,29
34.9 % del 70 % de los ingresos de magistrado de alta corte (Decreto 1251 de 2009)	$89,286,866,00
Diferencia entre los ingresos de los jueces y el 34.9 % del 70 %	-$9,874,295,29

• Si la prima especial se calculara como un 30 % adicional a la remuneración mensual, el límite del Decreto 1251 de 2009 se excedería aún más.

En el 2014, por ejemplo:

Remuneración mensual D.194/2014	$4,735,742
Prima especial (30 %) calculada como adición	$1,420,723
Total mensual	$6,156,465

Remuneración mensual (x12meses del año)	$56.828.910.00
Prima especial (x12meses del año)	$17.048.673.00
Bonificación judicial (x12meses del año)	$12.712.380.00
Bonificación actividad judicial	$15.513.650.00
Bonificación por servicios	$1.657.510.00
Prima de servicios	$2.436.934.00
Prima de vacaciones	$2.538.473.00
Prima de navidad	$5.288.486.00
Cesantías	$5.729.192.71
Intereses sobre cesantías	$687.503.13
Total anual	$120.441.711.84
34.9 % del 70 % de los ingresos de magistrado de alta corte (Decreto 1251 de 2009)	$89.286.866.00
Diferencia entre los ingresos de los jueces y el 34.9 % del 70 % de los ingresos de magistrado (D. 1251/09)	-$31.154.845.84

De lo anterior, la autoridad demandada concluye que:

• En la remuneración mensual ya se incluye la prima especial, por lo tanto, el hecho de liquidar la última como una adición de la primera representa reconocer el derecho dos veces.
• Lo pedido por el demandante constituye pago de lo no debido o pago en exceso.
• El gasto del erario en pagos que no se fundan en las normas que los rigen expone a la entidad a investigaciones fiscales por parte de la Contraloría General de la República.
• Los reajustes salariales se pagan hasta antes de la vigencia del Decreto de 1251 de 2009, porque a partir de este se establecieron topes que no se pueden superar.
• En todo caso, si el Decreto 1251 de 2009 no se encontrase vigente, la DEAJ ha pagado correctamente la prima especial.

b. Reportes de nómina de funcionarios judiciales entre los años 2010 y 2017

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial aportó al proceso reportes de nómina con el resumen de acumulados que por concepto que se pagó a magistrado de tribunal, juez de circuito, juez municipal, profesional especializado grado 33 y profesional universitario grado 21, entre los años 2010 a 2017[28].

1. Traslado de las pruebas

14.1. El 14 de junio de 2019, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado corrió traslado a la parte demandante y al Ministerio Público de las pruebas aportadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[29].

14.2. El 13 de junio de 2019[30], el Ministerio Público reiteró el concepto presentado con anterioridad dentro del proceso, por cuanto estimó que, en efecto, la prima especial no incrementó al salario mensual, sino que lo redujo.

14.3. El 18 de junio de 2019[31], el demandante se pronunció respecto a las pruebas aportadas e indicó, en síntesis:

Que el salario y las prestaciones de los jueces de la República no se calculan sobre un porcentaje de lo devengado por los magistrados de alta corte, como sí ocurre con los magistrados de tribunal o cargos equivalentes.

Que, en ese sentido, aun cuando los ingresos de los magistrados de tribunal o cargos equivalentes tienen como límite el 80 % de lo que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte, lo cierto es que eso en nada incide respecto a los jueces de la República, debido a que su salario es fijado mediante decreto anual que expide el Gobierno Nacional.

Que las pruebas aportadas por la demandada que se relacionan con los salarios de los magistrados son impertinentes, puesto que no prueban el hecho debatido, esto es, la remuneración básica y la prima especial de servicios de los jueces de la República.

Que los ingresos de los jueces se integran por la remuneración básica fijada en los correspondientes decretos, la prima especial (Ley 4ª de 1992) como una adición a dicho monto, la bonificación judicial (a partir del 2013, en virtud del Decreto 383 de 2012) y las prestaciones sociales.

Que, contrario a lo dicho por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, los jueces no tienen límite respecto a sus ingresos, dado que el Decreto 1251 de 2009 solo rigió durante ese año. Que eso es así, debido a que, cada año, el gobierno nacional expide un decreto nuevo en el que establece el régimen salarial de los servidores judiciales.

Que lo que la autoridad demandada paga como aparente prima especial y asignación básica, en realidad corresponde al 100 % del salario, que es la cifra prevista en los decretos salariales. En atención a lo anterior, el salario se reduce a un 70 % y sobre ese porcentaje se pagan las prestaciones sociales.

Si bien la prima especial no tiene carácter salarial, lo pedido es que es que se incluya el 30 % del salario que fue tomado indebidamente como una prima y que sobre dicho porcentaje se reliquiden las prestaciones sociales.

Que la DEAJ ya ha pagado la prima especial como una adición al salario y que así se evidencia en la Resolución No. 3020 del 18 de febrero de 2019, expedida por dicha autoridad[32]. Además, a través del oficio DEAJ15-232 del 24 de marzo de 2015[33], la entidad solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a los directores seccionales de administración judicial que dispusieran recursos para pagar la prima como adición al salario y para reliquidar las prestaciones sobre el 30 % excluido a título de prima especial.

Que el Consejo de Estado ya ha proferido sentencias ejecutoriadas, en las que se condena a la demandada al reconocimiento y pago de pretensiones como las aludidas en el presente proceso y que, por lo tanto, proferir una decisión diferente afecta el derecho a la igualdad y ocasiona inseguridad jurídica. Por lo demás, reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso.

De conformidad con lo expuesto, el demandante aportó como pruebas copia de los siguientes documentos: (i) Memorando DEAJ15-232 del 24 de marzo de 2015; (ii) Resolución No. 3020 del 18 de febrero de 2019, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la que se ordena la reliquidación de la prima especial como una adición a la remuneración mensual, en cumplimiento de sentencia judicial que así lo ordena y; (iii) Certificaciones de salarios de juez municipal de los años 2000, 2002, 2004, 2005, 2007, 2009 y 2011, en las que se advierte que, en efecto, la autoridad demandada estima el 70 % del valor fijado en los decretos salariales como asignación básica mensual y el 30 % restante como prima especial.

CONSIDERACIONES

1. Competencia

De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. A su paso, la Sala Plena de conjueces de la Sección Segunda asume la competencia del presente asunto, en virtud del impedimento manifestado por la Sala Plena de dicha Sección, debidamente aceptado por la Sección Tercera de la Corporación.

Asumida la competencia y agotado el procedimiento de segunda instancia, se procederá a dictar la sentencia que en derecho corresponda.

• Sentencia de unificación

La Sala abordará el problema jurídico en Sentencia de Unificación jurisprudencial, teniendo en cuenta el contenido del Reglamento Interno del Consejo de Estado y del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, apoyada en razones de importancia jurídica, trascendencia económica y en la necesidad de sentar jurisprudencia, como se indica a continuación:

1. Importancia jurídica: dado el trato diferencial en la liquidación de las prestaciones económicas que se realizan a los funcionarios beneficiarios de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se impone la expedición de una sentencia de unificación para brindar seguridad jurídica tanto a los operadores administrativos y judiciales, así como a los beneficiarios de dicha prestación, todo en los términos del artículo 10 del CPACA.

1. Trascendencia económica: a la circunstancia anterior se suman en detrimento del erario el pago de condenas, actualizaciones e intereses producto de las sentencias judiciales en donde se reconoce la prima especial, situación que no es ajena para esta Corporación. Igualmente, ante las manifestaciones de la demandada, en la audiencia de alegatos, en torno a la necesidad de unificar dicha temática por solicitud misma del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

1. Necesidad de sentar jurisprudencia: las razones anteriores aunadas a la interpretación y aplicación de la norma jurídica, así como al destinatario de la norma, demandan un pronunciamiento que otorgue seguridad jurídica en los términos del artículo 10 del CPACA.

Por otro lado, la sentencia se referirá a la integralidad de la prima especial de servicios regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y por tanto, fijará criterios de unificación, frente a todos los beneficiarios de dicha prestación, esto es, no sólo jueces – como es el caso concreto- sino frente a todos los magistrados y cargos equivalentes, a quienes en su favor también se extendió. Ello porque tales funcionarios judiciales son igualmente acreedores de la misma, sino además, porque sólo de esa forma se logra alcanzar uno de los propósitos de la unificación, esto es, la uniformidad en el entendimiento y aplicación de las normas jurídicas, más aún tratándose de aspectos, como el caso de los magistrados, que fueron traído a colación por la demandada en su intervención dentro de la audiencia de alegatos.

• Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si es procedente la reliquidación de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores beneficiarios de dicha prima, como viene establecido en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, o si por el contrario se considera allí incluida, así como cuál es su repercusión frente a la liquidación de las prestaciones sociales y del salario.

Asimismo, le compete a la Sala establecer si el actor tiene derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios como un valor adicional al salario devengado desde el 7 de marzo de 1994, como juez primero municipal para adolescentes con función de garantías.

Para resolver la controversia, se abordarán varios temas, teniendo en cuenta la actuación probatoria desplegada en segunda instancia y en consideración a que en la Rama Judicial, los asuntos salariales de jueces, magistrados de tribunales, auxiliares y de alta corte, están íntimamente relacionados debido la incidencia que tienen unos frente a otros a la escala que ha querido mantener siempre el legislador.

Por lo anterior, sin perder de vista el marco de apelación, los temas desarrollados responderán a interrogantes precisos para brindar la mayor claridad posible en cuanto a la prima especial de servicios en la Rama Judicial, y para garantizar que la sentencia proferida unifique y abarque la mayor cantidad de tópicos que brinden claridad a todos los interesados.

Para desarrollar el problema jurídico planteado la Sala deberá abordar los siguientes temas, precedidos de una introducción:

• Prima especial de servicios, consagración y forma de liquidación.
• De la prima especial y la bonificación por compensación y límites.
• Limites a los ingresos anuales de los jueces de Republica Decreto 1251 de 2009).
• Prescripción de la prima especial.
• De la prescripción de la Bonificación por compensación.
• Normas internacionales sobre el derecho al trabajo Reglas de unificación jurisprudencial.
• Reglas de unificación jurisprudencial
• Caso concreto

1. INTRODUCCIÓN

Previo a cualquier consideración, se estima conveniente precisar lo siguiente:

De lo expuesto por las partes a lo largo del proceso, se advierte en primer lugar que la DEAJ manifiesta que liquida correctamente la prima especial de servicios, en cuanto aduce que el Decreto 57 de 1993 no fijó el monto de la asignación básica mensual de los empleados de la Rama Judicial acogidos al régimen previsto en dicha norma, sino que fijó el monto de la remuneración mensual que, a su juicio, se compone de (i) prima especial y (ii) asignación básica.

En ese sentido, la autoridad demandada aduce que la prima especial se calcula sobre el 30 % de la remuneración mensual y no de la asignación básica; por lo que, en su entender, la remuneración se compone de asignación básica y de prima especial, en porcentajes del 70 y del 30 %, respectivamente, así:

100% Remuneración mensual	70% asignación básica
30% prima especial

En suma, la accionada señala una distinción desde 1993 entre los conceptos de remuneración mensual y asignación básica.

En segundo lugar, el demandante considera que no existe un verdadero sustento para esa diferenciación, puesto que no se advierte que el ánimo del legislador al haber expedido la Ley 4a de 1992, ni el del ejecutivo al reglamentar dicha ley, haya sido el de establecer diferencias entre uno y otro término y, mucho menos, el de incluir en cada uno, conceptos salariales diferentes, así:

130% Remuneración mensual	100% del salario básico
30% prima especial

En consecuencia, la Sala se encuentra ante dos lecturas diferentes del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que dice: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial…”

Esas dos lecturas diferentes se aprecian mejor en el siguiente cuadro:

LECTURA DE LA DEAJ (y de los decretos del Gobierno)

LECTURA DEL DEMANDANTE

En el régimen de transición entre 1992 y 1993, y a partir de allí en adelante, el Gobierno ha venido estableciendo la prima especial de servicios en el 30% del salario básico, lo cual explica que del año 1992 a 1993 la remuneración mensual de los jueces se multiplicó en más del doble, y fue ahí en donde se operó el aumento por obra de la prima especial, el cual se ha mantenido a través de los años.

La prima especial de servicios del 30% es adicional al salario mensual del funcionario, no una parte de éste; de manera que debe sumarse pero no incorporarse al ingreso mensual. Por tanto, hay que reliquidar la remuneración salarial en el 100% y a ello agregarle el 30% en que ha sido fijada la prima especial, y al final liquidar las prestaciones sociales sobre  el 100  del salario

Frente a estas dos lecturas, ambas razonables, la Sala realizará un ejercicio de ponderación para arribar a una decisión que sea acorde con los valores, principios y derechos consagrados tanto en la Constitución de 1991 como en las normas internacionales sobre el derecho al trabajo.

De acogerse la tesis de la DEAJ, la demanda no estaría llamada a prosperar, ni ninguna otra en igual sentido.

De acogerse la tesis del demandante, diametralmente opuesta, que en parte acoge la tesis que ha venido esgrimiendo el Consejo de Estado, habría que entrar a reliquidar los salarios y prestaciones sociales de los jueces de la República, con aplicación de la prescripción trienal, que más adelante se señala.

En los capítulos siguientes esta Sala adoptará una posición y la sustentará con argumentos, buscando resolver la tensión que media entre: (i) los principios de equidad- artículo 13 C.P-, progresividad del ingreso e interpretación más favorable al trabajador –art. 53 CP-; y (ii) la seguridad jurídica –art. 2º y 29 CP- y la sostenibilidad fiscal –art. 334 CP-.

1. PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, CONSAGRACIÓN Y FORMA DE LIQUIDACIÓN.

En primer lugar, el artículo 150 de la Constitución Política atribuye al Congreso de la República la función, entre otras, de expedir leyes y, mediante ellas, establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Con ocasión de dicha atribución constitucional, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, a través de la cual estableció «(…) las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones (…)».

En general, se advierte de la exposición de motivos de la mencionada norma que el propósito del legislador, entre otros, fue el de: (i) establecer parámetros generales fundados en la protección y progresividad de los derechos laborales de los servidores públicos de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros; (ii) reconocer a los servidores de la Rama Judicial un salario adecuado a la importancia de sus funciones y así «fortalecer la rama judicial»  y; (iii) «elimin[ar] las descompensaciones en la escala de remuneración» de esta.

En el artículo 14 de la mencionada ley, el Congreso de la República creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos:

«ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

“Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

“PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». (Destaca la Sala).

En efecto, la norma previó que dicha prima, no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-279 de 1996, en la que se adujo:

«el Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.»

A partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996, el carácter no salarial de la mencionada prestación, fue modificado en el sentido de que esta debía tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones pero únicamente respecto a la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en la norma que, a la fecha de su entrada en vigencia, se encontraran vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a esta.

El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 facultó al Gobierno para determinar el porcentaje de la prima especial que, según el legislador, debía oscilar entre el 30 y el 60 % del salario básico, aspecto que ha sido regulado por el ejecutivo anualmente a partir de 1993, al expedir los decretos salariales de los servidores públicos.

En segundo lugar, el ejecutivo reglamentó el régimen salarial ordinario de los servidores públicos, así como previsto en el Decreto 57 de 1993, aplicable a los funcionarios que renunciaron al régimen ordinario y optaron por este y, a quienes se vincularon a partir de su vigencia. Frente al régimen de acogidos al Decreto 57 de 1993, se determinó que «el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial»[34].

Y frente al régimen salarial de los no acogidos, se estableció que «los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del decreto 903 de 1992»[35].

En tercer lugar,  es importante destacar que el entendimiento del concepto de prima ha sido abordado por el Consejo de Estado[36] al señalar que el título de «primas» significa invariablemente un agregado en el ingreso de los servidores públicos en ocasiones de naturaleza prestacional, salarial o como simple bonificación, con la constante, eso sí, de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral. Señaló expresamente la Sala:

«… la noción de “prima” como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.»

La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014)[37] declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30 % la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por haberla incluido dentro del salario básico de los servidores beneficiarios de la misma, en lugar de incrementarlo en ese porcentaje.

El mencionado fallo consideró que los decretos expedidos anualmente, con el fin de reglamentar la previsión del 30 % del salario denominada prima, no fueron claros, lo que conllevó a una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, toda vez que entendieron que dicho porcentaje hacia parte del salario, es decir, que el 100 % de este se discriminaría así: 30 % correspondía a prima y el 70 % restante al salario; y no de la manera correcta que obedece a reconocer como prima especial el 30 % del 100 % del salario, en otras palabras, como un adicional al salario básico o asignación básica.

Según el  fallo judicial que hizo tránsito a cosa juzgada, la última forma de liquidación es la que más se ajusta a los principios constituciones de progresividad, favorabilidad y no regresividad.

Así las cosas, el Gobierno Nacional con la expedición de tales decretos contrarió los criterios establecidos en la Ley marco –Ley 4° de 1992- , que estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

En consecuencia, con la aplicación de estos decretos, las entidades, disminuyeron los salarios, al liquidar el 30 % como prima especial sin tenerla como un adicional al mismo; por lo anterior, la Sala de Conjueces, concluyó en aquella oportunidad (sentencia de 29 de abril de 2014), que se evidenciaba una contravención a la Constitución y a la Ley marco por parte de los decretos salariales demandados por lo que decretó su nulidad. Dijo expresamente la Sala:

«Lo anterior, amerita reflexionar en torno a si asiste razón a la tesis que considera que el concepto de prima dentro de los componentes que integran la remuneración de los servidores públicos puede válidamente tener significado contradictorio, es decir, negativo a lo analizado o por lo menos, ambiguo para representar al mismo tiempo un agregado en la remuneración y contemporáneamente una merma de efecto adverso en el valor de la misma. Prima facie, es dable afirmar que una noción que representa al tiempo contenidos contradictorios, debe disolverse por la acción de la Justicia, es decir, es carga de la Judicatura entender los alcances del ordenamiento jurídico de forma consistente a la protección de los derechos de las personas-inciso 2° del artículo 53 de la Constitución Política-, todo ello dentro del contexto de un cometido que proporciona y justifica la existencia del Estado, de manera que, atendiendo esta mínima y básica realidad, no será posible asignar al concepto de prima usado por el Legislador en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio. Este razonamiento, además, es consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política, ya citado, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; justamente, hay que reconocer que la funcionalidad de las ´primas´ en la remuneración de empleados y trabajadores, desarrolla y expresa esta característica conceptual con el alcance jurídico que precisamos dentro el sistema salarial vigente.

“Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por mas exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.

“El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial. Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido». (Destaco).

En cuarto lugar, esta Sala concluye  que en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/ o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100 % y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %.

Fenómeno que se explica en los siguientes cuadros:

Para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicio:

Sobre el salario

Primera interpretación (el 30% del salario básico y/ o asignación básica es la prima misma)	Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico y/ o asignación básica)
Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000	Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000

El segundo cuadro se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales:

Sobre las prestaciones sociales

Primera interpretación (el 30% del salario básico y/ o asignación básica es la prima misma)	Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico y/ o asignación básica)
Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000	Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000

Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual, se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios. En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos.

Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos.

En este sentido, en la Sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala, señaló lo siguiente:

(…) es necesario que se incluya el porcentaje del 30% en las liquidaciones de la carga prestacional del actor, pues de no hacerse, se estarían violando los derechos laborales del mismo y se afectarían de igual manera varios principios emanados de la misma Constitución Política artículo 53 que reza:

 “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

“Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad[38]. (Destaca la Sala).

Para la sala, demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y  57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de  prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992,  a lo que en realidad constituye el  30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho.

Los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo optan por darle primicia a la progresividad del ingreso, a la interpretación más favorable al trabajador y a la equidad y a la nivelación en el ingreso.

Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran  garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas[39].

Ahora bien,  con relación a la afirmación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial realizada a través de la delegada encargada para representarla en la Audiencia de alegatos, en el sentido que los valores que se toman como remuneración mensual son las mismas cifras contenidas de los respectivos decretos; que la remuneración mensual se integra por la asignación básica mensual y la prima especial, y sumadas, equivalen a un porcentaje de 130 % (100 % asignación básica y 30% prima especial); que el cálculo de la prima especial de servicios se hace sobre el 30 % de la remuneración mensual y no de la asignación básica mensual, es decir, del 130% que compone la remuneración mensual, se extrae el 30% y a esto se le da el carácter de prima especial; que incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual, genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos, porque, en ese caso, los primeros devengarían más que los segundos; la Sala considera que su tesis no encuentra coherencia con las pruebas que la misma aportó al proceso para sustentar su teoría, veamos:

Comparados los Decretos que año tras años ha venido expidiendo el Gobierno Nacional a través de los cuales fija el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, con los desprendibles de nómina aportados por la DEAJ, se observa sin dubitación alguna que la prima especial se está extrayendo y no adicionando a la remuneración mensual. No existe entre la documentación aportada ningún indicador que mínimamente insinúe el aumento salarial establecido en los Decretos en un 30%; sino todo lo contrario, que desde 1993  se resta de dicha remuneración el 30%,  a la que se le da la denominación de “Prima Especial”, desconociendo de esta manera el mandato contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1994 que dispuso “Establecer” dicha prima especial entre un 30% y un 60% del salario básico, para los funcionarios allí enunciados. Por lo que, en sentir de la Sala, no le asiste razón en este aspecto a la DEAJ.

Tampoco se podría hablar de desproporcionalidad salarial de acatarse el cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y tener la prima especial allí creada como una adición al salario básico y/o asignación básica. Obsérvese como es la misma DEAJ quien afirma “que incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual, genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos”; desconociendo que precisamente el régimen de los no acogidos comporta  ingredientes diferentes que integran el salario como la “Prima de Antigüedad”, cuyo tope es del 90% de lo que devenga el superior jerárquico, las “cesantías congeladas” las “primas de servicio”, entre otros beneficios  que de lejos superan el de la prima especial. Estos beneficios fueron desmontados por el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 57 de 1993, a través del cual creó el régimen de no acogidos, en el cual ha debido introducir la prima especial como agregado salarial para aminorar el agravio producido a los acogidos al cambio de régimen y para garantizar a igualdad y la dignidad humana.

En conclusión: (i) aquí se acoge y reitera el precedente jurisprudencial y se acoge el concepto del Ministerio Publico; (ii) se hace la ponderación más acorde con los principios constitucionales e internacionales del trabajo; (iii) los argumentos en contra de esta tesis no están respaldados en los soportes de la nómina; y (iv) se nivela el ingreso de los funcionarios por razones de equidad en forma proporcional y razonable, todo ello enmarcado en el respeto a la dignidad humana y las garantías constitucionales.

1. DE LA PRIMA ESPECIAL Y LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Y LÍMITES.

Debe aclararse que, si bien el análisis efectuado en este acápite no resuelve el caso concreto, su desarrollo es necesario a la luz de las reglas jurisprudenciales que se adopta con esta decisión, para el entendimiento general del tema que aborda la presente decisión.

El legislador en la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, garantizando así el principio constitucional de igualdad. Para el efecto ordenó al Gobierno Nacional realizar los reajustes correspondientes a ese año y eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración, lo que se cumplió a través del Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998, mediante el cual se creó la bonificación por compensación.

Este Decreto  dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel[40] no puede ser inferior al de los de primer nivel.

Dicha compensación se efectuó por medio de un sistema de anclaje, que se aplicó de manera escalonada a tres años, consistente en fijar el salario base de los funcionarios beneficiarios con un porcentaje del salario de los magistrados de alta corte, de tal manera que para el año 1999 correspondió al 60 %, para el 2000 al 70 % y para el 2001 en adelante al 80 %.

Consecuencia de lo anterior, según consideraciones de la Corte Constitucional[41], «La prima especial de la Ley 4ª pasó a denominarse Bonificación por Compensación y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones tal como ya se había afirmado en la Ley 332 de 1996».

Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30 %, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera tal que los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares. Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral.

1. LÍMITES A LOS INGRESOS ANUALES DE LOS JUECES DE LA REPÚBLICA (DECRETO 1291 DE 2009)

En primer término, los argumentos expuestos por la DEAJ en segunda instancia, además de señalar que la prima especial no es factor salarial, frente a lo cual no existe ninguna duda, se encaminan a señalar la imposibilidad de reconocimiento de dicha prestación porque no se puede exceder el techo establecido en el Decreto 1251 del 14 de abril de 2009, esto es, el 47,7 %, 43 % y 34,7 % del 70 % del total de los ingresos de los magistrados de altas cortes, según el caso.

Dicha normativa señala:

DECRETO 1251 DE 2009

(Abril 14)

Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial. El Ministro del Interior y de Justicia de la República de Colombia, Delegatario de funciones presidenciales mediante Decreto 1225 de 2009, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992,

DECRETA:

ARTÍCULO 1°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Penal del Circuito Especializado, el Coordinador de Juzgado Penal del Circuito Especializado, el Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado, el Juez de Dirección o de Inspección y el Fiscal ante Juez de Dirección o de Inspección será igual al cuarenta y siete punto siete por ciento (47.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y siete punto nueve por ciento (47.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

ARTÍCULO 2°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez del Circuito, el Fiscal Delegado ante Juez del Circuito, el Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana y el Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana será igual al cuarenta y tres por ciento (43%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

ARTÍCULO 3°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Municipal, el Fiscal Delegado ante Juez Municipal y Promiscuo, el Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía, el Fiscal ante Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía y el Juez de Instrucción Penal Militar será igual al treinta y cuatro punto siete por ciento (34.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al treinta y cuatro punto nueve por ciento (34.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

ARTÍCULO 4°. El pago de la diferencia entre el ingreso anual, por todo concepto, de los funcionarios a que se refiere el presente decreto y el valor en pesos resultante de la aplicación de los porcentajes señalados en los artículos 1 a 3 de este decreto respecto del 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, se imputará con cargo al ordinal Otros - Otros conceptos de servicios personales autorizados por ley.

ARTÍCULO 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación, deroga el Decreto 707 de 2009 y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2009.

La norma incluye los porcentajes a los que para la vigencia del 2009, ascendería el salario de, entre otros, los jueces de la República, partiendo de la base del 70 % de los ingresos anuales devengados por magistrados de altas cortes.

Según la DEAJ dicha norma permanece vigente y establece un límite que no puede sobrepasarse para, por ejemplo, reconocer la prima especial de servicios como una adición al salario.

No obstante, el contenido mismo de la norma señala una vigencia taxativa del Decreto al inicio de cada artículo, al señalar que sus disposiciones regirían «para la vigencia del 2009». Lo que resulta apenas natural, teniendo en cuenta que anualmente el Gobierno Nacional reglamenta los salarios de los servidores de la Rama Judicial; por consiguiente, la norma que cada año se expide queda subrogada por la posterior.

Adicionalmente, téngase en cuenta que la interpretación que pretende darle la DEAJ al Decreto en comento es contraria al espíritu de la Ley marco, Ley 4° de 1992, es decir, la nivelación o reclasificación en equidad de los servidores de la Rama Jurisdiccional, entre otros, en virtud de que los porcentajes que se incluyen en el Decreto 1251 de 2009, no equivalen siquiera al 25 % de lo que percibe un magistrado de alta corte. Para ilustrar la anterior aseveración, téngase en cuenta la siguiente tabla, tomando como base una cifra hipotética para mejor entendimiento:

Ingresos anuales de magistrado de alta corte	70 % de los ingresos de magistrado de alta corte	Porcentaje del Decreto 1251 de 2009 correspondiente a jueces municipales	34.7 % aplicado al 70 % de los ingresos de magistrado de alta corte	Límite de la suma que debe devengar el juez municipal
100,000,000	70,000,000	34.7 %	24,290,000	24,290,000

Así las cosas, no le asiste la razón a la DEAJ al señalar que el reconocimiento pleno del salario esté limitado por los montos establecidos en el Decreto 1251 de 2009, porque, se reitera, este solo rigió para dicho año.

En segundo término, si bien ese límite establecido en el Decreto 1251 de 2009 no aplica, es lo cierto también que es necesario dejar límites razonables a los ingresos de los jueces de la República y a sus demandas, que otorguen seguridad jurídica y sea fiscalmente sostenible. La prescripción, que se abordará en el capítulo siguiente es ya un primer límite, de orden temporal.

Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales. Se  deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.

La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios  que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos.

Por último, y sin perjuicios de carácter vinculante de las sentencias de unificación, aquí se solicitará el concurso del Procurador General de la Nación, en ejercicio de sus funcionales constitucionales y legales, para ejercer estricta vigilancia y seguimiento para el cumplimiento de esta decisión.

1. PRESCRIPCIÓN DE LA PRIMA ESPECIAL

En el caso sub lite se demandan los Actos Administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante los cuales se negó al demandante  el reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una adición  al salario básico, pues se considera que ésta se tomó del salario básico disminuyéndolo en un  30%  situación que se vio así mismo reflejada en las están liquidando de las prestaciones sociales, en razón a que las mismas no se liquidan sobre el 100% del salario sino sobre un 70% del mismo. Al tiempo que se solicitó la inaplicación para el caso concreto de los Decretos en que se fundan los Actos demandados, lo que con llevó que se acudiera al medio de control  de Nulidad con Restablecimiento del Derecho.

Se alude a lo anterior para dejar sentado que se está demandando la anulación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales fijó el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial; indicando eso que durante el tiempo que estuvieron vigentes, dichos  actos produjeron efectos jurídicos, siendo demandables por lo tanto, desde el momento en que se produjo sus expedición, fecha desde la cual debe empezarse a  contar el  fenómeno de  prescripción, por cuanto es a través de estas normas que se constituyó el derecho.

Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen[42]: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y; (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.

Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.

En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (i) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción.

Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla. No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (…) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia.

Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación.

Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, , es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993^[43]. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.

V. DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN.

Aunque  el caso no fue tema de la demanda, lo fue en el debate probatorio, ya que fue la parte demandada en cabeza de la  DEAJ quien se refirió a la prescripción de la bonificación por compensación en la audiencia de alegatos y juzgamiento, así como el apoderado del extremo demandante, situación que obliga  al Juzgador a pronunciarse sobre el mismo, así:

La sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, es decir, antes de la coexistencia de las dos normas, que no permitía que el derecho fuera exigible porque "no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable”. En efecto, la prescripción trienal del derecho se computa a partir de la vigencia del Decreto 4040 de 2004, toda vez que antes de la expedición de Éste el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible, por lo que quien consideraba tenía derecho a percibirla tenía la carga de solicitarla antes de que operara el fenómeno de la prescripción trienal de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.

Esta Sala de igual manera  ha reconocido al resolver casos análogos que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 el día 27 de enero de 2012 se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción trienal, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004,  procede decretarla. Durante  este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla.

En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el  5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción y como toda excepción, es de aplicación restrictiva.

Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones.

VI.NORMAS INTERNACIONALES SOBRE EL DERECHO AL TRABAJO

De conformidad con las anteriores precisiones, la Sala estima necesario dedicar un acápite a los compromisos internacionales que Colombia ha ratificado en materia de derechos laborales, por cuanto la decisión adoptada en esta providencia no solo promueve las garantías constitucionales que hacen parte de los fines del Estado respecto a los trabajadores, sino las obligaciones contenidas en los convenios y tratados internacionales ratificados sobre el asunto que, de conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política, hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Siendo así, lo primero que conviene precisar es que el artículo 1º de la Constitución Política de Colombia establece que constituye un fin del Estado el propender por la dignidad humana [44]. Dicho concepto ha sido desarrollado por la Corte Constitucional, quien ha previsto que la dignidad humana tiene una triple naturaleza jurídica en la medida en que es un valor, un principio y un derecho fundamental autónomo, que comprende, entre otras cosas«(i) el merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser tal; y ii) la facultad que tiene toda persona de exigir de los demás un trato acorde con su condición humana»^[45].

En ese sentido, la Corte ha dicho que la dignidad humana no puede ser limitada bajo ninguna circunstancia, pues, dada su importancia, se reviste de un carácter absoluto que impone que la actividad de cualquier autoridad pública, de los particulares y, en general, el funcionamiento del  Estado tenga que fundarse en su respeto y promoción.

Particularmente, en materia laboral la Corte ha establecido que, en atención a lo anterior, el derecho al trabajo no se limita a acceder a un empleo y a permanecer en él, sino que incluye la garantía de ser realizado en condiciones dignas y justas y de que esa protección se extienda a todas las modalidades de trabajo. Asimismo, se trata de un derecho que predica para toda persona, sin discriminación alguna, y que comprende no solo la protección de garantías laborales mínimas, establecidas en el artículo 53 constitucional, sino además, la protección otros derechos fundamentales, como el de la igualdad y el de no ser perseguido laboralmente, entre otros.

De esa manera, el Estado colombiano ha suscrito numerosos tratados y convenios internacionales, que según el artículo 93 de la Constitución Política hacen parte del bloque de constitucionalidad[46] y cuyo propósito es reforzar la protección de derechos laborales de los trabajadores. Entre ellos se destacan la Convención Americana de Derechos Humanos-Pacto de San José de Costa Rica[47], cuyo control de convencionalidad aplica en Colombia y los convenios proferidos por la Organización Internacional del Trabajo-OIT.

Asimismo, en lo que concierne al derecho al trabajo como garantía de la dignidad humana se resaltan las siguientes normas internacionales:

• Carta de la Organización de los Estados Americanos, artículo 45. B: “El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar”.

• Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo XIV: “Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y a seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las oportunidades existentes de empleo. Toda persona que trabaja tiene derecho de recibir una remuneración que, en relación con su capacidad y destreza le asegure un nivel de vida conveniente para sí misma y su familia”.

• Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 23: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses”.

• Cabe resaltar que las anteriores dos Declaraciones tienen un especial valor interpretativo de conformidad con lo previsto en el artículo 29.d[48] del Pacto de San José.

• Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículos 6: “Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo".

• Carta Social de las Américas, aprobada por la Asamblea General de la OEA el 4 de junio de 2012, artículo 8: “La promoción del trabajo decente, la reducción del desempleo y del subempleo y la atención a los desafíos del trabajo informal son elementos esenciales para alcanzar el desarrollo económico con equidad.

• El respeto de los derechos de los trabajadores, la igualdad de oportunidades en el empleo y la mejora de las condiciones de trabajo son elementos esenciales para lograr la prosperidad. La cooperación y el diálogo social entre representantes de los gobiernos, los trabajadores, empleadores y otras partes interesadas promueven una buena gestión y una economía estable.

• El respeto de la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, de 1998, ayuda a fomentar una fuerza de trabajo de calidad que impulsa el progreso económico y social, el crecimiento sostenido y equilibrado y la justicia social para los pueblos del hemisferio.”

• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 6: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho. / 2. Entre las medidas que habrá de adoptar cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho deberá figurar la orientación y formación técnico profesional, la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona humana.”

Ahora, teniendo en cuenta que la protección del trabajador implica, además, el reconocimiento de una contraprestación universalmente denominada salario, Colombia ratificó el convenio N.º 1949 del 1 de julio de 1949[49], en el que se consagró, entre otros temas, que los salarios deben pagarse en moneda de curso legal a intervalos regulares; que el valor reconocido debe ser justo y razonable; que los pagos deben ser totales, o de ser parciales, deben tener previa autorización de la autoridad nacional en materia laboral y; que los descuentos solo se permiten de acuerdo a las condiciones y dentro de los límites fijados por la legislación nacional, un contrato colectivo o un laudo arbitral. De lo anterior, la Sala resalta la particular protección sobre el salario frente cualquier descuento arbitrario que, justamente, hace parte del asunto que se analizó en el caso concreto.

En conclusión, el Estado colombiano en pro de garantizar los fines para los cuales fue instituido ha consagrado en la legislación nacional principios y reglas que propenden por garantizar condiciones óptimas y dignas para el desarrollo del trabajo, normativa que está en consonancia con los convenios y tratados internacionales que ha ratificado y suscrito, y que es vinculante para todas las autoridades nacionales (judiciales y administrativas) como parte del bloque de constitucionalidad.

VII.REGLAS DE UNIFICACION JURISPRUDENCIA

Expuesto lo anterior, la Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos:

1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación.

• Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica , sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente

• Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.

• Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.

• Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

• La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo.

La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un  magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas. Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se  alcance el tope del 80% señalado

• Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva.

• La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

VIII.CASO CONCRETO

En el caso sub examine, se encuentra probado que:

• El señor Joaquín Vega Pérez se vinculó a la Rama Judicial en calidad de juez primero penal municipal para adolescentes de Neiva, desde el 7 de marzo de 1994 (folio 84) y que a la fecha de la presentación de la demanda aún ostentaba tal cargo;
• El régimen salarial aplicable al demandante y sobre el que se liquidaron su salario y sus prestaciones sociales fue el previsto en el Decreto 57 de 1993 (acogidos) (folio 119);
• Desde la fecha de su vinculación, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó al actor el 70 % de la remuneración que anualmente fijó el Gobierno Nacional para ese cargo, a título de asignación básica y el 30 % restante, a título de prima especial, es decir, tomó la prima especial como un porcentaje de la mencionada remuneración;
• Como consecuencia de lo anterior, la autoridad demandada liquidó las prestaciones sociales del demandante sobre el 70 % de su salario básico.

Atendiendo las reglas jurisprudenciales trazadas en la presente decisión, la Sala reitera que el concepto de prima debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, por consiguiente, como lo señaló el a quo, los actos acusados fueron proferidos en virtud de normas que contrarían principios constitucionales como los consagrados en el artículo 53 superior, toda vez que, se reitera, la prima especial del 30 % establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no puede ser entendida como una parte sustraída del salario básico y /o asignación básica, sino como un emolumento adicional al mismo.

Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada en el sentido anotado y modificada en aspectos relacionados con la prescripción.

Está demostrado en el plenario que la reclamación administrativa fue radicada el 12 de septiembre de 2014 (folio 75), de lo que se concluye que las sumas causadas antes del 12 de septiembre de 2011, se encuentran prescritas teniendo en cuenta que el hecho habilitador para iniciar la reclamación relacionada con el reconocimiento del 100 % del salario y del 30 % de la prima especial como una adición a esa suma, se debe entender desde la fecha de la expedición del Decreto 53 de 1993 (7 de enero), que reglamentó el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

En consecuencia, el pago de la prima especial como un emolumento adicional que asciende al 30 % del 100 % del salario básico y /o asignación básica serán aquellas causadas a partir de la última fecha señalada (12 de septiembre de 2011).

Finalmente, respecto de las costas procesales ordenadas por el a quo la Sala procederá a su revocatoria teniendo en cuenta lo señalado por el Consejo de Estado[50] en cuanto a que si bien la Ley 1437 de 2011 no señala expresamente la previsión que contenía el artículo 171 del decreto 01 de 1984, referido a la potestad de imponer condena en costas, «teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes», la Ley 1437 de 2011, no impone la condena de manera automática frente a aquel que resulte vencido en el litigio, pues su carga debe entenderse como el resultado de observar conductas temerarias, de mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas, que deberán ser ponderadas por el juez. Por lo anterior, la Sala revocará la condena en costas y agencias en derecho emitida por el a quo, en la medida en que no se avizora conducta temeraria o de mala fe de las partes, sumado a que de conformidad con lo previsto en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, no aparece prueba en el expediente sobre la causación de gastos y costas en el curso del proceso.

De conformidad con las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia en sus numerales PRIMERO -parcialmente- y SEGUNDO en cuanto declaró no probadas las excepciones de«Ausencia de causa pretendí»; «Inexistencia de la obligación»; «Cobro de lo no debido»y la «Innominada», formuladas por la demandada, e inaplicó por inconstitucionalidad el artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014; revocará el numeral PRIMERO en cuanto declaró no probada la excepción de «prescripción trienal de los derechos laborales», en su lugar, declárase probada dicha excepción.

Asimismo, confirmará el numeral TERCERO de la decisión del a quo en cuanto declaró nulos los Actos Administrativos contenidos en el oficio DESAJN14*3980 del 6 de octubre de 2014 y la Resolución Nº 4140 del 3 de julio de 2015, proferidos por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial respectivamente y modificará el numeral CUARTO de la decisión del a quo en el sentido de señalar que operó la prescripción trienal de las sumas a que haya lugar por razón de la condena a la nación, la cual empezará a contarse desde la fecha de la reclamación administrativa (12 de septiembre de 2014); por consiguiente, las sumas causadas con anterioridad al 12 de septiembre de 2011 se encuentran prescritas.

Finalmente, revocará el numeral QUINTO de la decisión de primer grado y la confirmará en lo demás.

Finalmente se adicionara la sentencia en el sentido de ordenar revisar los descuentos de Ley.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 

1.       La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación.

• Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica , sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente

• Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.

• Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.

• Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

• La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo.

La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un  magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas. Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se  alcance el tope del 80% señalado

• Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva.

• La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuesta en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha.

SEGUNDO: CONFÍRMANSE los numerales PRIMERO –parcialmente- y SEGUNDO de la sentencia de primera instancia de fecha 13 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto declararon no probadas las excepciones de«Ausencia de causa pretendí»; «Inexistencia de la obligación»; «Cobro de lo no debido»y la «Innominada», formuladas por la NACIÓN-RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL  y el numeral SEGUNDO en cuanto inaplicó por inconstitucionalidad el artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014.

TERCERO. REVÓCASE el numeral PRIMERO en cuanto declaró no probada la excepción de «prescripción trienal de los derechos laborales», en su lugar, declárase probada dicha excepción, a partir del 12 de septiembre de 2011.

CUARTA. CONFÍRMASE el numeral tercero de la decisión del a quo en cuanto DECLARÓ nulos los actos administrativos contenidos en el oficio DESAJN14*3980 del 6 de octubre de 2014 y la Resolución Nº 4140 del 3 de julio de 2015, proferidos por la Dirección Seccional de Administración Judicial e Neiva y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial respectivamente.

QUINTA. MODIFÍCASE el numeral CUARTO de la decisión del a quo en el sentido de señalar que operó la prescripción trienal de las sumas a que haya lugar por razón de la condena a la Nación, la que empezará a contarse desde la fecha de la reclamación administrativa (12 de septiembre de 2014); por consiguiente, las sumas causadas con anterioridad al 12 de septiembre de 2011 se encuentran prescritas.

SEXTO: ADICIÓNASE la sentencia de primer grado en el sentido de realizar los descuentos de Ley a la parte demandante.

SÉPTIMO: Póngase en conocimiento del Procurador General de la Nación la presente providencia, para lo de su competencia, en los términos expuestos en la parte motiva de la providencia.

OCTAVO: REMÍTASE copia de la presente providencia a los Tribunales Administrativos del País, para que por Secretaría, le sea remitida a las respectivas Salas de Conjueces.

NOVENO: REVÓCASE el numeral QUINTO de la decisión de primer grado y CONFÍRMASE en lo demás.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS

Conjuez Ponente  

        AUSENTE CON EXCUSA

JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA                      NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO

                 Conjuez                                                                Conjuez

PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ                  CARLOS MARIO ISAZA SERRANO

                 Conjuez                                                                Conjuez

HENRY JOYA PINEDA               MAURICIO FERNANDO RODRÍGUEZ TAMAYO

           Conjuez                                                            Conjuez

PEDRO SIMÓN VARGAS SÁENZ

Conjuez

ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE JUECES, MAGISTRADOS Y CARGOS EQUIVALENTES / TOPE DE LOS INGRESOS ANUALES DE LOS JUECES – Decreto anual de salarios

1. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó la adición de la sentencia de unificación en el sentido de que se precise cuál es el «límite razonable» al que se refiere la sentencia, respecto de los ingresos anuales de los jueces de la república si, como se adujo en la providencia, el Decreto 1251 de 2009 no se encuentra vigente y los decretos salariales expedidos con posterioridad no determinan un tope a dichos ingresos, sino que sólo señalan el valor de la remuneración mensual de los mencionados funcionarios. Sobre el particular, debe precisar la Sala que, tal como quedó señalado en la decisión de unificación, ya no existe un tope porcentual para los ingresos anuales de los jueces de la república -como lo establecía el Decreto 1251 de 2009-; no obstante, y con el fin de generar toda la claridad posible frente al tópico, solo debe esclarecerse al respecto que el límite aplicable y al que se refiere la sentencia de unificación es, justamente, aquel que fije el Gobierno Nacional anualmente en los decretos salariales que expide, teniendo en cuenta que la prima especial de servicios es el 30 % adicional a dicho valor y que, además, deberán tenerse en cuenta los demás emolumentos salariales a que legalmente tenga derecho el funcionario.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 285 / DECRETO 1251 DE 2009

ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE JUECES, MAGISTRADOS Y CARGOS EQUIVALENTES- Incidencia en la bonificación por compensación

Cabe señalar que la sentencia de unificación abordó la forma de liquidación de la prima especial de la Ley 4ª de 1992, en el sentido de aclarar que esta constituye una adición o un sobre sueldo sobre la remuneración o asignación básica mensual de sus beneficiarios. Teniendo en cuenta que dicha precisión se hizo en atención a que la DEAJ estaba sustrayendo del salario el porcentaje que debía adicionar por concepto de prima especial, naturalmente, la reliquidación de esta bajo los parámetros jurisprudenciales establecidos, incide en el cálculo de las demás prestaciones como la bonificación por compensación .La respuesta al interrogante planteado comprende un pronunciamiento por parte del juez de lo contencioso administrativo frente a la obligación que le asiste a toda autoridad administrativa de propender por el reconocimiento de los derechos consagrados en la Constitución y en la ley frente a la solicitud de los administrados; aspecto que no debería siquiera ser objeto de precisión

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SALA DE CONJUECES

Consejero ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS (Conjuez)

Bogotá, D. C.,  siete (7) de octubre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)

Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ

Demandado: RAMAJUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL

Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho

Tema:                     Resuelve solicitud de aclaración y adición de sentencia del 2 de septiembre de 2019

Procede la Sala de Conjueces a resolver la solicitud de aclaración y adición presentada por la parte demandada, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contra la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por esta Sala de Decisión.

1. ANTECEDENTES

1. El 2 de septiembre de 2019, la Sala de conjueces profirió sentencia mediante la cual unificó jurisprudencia respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

• Dicha sentencia fue notificada mediante oficio remitido por correo electrónico a las partes el 13 de septiembre de 2019[51].

• El 18 de septiembre de 2019, la apoderada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial presentó solicitud de aclaración y adición de la sentencia en los siguientes términos[52]:

• Que se adicione la sentencia de unificación en el sentido de precisar cuál es el «límite razonable» al que se refiere el fallo respecto de los ingresos anuales de los jueces de la república si, como se indicó en la providencia, el Decreto 1251 de 2009 no se encuentra vigente y los decretos salariales expedidos con posterioridad no determinan un tope a dichos ingresos, sino que sólo señalan el valor de la remuneración mensual de los mencionados funcionarios.

• Que se aclare la sentencia y formula el siguiente cuestionamiento:

«¿Debe entenderse que cuándo se reclama el reconocimiento y pago de la diferencia de la bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998 diferencia 70/80%) se debe entender que también que (sic) se solicita la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, es decir, incluyendo de manera automática las cesantías de Congresistas, o esta última sería una nueva pretensión, ya que se sustenta en otra norma?

Lo anterior, tiene como fundamento que, como es bien sabido, especialmente en la etapa judicial, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es de carácter rogado, es decir, que en un proceso se deben examinar las pretensiones que fueron concretamente solicitadas por el demandante en la demanda, por lo que el pronunciamiento del Juez o Magistrado de conocimiento debe circunscribirse a lo allí planteado, por lo tanto, si una Bonificación por Compensación del Decreto 610 de 1998, se debe fallar únicamente frente a ese pedimento, tal como ha sido estudiado en diferentes procesos judiciales a la fecha y como lo analiza la entidad en sede administrativa.

Por lo anterior, solicito respetuosamente se aclare, reitero, si con la simple solicitud de reconocimiento de la Bonificación por Compensación se entiende incluida la petición de la inclusión de las cesantías de Congresistas para su liquidación.»

• Finalmente, la DEAJ solicitó que se aclare el acápite de la sentencia «V. DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN»; concretamente la autoridad planteó lo siguiente:

«De acuerdo con la prescripción de la bonificación por compensación, surgen las siguientes dudas:

a) Por un lado, para la prescripción del periodo comprendido entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, teniendo en cuenta que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, dispuso que: "Las prestaciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se hava hecho exigible. El simple reclamo escrito de/ empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.", debe entenderse que si el Decreto 4040 de 2004, empezó a regir a partir del 3 de diciembre de 2004, los reclamantes tendrían tres años para reclamar esas sumas de dinero antes de la coexistencia de dos regímenes, para que no le prescribiera el periodo anterior, esto es, del 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004?

b)Por otro lado, en cuanto a las pretensiones presentadas con posterioridad al 27 de enero de 2012, se indica en la parte considerativa de la sentencia que se aplica la prescripción trienal sin excepciones; sin embargo, en la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, se dispuso que solo se podía hablar de exigibilidad de la bonificación por compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 26 de enero de 2012, por lo que, quien considerara que tenía derecho debía presentar la reclamación hasta el 26 de enero de 2015, para que no le prescribiera el derecho reclamado.

c) Finalmente, qué sucede con las peticiones radicadas en el interregno del 5 de diciembre de 2004 al 25 de enero de 2012, ¿se aplica la prescripción trienal ordinaria?

Sin embargo, el último párrafo de las consideraciones de la sentencia del acápite V daría a entender que, si una petición se presenta con posterioridad al 26 de enero de 2012, se aplica la prescripción trienal sin contar los tres años siguientes a la ejecutoria, por ejemplo, si se radica la solicitud ante la entidad el 31 de enero de 2012, las sumas reclamadas con anterioridad al 31 de enero de 2009, estarían prescritas.

Por lo tanto, se solicita se aclare la sentencia de unificación en relación con la prescripción trienal en cuanto a las sumas de dinero reclamadas con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4040 de 2004.

Así mismo, se solicita aclaración sobre las peticiones que reclamen el reconocimiento y pago de la diferencia de la bonificación por compensación, radicadas con posterioridad al 26 de enero de 2012, en el sentido de indicar si se aplica la misma regla general contenida en la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, esto es, que los reclamantes tenían hasta el 26 de enero de 2015, para que no les prescribiera el derecho 0 si para las peticiones radicadas con posterioridad al 26 de enero de 2012, se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de incidencia del derecho la vinculación de demandante.

Y, por último, se pide aclaración en cuanto a la prescripción de las peticiones que se radiquen en el interregno entre el 5 de diciembre de 2004 al 25 de enero de 2012.»

1.  CONSIDERACIONES

• Procedencia de la aclaración y adición de sentencia

Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011-Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, que dispone que en los aspectos no regulados en dicho ordenamiento debe remitirse al Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el despacho dará aplicación a los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso que regulan, respectivamente, la aclaración y adición de las providencias judiciales.

Los precitados artículos disponen:

«ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. 

En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. 

La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.» (se destaca)

«ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.

El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria.

Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término.

Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.»

Acorde con la norma transcrita estas figuras permiten dar claridad a palabras y conceptos contenidos en la providencia cuando los mismos hayan determinado el sentido de la decisión y siempre que se encuentren incorporados en su parte resolutiva o se vean reflejados en esta; asimismo, es posible adicionar la decisión respecto de puntos frente a los cuales se haya omitido pronunciarse y que son objeto de la litis.

• Caso en concreto

La sentencia objeto de la solicitud de aclaración y adición fue notificada mediante oficio remitido a las partes el 13 de septiembre de 2019[53], en consecuencia, el término para presentar dicha solicitud fenecía el 18 de septiembre de 2019 y habida cuenta de que se radicó el mismo día, se presentó en término.

La Sala precisa que si bien la solicitante emplea la palabra adición en su solicitud, visto su contenido, se concluye que es en realidad es una petición de aclaración, porque no se pide que se complemente la decisión en algún aspecto no tratado sino que se esclarezca algunos puntos materia de duda.

En ese sentido, la expresión aclaración, como se desprende del artículo 285 del CGP, significa explicar conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén presentes en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella, pero jamás puede implicar cambios de fondo en la providencia.

Bajo las anteriores precisiones la Sala procederá a analizar la solicitud de aclaración y adición presentada por la DEAJ frente a la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019; para el efecto, abordará cada uno de los puntos objeto de la solicitud:

• La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó la adición de la sentencia de unificación en el sentido de que se precise cuál es el «límite razonable» al que se refiere la sentencia, respecto de los ingresos anuales de los jueces de la república si, como se adujo en la providencia, el Decreto 1251 de 2009 no se encuentra vigente y los decretos salariales expedidos con posterioridad no determinan un tope a dichos ingresos, sino que sólo señalan el valor de la remuneración mensual de los mencionados funcionarios.

Sobre el particular, debe precisar la Sala que, tal como quedó señalado en la decisión de unificación, ya no existe un tope porcentual para los ingresos anuales de los jueces de la república -como lo establecía el Decreto 1251 de 2009-; no obstante, y con el fin de generar toda la claridad posible frente al tópico, solo debe esclarecerse al respecto que el límite aplicable y al que se refiere la sentencia de unificación es, justamente, aquel que fije el Gobierno Nacional anualmente en los decretos salariales que expide, teniendo en cuenta que la prima especial de servicios es el 30 % adicional a dicho valor y que, además, deberán tenerse en cuenta los demás emolumentos salariales a que legalmente tenga derecho el funcionario.

En consecuencia, la Sala procederá a aclarar la sentencia del 2 de septiembre en el sentido previamente anotado.

• El segundo de los puntos objeto de aclaración planteados por la parte demandada, se encamina a que se ilustre algunos interrogantes, que se trascriben íntegramente:

«¿Debe entenderse que cuándo se reclama el reconocimiento y pago de la diferencia de la bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998 diferencia 70/80 %) se debe entender que también que (sic) se solicita la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, es decir, incluyendo de manera automática las cesantías de Congresistas, o esta última sería una nueva pretensión, ya que se sustenta en otra norma?

Lo anterior, tiene como fundamento que, como es bien sabido, especialmente en la etapa judicial, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es de carácter rogado, es decir, que en un proceso se deben examinar las pretensiones que fueron concretamente solicitadas por el demandante en la demanda, por lo que el pronunciamiento del Juez o Magistrado de conocimiento debe circunscribirse a lo allí planteado, por lo tanto, si una Bonificación por Compensación del Decreto 610 de 1998, se debe fallar únicamente frente a ese pedimento, tal como ha sido estudiado en diferentes procesos judiciales a la fecha y como lo analiza la entidad en sede administrativa.

Por lo anterior, solicito respetuosamente se aclare, reitero, si con la simple solicitud de reconocimiento de la Bonificación por Compensación se entiende incluida la petición de la inclusión de las cesantías de Congresistas para su liquidación.»

La Sala entiende que la solicitud se encamina a aclarar si, teniendo en cuenta el carácter rogado de la justicia de lo contencioso administrativo y que los fallos solo pueden pronunciarse sobre lo pedido en la demanda: (i) la reliquidación de la prima especial en los términos previstos en la sentencia de unificación incide en el cálculo de la bonificación por compensación (D. 610/98) -que, a su vez, incluye las cesantías de los congresistas-, y (ii) de ser así, si el reajuste derivado de la adición de la prima especial debe reconocerse oficiosamente, a pesar de que la reclamación sólo se haga sobre la bonificación por compensación.

Al respecto, cabe señalar que la sentencia de unificación abordó la forma de liquidación de la prima especial de la Ley 4ª de 1992, en el sentido de aclarar que esta constituye una adición o un sobre sueldo sobre la remuneración o asignación básica mensual de sus beneficiarios.

Teniendo en cuenta que dicha precisión se hizo en atención a que la DEAJ estaba sustrayendo del salario el porcentaje que debía adicionar por concepto de prima especial, naturalmente, la reliquidación de esta bajo los parámetros jurisprudenciales establecidos, incide en el cálculo de las demás prestaciones como la bonificación por compensación.

La respuesta al interrogante planteado comprende un pronunciamiento por parte del juez de lo contencioso administrativo frente a la obligación que le asiste a toda autoridad administrativa de propender por el reconocimiento de los derechos consagrados en la Constitución y en la ley frente a la solicitud de los administrados; aspecto que no debería siquiera ser objeto de precisión.

En todo caso, se recuerda que el carácter rogado al que se refiere la autoridad demandada se predica de la justicia y no de la administración. Esta última debe reconocer íntegramente las prestaciones a las que haya lugar por disposición de la ley y bajo los parámetros fijados en la jurisprudencia vinculante de las autoridades judiciales.

Finalmente, debe recordarse que este aspecto fue objeto de unificación en la sentencia del 16 de mayo de 2016, de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, proceso radicado No. 2010-00246-02, actor: Jorge Luis Quiroz Alemán.

Por lo anterior, la aclaración analizada en este acápite, será denegada.

• Finalmente, la DEAJ solicitó que se aclare el acápite «V. DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN» de la sentencia; concretamente planteó lo siguiente:

«De acuerdo con la prescripción de la bonificación por compensación, surgen las siguientes dudas:

a) Por un lado, para la prescripción del periodo comprendido entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, teniendo en cuenta que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, dispuso que: "Las prestaciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.".

(…)

b) Por otro lado, en cuanto a las pretensiones presentadas con posterioridad al 27 de enero de 2012, se indica en la parte considerativa de la sentencia que se aplica la prescripción trienal sin excepciones; sin embargo, en la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, se dispuso que solo se podía hablar de exigibilidad de la bonificación por compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 26 de enero de 2012, por lo que, quien considerara que tenía derecho debía presentar la reclamación hasta el 26 de enero de 2015, para que no le prescribiera el derecho reclamado.

c) Finalmente, qué sucede con las peticiones radicadas en el interregno del 5 de diciembre de 2004 al 25 de enero de 2012, ¿se aplica la prescripción trienal ordinaria?

Aduce la entidad que en el último párrafo de las consideraciones de la sentencia del acápite V, se daría a entender que, si una petición se presenta con posterioridad al 26 de enero de 2012, se aplicaría la prescripción trienal sin contar los tres años siguientes a la ejecutoria; por ejemplo, si se radica la solicitud ante la entidad el 31 de enero de 2012, las sumas reclamadas con anterioridad al 31 de enero de 2009, estarían prescritas.

Por consiguiente, según la entidad, debe aclararse la sentencia para clarificar si, en relación con la prescripción trienal de la bonificación por compensación:

1. ¿Debe entenderse que si el Decreto 4040 de 2004, empezó a regir a partir del 3 de diciembre de 2004, los reclamantes tendrían tres años para reclamar esas sumas de dinero antes de la coexistencia de dos regímenes, para que no le prescribiera el periodo anterior, esto es, del 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004?

1. Las sumas de dinero reclamadas con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4040 de 2004 y sobre las peticiones que reclamen el reconocimiento y pago de la diferencia de la bonificación por compensación, radicadas con posterioridad al 26 de enero de 2012, en el sentido de indicar si se aplica la misma regla general contenida en la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, esto es, que los reclamantes tenían hasta el 26 de enero de 2015, para que no les prescribiera el derecho o si para las peticiones radicadas con posterioridad al 26 de enero de 2012, se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de incidencia del derecho la vinculación de demandante.

1. Cómo opera la prescripción de las peticiones que se radiquen en el interregno comprendido entre el 5 de diciembre de 2004 al 25 de enero de 2012.

Debe indicarse al respecto que no existe prescripción de la bonificación por compensación entre el 2 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 -vigencia del Decreto 4040 de 2004- porque durante dicho periodo, como es ampliamente conocido, hubo coexistencia de regímenes. Al salir de la vida jurídica, el 27 de enero de 2012 dicho decreto, los destinatarios podían efectuar reclamaciones hasta el 27 de enero de 2015, sin que los afectara la prescripción; por fuera de ese término hacia atrás, se cuenta la prescripción desde el 3 de diciembre de 2004 -fecha de entrada en vigencia del D. 4040- hasta el 5 de octubre de 2001 -fecha en la que cobró ejecutoria la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 de 1998-, con la excepción de quienes hayan interrumpido la prescripción por haber presentado reclamación durante el tiempo que no hubo coexistencia de regímenes -5 de octubre de 2001 al 2 de diciembre 2004-.

En consecuencia, a quienes no hayan reclamado entre el 5 de octubre de 2001 y el 3 de diciembre de 2004, se les debe aplicar la prescripción trienal, justamente porque no había coexistencia de regímenes y el derecho era exigible, a contrario sensu, quienes presentaron reclamaciones interrumpieron la prescripción.

• Corrección de oficio

La Sala advierte, revisada la sentencia, algunos yerros aritméticos y mecanográficos que deben ser corregidos de manera oficiosa conforme lo previsto en el artículo 285 del Código General del Proceso que señala:

«ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN DE ERRORES ARITMÉTICOS Y OTROS. Toda providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.

Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por aviso.

Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella.»

La corrección solo se dirige a resolver yerros aritméticos –como la equivocación en una operación aritmética, la discordancia en números, o la aplicación equivocada de una fórmula─, asimismo,de errores en las palabras ─porque se omitan o alteren─, por lo que tampoco puede llegarse por esta vía a la modificación sustancial de lo decidido.

Los errores que se corregirán están contenidos en el acápite V, página 42 de la sentencia (folio 446 vto.) que se repite en el acápite VII REGLAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, numeral 7°, página 47 (folio 449) y en la parte resolutiva del fallo, numeral 7° del numeral PRIMERO, página 51 (folio 451) que señalan lo siguiente (se subrayan las palabras objeto de corrección):

«En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general.  Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.»

En consecuencia, los apartes con subrayas se corregirán en el sentido de indicar que no es el mes de septiembre sino el de octubre; y no es el día 25 sino 5 de octubre.

Como consecuencia de todo lo expuesto, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda,

1. RESUELVE

PRIMERO: ACLÁRESE PARCIALMENTE la sentencia del 2 de septiembre de 2019, en los términos señalados en la parte considerativa que antecede.

SEGUNDO: CORRÍJASE la sentencia de fecha 2 de septiembre de 2019 en el acápite V, página 42 de la sentencia (folio 446 vto) que se repite en el acápite VII REGLAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, numeral 7°, página 47 (folio 449) y en el numeral 7 del numeral PRIMERO de la parte resolutiva, página 51 (folio 451), que quedara de la siguiente manera:

«En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general.  Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.»

Cópiese, notifíquese, y cúmplase.

CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS

Conjuez ponente

NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO                    PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ M

Conjuez                                                                   Conjuez

CARLOS MARIO ISAZA SERRANO                                    HENRY JOYA PINEDA

Conjuez                                                                   Conjuez

MAURICIO FERNANDO RODRÍGUEZ T.             PEDRO SIMÓN VARGAS SÁENZ

   Conjuez                                                                         Conjuez

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[1] Folio 3 y 4 del expediente.

[2] Folios 3 a 5 del expediente.

[3] Folio 84 del expediente.

[4] Folios 75 a 76 del expediente.

[5] Folios 47 a 25 del expediente.

[6] Folios 77 a 83 del expediente-

[7] Folios 54 a 73 del expediente.

[8] Folios 147 a 150 del expediente.

[9] Folio 154 del expediente.

[10] Folios 159 a 160 del expediente. A través de auto del 29 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo del Huila remitió el proceso al magistrado de esa corporación, doctor José Miller Lugo Barrero, para que manifestara si se encontraba impedido para conocer del asunto, por cuanto este no se desempeñaba en tal cargo para el momento en que la Sala se declaró impedida, quien el 6 de septiembre de 2016 declaró su impedimento para conocer del asunto, de conformidad con el numeral 1º del artículo 141 del Código General del Proceso y el artículo 130 del CPACA. Mediante providencia del 29 de septiembre de 2016, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Huila ordenó designar una Sala de Conjueces para resolver el impedimento y conocer del proceso (folio 170 del expediente).

[11] Folios 186 a 188 del expediente.

[12] Folios 197 a 204 del expediente.

[13] Folio 222 del expediente.

[14] Folios 227 a 229 del expediente.

[15] Folio 245 del expediente.

[16] Folio 267 del expediente.

[17] Folio 298 del expediente.

[18] Si bien el acta señala haberse llevado a cabo la audiencia el día 13 de septiembre de 2016, lo cierto es que el auto que la programó lo hizo para el 23 de marzo de 2018, de manera que la primera fecha fue sin duda alguna error de digitación.

[19] Folio 302 del expediente.

[20] Folios 307 a 308 del expediente.

[21] Folios 317 a 318 del expediente.

[22] Folio 321 del expediente.

[23] Folios 337 a 344 del expediente.

[24] En el caso de los jueces, la parte demandada hizo mención del Decreto 1251 de 2009.

[25] El concepto del Ministerio público fue aportado a folios 350 a 359 del expediente.

[26] Folio 249 del expediente.

[27] Folios 360 a 367 del expediente.

[28] Folios 366 a 372 del expediente.

[29] Folios 374 a 375 del expediente.

[30] Folios 376 a 377 del expediente.

[31] Folios 385 a 417 del expediente.

[32] Folios 396 a 409 del expediente.

[33] Folios 392 a 395 del expediente.

[34]Artículo 7, Decreto 57 de 1993.

[35] Artículo 7, Decreto 51 de 1993.

[36] Sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda del 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07), actor: Luis Esmeldy Patiño López, magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

[37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00. Actor: Pablo Cáceres Corrales.

[38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Sentencia del veintiocho (28) de noviembre de dos mil doce (2012), Expediente No. 41001233100020003000552 01 (1669-09), C.P., Luís Fernando Villegas Gutiérrez.

[39] «ARTÍCULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. (…)».

[40] Magistrados de los tribunales superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; Magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; Abogados auxiliares del Consejo de Estado; Fiscales y jefes de unidad ante el tribunal nacional; Fiscales del tribunal superior militar, Fiscales ante tribunal de distrito, y jefes de unidad de fiscalía ante tribunal de distrito

[41] Corte constitucional, sentencia C 244 de 22 de abril de 2013, Referencia: expediente D-812, Conjuez ponente: diego Eduardo López medina

[42]Decreto 3135 de 1968. Artículo  41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

 El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.

Decreto 1848 de 1969. Artículo  102.

1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.

[43] En aplicación del principio de sostenibilidad fiscal, introducido a nuestro ordenamiento jurídico a través del Acto Legislativo No. 3 del 2011, los derechos económicos, sociales y culturales que predica la Constitución del 91 solo pueden ser garantizados a través del tiempo siempre que se garantice el mantenimiento sostenible de la deuda pública; en otras palabras, dicho instrumento constituye un medio para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho. En tal sentido, los jueces en sus fallos deben tener en cuenta no solo las garantías de los administrados sino la sostenibilidad fiscal, en un plano en el que ninguno afecte desproporcionadamente al otro.

[44] “Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.”

[45] Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión; sentencia de tutela del 2 de junio de 2016; referencia: expediente T-5.350.821; Accionante Héctor Alfonso Barrios Peña; Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.

[46] Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

[47] Ratificada por Colombia a través de la Ley 16 de 1972 (diciembre 30). “por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969".

[48] Expresamente se refiere a que no se puede limitar el efecto que puede producir la “Declaración Americana” y “otros actos internacionales de la misma naturaleza”.

[49] Adoptado por Colombia en la Ley 54 de 1962 del 7 de junio de 1963.

[50] Consejo de Estado, providencia de 20 de agosto de 2015, Medio de Control No  47001233300020120001301 (1755-2013),  C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. « (…) La norma contenida en el citado artículo 188, no impone al funcionario judicial la obligación se conceder en costas, solo le da la posibilidad de “disponer”, esto es, de pronunciarse sobre su procedencia.

La mencionada sentencia precisó que si bien es cierto en la Ley 1437 de 2011, no aparece la previsión que contenía el artículo 171 del decreto 01 de 1984, referido a la potestad de imponer condena en costas, “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes”,  también lo es la norma establecida en la Ley 1437 de 2011, no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el Juez ponderará tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada...»

[51] Folios 469 a 472 cuaderno Nº 2.

[52] Folios 473 a 475 del cuaderno Nº 1.

[53] Folios 469 a 472 cuaderno Nº 2.