05001-23-31-000-2010-01418-01 Sección 1 2019

ADUANERO / RÉGIMEN DE TRÁNSITO ADUANERO – Sancionatorio / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA – Término / ACCIÓN SANCIONATORIA – Computo del término de caducidad en asuntos aduaneros / DECRETO 2685 DE 1999 – Alcance del artículo 478 / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA ADUANERA – Es una excepción a la regla general prevista en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo / TÉRMINO PARA INICIAR EL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO POR INFRACCIONES AL RÉGIMEN ADUANERO – Difiere del plazo para imponer la sanción / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA ADUANERA - Comienza a contabilizarse desde fecha de ocurrencia del hecho u omisión constitutivo de la infracción aduanera o, en caso de no poderse determinarse dicha fecha, desde el momento en que la autoridad aduanera hubiere tenido conocimiento del mismo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

Esta normativa, según se desprende de su tenor literal, establece el término de que dispone la autoridad aduanera para iniciar la “acción administrativa sancionatoria”, el cual es de tres (3) años contados, por regla general, a partir de la ocurrencia del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera (excepcionalmente, en los casos en que no sea posible determinar la fecha del hecho, se tendrá como tal la fecha en que la autoridad aduanera hubiere tenido conocimiento del mismo). Dentro de dicho periodo la DIAN deberá dar inicio al procedimiento administrativo dirigido a sancionar al presunto infractor de las normas aduaneras, so pena de que, si no lo hace, se configure la caducidad de la facultad que se le otorga el Estado en materia sancionatoria. […] El término previsto en el artículo 478 del Estatuto Aduanero se refiere a aquél de que dispone la Administración para iniciar el procedimiento sancionatorio por infracciones al régimen aduanero, pero no aquél plazo que tiene para imponer la sanción misma una vez que ha iniciado una actuación con este fin. A este respecto se debe destacar, como lo anotó el apoderado judicial de la DIAN en los alegatos de conclusión en esta instancia, que es otra disposición del Decreto 2685 de 1999 [artículo 512] la que regula el término que la autoridad aduanera tiene para la imposición de sanciones. […] En este orden, el correcto entendimiento del artículo 478 citado apunta a señalar que la acción administrativa sancionatoria caduca si luego de transcurridos tres (3) años del hecho u omisión constitutivo de la infracción aduanera (o, en caso de no poderse determinar la fecha de la ocurrencia del hecho, de la fecha en que la autoridad aduanera hubiere tenido conocimiento del mismo), la autoridad administrativa competente no ha dado inicio al procedimiento administrativo para imponer la sanción respectiva, a través de la notificación del requerimiento especial aduanero al administrado, que es el acto en el que la DIAN propone la imposición de sanción por la comisión de la infracción administrativa aduanera.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 10 de septiembre de 2015, C.P. María Elizabeth García González, Radicación 76001-23-31-000-2008-00860-01; y 24 de mayo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Radicación 25000-23-41-000-2014-01190-01.

ADUANERO / RÉGIMEN DE TRÁNSITO ADUANERO – Clases: Cabotaje / RÉGIMEN DE TRÁNSITO ADUANERO – Sancionatorio / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA ADUANERA - Comienza a contabilizarse desde fecha de ocurrencia del hecho u omisión constitutivo de la infracción aduanera o, en caso de no poderse determinarse dicha fecha, desde el momento en que la autoridad aduanera hubiere tenido conocimiento del mismo / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA ADUANERA – No configuración

[L]a infracción aduanera aquí estudiada se configura cuando el transportador no pone a disposición de la Aduana de Destino la declaración de cabotaje y el documento de transporte respectivos. En tales condiciones, el hecho constitutivo de la infracción es la no finalización del régimen de tránsito aduanero en la forma antes mencionada. De acuerdo con las resoluciones acusadas, la sociedad TAMPA CARGO S.A. le fueron autorizadas 14 operaciones de cabotaje a realizar entre los días 22 de junio de 2006 y 7 de agosto de 2006. En las fechas de finalización de cada operación referidas en el cuadro antes transcrito (27 de junio, 3, 6, 11, 17, 23, 24, 26 y 31 de julio, y 7 de agosto, todos de 2006), la demandante, como empresa transportadora encargada del cabotaje, debería terminar dicha modalidad presentando ante las Aduanas de Bogotá y Medellín la declaración de cabotaje respectiva. Esta obligación, según se aduce en los actos acusados, no fue cumplida por la sociedad demandante, razón por la cual la DIAN, a través de la Administración de Aduanas de Cali, inició el procedimiento administrativo sancionatorio a través de la expedición del Requerimiento Especial Aduanero número 0570210043903 023 del 29 de agosto de 2008, en el cual se propuso sancionar con multa de $399.840.000.oo a la sociedad TAMPA CARGO S.A. por haber incurrido en la infracción aduanera del numeral 3.1.3. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, actuación que concluyó con la resolución sancionatoria número 01882241064203-002 de 24 de noviembre de 2008 de la División de Liquidación Aduanera de dicha Administración. Con posterioridad, de acuerdo con los actos acusados, mediante la Resolución 01896 del 20 de febrero de 2009 se declaró la nulidad por falta de competencia de la Administración de Aduanas de Cali y se remitió el asunto a la Administración de Aduanas de Medellín, quien, luego de avocar el conocimiento del mismo, profirió el Requerimiento Especial Aduanero número 1-90-218-419-2330 del 23 de junio de 2009, en el cual propuso una sanción a TAMPA CARGO S.A. por incurrir en la supuesta infracción establecida en el numeral 3.1.3 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, el cual le fue notificado legalmente a dicha sociedad el día 25 de junio de 2009 a través de correo certificado. Se destaca por la Sala que las operaciones de cabotaje estuvieron, desde su inicio, bajo el control aduanero de la DIAN, lo que permite concluir, con facilidad, que la iniciación del término de caducidad de la acción sancionatoria en este caso debe contabilizarse desde el momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de la infracción, esto es, desde que se incumplió el deber de finalizar con el citado régimen de transporte a través de la presentación de la declaración de cabotaje y del documento de transporte respectivo en la Aduana de Destino; caso contrario sería aquel en que las operaciones de comercio exterior no estuvieran bajo control aduanero (como en los casos de contrabando), pues en tal evento la contabilización de la caducidad mencionada solo sería posible cuando la Administración tenga conocimiento del hecho constitutivo de la infracción. En el contexto anterior, es claro para la Sala que no se configura en este asunto la caducidad de la acción administrativa sancionatoria prevista en el artículo 478 del Estatuto Aduanero, como quiera que la Administración Seccional de Aduanas de Medellín de la DIAN inició dentro del término legal el procedimiento administrativo dirigido a imponer la sanción por la infracción al régimen aduanero antes mencionada.

SANCIÓN POR INFRACCIONES AL RÉGIMEN ADUANERO – Plazo para su imposición

[S]e advierte que la sanción fue impuesta dentro del término establecido en el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, si se tiene en cuenta que la respuesta de la demandante al Requerimiento Especial Aduanero fue radicada el 16 de julio de 2009 (conforme consta en los actos acusados) y que la sanción se impuso el día 9 de septiembre de 2009, transcurridos 36 días hábiles desde el día siguiente a dicha respuesta.

SENTENCIA DE PRIMERA DE INSTANCIA - Que no resuelve la totalidad de los cargos de la demanda / GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA - Devolución del expediente al a quo para estudio de los cargos de la demanda que no realizó / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

En orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó, en primera instancia, al centrar su examen exclusivamente en el cargo de caducidad de la facultad sancionatoria. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 478 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 512 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 519

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01418-01

Actor: TAMPA CARGO S.A

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Referencia: INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCION ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA EN MATERIA ADUANERA.

Referencia: SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 31 de mayo de 2012 proferida por la Sala de Descongestión, Subsección de Asuntos Contractuales, Tributarios y Aduaneros del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró la nulidad de las resoluciones números 190201241064201-2736 del 9 de septiembre de 2009 y 10162 del 23 de diciembre de 2009, que impusieron una sanción a la sociedad Tampa Cargo S.A., expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

I.- ANTECEDENTES

1.1. La demanda

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del C.C.A. la sociedad TAMPA CARGO S.A., a través de apoderado judicial, demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), con el objeto de que se accediera a las siguientes:

1.1.1. Pretensiones

“2.1 Se decrete la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 190201241064201-2736 de Septiembre 9 de 2009 y su confirmatoria la Resolución No 10162 de Diciembre 23 de 2009, emanadas de la División de Gestión de Liquidación Aduanera y de la División de Gestión Jurídica Aduanera respectivamente, de la Dirección Seccional de Aduanas de Medellín, U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN- adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

2.2. Como consecuencia de lo anterior se declare que la sociedad TAMPA CARGO S.A., no adeuda suma alguna a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN- por concepto de sanciones relativas a los Actos Administrativos a declarar nulos, ni ha incumplido ninguna obligación legal.

2.3. Como consecuencia de la primera declaración, y en caso de haberse pagado por mi poderdante, la sanción impuesta, mientras se desarrolla el presente proceso contencioso administrativo, con ocasión del cobro coactivo, se condene a la U.A.E Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al pago de las siguientes sumas:

2.3.1. Por daño emergente: La suma de TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA MIL PESOS M/CTE ($399.840.000), suma que consta dentro del expediente administrativo aduanero o la suma que se pague a la DIAN con el incremento de intereses y actualizaciones.

2.3.2. Por lucro cesante la actualización de la suma anterior, según el índice de precios al consumidor, más un 6% desde el momento en que se haga el pago a la DIAN hasta el día en que se realice efectivamente el reintegro al demandante”^[1] (Negrillas del texto original)

1.1.2. Fundamentos de hecho

La División de Gestión de Fiscalización Aduanera de la Dirección Seccional de Adunas de Medellín de la DIAN formuló el Requerimiento Especial Aduanero número 1-90-218-419-2330 del 23 de junio de 2009, en el cual propuso una sanción a TAMPA CARGO S.A.por incurrir en la supuesta infracción establecida en el numeral 3.1.3 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, al cual se le dio respuesta por parte de esta sociedad el 16 de julio de 2009, bajo el radicado número 11140.

Con posterioridad, la citada División, por medio de la Resolución número 190201241064201-2736 de 9 de septiembre de 2009, impone sanción a la sociedad TAMPA CARGO S.A.por valor de $399.840.000.oo, declarándola responsable por la infracción prevista en la citada norma, resolución contra la cual se interpuso, dentro del término legal, el recurso de reconsideración.

Mediante la Resolución número 10162 de diciembre 23 de 2009 la División de Gestión de Fiscalización Aduanera resolvió el mencionado recurso, confirmando la sanción impuesta.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

En opinión de la parte actora los actos administrativos acusados infringen los artículos 375 y 478 del Decreto 2685 de 1999; 11 de la Ley 962 de 2005; 14 del Decreto 2150 de 1995; 33 del C.C.A.; 334 de la Resolución 4240 de 2000 de la DIAN, bajo el siguiente concepto de violación:

Señaló que no comparte la apreciación de la DIAN según la cual las operaciones de cabotaje de la mercancía no finalizaron en la forma como lo ordenan las normas aduaneras, en consideración a que tales bienes siempre estuvieron bajo control aduanero, al salir de la zona franca en Cali, embarcarse en el Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón, y llegar a los terminales aéreos de Bogotá o Medellín, desde los cuales la DIAN autorizó la salida de las mercancías al exterior, hecho que solo puede darse cuando la operación de cabotaje ha concluido. Precisó que es obvio que el funcionario de la DIAN que autorizó el embarque al exterior de la mercancía tuvo que revisar los documentos soporte requeridos para este tipo de actuaciones y que, al permitirse la salida de los bienes al exterior, se entiende que la operación de cabotaje está concluida en manos de dicha entidad, de tal suerte que no es posible imponérsele sanción alguna por incumplimiento.

Destacó que, según la definición del artículo 375 del Decreto 2685 de 1999, el cabotaje es el traslado de mercancías, bajo control aduanero, entre dos puertos o dos aeropuertos habilitados dentro del territorio aduanero nacional, de tal manera que, llegadas las mercancías en cabotaje al aeropuerto de Bogotá o de Medellín y autorizada su salida al exterior por el funcionario competente de la DIAN, no es de recibo que la Administración de Aduanas afirme que la demandante incumplió con la finalización de la operación de cabotaje.

Afirmó que se vulneró el artículo 11 de la Ley 962 de 2005 que prohíbe exigir requisitos previamente acreditados, pues si la DIAN autorizó la salida al exterior de la carga en cabotaje proveniente de Cali, en cuya Declaración de Cabotaje aparecía como destino el aeropuerto de Bogotá o el de Medellín, según cada caso, es obvio que la operación de cabotaje finalizó bajo el control directo de dicha entidad.

Estimó que si el funcionario aduanero que autorizó el embarque al exterior consideraba que se requería algún trámite adicional debió trasladar internamente la documentación al competente, tal como lo ordena el artículo 33 del C.C.A. A ello agregó que no es de recibo afirmar que la actuación realizada por el funcionario de la DIAN relativa a autorizar la salida de la mercancía al exterior tenga validez para el embarque pero no para la finalización del cabotaje, y menos aún, derivar de tal conclusión una multa millonaria en contra del transportador.

Precisó que la sanción cuestionada está sostenida en el supuesto incumplimiento de la formalidad de que un funcionario le hubiera puesto visto bueno al formulario del cabotaje asegurando que finalizó tal operación, ritualidad ésta que no está claramente definida en la legislación respecto de las operaciones de cabotaje y a la que la Administración llegó luego de una interpretación de las normas de tránsito aduanero y desconociendo que las operaciones de cabotaje en este caso se hicieron en el régimen de exportación, cuya filosofía es distinta al control efectuado en el cabotaje de importación.

Indicó que, conforme se señaló en la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero, la Administración de Aduanas de Cali autorizó catorce (14) operaciones de cabotaje hacia el aeropuerto El Dorado de Bogotá y hacia el aeropuerto José María Córdoba de Rionegro que presta sus servicios a Medellín, sitios en donde las mercancías cambiarían de medio de transporte con destino al exterior, y que en cada una de las autorizaciones de cabotaje, dentro de la casilla “observaciones del declarante” se consignó lo siguiente “mercancía que realizará transbordo en Medellín” o en “Bogotá”, lo que significa que la DIAN estaba enterada que la carga tenía como destino el exterior, por tratarse de una operación de cabotaje de exportación.

Afirmó que el artículo 334 de la Resolución 4240 de 2000 permite las operaciones de tránsito aduanero desde zonas francas con destino al resto del mundo con la autorización del usuario operador y la solicitud del régimen de transito aduanero, y que a las operaciones de cabotaje saliendo de zona franca con destino al exterior no se les puede exigir más requisitos que los señalados en la normativa aduanera.

Puntualizó que en este caso las operaciones de cabotaje solo tenían como finalidad trasladar la carga de Cali a Bogotá o Medellín, en donde abordaría una nave con destino al exterior, lo que se cumplió sin contratiempo en cada una de las operaciones autorizadas.

Señaló, de otro lado, que la póliza No 3302008104898, expedida por MAPFRE CREDISEGUROS S.A., con vigencia del 7 de junio de 2008 hasta el 7 de septiembre de 2009, no tenía cobertura bajo dicho contrato de seguro, dado que, para el momento de la presentación y ejecución de cabotajes objeto del presente proceso, no se había celebrado el contrato ni se había expedido la póliza; es decir, los siniestros investigados ocurridos en los meses de junio, julio y agosto de 2006 quedan por fuera de la cobertura de la póliza.

Consideró que se vulneró el artículo 1081 del Código de Comercio, toda vez que la Resolución número 2736 de 9 de septiembre de 2009, por medio de la cual la DIAN decretó la efectividad de la garantía, fue expedida por fuera del término de dos (2) años previsto en esta norma, el cual se cuenta a partir del hecho que da lugar a la acción; en este caso, desde los meses de junio, julio y agosto de 2006 cuando se autorizaron y ejecutaron las operaciones de cabotaje.

Adujo finalmente que en este caso se configuró la caducidad de la acción administrativa sancionatoria de que trata el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999. Al respecto señaló que, como la sanción impuesta se origina el día del presunto incumplimiento de la finalización del cabotaje, lo cual ocurrió el 7 de agosto de 2006, cuando se notificó la Resolución Sancionatoria, el día 10 de septiembre de 2009 habían transcurrido más de tres (3) años, por lo que la DIAN carecía de competencia para imponer sanción alguna a la demandante.

1.2. Contestación de la demanda.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN contestó en tiempo la demanda y se opuso a sus pretensiones, previo recuento de las actuaciones administrativas surtidas con el fin de expedir los actos acusados.

Señaló que, de conformidad con los artículos 3 y 356 del Decreto 2689 de 1999, las empresas transportadoras responden ante la autoridad aduanera por la finalización del régimen dentro de los plazos autorizados y por la correcta ejecución de la operación de tránsito aduanero; y que en el caso del cabotaje, modalidad de tránsito aduanero definida en el artículo 356 ibídem, la finalización del mismo se realiza con la entrega de la declaración de cabotaje junto con los documentos soporte en la aduna de destino y la entrega de la mercancía, en los términos del artículo 379 del Estatuto aduanero, en concordancia con el artículo 348 de la Resolución 4240 de 2000. Agregó que, de acuerdo con el numeral 3.1.3 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, constituye infracción aduanera gravísima “no terminar en la forma prevista en las normas aduaneras el régimen de transito aduanero”.

Afirmó que las catorce (14) operaciones de cabotaje salieron de la Zona Franca de Palmaseca (en Cali), autorizadas para la Administración Local de Aduanas de dicha ciudad, para ser trasladados hasta los aeropuertos de Medellín y Bogotá, y que era entonces deber de la sociedad demandante presentar ante las Aduanas de Medellín y Bogotá la correspondiente Declaración de Cabotaje a efectos de finalizar dicho régimen; y que, aunque se pudo establecer que la mercancía afectada a dicho régimen de tránsito aduanero llegó a los aeropuertos de Medellín y Bogotá, la misma no fue puesta a disposición de la Administración, a efectos de que dicha modalidad finalizara de conformidad a la normatividad aduanera antes citada dentro del plazo establecido en cada una de dichas declaraciones (en la casilla 52), tal y como lo informaron las Administraciones de Aduanas de Medellín y Bogotá.

Precisó que los sellos de la DIAN que reposan en cada uno de los manifiestos de carga que obran dentro del expediente administrativo, que el apoderado del demandante entiende como la forma en que la DIAN convalidó las actuaciones realizadas por TAMPA CARGO S.A, en ningún momento tienen tal entidad, pues simplemente reflejan el ingreso de la mercancía en el medio de transporte que la trasladaba al exterior, sin que en ningún caso impliquen la finalización en forma debida y oportuna de los correspondientes cabotajes, obligación que la sociedad demandante incumplió.

Agregó que la demandante no presenta en este proceso ninguna prueba que acredite la finalización de las 14 operaciones de cabotaje de las que era responsable, en la forma prevista en las normas atrás citadas.

Indicó, refiriéndose a los cargos de ausencia de cobertura de la póliza que se hizo efectiva y prescripción de la acción del artículo 1081 del Código de Comercio, que la demandante no está legitimada para proponerlos, pues ello solo puede hacerlo la sociedad Mafre – Crediseguro .S.A., quien fue quien expidió la póliza de seguro de cumplimiento de obligaciones legales, sociedad que no agotó la vía gubernativa frente a la Resolución 2736 de 9 de septiembre de 2009 y que no hace parte de este proceso. Propuso, en ese orden, la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en relación con estas acusaciones.

Advirtió que, si se llegan a estudiar de fondo tales censuras, se debe tener en cuenta que el siniestro de las obligaciones aduaneras amparadas con pólizas de compañía de seguros se configura cuando la autoridad aduanera establece la presunta comisión de una infracción aduanera o identifica las causales que dan lugar a la expedición de una liquidación oficial, que es en el momento en el que emite el requerimiento especial aduanero, tal y como se señala en concepto DIAN 006 del 26 de febrero de 2008. En este caso, añade, el siniestro se concretó con la expedición del Requerimiento Especial Aduanero número 1-90-218-419-2330 del 23 de junio de 2009, el cual fue proferido dentro de la vigencia de la póliza de seguros, razón por la cual no existe ni ausencia de cobertura ni prescripción de la acción derivada del contrato de seguros.

Estimó que es errada la apreciación de la demandante según la cual la caducidad de la acción sancionatoria se comienza a contabilizar a partir del momento en que se presentó el incumplimiento en la finalización de las operaciones de cabotaje, es decir, entre el 27 de junio y el 7 de agosto de 2006. Al respectó, citó un aparte de la sentencia de 31 de julio de 2003 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso con radicado interno 7900 e, igualmente, hizo referencia al Concepto 076 de 2007 de la DIAN, y señaló que el cómputo del término de caducidad de tres (3) años de la acción administrativa sancionatoria, de conformidad con el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, inicia al momento de la notificación del correspondiente Requerimiento Especial Aduanero a la sociedad demandante, en este caso, el 25 de junio de 2009.

II. LA SENTENCIA APELADA

La Sala de Descongestión, Subsección de Asuntos Contractuales, Tributarios y Aduaneros del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de las resoluciones acusadas y, a título de restablecimiento del derecho, señaló que la demandada no debe suma alguna por concepto de la sanción impuesta. Así mismo, ordenó a la DIAN que se abstenga de iniciar o proseguir proceso de cobro con base en la sanción impuesta, y que, si ya fue pagada la sanción, proceda a la devolución de la suma recibida con la actualización correspondiente, de acuerdo con el índice de precios al consumidor.

Afirmó que, previo a decidir sobre la legalidad de los actos acusados, resulta pertinente abordar el análisis de la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, “pues tal presupuesto deberá ser esclarecido para definir la pertinencia procedimental de la decisión de fondo”^[2].

Señaló, luego de transcribir el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 sobre caducidad de la acción administrativa sancionatoria, que la norma es clara en establecer que “Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo”, y que “Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión”.

Precisó que si se toma la fecha “[…] en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo”, se tiene que, mediante oficio No 8205199-A-01204 del 16 de agosto de 2006, el G.I.T Zona Franca de la Administración Local de Aduanas de Cali informó al Jefe de la División de Fiscalización de la misma Administración sobre el incumplimiento por parte de la sociedad TAMPA CARGO S.A. del régimen de tránsito de las operaciones de cabotaje del 27 de junio de 2006 al 7 de agosto de 2006, y que por tal hecho se encuentra incurso en la falta administrativa contemplada en el numeral 3.1.3 del artículo 497 Decreto 2685 de 1999. Y agregó que si se toma la última parte del mismo artículo, “Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión”, la fecha a partir de la cual se cuenta el término de caducidad sería el 7 de agosto de 2006, que corresponde al último hecho.

Anotó que, en ambos casos, la fecha límite para que la Administración expida y notifique el acto administrativo que impone la sanción sería tres (3) años, contados a partir de ocurrido el hecho, la conducta u omisión. En este caso, por ende, el término máximo para imponer una sanción por los hechos objeto de investigación se cumplió el día 16 de agosto de 2009.

Destacó que la potestad sancionadora de las autoridades titulares de funciones administrativas, en cuanto manifestación del ius puniendidel Estado, está sometida al principio de prescripciónque garantiza que los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios^[3]. Y agregó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado: (i) la facultad sancionadora del Estado es limitada en el tiempo; (ii) el señalamiento de un plazo de caducidad de la acción sancionadora del Estado constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general; (iii) las garantías procesales se consagran para proteger los derechos fundamentales del individuo y para controlar la potestad sancionadora del Estado; y (iv) la finalidad de establecer un plazo de caducidad de la acción sancionadora no es otra que la de evitar la paralización del proceso administrativo y, por ende, garantizar la eficiencia de la administración. Resaltó, además, que dentro del término para ejercer la facultad sancionatoria debe expedirse y quedar ejecutoriado el acto administrativo que impone la sanción.

Citó, de otra parte, la sentencia de 18 de agosto de 2011, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso con radicado número 11001 0324 000 2007 00013 00, en la que se señaló que el término de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 38 del C.C.A. debe contabilizarse desde el último acto cuando se trata de faltas que se prolongan en el tiempo.

Apuntó que la DIAN en Concepto 076 de 2007, en el que planteó como problema jurídico si el acto administrativo con el que se sanciona una infracción aduanera debe quedar ejecutoriado antes del vencimiento del término de caducidad contemplado en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, sostuvo como tesis jurídica que el término contemplado en esta norma se refiere a la caducidad de la acción administrativa sancionatoria en materia aduanera y no a la caducidad para la imposición de la sanción mediante acto administrativo en firme, por lo que el límite temporal establecido en la citada norma debe entenderse referido al inicio de la acción sancionatoria, materializado con la notificación, dentro del término allí previsto, del correspondiente requerimiento especial aduanero.

Estimó que “[e]l planteamiento de la DIAN a través de este concepto se sale de todo contexto jurídico y legal, pues acabamos de exponer lo que doctrinalmente significa el fenómeno de caducidad y lo que al respecto a dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, además el mismo artículo 478 del Estatuto Aduanero establece los 3 años para la caducidad, como puede entonces pretender colocar un concepto por encima de la ley?. No puede tampoco entenderse materializado el límite temporal con la notificación del Requerimiento Especial Aduanero, máxime que este acto es un mero acto de trámite, y en ningún caso está imponiendo la sanción, simplemente la propone”^[4].

Afirmó que en el presente asunto “[…] al proferir la Resolución sanción No 190201241064201-2736 el 9 de septiembre de 2009 y notificarse el 10 de septiembre de 2009, quedó por fuera del término límite para proferir la sanción y se configuró el fenómeno de Caducidad, porque como quedo reiterado por la jurisprudencia citada de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en conclusión, debe producirse el trámite completo para la ejecutoria de la decisión, el cual comprende la notificación del acto que pone fin a la actuación administrativa y las decisiones ulteriores para que el mismo quede en firme”^[5].

Señaló que, al configurarse en este caso el fenómeno de la caducidad de la acción sancionatoria, no hay lugar, por sustracción de materia, a examinar los demás cargos propuestos en la demanda.

III.- EL RECURSO DE APELACIÓN

La DIAN interpuso en forma oportuna recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, pues, en su sentir, es equivocada la interpretación dada por el Tribunal al artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, toda vez que esta norma hace referencia a la acción administrativa sancionatoria y no a la imposición de la sanción misma, como sí lo hace el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Estimó que, existiendo en materia aduanera disposición especial aplicable, no es de recibo invocar las disposiciones generales del Código Contencioso Administrativo, tal y como lo hizo el a quo en la sentencia que se impugna.

Señaló que en materia sancionatoria aduanera el término de caducidad establecido en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 aplica para el inicio de la acción sancionatoria, de cuya potestad es titular la autoridad aduanera. Y agregó, en ese orden, que la autoridad aduanera debe hacer uso de su potestad de iniciar las acciones procedimentales tendientes a la imposición de sanciones a los infractores de la norma aduanera dentro los tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción aduanera, conforme lo establece la citada disposición del Estatuto Aduanero, acción sancionatoria que, de acuerdo con el Concepto número 076 de 2007 de la DIAN, “[…] debe materializarse con la notificación, dentro del referido término de tres años, del correspondiente requerimiento especial aduanero […]”.

Resaltó que el mencionado Concepto en ningún momento pretende ubicarse por encima de la ley, sino que en el mismo efectúa un correcto entendimiento de lo previsto en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, en cuanto dicha norma alude a la acción sancionatoria y no a la imposición de la sanción misma, como sí lo hace el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha avalado la interpretación que la DIAN realiza del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 en el Concepto 076 de 2007 (Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2003, Expediente 7900). Y que más recientemente, en el año 2011, esta Corporación señaló que el momento de ocurrencia de los hechos es el que marca la iniciación del trámite administrativo con la notificación del correspondiente Requerimiento Especial Aduanero (Sección Primera, sentencia de 27 de octubre de 2011, Expediente 2003-01632-02).

Precisó que la interpretación que la DIAN realizó del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 a través del Concepto 076 del 16 de noviembre de 2007 es la correcta, en el sentido que el plazo de los tres años para el ejercicio de la acción sancionatoria inicia con la notificación del correspondiente Requerimiento Especial Aduanero.

Advirtió que en este caso el Requerimiento Especial Aduanero número 1 90 218 419 2330 del 23 de junio de 2009 fue notificado a la sociedad demandante el 25 de junio de 2009y no, como lo señaló el a quo en la sentencia de primera instancia, con el oficio número 8205199 A 01204 del 16 de agosto de 2006 expedido por el Grupo Interno de Trabajo de Zona Franca de la Administración Local de Aduanas de Cali, por medio del cual se informó sobre el incumplimiento de la sociedad demandante de la debida finalización de las operaciones de cabotaje del 27 de junio al siete de agosto de 2006, por cuanto en dicho oficio no es posible identificar ninguna infracción aduanera, lo cual sólo es viable con la emisión del correspondiente requerimiento especial aduanero. En consecuencia, el término de tres (3) años para el ejercicio de la acción sancionatoria aduanera vencía el 25 de junio de 2012y no el 16 de agosto de 2009, como equivocadamente se indica en la sentencia apelada.

Señaló que al haberse notificado la resolución sancionatoria 1 90 201 241 064201 2736 del 9 de septiembre de 2009 el día 10 de septiembre de 2009,es evidente que en el caso sub júdice no se presentó en ningún momento caducidad de la acción sancionatoria aduanera por parte de la Administración.

Informó que originalmente la División de Fiscalización de la Administración de Aduanas de Cali había proferido el Requerimiento Especial Aduanero número 0570210043903 023 del 29 de agosto de 2008, por medio de la cual se propuso imponer sanción a la sociedad demandante por los mismos hechos de que da cuenta el Requerimiento Especial Aduanero 1 90 218 419 2330 del 23 de junio de 2009 de la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Aduanas de Medellín; que dicho acto fue notificado a TAMPA CARGO S.A. por correo certificado el día 8 de septiembre de 2008; y que posteriormente, la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica, mediante resolución número 01896 del 20 de febrero de 2009, revocó todo lo actuado y ordenó la remisión del expediente administrativo por competencia a la Dirección Seccional de Medellín, la cual expidió los actos administrativos acusados.

Estimó que, en todo caso, si se toma como fecha de inicio del cómputo del término de los tres (3) años para el ejercicio de la correspondiente acción sancionatoria aduanera la de notificación del Requerimiento Especial Aduanero proferido por la Administración Aduanera de Cali (8 de septiembre de 2008), dicho término fenecía el 8septiembre de 2011,por lo que tampoco bajo este supuesto se configuraría el fenómeno de la caducidad de la acción sancionatoria.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION EN LA SEGUNDA INSTANCIA Y POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La parte actora^[6] reitera, en lo esencial, los argumentos expuestos en la demanda en torno al cargo de caducidad de la acción administrativa sancionatoria, poniendo de relieve en esta oportunidad que “[s]i bien en su defensa la DIAN aporta sus opiniones plasmadas en conceptos jurídicos propios, es menester recordar, como acertadamente lo afirma el a-quo en su providencia, que prima la ley y que tanto el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero) como el extinto C.C.A., artículo 38, coinciden en señalar que dentro de los tres años siguientes a la ocurrencia de los hechos, debe imponerse la sanción, lo cual supone la emisión y ejecutoria de los actos administrativos que así lo dispongan”.

La parte demandada^[7] así mismo reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, y destacó que el Estatuto Aduanero distingue claramente el término para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio del término para imponer la sanción, este último regulado en su artículo 512.

El Ministerio Público guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES

5.1. Los actos acusados

En este proceso se pretende la nulidad de las Resoluciones números 190201241064201-2736 de 9 de septiembre de 2009 y 10162 de 23 de diciembre de 2009, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), mediante las cuales se impuso una sanción de multa por valor de $399.840.000.oo a la sociedad Tampa Cargo S.A., por incurrir en la infracción prevista en el numeral 3.1.3. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, referida a no terminar en la forma prevista en las normas aduaneras el régimen de tránsito aduanero.

5.2. El problema jurídico a resolver

De acuerdo con los antecedentes expuestos, el problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en determinar si es nula la resolución que impone una sanción de multa por una infracción aduanera, por haber operado el fenómeno de la caducidad sancionatoria, si se impuso el día el día 9 de septiembre de 2009, por hechos ocurridos entre el 27 de junio y el 7 de agosto de 2006, cuando la notificación del requerimiento especial aduanero se realizó dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha de los hechos constitutivos de la infracción.

5.3. Análisis de la impugnación

5.3.1. La caducidad de la facultad sancionatoria del Estado en asuntos aduaneros

El Decreto 2685 de 1999, “Por el cual se modifica la Legislación Aduanera”, regula la caducidad de la facultad sancionatoria en su artículo 478, en los siguientes términos:

“Artículo 478. Caducidad de la acción administrativa sancionatoria. La acción administrativa sancionatoria prevista en este Decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión.

La acción administrativa sancionatoria prevista en el artículo 482-1 del presente Decreto caduca en el término de tres años contados a partir del vencimiento del plazo de la importación temporal señalado en la declaración.” (Negrillas adicionadas por la Sala)

Esta normativa, según se desprende de su tenor literal, establece el término de que dispone la autoridad aduanera para iniciar la “acción administrativa sancionatoria”, el cual es de tres (3) años contados, por regla general, a partir de la ocurrencia del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera (excepcionalmente, en los casos en que no sea posible determinar la fecha del hecho, se tendrá como tal la fecha en que la autoridad aduanera hubiere tenido conocimiento del mismo).

Dentro de dicho periodo la DIAN deberá dar inicio al procedimiento administrativo dirigido a sancionar al presunto infractor de las normas aduaneras, so pena de que, si no lo hace, se configure la caducidad de la facultad que se le otorga el Estado en materia sancionatoria. En efecto, si luego de trascurrido el término de tres (3) años atrás mencionado la autoridad aduanera no ha dado inicio a la actuación administrativa correspondiente, perderá su competencia para ejercer su facultad sancionatoria y deducir la responsabilidad administrativa del presunto infractor del régimen aduanero.

El término previsto en el artículo 478 del Estatuto Aduanero se refiere a aquél de que dispone la Administración para iniciar el procedimiento sancionatorio por infracciones al régimen aduanero, pero no aquél plazo que tiene para imponer la sanción misma una vez que ha iniciado una actuación con este fin. A este respecto se debe destacar, como lo anotó el apoderado judicial de la DIAN en los alegatos de conclusión en esta instancia, que es otra disposición del Decreto 2685 de 1999 la que regula el término que la autoridad aduanera tiene para la imposición de sanciones.

En efecto, el artículo 512 de esta normativa prevé lo siguiente: “<Artículo modificado por el artículo 20 del Decreto 4431 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:>. Acto administrativo que decide de fondo. Vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1^[8] del presente Decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510^[9] sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la Liquidación Oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar. || <Inciso modificado por el artículo 30 del Decreto 2557 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero y no se hubieren decretado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, la autoridad aduanera dispondrá de cuarenta y cinco (45) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida y para expedir el acto administrativo que decide de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, contados a partir del día siguiente al cual se radicó la objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero. || En el evento que se decrete la práctica de pruebas, los términos para decidir de fondo de que trata el inciso anterior se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos establecidos para su práctica en el artículo anterior^[10]. […]” (Subrayas y negrillas agregadas)

El Estatuto Aduanero prevé en su artículo 519^[11] que los términos para decidir de fondo previstos, entre otros, en el artículo 512 citado, son perentorios y que su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo, precisando, además, que cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado.

Ahora bien, debe destacarse que la disposición contenida en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, en cuanto hace parte de la legislación particular que regula la materia, constituye una regla especial en asuntos aduaneros, aplicable de preferencia frente a las normas generales sobre ese mismo tema. Además, se trata de una norma que no puede asimilarse con la contenida en el artículo 38 del C.C.A., pues esta última, a diferencia de la norma especial aduanera, no se refiere al término para ejercer la acción sancionatoria sino al término para imponer la sanción.

En este orden, el correcto entendimiento del artículo 478 citado apunta a señalar que la acción administrativa sancionatoria caduca si luego de transcurridos tres (3) años del hecho u omisión constitutivo de la infracción aduanera (o, en caso de no poderse determinar la fecha de la ocurrencia del hecho, de la fecha en que la autoridad aduanera hubiere tenido conocimiento del mismo), la autoridad administrativa competente no ha dado inicio al procedimiento administrativo para imponer la sanción respectiva, a través de la notificación del requerimiento especial aduanero al administrado, que es el acto en el que la DIAN propone la imposición de sanción por la comisión de la infracción administrativa aduanera^[12].

En este mismo sentido se pronunció la Sección Primera en sentencia de 10 de septiembre de 2015^[13], cuyas consideraciones se prohíjan en este asunto, por ser pertinentes. Al respecto se dijo en dicha providencia:

“De lo expuesto, así como de una lectura del artículo 478 ídem, esta Sala concluye que la norma en cita hace expresa referencia al término de que dispone la Administración Aduanera para iniciar la acción administrativa sancionatoria, esto es, la iniciación del procedimiento administrativo que, con el respeto al debido proceso y al derecho de audiencia y de defensa, podrá concluir con Resolución sancionatoria o absolutoria, de conformidad con lo que se haya probado dentro del mismo.  

Es por ello que no comparte la Sala la posición del a-quo cuando señala en la sentencia recurrida que “una interpretación acorde con la teleología de la disposición transcrita indica que, en términos generales, la caducidad de la acción administrativa sancionatoria en asuntos aduaneros se configura cuando transcurrido el término de tres (3) años, contados a partir de la comisión del hecho u omisión, objeto de la infracción aduanera, la Administración Aduanera debió notificar la sanción dentro de dicho término” (Subraya fuera de texto).

Ahora bien, muy diferente es el escenario que se presenta en el artículo 38 del C.C.A., pues dicha norma establece que: “Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

Como puede observarse, la anterior disposición, en primer lugar, establece la posibilidad de que una norma de naturaleza especial, disponga lo contrario a lo en ella previsto, y, como segunda medida, prevé un término de tres (3) años para imponer la sanción administrativa respectiva.

Esta regla general, encuentra excepción en la disposición especial del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, que establece el mismo término de caducidad pero para el inicio de la acción administrativa y no para imponer la sanción.

En el caso concreto, encuentra la Sala que la omisión constitutiva de la infracción aduanera alegada por la DIAN, Seccional Buenaventura, consistió en la no presentación del certificado de origen en el momento de la presentación y aceptación de la declaración de importación, situación que ocurrió el 8 de febrero de 2005. 

La Administración de Aduanas de Buenaventura inició la investigación aduanera con el radicado núm. IS2005-2007-00996 y expidió contra la sociedad demandante el Requerimiento Especial Aduanero núm. 004215 de 30 de noviembre de 2007, por la no presentación del certificado de origen chileno en la importación presentada en nombre y representación de CORPACERO, el cual le fue notificado a la actora el 7 de diciembre de ese año.

El 27 de diciembre de 2007, la sociedad UTI COLOMBIA S.A. presentó su respuesta al anterior Requerimiento Especial Aduanero.

Observa la Sala, que entre la fecha de la comisión de la infracción aduanera endilgada a la demandante (8 de febrero de 2005) y la fecha de inicio de la acción administrativa sancionatoria (30 de noviembre de 2007) con la notificación^[14] y respuesta del Requerimiento Administrativo Especial (27 de diciembre de 2007) no transcurrieron más de los tres (3) años a que se refiere el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999. Lo que pone de manifiesto que la DIAN, Seccional Buenaventura, se encontraba dentro del término de caducidad para el inicio de dicha actuación administrativa. 

En esta oportunidad resulta pertinente traer a colación apartes de la sentencia de 27 de octubre de 2011 (Expediente núm. 2003-01631-02, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno), en la cual se tuvo, para los efectos del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, como inicio del procedimiento administrativo el requerimiento administrativo especial, como ocurre en este caso. […]” (Negrillas y subrayas originales)

En consecuencia, el término de caducidad de la acción administrativa sancionatoria comienza a contabilizarse desde fecha de ocurrencia del hecho u omisión constitutivo de la infracción aduanera (o, en caso de no poderse determinarse dicha fecha, desde el momento en que la autoridad aduanera hubiere tenido conocimiento del mismo), pero en modo alguno, como lo sugiere la DIAN, desde la notificación del Requerimiento Especial Aduanero, pues como se explicó previamente, esta actuación tiene un alcance diferente, que es dar inicio formal al procedimiento administrativo dirigido a imponer la sanción.

5.3.2. La inexistencia de caducidad de la acción administrativa sancionatoria en el caso concreto

En el presente asunto, según consta en el expediente, a través de los actos acusados la Dirección Seccional de Aduanas de Medellín de la DIAN impuso a la demandante una sanción consistente en el pago de una multa por valor de trescientos noventa y nueve millones ochocientos cuarenta mil pesos ($399.840.000.oo), por incurrir en la infracción aduanera prevista en el numeral 3.1.3. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, esto es, “no terminar en la forma prevista en las normas aduaneras el régimen de tránsito aduanero”, al no finalizar en los términos previstos en la ley las siguientes operaciones de cabotaje que le habían sido autorizadas por la Administración Local de Aduanas de Cali para el traslado de mercancías, con destino al exterior, desde la Zona Franca de Palmaseca (en Cali) hasta los aeropuertos de Medellín y Bogotá:

A efectos de señalar el contenido y alcance de la infracción sancionada, es pertinente señalar que, de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999, el Tránsito Aduanero “Es el régimen aduanero que permite el transporte de mercancías nacionales o de procedencia extranjera, bajo control aduanero, de una Aduana a otra situadas en el territorio aduanero nacional. En este régimen se pueden dar las modalidades de tránsito, cabotaje y transbordo”. El artículo 375 ibídem define el cabotaje como “[…] la modalidad del régimen de tránsito aduanero que regula el transporte de mercancías bajo control aduanero, cuya circulación esté restringida -por agua o por aire- entre dos (2) puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio aduanero nacional”.

De otro lado, en el artículo 3º del Estatuto Aduanero se dispuso que son responsables de las obligaciones aduaneras el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía, e igualmente, que serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante, en los términos previstos en dicha norma, obligación aduanera que, conforme al artículo 4º ibídem, es de carácter personal. En concordancia con estas disposiciones, el artículo 356 del Decreto 2685 de 1999, sobre responsabilidades en el régimen de tránsito aduanero, prevé que “La empresa transportadora responderá ante la autoridad aduanera por la finalización del régimen dentro de los plazos autorizados y por la correcta ejecución de la operación de tránsito aduanero”.

En tratándose de la modalidad de cabotaje, el artículo 379 de la norma citada dispone que el mismo “finalizará con la entrega de la Declaración de Cabotaje junto con los documentos soporte en la Aduana de Destino y la entrega de la mercancía al depósito habilitado al cual vaya consignada o al Usuario Operador de Zona Franca”. En armonía con esta disposición, el artículo 348 de la Resolución 4240 de 2000, expedida por el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales,por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999, señala que: “La Modalidad de Cabotaje finalizará con la entrega de la Declaración de Cabotaje junto con los documentos soporte en la Aduana de Destino y la entrega de la mercancía al depósito habilitado al cual vaya consignada, o al Usuario Operador de Zona Franca”, y que, “para tal efecto, el transportador deberá presentar la Declaración de Cabotaje y el documento de transporte en la Aduana de Destino, con el fin de que el funcionario competente, registre la llegada de la carga”.

En el anterior contexto, la infracción aduanera aquí estudiada se configura cuando el transportador no pone a disposición de la Aduana de Destino la declaración de cabotaje y el documento de transporte respectivos. En tales condiciones, el hecho constitutivo de la infracción es la no finalización del régimen de tránsito aduanero en la forma antes mencionada.

De acuerdo con las resoluciones acusadas, la sociedad TAMPA CARGO S.A. le fueron autorizadas 14 operaciones de cabotaje a realizar entre los días 22 de junio de 2006 y 7 de agosto de 2006. En las fechas de finalización de cada operación referidas en el cuadro antes transcrito (27 de junio, 3, 6, 11, 17, 23, 24, 26 y 31 de julio, y 7 de agosto, todos de 2006), la demandante, como empresa transportadora encargada del cabotaje, debería terminar dicha modalidad presentando ante las Aduanas de Bogotá y Medellín la declaración de cabotaje respectiva.

Esta obligación, según se aduce en los actos acusados, no fue cumplida por la sociedad demandante, razón por la cual la DIAN, a través de la Administración de Aduanas de Cali, inició el procedimiento administrativo sancionatorio a través de la expedición del Requerimiento Especial Aduanero número 0570210043903 023 del 29 de agosto de 2008, en el cual se propuso sancionar con multa de $399.840.000.oo a la sociedad TAMPA CARGO S.A. por haber incurrido en la infracción aduanera del numeral 3.1.3. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, actuación que concluyó con la resolución sancionatoria número 01882241064203-002 de 24 de noviembre de 2008 de la División de Liquidación Aduanera de dicha Administración.

Con posterioridad, de acuerdo con los actos acusados, mediante la Resolución 01896 del 20 de febrero de 2009 se declaró la nulidad por falta de competencia de la Administración de Aduanas de Cali y se remitió el asunto a la Administración de Aduanas de Medellín, quien, luego de avocar el conocimiento del mismo, profirió el Requerimiento Especial Aduanero número 1-90-218-419-2330 del 23 de junio de 2009, en el cual propuso una sanción a TAMPA CARGO S.A.por incurrir en la supuesta infracción establecida en el numeral 3.1.3 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, el cual le fue notificado legalmente a dicha sociedad el día 25 de junio de 2009 a través de correo certificado.

Se destaca por la Sala que las operaciones de cabotaje estuvieron, desde su inicio, bajo el control aduanero de la DIAN, lo que permite concluir, con facilidad, que la iniciación del término de caducidad de la acción sancionatoria en este caso debe contabilizarse desde el momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de la infracción, esto es, desde que se incumplió el deber de finalizar con el citado régimen de transporte a través de la presentación de la declaración de cabotaje y del documento de transporte respectivo en la Aduana de Destino; caso contrario sería aquel en que las operaciones de comercio exterior no estuvieran bajo control aduanero (como en los casos de contrabando), pues en tal evento la contabilización de la caducidad mencionada solo sería posible cuando la Administración tenga conocimiento del hecho constitutivo de la infracción.

En el contexto anterior, es claro para la Sala que no se configura en este asunto la caducidad de la acción administrativa sancionatoria prevista en el artículo 478 del Estatuto Aduanero, como quiera que la Administración Seccional de Aduanas de Medellín de la DIAN inició dentro del término legal el procedimiento administrativo dirigido a imponer la sanción por la infracción al régimen aduanero antes mencionada. En efecto, desde la comisión del hecho constitutivo de la infracción (el primero, el 27 de junio de 2006 y el último el 7 de agosto de 2006) hasta la fecha de notificación del Requerimiento Especial Aduanero (25 de junio de 2009) no transcurrió un término superior a tres (3) años, de tal suerte que es posible señalar que haya operado la caducidad de la acción administrativa sancionatoria.

De otro lado, se advierte que la sanción fue impuesta dentro del término establecido en el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, si se tiene en cuenta que la respuesta de la demandante al Requerimiento Especial Aduanero fue radicada el 16 de julio de 2009 (conforme consta en los actos acusados) y que la sanción se impuso el día 9 de septiembre de 2009, transcurridos 36 días hábiles desde el día siguiente a dicha respuesta.

5.4. Conclusión

De esta forma, es claro que no estaba llamado a prosperar el cargo por violación del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, como lo sostuvo equivocadamente el a quo, razón por la cual se revocará la sentencia apelada.

En orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades^[15], que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó, en primera instancia, al centrar su examen exclusivamente en el cargo de caducidad de la facultad sancionatoria. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin^[16].

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 31 de mayo de 2012 proferida por la Sala de Descongestión, Subsección de Asuntos Contractuales, Tributarios y Aduaneros del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen con el fin de que se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó, en primera instancia. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

 OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                  NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN  

                       Presidente

   HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ       ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

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[1] Folios 1 y 2 del cuaderno principal.

[2] Folio 230 vto. del cuaderno principal.

[3] Citó sobre el particular la Sentencia C-401 de 2010 de la Corte Constitucional.

[4] Folio 234 del cuaderno principal.

[5] Ibídem.

[6] Folios 276 a 278 del cuaderno principal.

[7] Folios 254 a 258 del cuaderno principal.

[8] “Artículo 505-1. <Artículo adicionado el artículo 14 del Decreto 4431 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:>. Documento de objeción a la aprehensión. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del Acta de Aprehensión, el interesado o responsable de la mercancía aprehendida deberá acreditar la legal introducción o permanencia de la misma en el territorio aduanero nacional o desvirtuar la causal que generó la aprehensión. Para tal efecto deberá presentar el Documento de Objeción a la Aprehensión. […]”.

[9] “Artículo 510. <Artículo modificado por el artículo 29 del Decreto 2557 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:>. Notificación y respuesta al requerimiento especial aduanero. […] La respuesta al requerimiento especial aduanero se deberá presentar por el presunto infractor dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación y en ella deberá formular por escrito sus objeciones y solicitar las pruebas que pretenda hacer valer.”

[10] “Articulo 511. Período probatorio. <Artículo modificado por el artículo 19 del Decreto 4431 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción de la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero o del Documento de Objeción a la Aprehensión, se decretará mediante auto motivado la práctica de las pruebas solicitadas que sean conducentes, eficaces, pertinentes y necesarias para el esclarecimiento de los hechos materia de investigación, se denegarán las que no lo fueren y se ordenará de oficio la práctica de las que se consideren pertinentes y necesarias, distintas a las relacionadas en el Requerimiento Especial Aduanero o en el Acta de Aprehensión. || En el mismo auto se ordenará la nueva práctica o el perfeccionamiento de las pruebas allegadas en el Acta de Aprehensión o relacionadas en el Requerimiento Especial Aduanero, cuando no se hubieren practicado en debida forma o requieran su perfeccionamiento. || El auto que decrete las pruebas se deberá notificar por estado conforme a lo establecido en el artículo 566 del presente Decreto. Cuando se denieguen pruebas procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación y resolverse dentro de los tres (3) días siguientes a su interposición. || El término para la práctica de las pruebas será de dos (2) meses si es en el país, y de tres (3) meses cuando deban practicarse en el exterior, y correrá a partir de la ejecutoria del acto que las decretó. || PARÁGRAFO. Cuando se hubiere denegado la garantía en reemplazo de la aprehensión y la práctica de las pruebas solicitadas, las dos actuaciones se resolverán en un solo acto administrativo contra el cual procederá el recurso de reposición.”

[11] Esta norma, sin embargo contiene una excepción, en los siguientes términos: “No habrá lugar al silencio administrativo positivo cuando no se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión y cuando se trate de mercancía respecto de la cual no sea procedente la legalización de que tratan los artículos 228 y 502-1 del presente Decreto, ni de aquellas mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación, a menos que en este último evento se acrediten los documentos que prueban el cumplimiento de la obligación que constituye restricción legal administrativa, y en todo caso, sin perjuicio de los términos previstos para decidir de fondo, so pena de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por decidir de forma extemporánea.”

[12] Decreto 2685 de 1999, artículo 507.

[13] Proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 76001-23-31-000-2008-00860-01, Consejera Ponente María Elizabeth García González. En el mismo sentido puede verse igualmente la providencia de 24 de mayo de 2018, proferida en el proceso con radicación número 25000-23-41-000-2014-01190-01, Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez, en la que se resolvió un recurso de apelación contra el auto que decretó una medida cautelar.

[14] 7 de diciembre de 2007 (cita original).

[15] Entre otras, ver la sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 50001-2331-000-2006-01004-01), C.P. María Elizabeth García González, en la cual se precisó lo siguiente: “[…] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: || “Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. || Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. […] Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó: “… 6.3. De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. || 4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a "... impugnar la sentencia condenatoria...". || Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales). […]Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica  reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.[…]” (Destacado del texto original). Este criterio fue reiterado recientemente por la Sala en sentencia de 24 de mayo de 2018 (Expediente núm. 25000-23-24-000-2004-00684-01), C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

[16] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 del Código General del Proceso.