05001-23-31-000-2010-01962-01 Sección 1 2019

ASUNTOS TERRITORIALES – Plan de ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Procedimiento de participación y concertación interinstitucional para su revisión y ajuste / INSTANCIAS DE CONCERTACIÓN Y CONSULTA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Participación en los procesos de planificación y ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Aprobación previa de la autoridad ambiental / PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA LA MODIFICACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Es una etapa previa / ACTO DEFINITIVO – Concepto / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO DE TRÁMITE - Lo es el que declara concertados aspectos para la modificación del plan de ordenamiento territorial / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Probada por ser la resolución demandada de trámite / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a etapa de concertación ante las autoridades ambientales, si bien hace parte de una de instancia previa establecida con miras a garantizar un enfoque participativo e interinstitucional en la toma de dediciones, lo cierto es que no crea, modifica o extingue el modelo de ordenamiento del territorio, hasta tanto la autoridad municipal apruebe el acto administrativo respectivo, en las oportunidades señaladas por los artículos 25 o 26 ibídem. Precisamente, en este mismo sentido, a través de providencia de 27 de marzo de 2014, esta Sección, al referirse al procedimiento impartido para la aprobación de la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá adoptado mediante Decreto Distrital 364 de 26 de agosto de 2013, señaló que aun cuando la etapa de concertación es un requisito previo para la culminación del trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, lo cierto es que le compete al Concejo de Bogotá la adopción del acto definitivo. […] Lo anterior, impone a la Sala concluir que el acto administrativo emitido en los términos de los artículos 25 o 26 de Ley 388 de 1997, es susceptible de control de legalidad por parte de esta jurisdicción, mientras que el examen judicial de los actos proferidos durante el trámite de dicha actuación administrativa dependerá de si la decisión adoptada en dichos actos hace imposible la continuación de esa actuación. […] De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que la Resolución D0001756 de 2009 demandada, es un acto administrativo que hace parte de las etapas previas para la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial, mediante el cual el Área Metropolitana del Valle de Aburrá concertó los asuntos relacionados con la protección y conservación del medio ambiente con ocasión de la propuesta de modificación por parte del municipio de Medellín referente al cambio de uso de suelo de los predios que se destinarán para los proyectos de depósitos de vehículos de transporte público de los barrios el Poblado, la Colinita y Buenos Aires. Así pues, para la Sala la resolución que aprueba la concertación no es el acto definitivo que culminó el procedimiento administrativo de revisión del cambio de uso de suelo de los predios, es decir, el Acuerdo proferido por el Concejo Municipal de Medellín. […] En este orden de ideas, y aunque la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las decisiones inhibitorias deben ser la última opción de la autoridad judicial, resulta claro que, al configurarse la excepción de inepta demanda por cuanto el acto bajo estudio no es susceptible de control de legalidad, le compete al juez contencioso administrativo, según lo preceptuado en el artículo 164 del C.C.A., declarar de oficio su acreditación y, por ende, inhibirse para fallar el fondo del asunto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 10 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 18 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 24 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 25 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 26 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 4002 DE 2004 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 4002 DE 2004 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 4002 DE 2004 – ARTÍCULO 7 /

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01962-01

Actor: NANCY DE LA ROSA VILLALOBOS

Demandado: ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL – INEPTA DEMANDA – ACTO DE TRÁMITE / CONCERTACIÓN SOBRE ASUNTOS AMBIENTALES

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la ciudadana Nancy de la Rosa Villalobos, en su condición de demandante en el proceso de la referencia, en contra de la sentencia proferida el 22 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- La demanda

Mediante escrito radicado ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia, la ciudadana Nancy de la Rosa Villalobos, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo - CCA, en contra del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:

“[…] Que se decrete la nulidad de la Resolución Metropolitana N° D.0001756 del 17 de diciembre de 2009 del Área Metropolitana del Valle de Aburrá proferida por el Director de esa entidad oficial y “Por medio de la cual se aprueba la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales referentes al cambio de usos de los predios que se destinarán para los proyectos denominados Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los barrios El Poblado, la Colinita  y Buenos Aires (DVTP) del Municipio de Medellín Antioquia.

Que una vez decretada la nulidad, se comunique la decisión al Director del Área metropolitana del Valle de Aburrá. […]”

I.2.- Los hechos

La parte actora manifestó que el Municipio de Medellín adoptó su Plan de Ordenamiento Territorial mediante el Acuerdo 062 de 1999, el cual fue ajustado a través del Acuerdo 46 de 2006.

Comentó que el cambio de uso de suelo constituye una modificación en el Plan de Ordenamiento Territorial y que dicho procedimiento comporta la etapa de concertación con la autoridad ambiental competente, en virtud del dispuesto en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado mediante el acuerdo 2º de la Ley 902 de 2004.

Recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, el Área Metropolitana el Valle de Aburrá es la autoridad ambiental urbana, por lo que es la competente para adelantar los procesos de concertación de los planes parciales en suelo urbano con tratamiento de desarrollo.

Señaló que el 3 de agosto de 2009, el Municipio de Medellín envío a la referida Área Metropolitana los estudios técnicos relacionados con el cambio de usos del suelo de los depósitos de vehículos de transporte público de los barrios El Poblado y la Colinita.

Recordó que el Director del Área Metropolitana expidió la Resolución D0001756 de fecha 17 de diciembre de 2009, a través de la cual aprobó “en forma condicionada y sujeto al cumplimiento de las observaciones y obligaciones, la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales del cambio de uso del suelo de los predios que se destinarán para los proyectos denominados Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los Barrios El Poblado, La Colinita y Buenos Aires (DVTP), 'del Municipio de Medellín, departamento de Antioquia, presentados por el Municipio de Medellín, a través del Departamento Administrativo de Planeación, mediante oficios fechados del 03 de agosto y 23 de noviembre de 2009, con radicados Nos. 012270 y 20095, respectivamente”, acto acusado en el proceso de la referencia.

I.3.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación

La demandante estimó que la Resolución D0001756 del 17 de diciembre de 2009 desconoce los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución Política, los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997, modificados por los artículos 1° y 2° de la Ley 902 de 2014; los artículos 4°, 8° y 22 a 29 del Decreto 879 de 1998; artículos 5° y 7° del Decreto 4002 de 2004 y artículo 484 del Acuerdo 046 de 1996, como sustento de ello formuló el cargo atinente a la violación de las normas en que debían fundarse y falsa motivación.

- Desconocimiento de los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997, modificados por los artículos 1° y 2° de la Ley 902 de 2014; los artículos 4°, 8° y 22 a 29 del Decreto 879 de 1998; artículos 5° y 7° del Decreto 4002 de 2004 y artículo 484 del Acuerdo 046 de 1996

La parte actora transcribió la normatividad que estimó vulnerada por parte del Área Metropolitana del Valle de Aburrá con la expedición de la Resolución D0001756 de 17 de diciembre de 2009 mediante la cual se aprobó la concertación institucional de los asuntos ambientales para cambio de uso de suelo, con el fin de convertir un uso prohibido para zonas residenciales en uso complementario.

Sostuvo que el acto demandado fue expedido en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante Acuerdo 046 de 2006 y que la modificación del mismo sólo puede realizarse previos los trámites de consulta y cumplimiento de las etapas establecidas en el ordenamiento jurídico, esto es, preliminar, de diagnóstico, de formulación y de señalamiento de instrumentos de implementación y seguimiento.

- Desconocimiento de los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución Política

En cuanto al desconocimiento de los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución Política precisó que la resolución expedida por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá persigue el cambio de usos de suelo para construir depósitos en lotes de uso residencial en contra del principio de participación democrática y desconocimientos de las normas propias relacionadas con la modificación del POT, dado que ninguna entidad puede gestionar el cambio de usos de suelo por fuera de la oportunidad legal establecida en la Ley 388 de 1997.

Precisó que en concordancia con el artículo 222 del Acuerdo 46 de 2006 la tabla de usos contenida en el Anexo III establece con el código 633905 como uso prohibido para el área residencial los depósitos de buses, lo cual fue desconoció por la Administración Distrital al pretender la construcción de tales equipamientos en lotes de uso residencial.

- Cargo de nulidad por falsa motivación e inexistencia de los fundamentos de derecho

Señaló que la facultad para modificar el POT otorgada por el Concejo Municipal en el artículo 279 del Acuerdo 046 de 2006 y citada en la parte motiva del acto acusado era temporal y expiró el 23 de febrero de 2007.

Con base en lo anterior consideró que por haberse expedido el Acuerdo 046 de 2006 en el mes de agosto, la facultad otorgada a la Administración Municipal para la referida modificación venció a los seis (6) meses, esto es, en febrero de 2007, configurándose la pérdida de eficacia prevista en el numeral 5° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

Mediante apoderada judicial, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá contestó oportunamente la demanda (fls. 133 a 141 Cdno. 1) en los términos que se sintetizan a continuación:

Controvirtió algunos de los hechos en que se sustentó la demanda, argumentando que en materia de ordenamiento territorial, el competente para su expedición es el Municipio de Medellín y no la autoridad ambiental cuya competencia consiste en concertar los lineamientos ambientales con el ente territorial cuando se requiera para revisión y ajustes del Plan de Ordenamiento Territorial, esto es, una concertación previa a la modificación del mismo.

Hizo referencia a la naturaleza jurídica del Área Metropolitana del Valle de Aburrá y sus atribuciones conforme lo establece la Ley 128 de 1994 y Ley 99 de 1993.

Transcribió disposiciones relacionadas con el Ordenamiento territorial contempladas en la Ley 388 de 1997 e hizo referencia a la competencia del Concejo Municipal para aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín.

Citó el artículo 279 del Acuerdo 46 de 2006 del Concejo Municipal de Medellín mediante el cual se establece la descripción de los usos para las diferentes áreas e indicó que con fundamento en éste, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá como entidad planificadora y ambiental desarrolló todas las actividades en procura de proteger el medio ambiente y relacionó los documentos que lo soportan conforme lo dispone el artículo 23 de la Ley 388 de 1997.

Precisó que la competencia de la entidad sobre asumir funciones ambientales se relaciona con la expedición de permisos, licencias, concesiones, autorizaciones, entre otros, para el manejo de los recursos naturales renovables en la zona urbana de los municipios que la conforman pero afirmó no tener competencia para adoptar los POT, lo cual radica en cabeza de las entidades territoriales.

Indicó que a través de la resolución acusada se concertaron aspectos ambientales para el proyecto de depósitos de buses de transporte público Poblado, Buenos Aires y La coronita, como requisito del trámite exigido por la ley para efectuar la modificación al POT y, por ende, al cambio en los usos del suelo por parte del Concejo Municipal.

Consideró que las funciones establecidas al Área Metropolitana del Valle de Aburrá a través de las leyes 128 de 1994 y Ley 99 de 1993 no deben entenderse como excluyentes sino complementarias y reiteró que la expedición de la Resolución D0001756 de 17 de diciembre de 2009, sólo constituye uno de los trámites que debe seguir el Municipio de Medellín.

Finalmente, propuso como excepciones las que denominó “falta de legitimación por pasiva”, “inadecuada escogencia del demandado” y “ausencia de presupuestos materiales y sustanciales para sentencia de fondo y favorable.”

III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante providencia del 22 de octubre de 2013^[1], el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró no probada a excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y negó las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente:

Señaló que el artículo 28 de la Ley 388 de 1997 prevé el trámite de concertación con las autoridades locales y ambientales, sujetas a límites temporales, para las modificaciones al Plan de Ordenamiento Territorial – POT.

Indicó que dicho artículo remite a otras disposiciones para la aprobación de las modificaciones del POT como son: someterlas a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente; adelantar concertación con la Junta Metropolitana en caso de tratarse de municipios; obtener concepto del Concejo Territorial de planeación y opinión de los gremios económicos y agremiaciones profesionales, así como de la comunidad en general, sin desconocer de la vocación de permanencia que se le ha atribuido a esta figura.

Precisó que el acto acusado aprobó la concertación adelantada a fin de modificar el uso del suelo en los sectores de El Poblado, La Colinita y Buenos Aires del municipio de Medellín para el depósito de vehículos automotores de transporte público, de uso prohibido a uso compatible.

Precisó que el artículo 279 del Acuerdo 46 de 2006 posibilitó la modificación de la destinación y denominación de los usos del suelo previo estudios técnicos y al margen de temporalidad establecido en la Ley 388 de 1997.

Aseveró que, según el concepto rendido por el Director del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, el proyecto de depósitos de vehículos de transporte público es integral ceñido al Plan de Desarrollo 2008-2011, por lo tanto es de corto plazo, luego su vigencia mínima debe ser de cuatro (4) años correspondientes al periodo constitucional del Alcalde.

Con base en lo anterior, encontró que fue necesario que el procedimiento para modificar el POT se realizara una vez haya iniciado el Plan de Desarrollo y no antes como lo argumenta el demandante. Además, precisó que el límite temporal de seis (6) meses a que hace referencia la actora no lo contempla el último inciso del artículo 279 del Acuerdo 46 de 2006, por lo tanto no puede estar sujeta a ese límite sino que por orden legal el único criterio es la duración que se proyecte al programa.

Consideró correcto el actuar de la administración al haber iniciado el proceso de concertación de asuntos ambientales para la posterior modificación del uso del suelo en el POT.

Por lo anterior, consideró que no existió falta de competencia de la autoridad ambiental para la expedición del acto acusado y aclaró que dicha entidad es la encargada de realizar los trámites previos y presentar la iniciativa para aprobación del Concejo mediante Acuerdo Municipal.

Analizó que la resolución demandada no produce los efectos jurídicos que le atribuye el demandante, por cuanto no es ésta la que en forma directa efectúa las modificaciones al POT sino que hace parte del procedimiento para establecer las variaciones mediante Acuerdo Municipal.

IV.- RECURSO DE APELACIÓN

En escrito visible en folios 246 a 254 del cuaderno 1 del expediente, la parte actora apeló la sentencia de instancia exponiendo los siguientes motivos de inconformidad:

Afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia fundamentó su decisión en un problema jurídico que no fue planteado en la demanda como fue en discutir la facultad legal otorgada por la Ley 388 de 1997 a las autoridades municipales para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, cuando debió determinarse era si se cumple o no con lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 4002 de 2004, entre otras normas, el cual indica que las revisiones se harán por los motivos y condiciones contenidos en los mismos POT y según criterios establecidos en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997.

Aclaró que la decisión del acto administrativo acusado y la razón de la demanda no fue la construcción de depósitos de buses como proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo sino el cambio de uso de los predios que se destinaran a tales depósitos lo cual constituye una modificación en el Plan de Ordenamiento Territorial, lo cual es admitido en el acto acusado.

Transcribió argumentos del fallo de primera instancia para indicar que el A quo está permitiendo la modificación de las tablas de usos de suelo contenidas en el Ordenamiento Territorial con sólo incluir un proyecto en el Plan de Desarrollo vulnerando el artículo 313 de la Constitución Política.

Argumentó que no basta un proyecto del Plan de Desarrollo para proceder a modificar el POT con sustento en dos conceptos legales: la armonía entre los planes y la jerarquización de normas urbanísticas.

Citó doctrina sobre la armonía entre los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial y la prevalencia y la coordinación de ambos.

En relación con la jerarquía de las normas urbanísticas, anotó las definiciones de normas generales y normas complementarias, con fundamento en las cuales precisó que los proyectos incluidos en los Planes de Desarrollo son normas complementarias que deben sujetarse al Plan de Ordenamiento Territorial como norma general y no al contrario.

Señaló contradicciones contenidas en la comunicación dirigida al Director del Área Metropolitana por parte del Director de Planeación sobre el lote escogido para ejecutar el proyecto de construcción de centros integrales de transporte, con base en las cuales se decidió concertar los asuntos ambientales para el cambio de usos de predio.

Indicó que el lote ubicado en el Poblado es zona urbana de alto riesgo, que según la Oficina de Planeación es de polígono restringido, tiene puntos inestables y requiere del desvío de una quebrada y que el artículo 174 del Decreto 409 de 2006 ordena que los equipamientos deben ser construidos en terrenos estables.

Anotó que en el mencionado informe técnico, se señaló que el depósito tendría un área construida para el estacionamiento de 60 o 50 buses de 3.535.6 mts2 y que se configura como un proyecto integral de carácter barrial, lo cual es contrario al área determinada en el Decreto 409 de 2006 el cual indica que un depósito de uso en centralidad barrial debe tener un área neta de 850 a 2000 mts2.

Manifestó que el Director del Área Metropolitana ha debido consultar el Plan Especial de Ordenamiento de El Poblado 2004 – 2007, elaborado por expertos, el cual descartó el lote de la Carrera 29 con calle 2 sur como apto para la construcción del depósito de buses.

Transcribió recomendaciones realizadas para la elaboración del PEOP y que fueron dadas a la Administración Municipal 2008-2011 y a la Junta Asesora de Depósito de Buses Urbanos en la que se indicaron los inconvenientes de la localización del proyecto en el lote de la Carrera 29 con la Calle 2 Sur, con el objeto de que se reevaluara la propuesta de localización del depósito.

V.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

El recurso deapelación fue concedido en el efecto suspensivo por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante Auto del 27 de noviembre de 2013^[2].

Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera, a través de Auto del 21 de julio de 2014 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante^[3].

Mediante providencia del 29 de septiembre de 2014^[4], el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

VI.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El apoderado de la parte demandada presentó alegatos de conclusión^[5] en la que sostuvo que en el presente asunto existen dos situaciones que deben ser separadas para entender la legalidad del acto administrativo demandado, la primera relacionada con el trámite administrativo surtido por el municipio de Medellín para la modificación del POT, y otra, la concertación contemplada en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997.

Indicó que el artículo 279 del Acuerdo 046 de 2006 dispone la posibilidad de modificar el uso del suelo sin establecer limitaciones temporales, dado que estas limitaciones fueron contempladas en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997.

Precisó que las leyes 388 de 1997 y 152 de 1994 no determinan que los planes de desarrollo deban estar limitados a lo dispuesto en los ordenamientos territoriales, que dichas leyes permiten suponer que el legislador quiso dar a las administraciones municipales herramientas para materializar los planes de desarrollo, incluyendo los programas y proyectos.

Expuso que el artículo 15 de la Ley 388 de 1997 señala los proyectos que pueden ser considerados como normas complementarias, en donde los programas de ejecución constituyen la estrategia de materialización del POT y están sometidos a los Planes de Desarrollo, contrario a lo afirmado por el recurrente.

Manifestó que la instancia de concertación con las autoridades ambientales y áreas metropolitanas es restrictiva a asuntos ambientales y de planificación sin que tenga el carácter de revisión del trámite administrativo, es decir, no constituye una instancia administrativa o judicial para revisar la legalidad del trámite en asuntos diferentes a los ambientales.

La parte actora y la Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardaron silencio.

VIII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

VII.1.- Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo – CCA, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

VII.2.- Acto Administrativo cuestionado

Con el fin de analizar el acto administrativo demandado a continuación la Sala transcribirá su contenido:

“RESOLUCION METROPOLITANA Nº D.0001756

17 DIC 2009

Por medio de la cual se aprueba la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales referentes al cambio de uso del suelo de los predios que se destinaran para proyectos denominados Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los barrios el Poblado, la Colinita y Buenos Aires (DVTP), del Municipio de Medellín, Antioquia.

EL DIRECTOR DEL AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA

En uso de las facultades Constitucionales y Legales, en especial las conferidas mediante las Leyes 99 de 1993, 128 de 1994, 388 de 1997 y 507 de 1999, los Decretos 2181 de 2006 y 4300 de 2007, y […]

RESUELVE:

ARTÍCULO 1º. Aprobar en forma condicionada y sujeto al cumplimiento de las observaciones y obligaciones contenidas en el artículo segundo del presente acto administrativo, la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales del cambio de uso del suelo de los predios que se destinarán para los proyectos denominados Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los Barrios El Poblado, La Colinita y Buenos Aires (DVTP), 'del Municipio de Medellín, departamento de Antioquia, presentados por el Municipio de Medellín, a través del Departamento Administrativo de Planeación, mediante oficios fechados del 03 de agosto y 23 de noviembre de 2009, con radicados Nos. 012270 y 20095, respectivamente, conforme lo sometido a consideración de ésta Entidad en documentos y reuniones de concertación.

ARTÍCULO 2°. Advertir que la Administración Municipal de Medellín, 'a través del Departamento Administrativo de ' Planeación, deberá acoger en su totalidad las observaciones formuladas en los aspectos exclusivamente ambientales por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, las cuales se encuentran expresamente consignados en el Acta de Concertación No. 1 del 13 y 20 de noviembre de 2009, suscrita por los representantes del Municipio de Medellín y del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la cual forma parte integral del presente acto administrativo, en especial los siguientes compromisos, los cuales deberán ser estrictamente observados en la elaboración del proyecto de Acuerdo y en la ejecución de dichos Depósitos de Vehículos de Transporte Público:

En los lotes cuya parte de su área cuentan con clasificación como suelo rural de acuerdo al Plan de Ordenamiento Territorial| (Acuerdo 046 de 2006), solo se podrá realizar la intervención en el área urbana del lote, propendiendo por conservar la vocación rural de la zona no intervenida, En caso de requerir la intervención de dicha área deberá adelantar el proceso de concertación con la autoridad ambiental competente.

Los retiros de las corrientes de agua El Carbonero y el Aserradero, serán los determinados en el Plan de Ordenación y Manejo de la Quebrada Santa Elena y en caso de no estar especificados, deberán ser calculados con la metodología propuesta en dicho Plan.

La construcción de cada uno de estos depósitos se realizará con muiros dobles acústicos y contarán con la instalación de sistemas de extracción y filtración de material particulado generado por las actividades desarrolladas en este equipamiento.

Para la ejecución de todos los proyectos de deberán solicitar frente a la autoridad ambiental competente los permisos ambientales necesarios, conforme a la normatividad ambiental vigente.

Debido a que se proyecta la prestación de servicios de talleres, complementario a la actividad del depósito, los operadores de estos equipamientos, deberán cumplir con la normatividad vigente referida al almacenamiento, transporte, tratamiento y/o disposición de residuos sólidos ordinarios y peligrosos […]”.

VII.3.- Análisis del asunto

En virtud de los principios de congruencia y de justicia rogada, esta Corporación ha reiterado^[6] que las pretensiones de las demandas instauradas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, delimitan el campo de acción a través del cual la autoridad judicial resuelve la controversia. En tal sentido, a la parte demandante le corresponde la carga procesal de individualizar con precisión las normas cuya nulidad pretende, so pena de que la jurisdicción no pueda realizar un correcto control de legalidad, ni disponer medidas adecuadas de restablecimiento^[7].

Así, en las pretensiones de la demanda deben señalarse los actos sobre los cuales recae el análisis de legalidad; individualización que, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 138 del CCA y en el artículo 50 de la citada norma, debe versar sobre decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o sobre actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación.

En consecuencia, la Sala advierte que, antes de efectuar un pronunciamiento sobre los cargos de nulidad propuestos por la parte demandante, resulta necesario determinar si, de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 4002 de 2004, la Resolución D0001756 del 17 de diciembre de 2009 es susceptible de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa o, por el contrario, se encuentra excluida de dicho control, al constituir un acto preparatorio o de trámite.

Para resolver lo anterior, la Sala adoptará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo sobre las revisiones y ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial y  (ii) análisis del caso concreto.

•  Marco normativo sobre las revisiones y ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial – procedimiento de concertación interinstitucional

El Plan de Ordenamiento Territorial^[8] es la herramienta técnico - jurídica y política que deben aprobar los municipios y distritos para establecer el ordenamiento del territorio, determinando los usos, ocupación, clasificación y demarcación del suelo. También se ha definido como un instrumento de planeamiento básico y primordial del ente territorial cuya elaboración, para períodos superiores a los planes de desarrollo, debe contar con la participación ciudadana en la medida en que su propósito es establecer los lineamientos que permitan la utilización del territorio de manera articulada.

Los determinantes para que deben tenerse en cuenta para la elaboración y aprobación de los POT, se encuentran constituidos por normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y la ley, lo cuales se encuentran relacionados en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.

En cuanto al programa de ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, la Sala recuerda que se trata de las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos para hacerlo efectivo, tal y como lo dispone el artículo 18 de la Ley 388 de 1997, que a la letra dispone:

“[…] Articulo 18. Programa de Ejecución. El programa de ejecución define con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos.

El programa de ejecución se integrará al Plan de Inversiones, de tal manera que conjuntamente con éste será puesto a consideración del concejo por el alcalde, y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales y distritales.

Dentro del programa de ejecución se definirán los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período correspondiente, se localizarán los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, señalando los instrumentos para su ejecución pública o privada. Igualmente se determinarán los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios. Todo lo anterior, atendiendo las estrategias, parámetros y directrices señaladas en el plan de ordenamiento […]”

Como se observa, la ejecución de los planes de ordenamiento territorial está sujeta a las disposiciones que en el mismo se establezcan y a los recursos que se destinen en los planes de desarrollo para cada objetivo, es decir, que están sujetas al presupuesto que en cada plan de inversiones y en cada presupuesto se asigne.

Para la ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, la Ley 388 de 1997 contempla las etapas para su elaboración y ejecución, dentro de estas, se encuentra la instancia de concertación que consiste en que el proyecto del plan debe ser sometido a consideración de las autoridades ambientales y ante la Junta del Área Metropolitana, para los municipios o distritos que pertenezcan o conformen estas entidades.

El propósito de aprobación de las autoridades ambientales es analizar la pertinencia y viabilidad de las acciones relacionadas con el medio ambiente y el ecosistema en general.

En particular, el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 dispone al tenor lo siguiente:

“[…] Artículo 24º.- Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.

En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.^[9]

2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.

3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta Ley.

Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.

Parágrafo.- La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación. Ver el Decreto Nacional 879 de 1998 […]”. (Negrillas fuera del texto original).

La citada disposición contempla el procedimiento para que se surtan las instancias de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana, previamente a la presentación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial al concejo distrital o municipal. Se resalta que la revisión por parte de las Áreas Metropolitanas tiene como finalidad que no se violen las normas y directrices de planeación que los municipios y distritos han fijado, para luego ser sometido ante el Consejo Territorial de Planeación para su concepto.

Las anteriores actuaciones son actos de trámite que el alcalde debe surtir para someter a aprobación ante el concejo municipal o distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial.

Al respecto, los artículos 25 y 26 de la Ley 388 de 1997 dispone lo siguiente:

“[…] ARTICULO 25. APROBACION DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración.

ARTICULO 26. ADOPCION DE LOS PLANES.  Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto […].”

Ahora bien, en cuanto a las modificaciones y ajustes, la Ley 388 de 1997 ha contemplado, en su artículo 28, el procedimiento de revisión de los planes de ordenamiento, así:

“[…] Artículo 28. Vigencia y revisión del Plan de Ordenamiento. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 902 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros:

1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones.

2. Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima correspondiente al término de dos (2) períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, siendo entendido en todo caso que puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de un nuevo período de la administración.

3. Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo durante un (1) período constitucional de la administración municipal y distrital, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en razón de la propia naturaleza de las actuaciones contempladas o de sus propios efectos.

4. Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan.

No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya adoptado.

5. Las autoridades municipales y distritales podrán revisar y ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial o sus componentes una vez vencido el período constitucional inmediatamente anterior.

En las revisiones de los Planes de Ordenamiento se evaluará por los respectivos Alcaldes los avances o retrocesos y se proyectarán nuevos programas para el reordenamiento de los usos de servicios de alto impacto referidos a la prostitución y su incompatibilidad con usos residenciales y dotacionales educativos […]”

Según lo expuesto, la revisión de los planes de ordenamiento territorial se traduce en el examen de los objetivos, estrategias, metas, políticas, actuaciones y disposiciones, entre otros aspectos, todo ello en consideración a la evolución significativa de las características del ordenamiento territorial para efectuar las modificaciones y ajustes que se requieran para mejorarlo.

Ahora bien, el Decreto 4002 de 2004 Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997, sobre la revisión de los planes ordenamiento territorial señala:

“[…] Artículo 5°. Revisión de los planes de ordenamiento territorial. Los Concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo del período constitucional de este, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes.

Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos Planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según los criterios que establece el artículo 28 anteriormente citado.

Parágrafo. Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos. Serán circunstancias de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, que justifiquen la revisión del Plan de Ordenamiento las siguientes:

a) La declaratoria de desastre o calamidad pública de que tratan los artículos 18 y 48 del Decreto Ley 919 de 1989, por la ocurrencia súbita de desastres de origen natural o antrópico;

b) Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de riesgo no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes de las originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente […]”

Conforme con lo expuesto, las revisiones deben realizarse por vencimiento del término de vigencia ya sea corto, mediano y largo plazo del respectivo plan.

La citada norma también prevé las revisiones por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, las que, según el parágrafo transcrito, puede iniciarse en cualquier momento el proceso de revisión o de alguno de sus contenidos siempre y cuando concurran las causas citadas.

Así mismo, el artículo 6ª del Decreto 4002 de 2004 establece la modificación excepcional de las normas urbanísticas en los siguientes términos:

“[…] Artículo 6°. Modificación excepcional de normas urbanísticas. De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, adicionado por el artículo 1° de la Ley 902 de 2004, la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del Plan de Ordenamiento Territorial, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano del Plan de Ordenamiento Territorial, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde municipal o distrital, siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación.

La modificación excepcional de estas normas se sujetará en todo a las previsiones vigentes en el Plan de Ordenamiento Territorial, de acuerdo con la jerarquía de prevalencia de los componentes, contenidos y demás normas urbanísticas que lo integran […]”.

La modificación a que se refiere la norma en cita es para las normas urbanísticas de carácter estructural o general, la cual puede emprenderse en cualquier momento a iniciativa del Alcalde municipal o distrital con los soportes técnicos que den lugar a la modificación.

En lo atinente al procedimiento para la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial, la Sala recuerda que el mismo debe realizarse de conformidad con el procedimiento establecido para la elaboración y aprobación del mismo, esto es, garantizando la participación ciudadana y demás aspectos que regulan dicho trámite.

Al respecto, el artículo 7° del Decreto 4002 de 2004, dispone sobre el procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones lo siguiente:

“[…] Artículo 7°. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.

Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantados paralelamente ante las instancias y autoridades competentes […]”.

En este orden de ideas, la etapa de concertación ante las autoridades ambientales, si bien hace parte de una de instancia previa establecida con miras a garantizar un enfoque participativo e interinstitucional en la toma de dediciones, lo cierto es que no crea, modifica o extingue el modelo de ordenamiento del territorio, hasta tanto la autoridad municipal apruebe el acto administrativo respectivo, en las oportunidades señaladas por los artículos 25 o 26 ibídem.

Precisamente, en este mismo sentido, a través de providencia de 27 de marzo de 2014, esta Sección, al referirse al procedimiento impartido para la aprobación de la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá adoptado mediante Decreto Distrital 364 de 26 de agosto de 2013, señaló que aun cuando la etapa de concertación es un requisito previo para la culminación del trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, lo cierto es que le compete al Concejo de Bogotá la adopción del acto definitivo. En dicha oportunidad se precisó:

“[…] De lo anterior, forzoso es concluir que el Concejo de Bogotá se pronunció dentro del término legal previsto para el efecto, respecto del Proyecto de Acuerdo 118 de 2013, a través del cual se pretendía la modificación excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, de manera negativa, razón por la que el Alcalde Mayor de Bogotá no podía adoptarlo mediante Decreto, conforme lo hizo, por cuanto carecía de competencia para ello, toda vez que la regulación del uso del suelo, constitucional y legalmente, está asignada a los Concejos Municipales y Distritales.

Y si bien es cierto que dicha facultad se le otorga de manera excepcional a los Alcaldes, también lo es que ello solo es posible cuando el Concejo no toma ninguna decisión sobre el Proyecto de Acuerdo de revisión, en el sentido de aprobarlo o negarlo en un plazo de 90 días calendario^[10], lo cual no aconteció en el sub lite, pues, como quedó visto, la Corporación Edilicea de Bogotá se pronunció de manera negativa respecto del Proyecto de Acuerdo 118 de 2013, por lo que, se repite, el Alcalde no podía adoptarlo por Decreto […]”^[11].

Lo anterior, impone a la Sala concluir que el acto administrativo emitido en los términos de los artículos 25 o 26 de Ley 388 de 1997, es susceptible de control de legalidad por parte de esta jurisdicción, mientras que el examen judicial de los actos proferidos durante el trámite de dicha actuación administrativa dependerá de si la decisión adoptada en dichos actos hace imposible la continuación de esa actuación.

• Análisis del caso concreto

Con el fin de analizar el caso concreto, la Sala considera necesario transcribir algunos partes del contenido del acto administrativo demandado:

«[…]  ARTÍCULO 1º. Aprobar en forma condicionada y sujeto al cumplimiento de las observaciones y obligaciones contenidas en el artículo segundo del presente acto administrativo, la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales del cambio de uso del suelo de los predios que se destinarán para los proyectos denominados Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los Barrios El Poblado, La Colinita y Buenos Aires (DVTP), del Municipio de Medellín, departamento de Antioquia, presentados por el Municipio de Medellín, a través del Departamento Administrativo de Planeación, mediante oficios fechados del 03 de agosto y 23 de noviembre de 2009, con radicados Nos. 012270 y 20095, respectivamente, conforme lo sometido a consideración de ésta Entidad en documentos y reuniones de concertación.

ARTÍCULO 2°. Advertir que la Administración Municipal de Medellín, a través del Departamento Administrativo de Planeación, deberá acoger en su totalidad las observaciones formuladas en los aspectos exclusivamente ambientales por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, las cuales se encuentran expresamente consignados en el Acta de Concertación No. 1 del 13 y 20 de noviembre de 2009, suscrita por los representantes del Municipio de Medellín y del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la cual forma parte integral del presente acto administrativo, en especial los siguientes compromisos, los cuales deberán ser estrictamente observados en la elaboración del proyecto de Acuerdo y en la ejecución de dichos Depósitos de Vehículos de Transporte Público […]

En relación con el Acta de Concertación de fecha 13 y 20 de noviembre de 2009 a que hace referencia el artículo 2° del citado acto administrativo, suscrita por la Directora de Planificación Integral del Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Subdirector de Planeación Territorial del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, se acordó lo siguiente:

“[…] Compromisos

El Municipio de Medellín se compromete a incluir en el Acuerdo Municipal de los proyectos de construcción de Depósitos de Vehículos de Transporte Público, en los Samos Poblado, Colinita y buenos Aires, lo siguiente:

- En los lotes que parte de su área cuentan con clasificación como suelo rural, solo se podrá realizar la intervención en el área urbana del lote, propendiendo por conservar la vocación rural de la zona no intervenida.

- Los retiros de las corrientes de agua El Carbonero y El Aserradero, serán los determinados en el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Quebrada Santa Elena y en caso de no estar especificaos (sic), deberán ser calculados con la metodología propuesta en dicho plan.

- La construcción de cada uno de estos depósitos se realizará con muros dobles acústicos y contara con la instalación de sistemas de extracción y filtración de material particulado generado por las actividades desarrolladas en este equipamiento.

- Para la ejecución de todos los proyectos, se deberán solicitar frente a la autoridad ambiental competente los permisos ambientales necesarios.

- Debido a que se proyecta la prestación de servicios de talleres, complementario a la actividad del depósito, los operadores de estos equipamientos, deberán cumplir con la normatividad vigente, referida al almacenamiento, tratamiento y/o disposición de residuos sólidos ordinarios y peligrosos.

Se da por terminado el proceso de concertación, y para proceder a la elaboración de  la respectiva Resolución Metropolitana que lo aprueba, se deberá contar con esta ésta acta debidamente firmada por ambas partes. […]”

De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que la Resolución D0001756 de 2009 demandada, es un acto administrativo que hace parte de las etapas previas para la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial, mediante el cual el Área Metropolitana del Valle de Aburrá concertó los asuntos relacionados con la protección y conservación del medio ambiente^[12] con ocasión de la propuesta de modificación por parte del municipio de Medellín referente al cambio de uso de suelo de los predios que se destinarán para los proyectos de depósitos de vehículos de transporte público de los barrios el Poblado, la Colinita y Buenos Aires.

Así pues, para la Sala la resolución que aprueba la concertación no es el acto definitivo que culminó el procedimiento administrativo de revisión del cambio de uso de suelo de los predios, es decir, el Acuerdo proferido por el Concejo Municipal de Medellín.

Sobre el particular esta Corporación, en sentencia del 28 de septiembre de 2017^[13], en referencia a los actos enjuiciables ante esta jurisdicción, precisó:

“[…] únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los ´actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables´ […]”^[14].

En el mismo sentido y en un caso de similares supuestos fácticos y jurídicos, la Sala de decisión en sentencia de 16 de mayo de 2019^[15], consideró lo siguiente:

“En el caso sub examine, advierte la Sala que la demanda de nulidad simple presentada por la Junta de Acción Comunal de la Vereda de Becerras, se circunscribe al control de legalidad de la Resolución No. 084 de 2006, a pesar de que el Acuerdo 12 de 9 de junio de 2006 fue el acto que concluyó el procedimiento administrativo cuestionado.

Lo anterior teniendo en cuenta que la parte accionante en el marco de sus pretensiones se limitó a cuestionar este primer acto de trámite, así:

“[…] PRIMERO. DECRETAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCION No 084 de fecha enero 26 de 2006, expedida por la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA “CORPOBOYACA”, con la cual se dice realizar la concertación en lo ambiental con el alcalde de Duitama, a fin de modificar los artículos 41, 72 y 142 del ACUERDO No 010 DE 2002 contentivo del PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL P.O.T. DEL MUNICIPIO DE DUITAMA, incorporando las áreas de las veredas QUEBRADA DE BECERRAS Y SANTA ANA para el manejo y disposición final de basuras mediante el proyecto “PLAN GENERAL INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS P. G. I. R. S. ” bajo la modalidad de “RELLENO SANITARIO”, por cuanto es un ACTO ADMINISTRATIVO de carácter general de contenido ambiental que hasta la fecha no se ha cumplido con la PUBLICACION Y NOTIFICACIÓN determinada por la ley;

SEGUNDA Que una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a la “CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA “CORPOBOYACA” y al MUNICIPIO DE DUITAMA, para los efectos legales pertinentes […]”.

Cabe señalar que el apoderado judicial de la parte demandante tampoco cuestionó el alcance del auto admisorio del referido medio de control, contando con dos oportunidades para ello. Así, la Junta de Acción Comunal de la Vereda Quebrada de Becerras, guardó silencio respecto de las decisiones contenidas en los autos de 11 de julio de 2008  y de 10 de diciembre de 2008, en cuyo marco se definió la competencia para la resolución de la controversia según el objeto de la litis.

Tal incumplimiento de las cargas procesales, impide a la Sala efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto, pues en efecto, el único auto acusado tiene la naturaleza de un acto de trámite, resultando ilustrativo los artículos 1° y 2° de la parte resolutiva 2 de la Resolución 0084 de 2006 , cuyo texto es el siguiente:

”[…] ARTÍCULO PRIMERO. Declarar concertada y en consecuencia aprobada la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Duitama, en los aspectos concernientes a los sitios alternativos para la disposición de residuos sólidos bajo la tecnología de relleno sanitario, de acuerdo a lo normado en el Decreto 838 del 2005, y de conformidad con el acta de concertación de fecha 25 de enero de 2006, la cual forma parte integral de la presente Resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO. Dados por concertados los asuntos ambientales de la modificación con CORPOBOYACA como autoridad ambiental competente, el municipio surtirá los trámites legales a fin de que dicha modificación sea adoptada formalmente por el Concejo municipal y remitirá a Corpoboyacá copia de la misma, dentro de los cinco (5) días siguientes a su aprobación.  […]”.

Siendo ello así, los numerales 12 y 13 del acápite considerativo del Acuerdo N° 012 de 9 de junio de 2006, reiteran la naturaleza preparatoria de la Resolución 0084 de 2006, en los siguientes términos:

”[…] 12. Que el Decreto 4002 de 2004 en su artículo 6. "Modificación excepcional de normas urbanísticas", establece que "... la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del POT, que tenga por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano del Plan de Ordenamiento Territorial, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde Municipal o Distrital, siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación."

13. Que siguiendo el trámite establecido en la ley, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá, mediante resolución 0084 de fecha 26 de enero de 2006, concertó y aprobó los asuntos ambientales relacionados con la modificación de los elementos referidos a las alternativas y sitios para la disposición final de residuos sólidos del municipio de Duitama […]” (negrillas fuera de texto).

Por todo lo dicho y siguiendo la jurisprudencia antes citada, la Sala observa que en el caso concreto no queda alternativa distinta a la inhibición del estudio de fondo, habida cuenta que la Resolución D0001756 de fecha 17 de diciembre de 2009, responde a la categoría jurídica de acto de trámite.

En este orden de ideas, y aunque la jurisprudencia constitucional^[16] ha sostenido que las decisiones inhibitorias deben ser la última opción de la autoridad judicial, resulta claro que, al configurarse la excepción de inepta demanda por cuanto el acto bajo estudio no es susceptible de control de legalidad, le compete al juez contencioso administrativo, según lo preceptuado en el artículo 164 del C.C.A., declarar de oficio su acreditación y, por ende, inhibirse para fallar el fondo del asunto^[17].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

PRIMERO: DECLARAR de oficio la excepción deineptitud sustantiva de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                        NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

               Presidente                                                       Consejera de Estado

        Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ            ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

           Consejero de Estado                                         Consejero de Estado

---

[1] Folios 233 a 243 del cuaderno 1.

[2] Folios 253 del cuaderno 1.

[3] Folio 4 del cuaderno 2.

[4] Folio 7 del cuaderno 2.

[5] Folios 8 al 10 cuaderno 2.

[6] Consejo de estado, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, exp. 2008-00313.  Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

[7] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 5 de octubre del 2006, exp. 14570.  

[8] Ley 388 de 1997. Artículo 9o. Plan de Ordenamiento Territorial. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo

[9] Subrogado por el artículo 98 del Decreto 1122 de 1999, publicado en el Diario Oficial No. 43.622 del 29 de junio de 1999.

[10] Otorgada a través de los artículos 12 de la Ley 810 de 2003 y 8° del Decreto Reglamentario 4002 de 2004, para efectos de revisión y modificación excepcional del POT; y 26 de la Ley 388 de 1997, en tratándose de la adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial.

[11] CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00624-00

[12] Ley 99 de 1993. Artículo 66.Competencias de Grandes Centros Urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en lo que respecta a la protección y conservación del medio ambiente en las áreas urbanas, a excepción de la elaboración de planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas y la gestión integral del recurso hídrico. 

[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Exp. No. 15-001-2333-000-2013-00065-01, Demandante: Luis Eduardo Yanquen Rivera, Demandado: Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, C.P. Dr. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS.  

[14] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ, 24 de noviembre de 2016, Expediente No. 2014-01164-01(22395), Actor: INMOBILIARIA E INVERSIONES QUIJANO RUEDA HERMANOS LIMITADA EN LIQUIDACION, Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA.

[15] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de mayo de 2019. Rad.: 2008 – 00313. Magistrado Ponente: doctor Roberto Augusto Serrato Valdés

[16] Sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2008 y C- 666 de 1996.

[17] CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, sentencia de 19 de agosto de 1999 / Sentencia de 4 de abril de 2002,     Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO,

Radicación número: 54001-23-31-000-2001-03298-01(7303)