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TRANSPORTE – Licencias y permisos de funcionamiento / IMPEDIMENTOS EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍA DE IMPARCIALIDAD – Alcance / IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES – Se predican del funcionario competente / INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO – No puede fundamentarse en un impedimento / INCOMPETENCIA E IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES - Diferencias
[N]o puede invocarse la falta de competencia de un funcionario que en ejercicio de sus atribuciones desarrolla con capacidad la actividad que le ha sido asignada por la Ley. La eventualidad sobre un impedimento o una recusación no supone que la actuación del funcionario esté desprovista de competencia, pues es precisamente en ejercicio de ésta que se cuestiona que un funcionario se encuentra incurso en un evento o causal que le impide a partir de tal manifestación o del reproche de su actuación, continuar con el adelantamiento del trámite administrativo a su cargo, que es lo que podría, como se vio, afectar de falta de competencia la actividad que se adelante a pesar de manifestar su impedimento o de haber sido recusado. Esta conclusión tiene lógica pues no hay lugar a asimilarse la competencia con los impedimentos y las recusaciones, toda vez que estas últimas se predican necesariamente de un funcionario, en este caso, administrativo, que adelanta su actuación investido de competencia. Es decir, que para que se configure un impedimento o una recusación debe el funcionario estar en ejercicio de su actividad con competencia.
TRANSPORTE – Licencias y permisos de funcionamiento / IMPEDIMENTOS EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN -Aplicación restrictiva de las normas / IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN – No procede su aplicación por analogía / IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES – Se predican del funcionario competente / VICIO DE INCOMPETENCIA – No se configura al no demostrarse que el funcionario hubiere actuado luego de manifestar su impedimento, ser recusado o haber sido separado del conocimiento de la actuación por su superior
En este asunto, como quedó visto, no ocurrió que la Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte hubiese adelantado la actuación que se cuestiona, luego de haber manifestado su impedimento o ser objeto de recusación. De hecho, esto último no ocurrió. El reproche se soporta en la aceptación de un impedimento específico y que la parte demandante considera le resultaba aplicable o extensible por el hecho de que en el trámite iniciado por la empresa TRASURAN S.A., intervino en calidad de opositor. Pues bien, los actos administrativos que expidió y que son cuestionados dan claridad acerca de que fueron dictados en desarrollo de las funciones legales atribuidas al Ministerio de Transporte y, en específico a esa Dirección, hecho que además no se controvirtió por la cooperativa demandante. En cuanto a la preexistencia de la Resolución 000602 de 2004 la Sala no puede conferirle el alcance que le atribuyó el fallador de primera instancia, porque si bien allí se le aceptó el impedimento a dicha funcionaria, solo cobijó los trámites que adelantara como solicitante COONORTE LTDA, de ninguna manera, correspondía que en aquellos iniciados por una empresa diferente para la obtención de licencias y habilitaciones, implicara ipso facto la separación de la funcionaria en dicho trámite, pues a tal condicionamiento se restringió tal aceptación. Lo anterior representaba que en los trámites donde dicha Cooperativa participara como interviniente, debía la Directora Territorial de Antioquia invocarlo de manera particular o en su defecto, recusársele por COONORTE LTDA por este motivo, en caso de considerar afectada la imparcialidad de la funcionaria. Darle otro entendido, además de constituir un desconocimiento de la ley sobre la condición restrictiva de los impedimentos conllevaría pretermitir que el funcionario o superior dispuesto para el efecto, quedará relevado de las atribuciones que legalmente le están conferidas y dejar a la deriva las actuaciones de la administración, por aplicaciones analógicas que no consultan el desarrollo de un trámite en el que se ha privilegiado la intervención de los interesados, como en este caso, de las empresas transportadoras que se oponen a la autorización para la prestación del servicio público de transporte y a la habilitación y concesión de rutas.
ATRIBUTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto
[E]s necesario recurrir a tres conceptos y elementos esenciales que se predican del acto administrativo, en cuanto constituyen “piezas articuladoras, tendientes a la obtención de decisiones acordes con el ordenamiento jurídico” relativos a: i) su existencia, ii) su validez y iii) su eficacia. La existencia del acto administrativo coincide con su nacimiento a la vida jurídica, en otro entendido, se presenta cuando la voluntad de la administración está integrada de los elementos necesarios que permiten considerar que ha proferido una decisión con efectos jurídicos. En lo que respecta a los presupuestos de validez del acto administrativo, debe entenderse que la decisión de la administración nació a la vida jurídica, en razón a que por la presunción de legalidad se considera expedido en cumplimiento de las condiciones o elementos esenciales que lo identifican y que se refieren a: i) órgano competente, ii) objeto, causa, motivo y finalidad, y iii) procedimiento de expedición. Son estos elementos de formación los que están sometidos a control judicial. […] Y finalmente, en relación con los elementos de eficacia del acto administrativo, éstos constituyen esas actuaciones indispensables que la administración debe adelantar para que el acto existente y válido provoque frente a los destinatarios, los efectos jurídicos que tiene dispuestos.
CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Expedición por funcionario u organismo incompetente / VICIO DE INCOMPETENCIA – Concepto
En lo que corresponde al vicio de incompetencia, que es en el que descansó la decisión apelada, debe señalarse que se califica como un vicio externo del acto pues el reproche surge respecto de la persona que expidió la decisión, lo que constituye para el fallador, examinar si el ordenamiento jurídico ha investido a un funcionario de la atribución en la cual se habilita para actuar en representación de la voluntad estatal y dictar actos de naturaleza administrativa creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, como la que se predica en este asunto. […] De esta manera, la Sala destaca que la competencia es ese atributo con el que actúa un órgano (funcionario o particular en ejercicio de funciones públicas) para dictar un acto productor de efectos reconocidos en el ordenamiento jurídico y con incidencia en la colectividad o en un particular, es decir, que ese actuar se verifica como “la capacidad para producir un determinado resultado normativo”. Lo opuesto significa que existe una actuación adelantada con incompetencia.
RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA – Finalidad / AUTOTUTELA – Concepto
[E]l trámite de los recursos en sede administrativa posibilitan a la administración para modificar su decisión en desarrollo de las atribuciones que le otorga la ley, siendo este el objetivo de los recursos, que en aplicación del principio de autotutela o autocontrol en el examen de sus decisiones, le permiten confirmar, modificar o revocar su decisión, cuando han sido objeto de reproche y no aún alcanzan el grado de eficacia que se predica de una decisión ejecutoriada. Al respecto es del caso traer a colación aquello que precisamente desarrolla la doctrina como concepto de autotutela, bajo el entendido que es un “[…] instrumento de configuración y aplicación previa a la instancia judicial, admitida precisamente sin el propósito de romper cualquier posibilidad de exigencia del asociado de ser tratado en un plano de exclusiva igualdad con la administración frente a las decisiones unilaterales en detrimento del interés general”. Esta posición privilegiada de la administración en el marco de las relaciones con los particulares no puede dirigirse u orientarse a una actuación arbitraria, habida cuenta que su decisión puede ser sometida a enjuiciamiento judicial a efectos de controlar y examinar la presunción de legalidad que reviste su actuación.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 30
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 05001-23-31-000-2008-01225-01
Actor: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA. -COONORTE LTDA
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Tesis: LA INCOMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN NO SE CONFIGURA POR EL HECHO DE QUE LA FUNCIONARIA COMPETENTE QUE EXPIDIÓ LOS ACTOS ACUSADOS NO HUBIERA MANIFESTADO UN PRESUNTO IMPEDIMENTO. LOS IMPEDIMENTOS SON RESTRICTIVOS Y EL ACEPTADO A LA DIRECTORA TERRITORIAL DE ANTIOQUIA MEDIANTE RES. 000602 de 2004 ESTABA SOMETIDO A UNA CONDICIÓN. DIFERENCIAS ENTRE INCOMPETENCIA Y SITUACIÓN DE IMPEDIMENTOS O RECUSACIONES. NO SE VULNERÓ EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO AL NEGAR EL RECURSO DE APELACIÓN POR CUANTO EN EJERCICIO DEL RECURSO DE QUEJA SE REVOCÓ TAL DECISIÓN. CONCEPTO DE AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN. SE REVOCA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Y, EN SU LUGAR, SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y el tercero interesado contra la sentencia de 4 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, por medio de la cual se accedió parcialmente[1] a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
I.1- La COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA., “COONORTE LTDA”, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -CCA-, mediante apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia contra La Nación - Ministerio de Transporte, en la cual formuló las siguientes pretensiones:
1°. Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 00341 de 20 de junio de 2007, expedida por la Dirección Territorial de Antioquia, del Ministerio de Transporte que “resolvió y aprobó la solicitud de licencia de funcionamiento interpuesta por TRASURAN S.A. y autorizó la solicitud de rutas para la prestación del servicio de transporte corriente y diario en microbús, capacidad mínima de 05 y máxima de 06 y, que procediera al trámite para la habilitación”.
2º. Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 00526 de 11 de septiembre de 2007, expedida por la Dirección Territorial de Antioquia, del Ministerio de Transporte, “la cual habilitó de forma indefinida, mientras subsistan las condiciones exigidas y acreditadas, a la sociedad TRASURAN S.A., para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”.
3º. Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 001793 de 13 de mayo de 2008, expedida por el Director de Transporte y Tránsito, del Ministerio de Transporte, la cual “resolvió el recurso de queja interpuesto por la COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA -COONORTE LTDA-, en contra de las Resoluciones núms. 000126 y 000127 de 22 de febrero de 2008, respectivamente, proferidas por la Dirección Territorial de Antioquia, Ad – Hoc, del Ministerio de Transporte”.
4°. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene al Ministerio de Transporte, al pago de los perjuicios por daño emergente y lucro cesante, causados a COONORTE LTDA, por habérsele otorgado licencia de funcionamiento y habilitación para operar a la empresa TRASURAN S.A., que estimó en cuantía de $564.560.000 anuales, liquidados al momento de la presentación de la demanda, más el lucro cesante futuro que se cause.
I.2- Como fundamento de sus pretensiones la cooperativa actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
Por medio de escritos radicados con los núms. 23655 y 26425 de 1993, TRASURAN S.A. solicitó ante el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito -INTRA- autorización previa de constitución para operar como empresa de transporte en seis rutas.
Mediante la Resolución núm. 05843 de 25 de noviembre de 1993, el INTRA ordenó la publicación de la solicitud de constitución en dos diarios de amplia circulación para fines de publicidad y oposición.
Con ocasión de esta publicación, cuatro empresas de transporte, entre ellas COONORTE LTDA, presentaron oposición técnica y jurídica a la solicitud de autorización para operar, las cuales se resolvieron desfavorablemente por la Subdirección Operativa de Transporte Automotor del Ministerio del Transporte el 25 de agosto de 1995.
Para adoptar su decisión, dicha entidad tuvo en cuenta que el 21 de diciembre de 2001 la Subdirección Operativa de Transporte Automotor del Ministerio del Transporte, rindió el estudio núm. 024, “mediante el cual se estableció que no había disponibilidad para cinco de las seis rutas solicitadas pero que sí existía disponibilidad para la ruta Medellín - Andes”, y resolvió mediante la Resolución núm. 002925 de 13 de marzo de 2002, conceder “[…] autorización previa de constitución para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a Trasuran S.A., reservándole varios horarios, y una capacidad transportadora de mínimo 5 microbuses y máximo 6, concediéndole seis meses a partir de la ejecutoria para que la empresa cumpliera la totalidad de requisitos, y ordenó notificar a todas las empresas opositoras”.
Contra esta resolución Coonorte Ltda, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación.
Posteriormente, la Dirección Territorial del Ministerio de Transporte de Antioquia expidió la Resolución núm. 00341 de 20 de junio de 2007, mediante la cual aprobó la solicitud de licencia de funcionamiento a favor de TRASURAN S.A., y autorizó la ruta Medellín - Andes y viceversa, vía Caldas - Hispania, decisión contra la cual COONORTE interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales fueron rechazados por improcedentes, mediante la Resolución núm. 000126 de 22 de febrero de 2008.
Por otra parte, la Dirección Territorial de Antioquia, del Ministerio de Transporte, emitió la Resolución núm. 00526 del 11 de septiembre de 2007, que habilitó de forma indefinida, mientras subsistan las condiciones exigidas y acreditadas, a la sociedad TRASURAN S.A., para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera; acto impugnado por COONORTE LTDA., a través de recursos que fueron rechazados mediante la Resolución núm.000127 de 2008, bajo la consideración de que la entidad no estaba legitimada para interponerlos.
Por lo anterior, COONORTE LTDA interpuso recursos de queja contra las resoluciones núms. 000126 y 000127 de 22 de febrero de 2008.
Este recurso de queja lo decidió el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, mediante la Resolución núm. 001793 de 13 de mayo de 2008, en el sentido de revocar las resoluciones que negaron dar trámite a la apelación y en su lugar, asumir el conocimiento de los recursos de apelación interpuestos contra las resoluciones núms. 00341 de 20 de junio de 2007 y 00526 de 11 de septiembre de 2007. Al resolverlos de fondo confirmó en su integridad, las resoluciones impugnadas.
I.3- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
La empresa demandante estimó que los actos acusados violan los artículos 29 de la Constitución Política, 334 del Código de Régimen Municipal, 30 del CCA y 40 del Código Único Disciplinario. Explicó como censuras a estas normas lo siguiente:
Primer cargo
Según la demandante, la actuación administrativa relativa a los recursos previstos en la ley[2] se agotó con la expedición de la Resolución núm. 001793 de 13 de mayo de 2008, que resolvió los recursos de apelación interpuestos contra las resoluciones núms. 00341 de 20 de junio de 2007 y 00526 de 11 de septiembre de 2007, confirmándolas en su integridad.
Acusó de nulidad a la Resolución núm. 001793 de 13 de mayo de 2008, con fundamento en que los actos administrativos anteriores a la misma, esto es, la Resolución 00341 de 20 de junio de 2007, único acto definitivo según el Decreto 1927 de 1991, que concedió la licencia de funcionamiento, y la Resolución 00526 de 11 de septiembre de 2007, que habilitó a TRASURAN S.A., como empresa de servicio público de transporte, fueron expedidas por la doctora Flor Peláez Ossa, como Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte, quien “estaba legalmente impedida para hacerlo”.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el 9 de marzo de 2004, manifestó impedimento ante el Ministerio de Transporte, por tener parentesco de afinidad con el Gerente y Representante Legal de la Cooperativa Norteña de Transportadores Ltda -COONORTE-, el cual fue aceptado mediante la Resolución núm. 000602 de 2004[3], por lo que se asignó un Director Territorial Ad - Hoc.
En su opinión, los actos administrativos cuestionados son nulos desde su origen, teniendo en cuenta que vulneraron el principio de imparcialidad.
En lo que respecta a la presunta violación del artículo 40 de la Ley 734 de 2002, la parte actora se limitó a la transcripción de la norma que prevé la obligación del servidor público de declararse impedido para actuar en un asunto cuando medie un interés particular y concreto en su decisión.
Segundo cargo
Expresó la demandante que es nula la Resolución núm. 001793 de 13 de mayo de 2008, por cuanto incurrió en la vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa, previstos en el artículo 29 de la Constitución Política.
Ello, en razón a que contra la Resolución núm. 00341 de 20 de junio de 2007, proferida por la Dirección Territorial de Antioquia, del Ministerio de Transporte, se limitó la interposición de recursos, pese a que aprobó la solicitud de licencia de funcionamiento formulada por TRASURAN S.A. y autorizó la solicitud de rutas. Tal determinación se tomó bajo el pretexto de que se trató de un acto de trámite, razonamiento que es contrario a la definición contenida en el artículo 15 del Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991[4], que estableció que la licencia de funcionamiento es un acto definitivo.
Igual situación predicó de la Resolución núm. 00526 de 11 de septiembre de 2011, que habilitó el funcionamiento de TRASURAN S.A. Frente a esta decisión, cuestionó que también se hubiera limitado la procedencia de recursos, contrario a lo señalado por el artículo 12 del Decreto 171 de 2001, que concede la habilitación a una empresa para prestar este servicio público.
Tercer cargo
Es nula la Resolución núm. 001793 de 13 de mayo de 2008, por trasgredir el artículo 59 del CCA, norma en la que debió fundarse. Al efecto, señaló que si bien dicha Resolución resolvió los recursos, no se pronunció respecto a los argumentos expuestos acerca de las falencias del estudio de “determinación y cuantificación de la demanda y la oferta del transporte que pretende servir, incluyendo número y clase de vehículo y nivel de servicio que ofrece”, requisito contenido en el literal b) numeral 3º del artículo 5º del Decreto 1927 de 6 de agosto de 1991.
Mencionó, además, que existe una falencia respecto al estudio técnico presentado por la empresa solicitante, pues en el mismo se utilizó una encuesta “maliciosa” porque no incluyó en el listado de opciones la palabra microbús, solo las de bus, colectivo, escalera, particular, otros, y en el glosario asimilaron la palabra colectivo como “cualquier vehículo que preste un servicio de pasajeros, tipo campero o camioneta con capacidad de varias plazas y calificado como tal según el leal saber y entender de los encuestados”.
Refirió que las palabras colectivo, campero y camioneta tienen significados diferentes en la normativa del Código Nacional de Tránsito, motivo por el cual afirmó que no se cumplió con lo establecido en el inciso final del artículo 10º del Decreto 1927 de 1991, en el Decreto 7147 de 2001, en el artículo 25 del Decreto 171 de 2001 y, en su totalidad, en el Decreto 3202 de 1991.
Concluyó que la Administración debió haber negado la solicitud cuestionada, como lo establece el artículo 10º del Decreto 1927 de 1991, teniendo en cuenta que el estudio que presentó el interesado era incompleto e insuficiente, y no ordenar un nuevo estudio, como lo realizó el Ministerio de Transporte al fundamentar su decisión en el estudio técnico núm. 024 de 21 de diciembre de 2001, elaborado por la Subdirección Operativa de Transporte Automotor.
I.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE, por conducto de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, en los siguientes términos:
Estimó que los actos administrativos cuya nulidad se pretende no han violado el ordenamiento jurídico, en particular, el Decreto 1927 de 1991, norma vigente para el momento en que ocurrieron los hechos.
Señaló que la doctora Flor Peláez Ossa, como Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte, no estaba impedida. En todo caso, destacó que el único acto definitivo proferido fue la Resolución 00341 de 20 de junio de 2007, que autorizó la licencia de funcionamiento de la empresa[5] y lo expidió la Dirección de Transporte y Tránsito - nivel central, no la Dirección Territorial de Antioquia.
Manifestó que la Resolución núm. 000602 de 16 de marzo de 2004, aceptó el impedimento para que la funcionaria se apartara del conocimiento de las solicitudes, trámites o diligencias que adelantara o iniciara la empresa Cooperativa Norteña de Transportadores Ltda -COONORTE LTDA-, no así para el trámite adelantado por la sociedad TRASURAN S.A., y los recursos interpuestos, que fueron resueltos por la autoridad respectiva.
Además, afirmó que el acto administrativo demandado no lesionó directamente los derechos de la empresa demandante, por cuanto si bien traen como consecuencia una competencia comercial, ello no implica una pugna abierta contra la libre empresa, sino que, por el contrario, redunda en una eficaz prestación del servicio público de transporte.
Indicó que no existió violación del artículo 209 de la Constitución Política, que establece los principios de la función administrativa, porque los mismos se observaron en todo el procedimiento administrativo.
Aclaró que la solicitud que dio inicio al trámite que aquí se cuestiona fue radicada el 12 de octubre y el 17 de noviembre del año 1993. Para esta época la norma vigente era el Decreto 1927 de 1991, que en sus artículos 5º al 17, establecía el procedimiento para la autorización previa de constitución de una empresa nueva y los requisitos para la obtención de la licencia de funcionamiento que permitía a los terceros interesados hacer valer sus derechos, a través de oposiciones jurídicas y técnicas.
Destacó que el Decreto 1927 de 1991, si bien señalaba que la empresa interesada debía presentar un estudio de verificación y factibilidad para determinar la disponibilidad, no debía diferir en más de un 50% con el realizado por el INTRA, estudio que se realizó después, debido a la transición de ese instituto.
De este modo, no existió violación alguna al debido proceso por el hecho de haberse efectuado el estudio técnico núm. 024 de 21 de diciembre de 2001, que sirvió de fundamento para adoptar la decisión recurrida, porque la entidad estaba facultada para realizarlo.
Agregó que el acto administrativo que otorgó la licencia de funcionamiento y el que autorizó la habilitación, se surten por trámites, procedimientos y disposiciones legales diferentes.
En efecto, el primero, está reglado por el Decreto 1927 de 1991; y el segundo, por el Decreto 171 de 2001.
Afirmó que el acto administrativo más importante es el que otorga o niega la licencia de funcionamiento, pues viabiliza a la empresa para prestar el servicio; distinto al acto administrativo que habilita a la empresa, el cual se expide una vez esta cumple con unos requisitos contenidos en el Decreto 171 de 2001, con el fin de adecuarlo a la nueva normativa. La habilitación es un acto de trámite o ejecución y no es objeto de recursos porque se expide con fundamento en la licencia de funcionamiento, según lo previsto en los artículos 13 y 70 del Decreto 171 de 2001.
II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO
El Tribunal a quo se ocupó del análisis de legalidad bajo el estudio previo del material probatorio y el marco jurídico de la habilitación de las empresas dedicadas a la prestación del servicio público de transporte.
Indicó que los problemas jurídicos a resolver se concretaron en “establecer si durante el proceso administrativo tendiente a resolver la solicitud de licencia de funcionamiento de una ruta de transporte terrestre de pasajeros entre el Municipio de Andes – Medellín y viceversa efectuada por la sociedad TRASURAN S.A., se ocasionó alguna transgresión al debido proceso y al derecho de defensa de la opositora Cooperativa COONORTE Ltda, así mismo, si la autoridad de transporte fundamentó la decisión censurada partiendo de aceptar como válido un estudio de factibilidad errado, y finalmente, si quien adoptó la decisión era incompetente, por estar impedido para ello.”
Revisados estos aspectos, descendió al análisis de lo que denominó el cargo por incompetencia del funcionario administrativo. El a quo señaló que los funcionarios públicos en materia de impedimentos les resultan aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil[6].
Indicó que la señora Flor Peláez Ossa presentó impedimento, por tener vínculos de afinidad con el representante legal de COONORTE LTDA, y por Resolución núm. 602 del 16 de marzo de 2004 expedido por el Ministro de Transporte le fue aceptado “[…] para que se aparte de las solicitudes, trámites o diligencias que adelante la empresa Cooperativa Norteña de Transportadores Ltda – Coonorte”.
Bajo esta decisión el Tribunal estimó que no es acertado el argumento de la entidad accionada respecto que la intervención de COONORTE Ltda en el proceso cuestionado fue a título de oposición técnica y jurídica y, debió haberse tenido en cuenta que dicha Cooperativa participó en el trámite como tercero interesado.
Destacó que la Resolución 2925 de 2002 por la cual se le autorizó la operación de la ruta Andes - Medellín y viceversa y su confirmatoria, aunque no los profirió la funcionaria Peláez Ossa, le fue notificada a COONORTE. Que ello es indicativo que fue una parte activa en el procedimiento administrativo, que imponía que la actuación de ésta no solo quedara relevada para los casos donde actuaba directamente dicha cooperativa, sino en aquellos donde actuaba como tercero.
Adicionalmente, consideró errado que el funcionario Ad – hoc señalara en las resoluciones núms. 00341 y 00526 de 2007 que contra las mismas no procedía recurso alguno, por cuanto las decisiones definitivas debían notificarse a todos para permitirle a los interesados presentar los recursos.
Asimismo, indicó que la decisión de conceder o negar la licencia debía ser adoptada por el Director Territorial del Ministerio de Transporte Ad - Hoc, quien tenía la competencia en ese momento, situación que valoró como de conocimiento de todos y ratificada por parte del representante legal de TRASURAN S.A., Rafael Antonio Moreno, quien manifestó, en el testimonio rendido en el proceso, que para la fecha en que fue concedida la licencia y la habilitación, es decir, entre junio a septiembre de 2007, existía un Director Territorial Ad - Hoc, porque la titular Flor Peláez Ossa, tenía la condición de cuñada del señor Amado Agudelo, gerente de COONORTE LTDA, quien había presentado recursos y oposiciones.
Ante lo expuesto, concluyó que la susodicha funcionaria carecía de competencia para adoptar las decisiones cuestionadas, independientemente de que beneficiaran o no a TRASURAN S.A. o a COONORTE LTDA; y que teniendo en cuenta que el vicio de incompetencia es insaneable, correspondía anular las resoluciones acusadas.
De otra parte y comoquiera que en el expediente no se probó la pretensión de pago de indemnización a título de restablecimiento del derecho, la denegó.
III. RECURSOS DE APELACIÓN
III.1 DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE
En memorial visible a folio 397 del cuaderno núm. 1, el Ministerio de Transporte solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de lo anterior, adujo que no es claro que se hubiese presentado una actuación irregular por incompetencia por parte de la Directora Territorial del Ministerio de Transporte para Antioquia, al expedir las resoluciones 00341 y 00526 de 2007, las cuales fueron dictadas en ejercicio de las funciones legales del cargo.
Que la funcionaria no debía apartarse del conocimiento del referido asunto aunque COONORTE LTDA tuviese interés, porque el mismo ya había sido decidido en el nivel central cuando la Subdirección expidió la Resolución núm. 2925 de 13 de marzo de 2002, en la que concedió autorización previa de constitución a la empresa TRASURAN S.A. y le reservó una ruta y horarios, sin que con ello se faltara a las garantías procesales.
Indicó que la imparcialidad en la toma de decisiones no resultó afectada debido a que la funcionaria se limitó a dar cumplimiento a la decisión de fondo establecida por el nivel central.
Frente al rechazo de los recursos de apelación manifestó que la situación quedó superada en razón a que las apelaciones fueron resueltas por el superior ante la negativa que determinó el Director Territorial Ad - Hoc.
Afirmó que en este caso, los vicios predicables de los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Transporte frente a la negativa de conceder los recursos de apelación se subsanaron por el órgano superior al revocarlos en ejercicio del control que se ejercitó por los interesados.
Finalmente, concluyó que los actos administrativos demandados fueron expedidos con observancia de las normas de transporte y con cabal cumplimiento de las funciones y facultades legales asignadas por los Decretos Presidenciales a los Directores Territoriales. Además, en el trámite en cuestión los actos fueron ratificados por los superiores jerárquicos.
III.2 TRASURAN S.A.
Mediante escrito visible a folio 403 del cuaderno núm. 1, TRASURAN S.A. solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda.
Alegó que la sentencia recurrida desconoció la existencia de las diferencias sustanciales entre la falta de competencia funcional y el sistema de impedimentos y recusaciones.
Que el hecho de que un funcionario no se declare impedido y no se apartarse del conocimiento de un asunto, porque considera que sí podía conocer un asunto, no deviene en un vicio de incompetencia.
Indicó que a lo sumo esta situación daría lugar a una reflexión desde el poder disciplinario en torno a la conducta omisiva, pero no a la nulidad por incompetencia.
Agregó que en caso de observarse causal de impedimento era TRASURAN S.A., parte que dio inicio al trámite administrativo donde se dictaron las resoluciones acusada, la llamada a recusar a la funcionaria como ejercicio de un derecho, no de un deber.
Consideró que si se entendiera que COONORTE LTDA pudiera realizar la recusación, debió haberlo hecho antes de que se expidieran los actos administrativos y no esperar que los mismos se emitieran para acusarlos luego de falta de imparcialidad.
Finalmente, aseguró que el a quo no analizó la normativa que le atribuye al Ministerio de Transporte las funciones de planeación, control, regulación y vigilancia de la operación del servicio público de transporte.
IV. ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Ministerio Público en la oportunidad procesal para conceptuar, guardó silencio.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
V.I. LÍMITES DE LA APELACIÓN
Esta Sala refiere que los reproches de la entidad apelante y la empresa TRASURAN S.A. se circunscriben a cuestionar el fallo que declaró únicamente la nulidad de los actos acusados. Cuestionan los argumentos del a quo para arribar a dar por probado el vicio de incompetencia. No existe ninguna controversia adicional por la parte demandante frente a las demás censuras planteadas y a la decisión de negar las demás súplicas de la demanda, específicamente, respecto del restablecimiento del derecho pretendido.
De manera que será exclusivamente respecto los reproches de las apelantes que el juez de segunda instancia se ocupará del examen del fallo cuestionado a efectos de determinar si procede o no revocar la decisión que declaró la nulidad por el vicio de incompetencia que encontró probado el Tribunal.
Lo anterior, en razón a que, en materia de competencia en segunda instancia los cuestionamientos se circunscriben a los argumentos de oposición de quienes fungen como recurrentes, no resultando viable abordar puntos no discutidos, según lo prevé el artículo 357 del CPC, conforme se ha reiterado por esta Corporación al exponer cuáles son esos límites, en relación con la competencia del fallador en la segunda instancia.
Al respecto esta Sección, puntualizó:
“[…] Esta Corporación en reiterados pronunciamientos ha considerado que cuando decide el recurso de apelación, tal como lo indica el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, el juez de instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante único. […] Como ya se estableció la parte demandante tiene la calidad de apelante único, por lo que, el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia, en este caso, lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que aduce la apelante en el escrito contentivo del recurso, contra la decisión que adoptó la primera instancia. […]”[7]
V.2. PROBLEMAS JURÍDICOS POR RESOLVER
De acuerdo con los recursos de apelación interpuestos tanto por la entidad accionada como por la sociedad con interés en el resultado del proceso, la Sala se debe ocupar de establecer si procede o no revocar el fallo que anuló las resoluciones núm. 000341 del 20 de junio de 2007, que resolvieron la solicitud de licencia de funcionamiento interpuesta por TRASURAN S.A. y la Resolución núm. 00526 del 11 de septiembre de 2007 que concedió su habilitación como empresa de transporte, ambas expedidas por la Dirección Territorial de Antioquia - Chocó del Ministerio de Transporte; así como de la Resolución núm. 001793 del 13 de mayo de 2008 expedida por la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, que resolvió el recurso de queja[8], en el sentido de revocar el rechazo del recurso de alzada y asumir el conocimiento de la apelación para confirmar las citadas Resoluciones 341 y 526 de 2007.
El examen y análisis de esta Corporación se restringirá entonces a determinar:
Para efectos de dar respuesta a estos reproches la Sala identificará y analizará la causal en que el fallador de primera instancia hizo consistir el argumento de anulación de los actos acusados y determinará si la incompetencia es asimilable al impedimento en sus efectos y, si no manifestarlo, vicia de nulidad la actuación administrativa.
V.3. ATRIBUTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. LA INCOMPETENCIA COMO VICIO DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Para abordar la oposición que se plantea en los recursos corresponde a la Sala precisar cuáles son los atributos del acto administrativo y que determinan si una decisión de la administración es pasible de control judicial. Para ello es necesario recurrir a tres conceptos y elementos esenciales que se predican del acto administrativo, en cuanto constituyen “piezas articuladoras, tendientes a la obtención de decisiones acordes con el ordenamiento jurídico”[9] relativos a: i) su existencia, ii) su validez y iii) su eficacia.
La existencia del acto administrativo coincide con su nacimiento a la vida jurídica, en otro entendido, se presenta cuando la voluntad de la administración está integrada de los elementos necesarios que permiten considerar que ha proferido una decisión con efectos jurídicos.
En lo que respecta a los presupuestos de validez del acto administrativo, debe entenderse que la decisión de la administración nació a la vida jurídica, en razón a que por la presunción de legalidad se considera expedido en cumplimiento de las condiciones o elementos esenciales que lo identifican y que se refieren a: i) órgano competente, ii) objeto, causa, motivo y finalidad, y iii) procedimiento de expedición. Son estos elementos de formación los que están sometidos a control judicial.
Sobre el particular esta Sección[10] en reciente pronunciamiento, destacó:
“[…] Al respecto, lo primero que debe observar la Sala es que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido consistente, pacífica y reiterada en afirmar que es necesario diferenciar los requisitos de validez de los presupuestos de eficacia de los actos administrativos[11] . Así, cuando se incumplen los primeros (falta de competencia, falsa motivación, desviación de poder, etc.) el instrumento procesal puesto a disposición de la ciudadanía para controlar la voluntad unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos es la nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho […]”.
Y finalmente, en relación con los elementos de eficacia del acto administrativo, éstos constituyen esas actuaciones indispensables que la administración debe adelantar para que el acto existente y válido provoque frente a los destinatarios, los efectos jurídicos que tiene dispuestos.
Esta claridad resulta necesaria, para abordar de acuerdo con el artículo 84 del CCA las causales de nulidad de los actos administrativos, en cuanto concierne a ese estudio de validez, que se concreta en verificar si se desvirtúa la presunción de legalidad que los ampara porque se prueba que ha sido expedido con: i) infracción de las normas en las que deben fundarse, ii) expedición por funcionario u organismo incompetente, iii) expedición con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, iv) falsa motivación y, v) desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió.
En lo que corresponde al vicio de incompetencia, que es en el que descansó la decisión apelada, debe señalarse que se califica como un vicio externo del acto[12] pues el reproche surge respecto de la persona que expidió la decisión, lo que constituye para el fallador, examinar si el ordenamiento jurídico ha investido a un funcionario de la atribución en la cual se habilita para actuar en representación de la voluntad estatal y dictar actos de naturaleza administrativa creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, como la que se predica en este asunto.
Sobre la competencia esta Corporación ha precisado:
“[…] es un concepto normativo toda vez que es el propio derecho el que prescribe el modo, forma y condiciones de producción de las normas jurídicas (autorregulación) y en este escenario es que tiene lugar la determinación de los sujetos que fungen como autoridades normativas con poder decisorio para emitir actos jurídicos. Por tal razón, la averiguación sobre si un sujeto de derecho público es competente no es un asunto que demande reflexiones internas en torno a la decisión, esto es, su ilicitud, imposibilidad o inexistencia, ni su motivación o finalidad, sino que se contrae a indagar, en el marco del universo jurídico vigente, si tal o cual contenido normativo podía ser emitido por cierta autoridad administrativa. […]”[13]
De esta manera, la Sala destaca que la competencia es ese atributo con el que actúa un órgano (funcionario o particular en ejercicio de funciones públicas) para dictar un acto productor de efectos reconocidos en el ordenamiento jurídico y con incidencia en la colectividad o en un particular, es decir, que ese actuar se verifica como “la capacidad para producir un determinado resultado normativo”. Lo opuesto significa que existe una actuación adelantada con incompetencia.
En este caso, la competencia con la que se dictaron los actos acusados no se cuestionó por la parte actora desde la óptica que la Ley no haya autorizado al funcionario para adelantar dicha actuación, es decir, que no se reprocha que el funcionario careciera de tal capacidad para producir los actos acusados.
En efecto, el reproche que se predica respecto de la Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte es porque al parecer actuó sin manifestar un presunto impedimento que surge a juicio de la actora, por tener una relación de parentesco con uno de los intervinientes en dicho trámite, esto es, el representante legal de Coonorte Ltda.
Esta precisión impone de la Sala examinar si un impedimento conlleva la incompetencia del funcionario, como lo determinó el fallador de primera instancia.
V.4. EL RÉGIMEN DE IMPEDIMENTOS EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
En lo que respecta a la norma vigente para el momento de expedición de los actos cuestionados, le asiste razón al a quo en cuanto a que era el artículo 30 del CCA[14], la normativa que regulaba el trámite de los impedimentos y recusaciones en el ejercicio de las funciones administrativas.
Ahora bien, la reglamentación que sobre el particular trae esta codificación obedece a la necesidad de garantizar la imparcialidad en las actuaciones y decisiones de quienes ejercen funciones públicas, particularmente administrativas. Esta institución de los impedimentos y las recusaciones permite separar del conocimiento de determinados asuntos a quienes estén incursos en alguna de las causales previstas como constitutivas de tales.
De manera, que al aceptarse un impedimento o una recusación, tal decisión conlleva necesariamente la designación de quien deba continuar conociendo del asunto, para que este no se quede sin atender o concluir por falta de funcionario competente.
Al respecto el referido artículo 30 del CCA, dispone:
"Garantía de imparcialidad. A los funcionarios que deban realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, se aplicarán, además de las causales de recusación previstas para los jueces en el Código de Procedimiento Civil, las siguientes: (...)
El funcionario, dentro de los cinco (5) días siguientes a aquél en que comenzó a conocer del asunto o en que sobrevino la causal, manifestará el impedimento por escrito motivado y entregará el expediente a su inmediato superior, o al procurador regional, si no lo tuviera.
La autoridad ante quien se manifieste el impedimento decidirá en el término de diez (10) días y en forma motivada, sin que contra la decisión quepa recurso; y al decidir señalará quién debe continuar el trámite, pudiendo si es preciso designar funcionario ad hoc; en el mismo acto ordenará la entrega del expediente al designado que ha de sustituir al separado de conocimiento.
Las causales de recusación TAMBIÉN pueden declararse probadas de oficio por el inmediato superior o por el procurador regional; los interesados también podrán alegarlas en cualquier tiempo. En estos eventos se aplicará, en lo pertinente, el procedimiento antes descrito.
El superior o el procurador regional podrán también separar del conocimiento a un funcionario cuando, a su juicio, en virtud de denuncias puestas por el interesado, aquel no garantice la imparcialidad debida.
El trámite de un impedimento suspenderá los plazos para decidir o para que opere el silencio administrativo […]."
De acuerdo con este trámite, la Sala determina que solo en virtud de la aceptación de un impedimento o una recusación es necesario reasignar el conocimiento del asunto de que se trate, o designar funcionario ad hoc o a quien por ley corresponda asumir dicha actuación. Y solo en la medida en que se continúe la actuación ante la noticia de la manifestación de impedimento o de la solicitud de recusación es que podría predicarse una actuación irregular que conllevaría a declarar una falta de competencia por disponer el legislador, que su trámite implica la suspensión del trámite.
Sobre el particular, esta Corporación[15] razonó de la siguiente manera, a efectos de precisar cuándo se predica falta de competencia en un trámite de impedimento o recusación, así:
“[…] Tampoco se encuentra probado el cargo de falta de competencia, pues no se puede perder de vista que aquel estaba sujeto a que se determinara si la recusación había sido resuelta o no por la autoridad que la ley previó para el efecto. En consecuencia, como se encontró que la recusación sí fue resuelta de forma idónea y por el órgano competente es evidente que el Consejo Directivo no tenía, como lo aduce el demandante, suspendida su competencia para elegir al director de CORPOMOJANA. Por consiguiente, dicha censura también debe ser negada.
En suma, es claro que los argumentos de la demanda deben ser desestimados, porque se acreditó que el acto acusado no fue expedido ni irregularmente ni con falta de competencia, y por contera, así se declarara en la parte resolutiva de esta providencia. […]”.
La anterior conclusión supone que no puede invocarse la falta de competencia de un funcionario que en ejercicio de sus atribuciones desarrolla con capacidad la actividad que le ha sido asignada por la Ley.
La eventualidad sobre un impedimento o una recusación no supone que la actuación del funcionario esté desprovista de competencia, pues es precisamente en ejercicio de ésta que se cuestiona que un funcionario se encuentra incurso en un evento o causal que le impide a partir de tal manifestación o del reproche de su actuación, continuar con el adelantamiento del trámite administrativo a su cargo, que es lo que podría, como se vio, afectar de falta de competencia la actividad que se adelante a pesar de manifestar su impedimento o de haber sido recusado.
Esta conclusión tiene lógica pues no hay lugar a asimilarse la competencia con los impedimentos y las recusaciones, toda vez que estas últimas se predican necesariamente de un funcionario, en este caso, administrativo, que adelanta su actuación investido de competencia. Es decir, que para que se configure un impedimento o una recusación debe el funcionario estar en ejercicio de su actividad con competencia.
Esta hermenéutica se justifica atendiendo a la naturaleza de estas instituciones, sobre la cual se ha pronunciado la Corte Constitucional[16] en los siguientes términos:
“[…] 8.1.- El impedimento y la recusación son instituciones de naturaleza procesal, concebidas con el propósito de asegurar principios sustantivos de cara al recto cumplimiento de la función pública (art. 209 CP). Con ellas se pretende garantizar condiciones de imparcialidad y transparencia de quien tiene a su cargo el trámite y decisión de un asunto (art. 29 CP), bajo la convicción de que sólo de esta forma puede hacerse realidad el postulado de igualdad en la aplicación de la Ley (art. 13 CP).
Ambas figuras “están previstas de antiguo en todos los ordenamientos y jurisdicciones, aunque con distintos alcances y particularidades”. Como es sabido, el impedimento TIENE LUGAR CUANDO LA AUTORIDAD, EX OFFICIO, ABANDONA LA DIRECCIÓN DE UN PROCESO, MIENTRAS QUE LA RECUSACIÓN SE PRESENTA A INSTANCIA DE ALGUNO DE LOS SUJETOS DEL PROCESO, PRECISAMENTE ANTE LA NEGATIVA DEL OPERADOR JURÍDICO PARA SUSTRAERSE DEL CONOCIMIENTO DE UN CASO.
En lo que se refiere concretamente a la recusación, parte de la premisa según la cual lo que se evalúa es “si el interés de quien se acusa de tenerlo es tan fuerte, que despierta en la comunidad una desconfianza objetiva y razonable de que el juez podría no obrar conforme a Derecho por el Derecho mismo, sino por otros intereses personales”.
Algunos instrumentos de derecho internacional incorporados al ordenamiento interno reconocen la imparcialidad como componente del debido proceso, que por expreso mandato constitucional comprende las actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 CP). Es así como el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, “por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley (....)”. De igual forma, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que “toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial (...)”.
8.2.- En su jurisprudencia la Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de referirse a la importancia de los impedimentos y recusaciones como instrumentos para revestir de imparcialidad la administración de justicia, cuyas consideraciones son plenamente aplicables a la función administrativa y en concreto al ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado.
[…]
En la Sentencia C-573 de 1998, al pronunciarse en relación con la constitucionalidad del artículo 101 del código de procedimiento penal entonces vigente, la Corte insistió en la necesidad de asegurar la transparencia e imparcialidad a través de figuras procesales como la recusación y el impedimento. Dijo entonces:
“El propósito de las instituciones procesales de impedimentos y recusaciones consiste en asegurar la imparcialidad del juez, quien debe MARGINARSE DEL PROCESO DEL CUAL VIENE CONOCIENDO CUANDO SE CONFIGURA, en su caso específico, alguna de las causas taxativamente señaladas en la ley. [..].
De otra parte, en la Sentencia C-365 de 2000, al examinar dos de las causales de recusación previstas en el Código de Procedimiento Civil, la Corte estableció la conexidad con el derecho al debido proceso:
“Estas instituciones, de naturaleza eminentemente procedimental, encuentran también fundamento constitucional en el derecho al debido proceso, ya que aquel trámite judicial, adelantando por un juez subjetivamente incompetente, no puede entenderse desarrollado bajo el amparo de la presunción de imparcialidad a la cual se llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que el funcionario judicial procede y juzga con absoluta rectitud; esto es, apartado de designios anticipados o prevenciones que, al margen del análisis estrictamente probatorio y legal, puedan favorecer o perjudicar a una de las partes”. (Resaltado fuera de texto) […]”. (subrayas, mayúsculas y negritas fuera del texto)
V.5. ANÁLISIS PROBATORIO
Vistos los conceptos que anteceden frente a la competencia del funcionario, como atributo del acto administrativo y la posibilidad de que en un trámite en sede administrativa el funcionario competente pueda manifestar encontrarse incurso en un impedimento o ser recusado por realizarse alguna de las causales restrictivas previstas para tal efecto, corresponde que la Sala examine la actuación cumplida por la Directora Territorial de Antioquia, doctora Flor Alicia Peláez Ossa, así:
V.5.1 Frente a la licencia de funcionamiento conferida a TRASURAN S.A.
- [17] de 20 de junio de 2007 la Directora Territorial de Antioquia resolvió “aprobar la solicitud de licencia de funcionamiento presentada por la empresa TRASURAN S.A. para operar como empresa de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, para prestar los servicios de transporte, en las rutas, horarios, niveles de servicio y capacidad transportadora” en la ruta MEDELLÍN - ANDÉS y VICERVERSA[18].
- [20]rechazó los recursos interpuestos por la empresa Coonorte contra la Resolución num. 00341 de junio 20 de 2007, al considerar que no estaba legitimada para “recurrir el acto administrativo atacado porque su actuación precluyó a partir de la ejecutoria del acto administrativo que resolvió las oposiciones por esta presentadas”. Además manifestó que por sustracción de materia se abstenía de analizar los demás argumentos planteados, entre ellos, la invocada incompetencia, pese a que el acto lo dictó el Director Territorial de Antioquia Ad hoc, lo que supone que la titular del cargo fue separada del conocimiento.
- [21] en el que cuestiona la decisión de rechazó de los recursos interpuestos bajo la consideración que es un acto administrativo de fondo.
V.5.2 Frente a la habilitación conferida a TRASURAN S.A. para opera como empresa transportadora
- [22] de 11 de septiembre de 2007 la Directora Territorial de Antioquia resolvió “habilitar a la empresa TRASURAN S.A. para operar como empresa de servicio público de Transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”[23].
- [24] interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, para lo cual pidió revocar el acto porque se violó el debido proceso porque señaló que “persiste la Directora Territorial Dra. Flor Alicia Peláez Ossa en resolver este asunto de TRASURAN S.A., aunque bien se sabe que se encuentra impedida para todos los asuntos donde está como afectado Coonorte Ltda, por lo que es obvio, que tal solicitud debió haber sido resuelta por el Director Territorial Ad hoc […]”[25].
- [26] rechazó los recursos interpuestos por la empresa Coonorte contra la Resolución num. 00526 de junio 20 de 2007, al considerar que no estaba legitimada para “recurrir el acto administrativo atacado porque su actuación precluyó a partir de la ejecutoria del acto administrativo que resolvió las oposiciones por esta presentadas”. Además manifestó que por sustracción de materia se abstenía de analizar los demás argumentos planteados, entre ellos la invocada incompetencia, pese a que el acto lo dictó el Director Territorial de Antioquia Ad hoc, lo que supone que la titular del cargo fue separada del conocimiento.
- [27] en el que cuestiona la decisión de rechazo de los recursos interpuestos bajo la consideración que es un acto administrativo de fondo y que le asiste interés a Coonorte para controvertir la decisión cuestionada.
V.5.3 Actuación común por la cual se resuelven los recursos de queja interpuestos
Mediante la Resolución núm. 001793[28] de 13 de mayo de 2008 el Director de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte decidió los recursos de quejas interpuestos por Coonorte Ltda contra las resoluciones núm. 000126 y 000127 de febrero 22 de 2008 en el sentido de “revocarlas en su integridad, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo y en consecuencia avocar el conocimiento de los recursos de apelación interpuestos en contra de las resoluciones Nos. 00341 del 20 de junio de 2007 y 00526 de septiembre 11 de 2007 […]”.
También se ocupó de decidir los recursos de apelación interpuestos contra las Resoluciones 000341 de junio 20 de 2007 y 00526 de 11 de septiembre de 2007, en el sentido de confirmarlas en su integridad.
V.6. DEL CASO CONCRETO
Revisado el anterior trámite, en el que se fundó el a quo para en el fallo apelado declarar la nulidad de las resoluciones acusadas, la Sala estima que las conclusiones a las que arribó no tienen el alcance para configurar la casual de incompetencia que se hizo consistir en la actuación que adelantó la Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte, pese a lo dispuesto en la Resolución núm. 000602 de 2004[29], decisión en la cual el Ministro de Transporte le aceptó un impedimento por tener parentesco de afinidad con el Gerente y Representante Legal de la COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA. La decisión en cita señaló:
“Resolución N° 000602 de 2004
(16 de marzo de 2004)
“por la cual se resuelve una solicitud de impedimento”
El Ministerio de Transporte
En ejercicio de las facultades legales y en especial las conferidas en el Decreto N° 2053 de 2003, procede a resolver la solicitud de impedimento del Director Regional del Ministerio de Transporte en Antioquia y Chocó, así:
[…] Frente al caso planteado se tiene la causal contemplada en el numeral 1° del artículo 150 del C.P.C. Modificado D. 2282/89 artículo 88, esto es: “tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, interés directo o indirecto en el proceso”, situación que se considera probada con la confesión de la propia funcionaria en su escrito de abstención, el hecho de tener parentesco de afinidad con el ACTUAL GERENTE Y REPRESENTANTE LEGAL DE LA COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES Ltda- Coonorte. Dicha causal es aplicable a los funcionarios públicos que deben realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas pro remisión expresa del mismo artículo 30 del CCA inciso primero, funcionarios dentro de los cuales se encuentran los Directores del Ministerio de Transporte en las distintas regiones.
Por lo tanto se deberá proceder a aceptar el impedimento planteado por la funcionaria FLOR ALICIA PELÁEZ OSSA en su calidad de directora Territorial Antioquia – Chocó y nombrar Director Ad – Hoc en su reemplazo, para que conozca de las solicitudes, trámites o diligencias de la Cooperativa Norteña de Transportadores Ltda – Coonorte.
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento formulado por la funcionaria FLOR ALICIA PELÁEZ OSSA mediante oficio N° MT 0305 00598 del 9 de marzo de 2004, para que se aparte del conocimiento de LAS SOLICITUDES, TRÁMITES O DILIGENCIAS QUE ADELANTE LA EMPRESA Cooperativa Norteña de Transportadores Ltda – Coonorte, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. […]”.
El cargo de incompetencia de un funcionario para adelantar una actuación administrativa y expedir un acto administrativo no se predica por no haberse alegado en oportunidad por el interesado las circunstancias de impedimento o de recusación en la que podría hallarse quien adelanta una actuación administrativa.
Lo anterior, por cuanto es necesario que preexista a la situación de incompetencia, la manifestación del funcionario que pide aceptársele el abandono de la dirección de la actuación o que alguna de las partes interesadas lo recuse por encontrarse en alguna de las causales taxativas que establece la Ley, y que el funcionario continúe adelantando el procedimiento administrativo.
En este asunto, como quedó visto, no ocurrió que la Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte hubiese adelantado la actuación que se cuestiona, luego de haber manifestado su impedimento o ser objeto de recusación. De hecho, esto último no ocurrió. El reproche se soporta en la aceptación de un impedimento específico y que la parte demandante considera le resultaba aplicable o extensible por el hecho de que en el trámite iniciado por la empresa TRASURAN S.A., intervino en calidad de opositor.
Pues bien, los actos administrativos que expidió y que son cuestionados dan claridad acerca de que fueron dictados en desarrollo de las funciones legales atribuidas al Ministerio de Transporte y, en específico a esa Dirección, hecho que además no se controvirtió por la cooperativa demandante.
En cuanto a la preexistencia de la Resolución 000602 de 2004[30] la Sala no puede conferirle el alcance que le atribuyó el fallador de primera instancia, porque si bien allí se le aceptó el impedimento a dicha funcionaria, solo cobijó los trámites que adelantara como solicitante COONORTE LTDA, de ninguna manera, correspondía que en aquellos iniciados por una empresa diferente para la obtención de licencias y habilitaciones, implicara ipso facto la separación de la funcionaria en dicho trámite, pues a tal condicionamiento se restringió tal aceptación.
Lo anterior representaba que en los trámites donde dicha Cooperativa participara como interviniente, debía la Directora Territorial de Antioquia invocarlo de manera particular o en su defecto, recusársele por COONORTE LTDA por este motivo, en caso de considerar afectada la imparcialidad de la funcionaria.
Darle otro entendido, además de constituir un desconocimiento de la ley sobre la condición restrictiva de los impedimentos conllevaría pretermitir que el funcionario o superior dispuesto para el efecto, quedará relevado de las atribuciones que legalmente le están conferidas y dejar a la deriva las actuaciones de la administración, por aplicaciones analógicas que no consultan el desarrollo de un trámite en el que se ha privilegiado la intervención de los interesados, como en este caso, de las empresas transportadoras que se oponen a la autorización para la prestación del servicio público de transporte y a la habilitación y concesión de rutas.
Sobre el particular y por resultar aplicable en la teleología de estos instrumentos procesales en el proceso administrativo, la Sala prohíja el siguiente razonamiento del Tribunal Constitucional[31] en cuanto al carácter restrictivo de los impedimentos y a la imposibilidad de deducirse por analogía. Al respecto se precisó:
“[…] Se puede afirmar que las normas que regulan en las diferentes jurisdicciones[32] las causas de impedimento y recusación que afectan la objetividad de los jueces se fundan básicamente en cuestiones del interés, directo o indirecto, material, intelectual o moral, por razones económicas, de afecto, de animadversión, o de amor propio.
Debe señalarse que en todos los ordenamientos y jurisdicciones los hechos que de producirse generan desconfianza en la imparcialidad del juez REQUIEREN SER PARTICULARIZADOS Y COMPROBADOS.
Al respecto resulta indispensable precisar que las normas que determinan las causales de impedimento y recusación, al igual que las disposiciones que regulan su trámite y decisión, en cuanto disponen sobre la competencia del juzgador en el caso concreto, y comprometen la celeridad de las actuaciones judiciales, SON PREVISIONES DE ORDEN PÚBLICO Y RIGUROSO CUMPLIMIENTO, COMO QUIERA QUE A LOS JUECES NO LES ESTÁ PERMITIDO SEPARARSE POR SU PROPIA VOLUNTAD DE LAS FUNCIONES QUE LES HAN SIDO ASIGNADAS, Y A LAS PARTES NO LES ESTÁ DADO ESCOGER LIBREMENTE LA PERSONA DEL JUZGADOR.
De lo anterior se ha de seguir que LAS CAUSAS QUE DAN LUGAR A SEPARAR DEL CONOCIMIENTO de los asuntos que competen a jueces y magistrados NO PUEDEN DEDUCIRSE POR ANALOGÍA, NI SER OBJETO DE INTERPRETACIONES SUBJETIVAS, DADO SU CARÁCTER DE REGLAS DE ORDEN PÚBLICO, FUNDADAS EN EL CONVENCIMIENTO DEL LEGISLADOR DE QUE SON ÉSTAS Y NO OTRAS LAS CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS QUE IMPIDEN QUE UN JUEZ SIGA CONOCIENDO DE UN ASUNTO, porque de continuar vinculado a la decisión compromete la independencia de la administración de justicia y quebranta el derecho fundamental de los asociados a obtener un fallo proferido por un tribunal imparcial.
Pero eso no es todo, COMO QUIERA QUE PARA QUE LAS CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN PUEDAN SER CONSIDERADAS, SE REQUIERE LA DECLARACIÓN MOTIVADA DEL IMPEDIDO, O LA SOLICITUD FUNDADA DEL PROPONENTE, “porque no es posible arrojar sobre los jueces la tacha de posible parcialidad sin expresar fundamento de tal temor, como que con ello se crearía un ambiente desfavorable al honor o al buen nombre, (...) porque tampoco seria tolerable que tales funcionarios se inhibieran de cumplir sus obligaciones pretextando cualesquiera circunstancias, así fueran fútiles o insignificantes.”
En ESTE CAMPO NECESARIAMENTE EXISTE UNA CARGA PARA QUIEN INTERPONE LA RECUSACIÓN DE IDENTIFICAR DE MANERA CLARA TANTO LA CAUSAL QUE INVOCA COMO LOS HECHOS EN QUE LA FUNDA.
Esa identificación resulta de la mayor importancia, en tanto ella delimita igualmente el ámbito de acción de los jueces encargados de resolver acerca de la configuración o no de las causales de recusación invocadas en los casos concretos que son sometidos a su consideración.
2.3 La trascendencia de los impedimentos y recusaciones, con el fin de mantener la imparcialidad de los jueces en los asuntos que les han sido confiados, resulta evidente si se considera que tanto la abstención del juez impedido, como la separación del juez recusado están previstas de antiguo en todos los ordenamientos y jurisdicciones, aunque con distintos alcances y particularidades. […]”. (Subrayas, mayúsculas y negritas fuera del texto)
Todo lo anterior para señalar que no le asiste razón al Tribunal en cuanto consideró que la actuación que adelantó la señora Flor Peláez Ossa en su condición de Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte estuvo desprovista de competencia. No está demostrado en este proceso que la funcionaria hubiese actuado luego de manifestar su impedimento, ser recusada o haber sido separada del conocimiento de la actuación por su superior.
De otra parte, y en lo que corresponde a la determinación del Director Territorial de Antioquia Ad hoc de no conceder los recursos de apelación contra las resoluciones 000126 y 000127 de febrero 22 de 2008, está acreditado en el expediente que la parte demandante interpuso recurso de queja contra estas decisiones y con ocasión de lo resuelto, además de revocar lo allí dispuesto, se resolvieron los recursos de apelación planteados, que luego de examinados, confirmaron las resoluciones cuestionadas mediante dichos recursos.
Entonces, no se incurrió en la supuesta irregularidad que indicó la demandante como afectación a sus garantías constitucionales. Ello porque precisamente en ejercicio de los recursos, en este caso, el de queja, fue posible su contradicción ante el superior y, en desarrollo precisamente de la atribución de autotutela que se predica de las actuaciones que las autoridades administrativas se revocó la decisión reprochada.
Además, debe resaltarse, que el trámite de los recursos en sede administrativa posibilitan a la administración para modificar su decisión en desarrollo de las atribuciones que le otorga la ley, siendo este el objetivo de los recursos, que en aplicación del principio de autotutela o autocontrol en el examen de sus decisiones, le permiten confirmar, modificar o revocar su decisión, cuando han sido objeto de reproche y no aún alcanzan el grado de eficacia que se predica de una decisión ejecutoriada.
Al respecto es del caso traer a colación aquello que precisamente desarrolla la doctrina[33]como concepto de autotutela, bajo el entendido que es un “[…] instrumento de configuración y aplicación previa a la instancia judicial, admitida precisamente sin el propósito de romper cualquier posibilidad de exigencia del asociado de ser tratado en un plano de exclusiva igualdad con la administración frente a las decisiones unilaterales en detrimento del interés general”.
Esta posición privilegiada de la administración en el marco de las relaciones con los particulares no puede dirigirse u orientarse a una actuación arbitraria, habida cuenta que su decisión puede ser sometida a enjuiciamiento judicial a efectos de controlar y examinar la presunción de legalidad que reviste su actuación. Así lo aclaró la Corte Constitucional[34]:
“[…] Este formidable privilegio de la administración, en la decisión y ejecución de sus actos, SIGUE SIENDO UN PRIVILEGIO PERO NO PUEDE SER ARBITRARIO PORQUE LA ADMINISTRACIÓN NO ES UN FIN EN SI MISMO SINO QUE ESTÁ AL SERVICIO DE LA COMUNIDAD y porque es de la esencia del Estado Social de derecho que se ejecute, sin dilaciones, […]. Es decir, la AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA tiene un límite: la razonabilidad. La razonabilidad se aprecia en cada caso concreto, según la simpleza o complejidad del mismo, respetando por un lado la teoría de la AUTOTUTELA, y teniendo en cuenta por el otro aspecto que un retardo injustificado atenta contra la caracterización del Estado Colombiano, viola el principio de que las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, […] para lo cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones porque los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad, de lo cual se infiere que la administración no es un fin en sí misma sino un medio para garantizar la efectividad de los derechos.” (Resaltas, mayúsculas y subrayas fuera del texto)
Por las razones expuestas, los argumentos del a quo no resultan acertados para derivar la causal de incompetencia en que fundó la nulidad de los actos acusados. Además, está acreditado que a COONORTE LTDA, le fueron respetadas las garantías del debido proceso, no solo para recusar a la funcionaria del Ministerio de Transporte sino para ejercitar el recurso de queja contra las decisiones que le impidieron el ejercicio del recurso de apelación en el trámite administrativo.
Valga resaltar que con la interposición del recurso de queja, la administración accedió al reclamo de COONORTE LTDA frente a la procedencia del recurso de apelación y la habilitó para obtener un pronunciamiento del superior, lo que constituye evidencia sobre el respeto de sus derechos de contradicción y de defensa.
En conclusión, en el expediente no se probó la causal de incompetencia invocada que halló el a quo, lo que impone revocar el numeral primero de la sentencia de 4 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se procederá a denegar las súplicas de la demanda en lo que respecta a la anulación de los actos acusados, por las razones antes expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A
PRIMERO.- REVOCAR el numeral primero dela sentencia de 4 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se dispone: DENEGAR las súplicas de la demanda contra los actos acusados, por las razones expuestas.
SEGUNDO.- En lo demás, por no haber sido apelado el fallo de 4 de diciembre de 2013, se confirma la decisión del Tribunal.
Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 26 de septiembre de 2019.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Presidente
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO
VALDÉS
[1] “[…] PRIMERO. DECLÁRASE nulas las Resolución N° 000341 del 20 de junio de 2007, que resuelve la solicitud de licencia de funcionamiento interpuesta por TRASURAN S.A. y la Resolución N° 00526 del 11 de septiembre de 2007 concede la habilitación, ambas expedidas por la Dirección Territorial de Antioquia – Chocó del Ministerio de Transporte; así como la Resolución N° 001793 del 13 de mayo de 2008 expedida por la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, que al resuelve el recurso de queja interpuesto en contra de las Resoluciones 000126 y 000127 del 22 de febrero de 2008 que negaron los recursos de reposición y en subsidio apelación en el sentido de revocarlas, y que en su lugar resolvió de fondo confirmando la Resolución 341 y 526 de 2007; por lo indicado en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. SE DENIEGAN las demás súplicas de la demanda […]”
[2] La expresión vía gubernativa desapareció con la Ley 1437 de 2011 y hoy se denomina actuación administrativa relativa a los recursos previstos en la ley.
[3] Folio 132 del cuaderno principal.
[4] Es necesario aclarar que este decreto fue derogado por el artículo 86 del Decreto 1557 de 1998.
[5] Según lo dispuesto en el Decreto 1927 de 1991, se expidió como consecuencia de lo dispuesto en la Resolución núm. 002925 de 13 de marzo de 2002, que concedió autorización previa de constitución para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a TRASURAN S.A., reservándole varios horarios, y una capacidad transportadora de mínimo de 5 microbuses y máximo 6, concediéndole seis meses a partir de la ejecutoria para que la empresa cumpliera la totalidad de requisitos, y ordenó notificar a todas las empresas opositoras.
[6] Se refirió al artículo 150 numeral 1° que prevé: “ARTÍCULO 150. CAUSALES DE RECUSACION. […] Son causales de recusación las siguientes:
1. Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, interés directo o indirecto en el proceso. […]” También indicó lo previsto en los incisos 4 y 5 del numeral 2 del artículo 30 del CCA, en cuanto señalaba: “[…] ARTICULO 30. GARANTIA DE IMPARCIALIDAD. A los funcionarios que deban realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, se aplicarán, además de las causales de recusación previstas para los jueces en el Código de Procedimiento Civil, las siguientes:
1. […]
2. Haber sido recomendado por él para llegar al cargo que ocupa el funcionario o haber sido designado por éste como referencia con el mismo fin;
El funcionario, dentro de los cinco (5) días siguientes a aquel en que comenzó a conocer del asunto o en que sobrevino la causal, manifestará el impedimento por escrito motivado y entregará el expediente a su inmediato superior, o al procurador regional, si no lo tuviera.
La autoridad ante quien se manifieste el impedimento decidirá en el término de diez (10) días y en forma motivada, sin que contra la decisión quepa recurso; y al decidir señalará quién debe continuar el trámite, pudiendo si es preciso designar funcionario ad hoc; en el mismo acto ordenará la entrega del expediente al designado que ha de sustituir al separado del conocimiento.
Las causales de recusación también pueden declararse probadas de oficio por el inmediato superior o por el procurador regional; los interesados también podrán alegarlas en cualquier tiempo. En estos eventos se aplicará, en lo pertinente, el procedimiento antes descrito.
El superior o el procurador regional podrán también separar del conocimiento a un funcionario cuando, a su juicio, en virtud de denuncias puestas por el interesado, aquel no garantice la imparcialidad debida.
El trámite de un impedimento suspenderá los plazos para decidir o para que opere el silencio administrativo. […]”
[7] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia del 15 de febrero de 2018. Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00470-02. Actor: Inmobiliaria San José Ltda y María Del Pilar Sandoval Gómez Demandado: Dirección Nacional de Estupefacientes - DNE C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
[8] Interpuesto en contra de las Resoluciones 000126 y 000127 del 22 de febrero de 2008 que negaron los recursos de reposición y en subsidio apelación.
[9] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. página 535 “ELEMENTOS ESENCIALES PARA LA EXISTENCIA Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINSITRATIVO DE CONTENIDO INDIVIDUAL”.
[10] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. Sentencia del 12 de julio de 2018. Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00073-00 Actor: Ingrid Soraya Ortiz Baquero Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima. C.P. Oswaldo Giraldo López.
[11] Ver entre otras providencias, Sentencia del 3 de diciembre de 1997, proferida en el proceso CESEC1-EXP1997-N4660. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa; Fallo del 31 de agosto de 2000, expedido en el expediente con número de radicación 6073, cuya ponencia fue a cargo de la Consejera de Estado Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 30 de septiembre de 2010, proferida en el proceso número 11001-03-24-000-2007-00203-00, con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
[12] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. 4° ed., 2003, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p. 264.
[13] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección C Bogotá D.C. Sentencia del 19 de septiembre de 2016. Radicación: 11001-03-26-000-2013-00091-00 (47693) Actor: Margarita Ricaurte de Bejarano y Otro. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
[14] Actualmente lo regula el artículo 12 del CPACA.
[15] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. Sentencia del 23 de junio de 2016. Radicación: 11001-03-28-000-2016-00008-00. Actor: Donys Rodolfo Rivero de Hoyos. C.P. Alberto Yepes Barreiro
[16] Corte Constitucional. Sentencia SU712-2013 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[17] Contra esta decisión la empresa Coonorte interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación.
[18] Folios 8 a 13 del C. 1 del expediente.
[19] Folios 14 a 33 del C. 1 del expediente.
[20] Para Coonorte Ltda.
[21] Interpuesto con memorial visible a los folios 41-56 de fecha 1° de abril de 2008.
[22] Contra esta decisión la empresa Coonorte interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación.
[23] Folios 57 a 60 del C. 1 del expediente.
[24] Quien invocó que se notificó por conducta concluyente.
[25] Folios 61 a 87 del C. 1 del expediente.
[26] para Coonorte Ltda
[27] Interpuesto con memorial visible a los folios 41-56 de fecha 1° de abril de 2008.
[28] Folios 115 a 127 del C. 1 del expediente.
[29] Folios 132 - 134 del C.1 del expediente.
[30] Folios 132 – 134 del C.1 del expediente.
[31] Corte Constitucional. Auto 069-2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[32] Predicables también en las actuaciones administrativas y disciplinarias, como se precisó en la Sentencia SU712-2013 antes transcrita.
[33] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. Páginas 267-269 “LA ADMINSITRACIÓN PÚBLICA Y SU CAPACIDAD DE TUTELA AUTONOMA DE LOS BIENES JURÍDICOS ATRIBUIDOS”.
[34] Corte Constitucional. Sentencia T-260 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Publicado Por: noviembre 28, 2019