05001-23-33-000-2014-00750-01 Sección 1 2019

EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Indemnización / INDEMNIZACIÓN EXPROPIATORIA – Naturaleza / MÉTODOS DE VALUACIÓN / AVALÚO DE INMUEBLE - Metodología para hacerlo / CARGA DE LA PRUEBA - Le corresponde a quien quiera desvirtuar el avalúo

Para la Sala, conforme a prueba documental decretada por el a quo contenida en el Oficio 8002015EE4879-01 de 15 de mayo de 2015 suscrito por INGRID ZORAYA TENJO REYES, Coordinadora GIT de Avalúos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC, se pueden evidenciar los pasos y criterios utilizados para expedir el avalúo comercial del inmueble ubicado […] de Medellín con radicación ER-6587 y matrícula inmobiliaria […], el cual, a voces de la funcionaria del IGAC fue efectuado en cumplimiento de las disposiciones legales en materia valuatoria contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 destacando que, en cuanto a la metodología aplicada, en la determinación de avalúo comercial del predio se utilizó el Método de Comparación o de mercado, definido en la Resolución 620 de 2008,  identificando  las ofertas encontradas con su respectiva clasificación, análisis e interpretación y relacionando la información de avalúos efectuados por el IGAC a predios de similares características al predio en mención, prueba documental que no fue tachada por las partes en el trámite del proceso. Visto lo anterior, encuentra igualmente la Sala que la parte demandante no pidió la práctica de un dictamen pericial en este proceso que permitiera, con suficientes fundamentos técnicos, demostrar que el avalúo comercial realizado por el IGAC al expedir el acto acusado, está errado. Ahora bien, en lo concerniente al argumento del apelante según el cual, el referido avalúo debió tomar como base el valor del avalúo catastral del año 2013 por la suma de $734,341,000 la Sala encuentra que, conforme señaló el Subdirector Administrativo de Catastro, área de Planeación, del municipio de Medellín,  en respuesta a la prueba decretada por el a quo, para el inmueble ubicado en la calle 062 nro. 85-335 el incremento del avalúo catastral para el año 2013 tuvo como causa una inconsistencia […] por cuanto la construcción que figuraba inscrita en la base de datos catastral se encontraba demolida y el cálculo del avalúo catastral producto de la actualización catastral se había realizado con base en una zona homogénea geoeconómica que no le correspondía[…], razón por la cual se modificó oficiosamente la inscripción catastral del predio con relación a su destinación económica y a su avalúo catastral, mediante Resolución 9577 de septiembre 16 de 2014 con un avalúo de $ 228,130,000 para la vigencia fiscal 2013, con fundamento en lo previsto en el artículo 16 de la Resolución 1055 de 2012 del IGAC. No obstante el evidente incremento del avalúo catastral presentado para el año 2013, corregido de oficio posteriormente por la Subdirección de Catastro del Municipio de Medellín,  para la Sala resulta claro que es el avalúo comercial del predio y no el avalúo catastral del mismo, el determinante para la fijación del precio indemnizatorio o de adquisición del inmueble, atendiendo a las consideraciones contenidas en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, razón por la cual los argumentos del recurrente según los cuales el mayor incremento en el avalúo catastral que se produjo para el año 2013 significa un mayor precio indemnizatorio no tienen vocación de prosperidad.

EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Régimen jurídico / EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA - Etapas / ETAPA DE NEGOCIACIÓN - Trámite. Término

[L]a etapa de negociación directa del proceso expropiatorio se caracteriza por buscar modificar el precio base que la Administración fijó en la oferta y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien. Así mismo, que cuando se vence el plazo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto, que constituye la oferta de compra, sin que se haya perfeccionado el contrato de compraventa o que haya fracasado la negociación entre la administración y el propietario del inmueble, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, debe decidir unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago. […] Para la Sala, en el sub lite, teniendo en cuenta el precepto indicado supra sobre la obligatoriedad de iniciar la etapa de la expropiación propiamente dicha, si en el referido plazo no se llegaba a un acuerdo, se acreditó que la etapa de negociación se agotó, en la medida en que después de surtido el trámite administrativo de la Oferta de Compra, transcurrieron 30 días hábiles señalados en la Ley 388 de 1997 para que se intentara llegar al pluricitado acuerdo , por lo que razonablemente el Municipio de Medellín-Secretaria de Servicios Administrativos procedió a iniciar el proceso de expropiación. Dicho de otro modo, aunque la demandante reprocha que el ISMIVED era proclive a violar el debido proceso, a negar la posibilidad de la manifestación de la demandante sobre la oferta de compra, privilegiando la expropiación por vía administrativa, la que califica de ilegal, desconociendo que la notificación es un acto que garantiza el derecho fundamental constitucional del debido proceso, que garantiza el derecho de defensa y la igualdad procesal, pierde de vista que se surtieron los trámites para la notificación de la demandante, por lo que a juicio de la Sala, no resulta válido afirmar que no habiendo comparecido la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS en las etapas en las que se formuló la Oferta de Compra, y en la etapa de negociación, a pesar del agotamiento de todos los trámites de notificación y las fases propias del proceso de expropiación, se alegue ahora que la administración materialmente no agotó la etapa de negociación directa.

RECURSO DE APELACIÓN - Congruencia con la demanda, la contestación de la demanda y la sentencia de primera instancia / RECURSO DE APELACIÓN - Límites / COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Límites / RECURSO DE APELACIÓN - Nuevos argumentos no pueden ser materia de aceptación en la alzada en aras de no violentar el debido proceso, el derecho a la igualdad procesal y como una garantía de la doble instancia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a Sala resalta que mientras el cargo de nulidad contenido en la demanda está encaminado a demostrar la ausencia del registro ordenado en  la Ley 9ª de 1989 para el 1 de octubre de 2013, sobre el cual se produjo el pronunciamiento del a quo, en el recurso de alzada formulado contra la sentencia proferida por el Tribunal de primera instancia, no se ataca la ausencia del mencionado registro sino el hecho de que se realizó cinco meses después de producido el acto por parte de la administración, con incumplimiento de los mandatos que reza el artículo 13 de la ley 9 de 1989, siendo por lo tanto un cargo nuevo y diferente al contenido en el libelo de la demanda. En los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. […] Para la Sala, los motivos de inconformidad planteados mediante el recurso de apelación deben guardar correspondencia con el fallo recurrido y con las consideraciones expuestas por el juez de primera instancia que determinaron una decisión total o parcialmente adversa a los intereses de quien apela. […] De conformidad con los argumentos expuestos, la Sala desestimará los nuevos cargos planteados por el apelante en su escrito, en tanto es ahora, en el libelo del recurso, cuando advierte y funda el mismo en una extemporaneidad en la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la Oferta de Compra del inmueble, la que afirma se realizó cinco meses después de producido el acto por parte de la administración, con incumplimiento de los mandatos que reza el artículo 13 de la ley 9 de 1989, lo que no se adujo en el libelo de la demanda para controvertir la legalidad del acto acusado, ni en las contestación de la misma, ni en la sentencia de primera instancia, razón por la que,  estudiar dicho cargo planteado apenas en el recurso de apelación, implicaría, entonces, violentar el derecho al debido proceso, la garantía de la doble instancia y el derecho a la igualdad procesal de las partes demandadas, razón por la que centrará su análisis en determinar si se cumplió con la obligación de registro.

EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA -/ OFERTA DE COMPRA – Inscripción en el folio de matricula inmobiliaria

El procedimiento de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la Oferta de Compra de bienes inmuebles en el marco de los trámites de expropiación, ha sido previsto en el artículo 13 de la Ley 9 de 1989 y posteriormente en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997 que modifica la primera. Mientras bajo la regulación de la Ley 9 de 1989 se estableció la obligación de expedir un oficio por medio del cual se dispone la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa, el cual contendrá la oferta de compra, en la Ley 388 de 1997 el legislador previó que para tal procedimiento la autoridad administrativa debe expedir un acto administrativo formal, el cual debe notificarse a su titular, el cual constituirá la Oferta de Compra con miras a la enajenación voluntaria del inmueble. Es claro entonces que, como lo advirtió el a quo, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997 se acreditó en el proceso que la Oferta de Compra contenida en la Resolución nro. SH-ADQ-2178 del 26 de diciembre de 2012 efectivamente se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria del predio objeto de la controversia mediante anotación nro. 10 del 25 de julio de 2013 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Medellín.

CONDENA EN COSTAS – A la parte vencida en el proceso

De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, en consonancia con lo previsto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, concluye la Sala que en el asunto sub examine hay lugar a imponer una condena en costas en contra de la parte actora a quien se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación propuesto. Teniendo en cuenta que el concepto de costas incluye las agencias en derecho y está acreditado que al menos uno de los extremos vinculados a la parte pasiva de este litigio incurrió en la contratación de profesionales del derecho para que se hicieran cargo de la defensa de sus intereses en el proceso, se ordenará al juez de primera instancia liquidar el valor correspondiente a agencias en derecho de conformidad con lo establecido por el artículo 366 del CGP.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 61 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 66 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 67 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 68 / DECRETO 1420 DE 1998 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1420 DE 1998 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1420 DE 1998 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1420 DE 1998 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 1420 DE 1998 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1420 DE 1998 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 1420 DE 1998 – ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00750-00

Actor: ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN/INSTITUTO SOCIAL DE VIVIENDA Y HÁBITAT - ISVIMED

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Tema: EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA –Marco legal-  Características y  etapas- Oferta de Compra-Negociación Voluntaria- Avalúo comercial de inmuebles objeto de expropiación

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, que denegó las pretensiones de la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones, y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. Rosa Aleyda Pérez Macías, en adelante la parte demandante, a través de apoderado, presentó demanda[1], en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, contra la Resolución SSAA-ADQ 0013 del 06 de Agosto del 2013 expedida por la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, con el fin de que se reconozcan las siguientes:

Pretensiones

2. En la demanda se solicitaron las siguientes [2]:

“[…] PRIMERA PRINCIPAL: Declarar la nulidad de la Resolución SSAA-ADQ 0013 del 06 de Agosto del 2013 expedida por la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín mediante la cual se resolvió “ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO. Disponer la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, consistente en vivienda y Lote de terreno ubicado en la CALLE 062 No.085-335, identificado con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366…” porque violó el debido proceso, al negar a mi representada ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, con cédula de ciudadanía número 21´632.310 el derecho a negociar y discutir directamente con la expropiante, la oferta de compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012.

CONSECUENCIAL DE LA PRIMERA PRINCIPAL: Restablecer a la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS, con cédula de ciudadanía número 21.632,310 en el derecho a negociar y discutir directamente con la demandada expropiante, MUNICIPIO DE MEDELLÍN-INSTITUTO DE VIVIENDA Y HÁBITAT DE MEDELLÍN, INMIVED la oferta de compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012.

SEGUNDA PRINCIPAL FORMULADA COMO SUBSIDIARIA: Declarar, en lo correspondiente a la vinculación a mi poderdante, la nulidad de la Resolución SSAA-ADQ 0013 del 06 de Agosto del 2013 expedida por la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, “ En uso de sus facultades delegadas por el Alcalde de Medellín, mediante decreto No.0903 del 17 de Mayo de 2013 y de conformidad con las otorgadas por la Ley 9 de 1989, por la Ley 388 de 1997, artículos 58 y siguientes…” mediante la cual se resolvió: “ ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO. Disponer la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, consistente en vivienda y Lote de terreno ubicado en la CALLE 062 No.085-335, identificado con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366…” porque el precio el precio de expropiación carece del debido avalúo, y porque el precio que se impone en expropiación, $ 33´167.402, que no alcanza siquiera el 50% del justo precio($183´585.250) del inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366 de la calle 062 No.085-33, a la fecha del despojo.

CONSECUENCIAL PRIMERA DE LA SEGUNDA PRINCIPAL FORMULADA SUBSIDIARIAMENTE: Declarar la revocatoria de la Resolución SSAA-ADQ 0013 del 06 de Agosto del 2013 expedida por la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, porque el precio el precio de expropiación carece del debido avalúo, y porque el precio que se impone en expropiación, $ 33´167.402, no alcanza siquiera el 50% del justo precio($183´585.250) del inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366 de la calle 062 No.085-33, a la fecha del despojo.

CONSECUENCIAL SEGUNDA DE LA SEGUNDA PRINCIPAL FORMULADA SUBSIDIARIAMENTE: A título de restablecimiento del derecho y para reparar el daño patrimonial causado, condenar a los demandados MUNICIPIO DE MEDELLIN-INSTITUTO DE VIVIENDA Y HABITAT DE MEDELLIN, ISMIVED,  a favor de la señora ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, CIENTO CINCUENTA MILLONES CUATROCIENTOS DIECISIETE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS( $150´417.848) por concepto del menor valor pagado por la expropiación del 25% del derecho que en común y proindiviso tenía sobre el inmueble con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366 de la calle 062 No.085-33, a la fecha del despojo.

TERCERA PRINCIPAL: Declarar que los demandados MUNICIPIO DE MEDELLIN-INSTITUTO DE VIVIENDA Y HABITAT DE MEDELLIN, ISMIVED, abusaron del derecho al imponer a la señora ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, con cédula de ciudadanía número 21´632.310, un precio de $ 33´167.402, que no alcanza siquiera el 50% del justo precio($183´585.250) del derecho del 25% que en común y proindiviso tiene sobre el inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366 de la calle 062 No.085-33, a la fecha del despojo.

CONSECUENCIAL DE LA TERCERA PRINCIPAL: Restablecer a la señora

ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, con cédula de ciudadanía número 21´632.310 en su derecho condenando solidariamente a los demandados MUNICIPIO DE MEDELLIN-INSTITUTO DE VIVIENDA Y HABITAT DE MEDELLIN, ISMIVED a pagarle el justo precio de $183´585.250, que como avalúo catastral para el 2013, tenía su derecho en común y proindiviso del 25% sobre el inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366; descontando el valor pagado como expropiación; esto es, $ 33´167.402; adicionando en CIENTO CINCUENTA MILLONES CUATROCIENTOS DIECISIETE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS( $150´417.848) LA RESOLUCIÓN NÚMERO SSAA-ADQ 0013, monto que ha de ser actualizado en su valor conforme a lo previsto en el artículo 187 del C.P.A y de lo C.A

 […]”.

Presupuestos fácticos

3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos[3] para fundamentar sus pretensiones:

3.1. Señaló que con fecha diciembre 26 del año 2012, la Secretaria de Hacienda del Municipio de Medellín expidió la Resolución número SH-ADQ 2178 por medio de la cual se iniciaron las diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula oferta de compra a los señores Guillermo León Castañeda Agudelo con el 50% del derecho real de dominio, Rosa Aleyda Pérez Macías, con el 25% del derecho real de dominio, Doricel de la Cruz Gaviria Mejía con el 21% del derecho real de dominio, Jesús Alfredo Londoño Alvarez con el 2% del derecho real de dominio, para el inmueble con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366.

3.2. Manifestó que antes de la expedición de  Resolución por medio de la cual se formuló la oferta de compra, el 3 de septiembre de 2012 el Subdirector Técnico del INSMIVED se había dirigido por escrito al Juzgado Once Civil del Circuito de Medellín, en el que se tramitaba proceso divisorio promovido por la demandante contra los mencionados copropietarios, solicitando una certificación sobre el estado actualizado del mencionado proceso.

3.3. Aseveró que el apoderado de la demandante envió comunicación el  6 de marzo de 2013 a una funcionaria del ISMIVED, solicitándole le informara el interés que le asistía a la mencionada entidad en el inmueble de copropiedad de de la actora Rosa Aleyda Pérez Macías.

3.4 Señaló que la mencionada entidad no dio ninguna respuesta, y procedió el 24 de mayo de 2013 a publicar AVISO en la página web del Instituto negando así la posibilidad de la negociación directa y discusión de la Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012.

3.5 Adujo que , según estos antecedentes,  el ISMIVED era proclive a violar el debido proceso, a negar la posibilidad de la manifestación de la demandante sobre la oferta de compra, privilegiando la expropiación por vía administrativa, razón por la cual la misma deviene en ilegal.

3.6 Precisó que la Administración Municipal de Medellín y el ISMIVED desconocieron que la notificación es un acto que garantiza el derecho fundamental constitucional del debido proceso, que garantiza el derecho de defensa y la igualdad procesal.

3.7 Argumentó su oposición al avalúo tomado como base para la expropiación conforme al efectuado por el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI, del cual señala:

3.7.1 El avalúo carece de fecha y no expone razonadamente los fundamentos del mismo, el método de valuación utilizados, los criterios que le llevan a determinar el valor asignado al inmueble y dejan por ello, al administrado, sin posibilidad de contradecirlo u objetarlo.

3.7.2 El avalúo no está justificado, en tanto, advierte el avaluador que las áreas están sujetas a verificación por parte de la entidad peticionaria, lo que, a su juicio, es abierta confesión de la no medición del predio y desdice la seriedad del avaluador y de la institución que representa.

3.7.3  Señala que el avalúo arrojó un valor de expropiación de $ 132´669.608 que contrasta con el avalúo que por $ 734´341.000 se registra ante la Alcaldía de Medellín, con vigencia para el año 2013 con fundamento en el cual ha pagado al Municipio de Medellín el impuesto predial.

3.7.4 Estimó que el sólo derecho del 25% que en común y proindiviso tiene la demandante sobre el inmueble, tiene conforme al avalúo catastral, un valor de $183´585.250, lo que a su juicio conlleva a que la suma con la que se expropia no alcanza siquiera para pagar el avalúo con el cual valoraba el Municipio de Medellín los cobros por concepto del impuesto predial, incurriendo la administración en la figura de la lesión enorme, dado que el precio que se impone en expropiación, no alcanza siquiera el 50% del justo precio del inmueble de la copropietaria demandante.

3.8  Señaló que, mediante Resolución de Expropiación SSAA-ADQ 0013 del 06 de Agosto del 2013 la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, “ En uso de sus facultades delegadas por el Alcalde de Medellín, mediante decreto No.0903 del 17 de Mayo de 2013 y de conformidad con las otorgadas por la Ley 9 de 1989, por la Ley 388 de 1997, artículos 58 y siguientes…resolvió: “ ARTÍCULO PRIMERO.OBJETO. Disponer la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, consistente en vivienda y Lote de terreno ubicado en la CALLE 062 No.085-335, identificado con matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366…”

3.9  El artículo 3 de la mencionada resolución estableció como precio indemnizatorio del mencionado inmueble la suma de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS ($ 132´669.608).

3.10 Indicó que la demandante el 23 de septiembre de 2013 fue notificada personalmente de la Resolución SSAA-ADQ 0013 del 06 de Agosto del 2013.

3.11 Precisó que contra la misma formuló recurso de reposición el cual fue resuelto por el ISVIMED mediante Resolución SSAA-ADQ 0076 de 21 de octubre del 2013 la cual notificada en la misma fecha a la demandante por intermedio de su apoderado.

3.12  Mencionó que el 20 de diciembre de 2013 presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación con el fin de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación contenida en el artículo 161 del CPACA, audiencia que se celebró el 19 de marzo de 2014 resultando fallida por falta de acuerdo entre las partes.

 Normas violadas y concepto de la violación

4. La parte demandante adujo la vulneración de: i)  los artículos 2,6,29,83 y 124 de la Constitución Política; ii) el artículo 13 de la Ley 9 de 1989 ;iii) el artículo 62 de la Ley 388 de 1997;iv) los artículos 67 y 72 de la Ley 1437 de 2011; los artículos 20 al 22 del Decreto 1420 de 1998; v) los artículos 6 y 8 de la Resolución 620 del 2008 de IGAC.

Concepto de la violación

5. En referencia a los artículos 2,6,29,83 y 124 de la Constitución Política señaló que las entidades demandadas están obligadas a observar dichos preceptos que le demarcaban el ejercicio justo, imparcial y de buena fe del poder de expropiar sin observar los mandatos de publicidad, notificación, contradicción y debido proceso, del derecho  que en común y proindiviso del 25% tiene la demandante.

6. Indicó que la demandada atenta contra un orden justo e incurre en causal de responsabilidad patrimonial por daños antijurídicos causados “[…] por expropiar por valores irrisorios los predios que según su mismo avalúo, tienen un mayor valor comercial, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política […]”[4] en razón a que el sólo derecho del 25% que en común y proindiviso tiene la demandante sobre el inmueble, tiene conforme al avalúo catastral, un valor de $ 183´585.250.

7. En relación al desconocimiento del artículo 13 de la Ley 9 de 1989 señaló que la demandada no inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria el oficio por el cual se dispone la adquisición del mencionado inmueble, y en esa medida, la no observancia de tal requisito hace imposible el inicio de los trámites de adquisición por enajenación voluntaria.

8. En el mismo sentido, precisó que se omitió con el deber de notificación de la actuación  administrativa que ordenan los artículos 67 y 72 del CPACA en concordancia con el artículo 62 de la Ley 388 de 1997,  en atención a que  la expropiante conocía las direcciones para notificar a la expropiada.

9. Consideró violatorio del deber de notificar en debida forma en cuanto previamente a la expedición de la resolución acusada el Subdirector Técnico del ISMIVED ofició al Juzgado Once Civil del Circuito de Medellín dentro del proceso divisorio en curso a efectos de obtener información del estado del proceso  señalando que, mediante escrito del 6 de marzo de 2013 el ahora apoderado de la actora, solicitó información a dicha entidad sobre el interés que tenía dicho instituto o el municipio en el predio del cual era copropietaria la demandante.

10. Estimó que el Instituto hizo caso omiso a la dirección que en dicho escrito proporcionó y desconociendo dicha información y representación en favor de la demandante, procedió el 24 de mayo de 2013 a ordenar la publicación de un aviso en la pagina web del Instituto negando así la posibilidad de negociación directa y discusión de la Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012 con lo cual la expropiación, a su juicio deviene en ilegal, por no observar el debido proceso de la negociación directa al conocer la Oferta de Compra.

11. En relación al Decreto 1420 de 1998 funda la violación del artículo 20 del mismo en cuanto en el avalúo que sirve de base para establecer el precio de la expropiación , no se especificó el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras, si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación; el artículo 21 numeral 4 porque se omite establecer si el inmueble presenta diferentes características del terreno o diversidad de construcciones en tanto, de ser así, se deben consignar los valores unitarios para cada uno de ellos; del numeral 8 del mismo artículo en tanto no se anuncia la estratificación del inmueble a expropiar; del artículo 22 predica infracción en tanto no hace mención de las características existentes en el terreno, para las construcciones y para los cultivos, si los hay o no.

12. Finalmente, en relación a los artículos 6,7 y 8 de la Resolución IGAC 620 de 23 de septiembre de 2008 señala que dentro del avalúo no aparece referencia alguna a la observación de los lineamientos y criterios establecidos por dicho organismo que avala el avalúo siendo palmaria la violación de las directrices del IGAC en la producción del mismo.

Contestación de demanda por parte del Instituto Social de Vivienda y Habitat de Medellín ISMIVED

9. La demandada, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, contestó la demanda[5] y expresó su oposición a las pretensiones planteadas y, en síntesis, sentó así su posición respecto de las pretensiones y sus fundamentos fácticos y jurídicos.

10. Señaló frente a las pretensiones de nulidad del acto acusado^[6]:

 “[…] Respetuosamente nos oponemos a que se acceda a lo pretendido ya que en el trámite de la expropiación atacada se siguieron todos los pasos contemplados en la ley para tales efectos y se garantizó plenamente el debido y además solicitamos abstenerse de emitir condenas contra el ISMIVED por no haber sido la entidad que emitió los actos administrativos objeto de repulsa […]”.

Excepción denominada “falta de legitimación por pasiva por parte del ISMIVED”

11.  Funda la excepción en la falta de legitimación en la causa por pasiva  en cuanto la orden de expropiación contenida en la resolución acusada fue expedida por la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín y “[…]considerando que el ISMIVED es una entidad descentralizada del orden municipal con personería jurídica propia y autonomía presupuestal y administrativa, no es la responsable jurídica del mismo. En tales circunstancias H. Magistrados, el ISMIVED no podría ser condenado a restablecer el derecho que se busca como consecuencia de la nulidad solicitada ya que no fue la entidad que expidió el acto atacado mediante este medio de control […]”.[7]

Excepción denominada “legalidad del acto atacado”

12. La demandada ISMIVED propuso la excepción de ”legalidad del acto atacado”, en atención a que estimó:[8]

“[…] Esta excepción se fundamenta en el hecho de que para llegar a tomar la decisión de expropiar se agotaron previamente todos los pasos establecidos en la leu ya que se efectuaron los avalúos de conformidad fcon la preceptiva que rige estas experticias, las cuales quedaron el firme […]”.

13. Argumentó que la Constitución Política confiere una función social a la propiedad privada conforme al artículo 58 de la misma, lo cual se traduce en que este derecho debe ceder ante las obligaciones del Estado y de la comunidad en general; por lo tanto, resulta legítimo que el legislador imponga restricciones a la propiedad, cuando sea en beneficio del interés general, es decir, por razones de salubridad, seguridad, urbanismo, vías, entre otros.

14. Refirió que el proceso de adquisición por enajenación voluntaria y/o expropiación por vía administrativa se rige por la normatividad contenida en el artículo 61 y siguientes de la Ley 388 de 1997 el cual establece  que el valor comercial se determinará por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes.

15. Observó que, conforme establece el articulo 68 ejusdem, una vez cumplido el procedimiento de enajenación voluntaria procede la expropiación por vía administrativa y “[…] en lo que se refiere a la comunera ROSA ALEYDA PEREZ MACIAS-hoy demandante-no pudo adelantarse dado que habiendo sido citada para notificación personal no acudió a hacerlo, fue notificada mediante aviso publicado en la pagina web del ISVIMED www.ismived.gov.co link “ notificaciones a la comunidad”, desde el 24 de mayo de 2013 hasta el 30 del mismo mes y año; igualmente se ordenó fijar el aviso acompañado de copia íntegra del acto administrativo en la cartelera situada a la entrada de las instalaciones del Instituto localizadas en la calle 47D No. 75-240( Sector Velódromo de Medellín) y en la sede alterna de ese mismo Instituto localizada en la calle 49 No.77-03 ( Sector Estadio) de esta ciudad […]”[9]

16. Adujo frente al avalúo elaborado por el IGAC que el mismo goza de presunción de legalidad, ya que fue elaborado conforme con las normas establecidas para dicha pericia en el decreto 1420 de 1998 en cuanto a la competencia para hacerlos, el procedimiento fijado para su elaboración, así como con los parámetros y criterios para su confección.

“Buena fe del ISVIMED en el trámite de los pasos previos a la expedición de la resolución de expropiación”

17. Sostuvo que el ISVIMED obró de buena fe en todos los pasos que se dieron para lograr tanto la enajenación voluntaria del bien, como en los posteriores que terminaron en la resolución de expropiación, la cual fue expedida por la Secretaría de Servicios Administrativos de la Alcaldía de Medellín dados los intentos de notificar a la demandada por todos los medios la oferta de compra contenida en la resolución 2178 de 26 de diciembre de 2012, primero mediante citación para notificación personal, publicación en la página web del Instituto y mediante fijación  en aviso en los términos del CPACA y luego mediante el cumplimiento estricto del debido proceso en el trámite de la expropiación. […][10]

18. Frente al avaluó señaló que el mismo revela no sólo  su conformidad con la realidad del mercado de inmuebles en el sector donde se encuentra el avalúo catastral hecho por la Subsecretaría de Catastro Municipal de Medellín, sino también con todos los históricos de adquisición por enajenación voluntaria en dicho sector.

Contestación de demanda por parte del Municipio de Medellín

19. El Municipio de Medellín, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, contestó la demanda[11] y expresó su oposición a las pretensiones planteadas y, en síntesis, sentó así su posición respecto de las pretensiones y sus fundamentos fácticos y jurídicos.

20. Se opone a cada una de las pretensiones de la demanda manifestando que a la accionante no se le ha vulnerado el derecho al debido proceso en razón a que la adquisición de predio se hizo con sujeción al procedimiento regulado en la Ley 388 de 1997.

21. Afirmó que con ocasión de la notificación por aviso del 31 de mayo de 2013, a la demandante se le dio la oportunidad de expresar su intención de” negociar y discutir” su inconformidad durante los meses de Junio, Julio, Agosto y 23 días del mes de septiembre, fecha en que se le notificó personalmente la resolución de expropiación  y siempre se negó a aceptar la oferta de compra.

22. Aseveró que el avalúo comercial con el que se hizo la Resolución de Oferta de Compra Número SH-ADQ-2178 del 26 de diciembre de 2012, estaba vigente  “[…] al momento en que se notificó personalmente al abogado Tarcisio de Jesús Ruiz Brand, quien actúo en representación como apoderado de la señora Rosa Aleyda Pérez Macías, identificada con la C.C 21.632.310, ( a través de poder especial, suscrito con reconocimiento de firma y contenido el 04 de octubre de 2013, de la Notaría Veintitrés de Medellín) de la resolución de expropiación N. SSAA-ADQ 013 del 6 de Agosto de 2013( 23 de septiembre de 2013), quedando debidamente ejecutoriada el 29 de octubre de 2013. Términos que según  la Ley 388 de 1997, garantizaron no solo el debido proceso sino también, un justo precio reflejado en el avalúo comercial elaborado en el año 2012, con lo cual se hizo la Resolución de Oferta de Compra y el cual estaba VIGENTE al momento de la notificación de la resolución de expropiación y el cual se hizo conforme al Decreto Ley 1420 del 24 de julio de 1998, garantizando un justo  precio, teniendo en cuenta que el área de construcción fue únicamente de 47.36 M2 […]”[12]

23. Precisó que el avalúo comercial del inmueble elaborado por el IGAC que sirvió de soporte para el procedimiento expropiatorio contenido en el oficio 8002012EE13290 de 13 de diciembre de 2012 tiene una vigencia de un (1) año acorde con lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998.

24. Refirió que los aumentos  en el avalúo catastral que se presentan año a año entre el año 2008 al año 2012 fueron proporcionales y razonables, no obstante, “[…] para el año 2013 se presenta un aumento en el avalúo catastral desproporcionado y que no obedecía a la realidad, situación que fue objeto de revisión por parte de la Subdirección de Catastro la cual mediante  Resolución 9577 de septiembre 16 de 2014. Pero insistimos, el avalúo comercial del inmueble elaborado por el IGAC en diciembre del año 2012, se encontraba vigente el agosto de 2013 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998. El Decreto 1420 de 1998 no exige que antes de expirar la vigencia del avalúo comercial de un inmueble y al momento de expedir el acto expropiatorio se deba realizar un nuevo avalúo comercial, por el contrario, posibilita que durante un año después de expedido el avalúo este pueda servir para decidir el valor indemnizatorio de un inmueble expropiado (art. 19)[…]”[13]

25. Mencionó que es el actor quien tiene la carga de probar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado demostrando los errores en que haya incurrido el perito  en la vía administrativa, y que no presentó con la demanda prueba idónea que se refiera a un valor comercial diferente al señalado por el IGAC y reconocido por el Municipio de Medellín en el proceso expropiatorio.

26. Precisó que, conforme lo señalado en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 con respecto a  la indemnización y forma de pago en los procesos de expropiación, el precio a reconocer será igual al avalúo comercial y, en ninguna de las disposiciones de la norma ejusdem se indica que el avalúo catastral del inmueble pueda ser considerado como elemento componente o siquiera de referencia para el avaluador al momento de fijar el valor comercial del bien.

27.  Añadió que no se desvirtuó la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos demandados que acogieron ese valor comercial “[…]pues al no obrar en la demanda ningún medio de prueba que permita demostrar que  el avalúo fijado por la administración fuese incorrecto, no hay ninguna razón para decretar la nulidad solicitada por el actor[…]”[14]

Excepción denominada “inexistencia de violación al ordenamiento jurídico”

28. La funda en el hecho de que la resolución acusada se encuentra motivada en sus aspectos de hecho y de derecho, amparada en el principio de presunción de legalidad y está ajustada a la normatividad vigente, en particular a lo dispuesto por la Ley 9 de 1989 y Ley 388 de 1997 así como el Decreto 1420 de 1998.

La sentencia apelada

16. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, mediante sentencia proferida el 28 de febrero de 2018[15], negó las pretensiones de la demanda, así:

“[…] PRIMERO. NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

SEGUNDO. SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE DEMANDANTE, las que serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación y se fija como agencias en derecho a cargo de la parte demandante la suma de UN MILLON QUINIENTOS CUATRO MIL CIENTO SETENTA Y OCHO PESOS ($1.504.178).

TERCERO: En firme este proveído, archívese la actuación […]”[16].

Consideraciones de la sentencia proferida en primera instancia

17. Señaló que la pretensión primera y principal de la demanda busca la declaratoria de nulidad parcial, en lo que corresponde a la accionante, de la Resolución SSAA-ADQ 0013 del 6 de Agosto de 2013, proferida por la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín por medio del cual se ordena la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble que consta de vivienda y lote de terreno, ubicado en la calle 062 nro. 085-335 con matrícula inmobiliaria 01N-5088366 en el que la demandante Rosa Aleyda Pérez Macías  es propietaria en común y proindiviso de un 25% del derecho de dominio sobre el mencionado inmueble.

17.1  Precisó que es claro que el predio lo requería la Administración Municipal de Medellín para la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y del sistema de transporte masivo de conformidad con lo normado por el literal e) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, lo que constituye un motivo de utilidad pública.

17.2  Argumentó que en lo que se refiere a la adquisición de un inmueble por negociación directa, entre la entidad interesada en su negociación y el propietario o titular de derechos sobre el bien raíz de que se trate, para adelantar proyectos de infraestructura vial, el primer camino que debe agotar la entidad autorizada es el de la negociación directa y tan solo si la misma no fructifica es que se habilita que se acuda al expediente de la expropiación, el cual resulta más lesivo y costoso para las partes implicadas

17.3.  Después de analizar los artículos 13 y 14 de la Ley 9 de 1989 señaló como aspectos relevantes de estas disposiciones el hecho de que la entidad expropiante debe expedir un oficio que contendrá la oferta de compra, la transcripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación, oficio que debe inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, con lo cual los inmuebles afectados quedan por fuera del comercio a partir de la fecha de su inscripción.

17.4  Consideró que en el presente caso la Oferta de Compra fue recogida en la Resolución SH-ADQ 2178 de 26 de diciembre de 2012, acto administrativo que si bien es cierto en su contra no procedían recursos ni durante la actuación administrativa y mucho menos es pasible de las acciones contencioso administrativas de nulidad, en todo caso, cumple con la totalidad de las formalidades que en la Ley 9ª se previeron.

17.5 Señaló el a quo en relación con el precio de la negociación como el artículo tercero lo estimó en CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS ( $ 132,669,608) según avalúo elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC y remitido al Instituto Social de Vivienda y Habitat de Medellín ISMIVED el 17 de diciembre de 2012.

17.6 En este sentido, consideró que, siguiendo las disposiciones legales,  el artículo noveno de la resolución que contiene la Oferta de Compra, contemplaba que si dentro de los 30 días hábiles siguientes a la ejecutoria de dicha Resolución no hubiere sido posible llegar a un acuerdo formal para la adquisición del inmueble por enajenación voluntaria, se procedería a la expropiación por vía administrativa, como finalmente ocurrió, siendo estos los pasos previos que señala el accionante que se debieron haber agotado antes de acudirse a la medida más extrema de la expropiación.

17.7. Para el Tribunal es claro que el accionante reconoce la existencia de la Resolución SH-ADQ 2178 de 26 de diciembre de 2012 que contiene la Oferta de Compra por negociación directa, ante lo cual manifiesta que quien ahora actúa como apoderado de la demandante cursó un oficio a la funcionaria del ISVIMED, presuntamente a una oficina ubicada en una de sus sedes “ […] por el que luego de manifestarle que era el apoderado judicial de la señora ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS en un proceso divisorio que cursaba en el Juzgado Once(11) Civil del Circuito, solicitándole lo “instruyera”, sobre el interés del Instituto en el inmueble de que era copropietaria su poderdante a fin de transmitirle lo pertinente a su cliente[…]”[17]

17.8 Mencionó que en el propio acto de oferta de compra se ordenaba su notificación, entre otros, a la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACIAS, con las finalidades previstas en los artículos 86 y s.s de la Ley 1437 de 2011 y se advertía acerca de la forma cómo se procedería en caso de que los interesados no se acercaran a la entidad para manifestar su interés en discutir directamente con la Administración la oferta que les estaba presentando.

17.9  Consideró que a la accionante , con fecha 06 de febrero de 2013, se le dirigió una citación escrita para notificarle personalmente la Resolución SH-ADQ 2178 de 26 de diciembre de 2012, a la dirección Calle 62 nro 85-335 que es la dirección del predio que fue objeto de la medida expropiatoria, informándole que en caso de que no atendiera la citación para que se hiciera presente en las instalaciones de la entidad se procedería a su notificación por aviso, lo cual finalmente ocurrió, ya que a diferencia de algunos de los copropietarios que atendieron la citación de la entidad y que fueron notificados personalmente, en el caso de la demandante, ante su no asistencia, se procedió a dicha notificación por aviso.

17.10 Consideró el Tribunal que a partir del 1 de junio de 2013 empezaba a descontarse el término de 30 días hábiles de los que disponía tanto la Administración como la demandante para llegar a un arreglo por vía directa o por enajenación voluntaria,  lapso de tiempo que transcurrió de sobra sin que la afectada se acercara a las dependencias del ente en el que se le requería, para manifestarse respecto de la Oferta de Compra que se le estaba presentando.

17.11 Precisó que una vez transcurrido el término del aviso conforme prevé el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, sin que se hubiese llegado a ningún acuerdo, lo que procedía era la expedición del acto administrativo de expropiación, tal como se le había informado a la copropietaria del predio desde el acto administrativo por medio del cual se le presentó la Oferta de Compra.

17.12  Igualmente señaló, en relación con la afirmación de la demandante en el sentido de que según el artículo 13 de la Ley 9 de 1989 la Oferta de Compra se formula por medio de Oficio a inscribir en el Folio de Matrícula Inmobiliaria del bien raíz que se pretende expropiar, que  también es cierto que el artículo 66 de la Ley 388 de 1997 señala que se debe expedir un acto administrativo formal que se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya enajenación se requiera, el que debe ser inscrito en la Oficina de Instrumentos Públicos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

17.13 Consideró que el hecho de que se hubiera elevado por medio de un acto administrativo o mediante un Oficio la Oferta de Compra, es indiferente en la medida en que lo que se quiere hacer prevalecer es que la Oferta de Compra se formule por escrito. En este sentido, refirió el Tribunal, en últimas, siendo la Ley 388 de 1997 posterior a la Ley 9 de 1989,  debe prevalecer la aplicación del texto expedido con fecha más reciente que el de mayor antigüedad, siendo de tal forma como se procedió por parte de las autoridades encargadas de realizar las etapas de negociación directa y de expropiación administrativa.

17.14 En este sentido, mencionó que no cabe la menor duda en cuanto a que el acto administrativo en el que se contiene la Oferta de Compra , la Resolución SH-ADQ 2178 de 26 de diciembre de 2012, se inscribió en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del predio en cuestión, visible a folios 207 y 208.

17.15 Consideró el a quo que la primera vez que el abogado TARCISIO DE JESUS RUIZ BRAND acreditó su personería para actuar en nombre y representación de la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACIAS, fue para la interposición del recurso de reposición, único que procedía en contra del acto administrativo de expropiación, es decir, que la Administración sólo estaba obligada a notificarle las decisiones que produjera en tanto vincularan a la comunera ROSA ALEYDA PEREZ MACIAS tan solo después de que se dictó y se notificó debidamente la Resolución SSAA-ADQ 0012 de 6 de Agosto de 2013, con la cual se acoge y confirma la decisión de expropiar un bien inmueble, antes no, de ahí que el reclamo que se expresa en la demanda  en el  sentido de que la Administración no se había pronunciado respecto de un oficio que el togado dirigió al ISVIMED  a una persona de nombre EVELYN MONTAÑO, a partir del cual pretende que se debió haber discutido la Oferta de Compra con el directamente y que por no haberse hecho de esa forma la decisión de expropiar quedó viciada de nulidad, carece de poder disuasorio en tanto no se identificó nunca a esta última persona ni se dijo que cargo tenía en el ISMIVED y, en segundo lugar, porque para entonces el togado no había acreditado su personería para actuar en nombre de la señora PEREZ MACÍAS, luego el acto administrativo en el que se le expresó la Oferta de Compra no tenía por qué serle notificado.

17.16 En relación al precio indemnizatorio señaló que el IGAC, previa solicitud del Municipio de Medellín practicó el avalúo comercial elaborado por el experto BENJAMIN HERRAN RODRIGUEZ y que no era el avalúo catastral el requerido para formular la Oferta de Compra sino el comercial, el que finalmente fue acogido por la administración municipal, y así mismo refirió, conforme al oficio 8002015EE4879-01 de 15 de Mayo de 2015 de la Coordinador GIT Avalúos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi los pasos que se siguieron previamente para la elaboración de tal avalúo.

17.17 Frente a la inconsistencia en relación con el avalúo catastral de $ 734,341,000 para el año 2013 el Tribunal hace énfasis en la prueba documental decretada, obrante en oficio SC 1682 del  30 de abril de 2015, suscrito por el Subdirector Administrativo de Catastro, el cual señala que este avalúo predial, para la mencionada vigencia fiscal y para el predio en mención, se debió a que la construcción que figuraba inscrita en la base de datos catastral producto de la actualización catastral, se había realizado con base en una zona homogénea  geoeconómica que no le correspondía por lo cual  oficiosamente se modificó la inscripción catastral del predio lo cual se tradujo en la expedición de la Resolución 9577 de 16 de septiembre de 2014.

17.18 Después de señalar como, con base en el artículo 61 de la ley 388 de 1997, la resolución de expropiación se fundamentó en el avalúo comercial del inmueble que arrojó la cifra de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES SEOESCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL PESOS M.L ( $132.669.608) el cual tenía una vigencia de un (1) año conforme el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998, el a quo procedió a revisar la evolución del avalúo catastral para los años 2008 a 2012 correspondiendo a este último año un avalúo de $ 102,020,000 con lo cual concluye que tiene sentido el avalúo catastral practicado por el experto del IGAC, con base en el cual se elaboró la Oferta de Compra por un valor de $ 132.669.608

17.19  Para el Tribunal no se demostró que los estudios realizados por la entidad encargada de realizar los avalúos para determinar el valor de los predios objeto de expropiación estuvieran errados, siendo que, una vez tal valor se consigna en el  acto administrativo por medio del cual se realiza la oferta para enajenación voluntaria y la fijación de precio indemnizatorio para la expropiación por vía administrativa, sobre el mismo opera la presunción de legalidad que cobija a todas las actuaciones administrativas, y para controvertir tales decisiones, la carga de la prueba le corresponde exclusivamente a la parte inconforme con el avalúo comercial, razones estas que llevaron al a quo a denegar las súplicas de la demanda.

El recurso de apelación 

18. La parte demandante interpuso y sustento, oportunamente, recurso de apelación[18] contra la sentencia proferida en primera instancia, con base en los siguientes argumentos:

18.1. Manifestó que el análisis probatorio demuestra que existió un comportamiento proclive por parte de la administración y del ISMIVED tendiente a violar el debido proceso, a negar la posibilidad a la actora sobre la oferta de compra y a privilegiar sin observar el trámite necesario, la expropiación administrativa[19].

18.2 Anotó que se desatendió la comunicación de fecha 06 de Marzo de 2013, enviada a la Dra. EVELIN MONTAÑO GALEANO, a la dirección calle 48C N. 77 03 del ISMIVED, Medellín, donde le escribió “rogándole me instruya sobre su interés en dicho inmueble, a fin de transmitírselo a mi representada”, y se hace caso omiso a la dirección suministrada para negar de esta forma la posibilidad de una negociación directa y de discusión de la oferta de compra contenida en la decisión SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012[…]”[20].

18.3 En referencia a la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria frente a las consideraciones de la sentencia de primera instancia que esta afirmación, acredita dos cosas, inicialmente que se realizó la inscripción de la oferta en el folio, cinco (5) meses después de producido el acto por parte de la administración y segundo, que existió un pleno incumplimiento de los mandatos que reza el artículo 13 de la ley 9 de 1989, en tanto que no se llevó a cabo la inscripción del documento de adquisición en el folio de matrícula inmobiliaria No. 01N-5080366 dentro del término precisado en la norma, lo cual constituye una prueba más de la irregular actuación que desplegó para esta expropiación la administración. Esta falencia, a su juicio, vició el procedimiento que desarrolló la administración, en cuanto no se realizó en cumplimiento estricto de la formalidad que predica la Ley […] pues se requiere del registro oportuno de la oferta en el folio de matrícula del bien a expropiar para constituir con ese acto, la oferta tendiente a obtener con el administrado un acuerdo para la enajenación voluntaria. ”[21]

18.4 Sostuvo que el avalúo realizado que contiene el valor que impone el ISVIMED en la expropiación carece de la antefirma y sólo se aprecia allí el nombre de quien lo suscribe en documentos con el membrete del INTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI; además, no posee la fecha de elaboración y no expone razonadamente dentro del mismo cuáles son los fundamentos o los criterios que lo llevaron a tomar esa determinación.

18.5 Recalcó que el avalúo deja en entredicho la idoneidad de quien lo elaboró, pues es la fecha de elaboración, más no la de incorporación, las que determinan la vigencia para la que se asignó.

18.9 Mencionó que la visita técnica al predio tuvo lugar el 12 de julio de 2011 y el avalúo se aportó un año después de la presunta verificación de las características del inmueble, lo que a todas luces deje entrever que el dictamen puede ser consecuente con la fecha que se cita de inspección, pero como carece de esta información deja sin herramientas al administrado para controvertir el dictamen que se realizó por parte de la administración y frente al cual se le quiere aplicar vigencia para el año 2012.

18.10 Afirmó que debe responderse la pregunta de si la demandada obró lealmente observando el debido proceso en la expropiación, incluso exigiendo rigurosidad en el avalúo y la notificación de todos los trámites de expropiación.

18.11  Manifestó que se probó en el  proceso que el valor catastral asignado al predio difiere del que tasó unilateralmente la expropiante  lo cual estima como injusto pues desconoció el que rigió para tributar.

18.12  Concluyó solicitando se declare viciado el procedimiento de expropiación para que, conforme se exigió el pago del impuesto predial con fundamento en una suma de dinero, sea ésta la que fundamente el justo precio para el  pago de la expropiación.

Trámite del recurso de apelación

19. El Despacho sustanciador, mediante auto de 27 de septiembre de 2018^[22], admitió el recurso interpuesto contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad.

Alegatos de conclusión

20. El Despacho sustanciador corrió traslado[23], por un lado, a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y, por el otro, al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

21. Dentro del término legal, las partes demandante y demandadas, mediante escritos de 28 de julio de 2018[24] , 27 de noviembre de 2018[25] y 30 de Noviembre de 2018[26]presentaron alegatos de conclusión en los que reiteraron los argumentos que fueron planteados en su oportunidad en la demanda y en los escritos de contestación de demanda. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

30. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y lo previsto en los artículos 11,13,34,38,39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999, modificado por el artículo 1.º del Acuerdo núm. 55^[27] de 5 de agosto de 2003^[28] expedido por la Sala Plena de esta Corporación,  sobre la distribución de negocios entre las secciones, esta Sección es competente para conocer del presente asunto. En este caso, la demanda en contra de un acto administrativo proferido en el proceso especial de expropiación administrativa no se encuentra asignada a otra Sección.

31. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil^[29], norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo^[30] se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que habrá de adoptarse en la segunda instancia.

32. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) los actos administrativos acusados; ii) el problema jurídico; iii) naturaleza de la acción incoada; iv) presupuestos procesales  v) nuevos cargos del recurso de apelación y vi) conclusiones.

33. La Sala no observa en el presente proceso la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir el caso sub lite.

El acto administrativo acusado

34. Se procederá a transcribir el acto administrativo objeto de la presente demanda de nulidad, sin perjuicio de la transcripción que del  mismo se haga al analizar cada uno de los cargos presentados, así:

34.1. Resolución SSAA-ADQ 0013 de 6 de Agosto de 2013 [31] de la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, cuyos apartes demandados indican:

“[…] RESOLUCION SSAA-ADQ 0013

(6 de Agosto de 2013)

“Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 01-5088366 cuyos titulares del derecho real de dominio son GUILLERMO LEON CASTAÑEDA AGUDELO identificado con cédula de ciudadanía 8.458.579 con el 50% del derecho real de dominio, ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, identificada con cédula de ciudadanía 21.632.310 con el 25% del derecho real de dominio, DORICEL DE LA CRUZ GAVIRIA MEJIA, identificada con cédula de ciudadanía 43.681.661 con el 21% del derecho real de dominio, JESUS ALFREDO LONDOÑO ALVAREZ, identificado con cédula de ciudadanía 71.691.289 con el 2% del derecho real de dominio, MARGARITA MARIA PABÓN RESTREPO, identificada con cédula de ciudadanía 42.760.776 con el 2% del derecho real de dominio  

LA SECRETARIA DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

En uso de sus facultades delegadas por el Alcalde de Medellín, mediante el Decreto N-0903 del 17 de Mayo de 2013 y de conformidad con las otorgadas por la Ley 9 de 1989, por la Ley 388 de 1997, artículos 58 y siguientes

CONSIDERANDO:

(…)

20. Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la ley 388 de 1997, se expidió la Resolución de Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012, “ Por la cual se inician las diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra a GUILLERMO LEON CASTAÑEDA AGUDELO identificado con cédula de ciudadanía 8.458.579 con el 50% del derecho real de dominio, ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, identificada con cédula de ciudadanía 21.632.310 con el 25% del derecho real de dominio, DORICEL DE LA CRUZ GAVIRIA MEJIA, identificada con cédula de ciudadanía 43.681.661 con el 21% del derecho real de dominio, JESUS ALFREDO LONDOÑO ALVAREZ, identificado con cédula de ciudadanía 71.691.289 con el 2% del derecho real de dominio, MARGARITA MARIA PABÓN RESTREPO, identificada con cédula de ciudadanía 42.760.776 con el 2% del derecho real de dominio” cuyo objeto es la adquisición mediante enajenación voluntaria directa del derecho real de dominio  y posesión de un bien inmueble consistente en vivienda y lote de terreno, ubicado en la CALLE 062 N. 85-335, identificado con la matrícula N. 01N-508836, cuya descripción, área y linderos según la Escritura Pública N. 987 del 29 de junio de 2001, otorgada en la Notaría Décima del Circulo Notarial de Medellín.

(…) 

27. Que el día 07 de febrero de 2013, fue enviada la citación para notificación personal de la Resolución de Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012 a ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS, identificada con cédula de ciudadanía 21.632.310 con el 25% del derecho real de dominio, la cual fue recibida en el inmueble ubicado en la Calle 62 N. 85.335, identificado con la matrícula inmobiliaria 01-5088366 de la ciudad de Medellín, por el señor Cristian Builes.

28. Teniendo en cuenta, que la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS no se presentó para la notificación personal, el día 24 de Mayo de 2013, se ordenó publicar dicho aviso en la pagina web del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISMIVED-www.ismived.gov.co, link notificaciones a la comunidad, desde el día 24 de Mayo hasta el 30 de Mayo de 2013, así como también se ordenó fijar el aviso acompañado de copia integra del acto administrativo, en lugar de acceso al público (cartelera) de la sede principal ubicada en la Calle 47 D No. 75-240 ( Sector Velódromo), y de la sede alterna ubicada en la Calle 48 C N 77-03, Sector Estadio, del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISMIVED- la notificación por aviso de la Resolución de Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012, quedó surtida el día 31 de Mayo de 2013.

29. Que el día 31 de Mayo de 2013, quedó notificada por aviso la Resolución de Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012, a la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS identificada con cédula de ciudadanía 21.632.310 con el 25% del derecho real de dominio de un bien inmueble consistente en vivienda y lote de terreno, ubicado en la CALLE 062 N. 85-335, identificado con la matrícula N. 01N-508836.

30. Que a partir del 02 de junio hasta el 16 de julio de 2013, corrieron los términos de la aceptación de la Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012 a la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS identificada con cédula de ciudadanía 21.632.310 con el 25% del derecho real de dominio de un bien inmueble consistente en vivienda y lote de terreno, ubicado en la CALLE 062 N. 85-335, identificado con la matrícula N. 01N-508836.

31. Que a la fecha el plazo que contempla el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, de treinta (30) días hábiles para llegar a un acuerdo para la enajenación voluntaria con la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS identificada con cédula de ciudadanía 21.632.310 con el 25% del derecho real de dominio de un bien inmueble consistente en vivienda y lote de terreno, ubicado en la CALLE 062 N. 85-335, identificado con la matrícula N. 01N-508836, se encuentra vencido.

(…)

48. Que el artículo 68 de la Ley 388 de 1997 determina que una vez cumplido el procedimiento de enajenación voluntaria, procede la expropiación por vía administrativa, dado que ha transcurrido más de treinta(30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria.

(…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO.OBJETO: Disponer la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble consistente en vivienda y lote de terreno, ubicado en la CALLE 062 N. 85-335, identificado con la matrícula N. 01N-508836 cuyos titulares del derecho de dominio son: GUILLERMO LEON CASTAÑEDA AGUDELO identificado con cédula de ciudadanía 8.458.579 con el 50% del derecho real de dominio, ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, identificada con cédula de ciudadanía 21.632.310 con el 25% del derecho real de dominio, DORICEL DE LA CRUZ GAVIRIA MEJIA, identificada con cédula de ciudadanía 43.681.661 con el 21% del derecho real de dominio, JESUS ALFREDO LONDOÑO ALVAREZ, identificado con cédula de ciudadanía 71.691.289 con el 2% del derecho real de dominio, MARGARITA MARIA PABÓN RESTREPO, identificada con cédula de ciudadanía 42.760.776 con el 2% del derecho real de dominio, cuya descripción, área y linderos según la Escritura Pública N. 987 del 29 de junio de 2001, otorgada en la Notaría Décima del Circulo Notarial de Medellín son…

(…)

ARTÍCULO TERCERO.VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO. El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se decide por la presente Resolución es por el total de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS M.L ($132.669.608), conforme al avalúo comercial con radicación N.8002012ER6587 por el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI (IGAC)N y remitido al INSTITUTO SOCIAL DE VIVIENDA Y HABITAT DE MEDELLIN-ISMIVED- mediante comunicación N 8002012EE13290-01-F:13-A:12 del 17 de diciembre de 2012, fecha de radicado que sirve de referencia para efectos del término de la vigencia del avalúo comercial, de conformidad con el Decreto Ley 1420 de 1998

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

Dada en la ciudad de Medellín, a los seis(06) días del mes de agosto de 2013

VERA CRISTINA RAMIREZ LOPEZ

Secretaría de Servicios Administrativos[…]”.

El problema jurídico

35. Con base en el recurso de apelación interpuesto la parte demandante y en los alegatos de conclusión presentados en el trámite de segunda instancia, el problema jurídico que debe resolver la Sala se contrae en determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia en cuanto negó las súplicas de la demanda para establecer la legalidad de la Resolución SSAA-ADQ 0013 de 6 de Agosto de 2013de la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín que dispuso la expropiación por vía administrativa del inmueble ubicado en la CALLE 062 N. 85-335 de Medellín, identificado con la matrícula N. 01N-508836, respecto de la participación en común y en pro indiviso de la señora ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, con el 25% del derecho real de dominio sobre el mencionado inmueble, así como la legalidad del precio indemnizatorio reconocido en aquella.

36. Con las anteriores precisiones, se resolverá a continuación el segundo problema jurídico, a fin de establecer si se agotó o no en debida forma la etapa de negociación de trata la Ley 388 de 1997.

37. La inconformidad de la parte actora con la sentencia apelada se centra en que el fallador de primera instancia no valoró las pruebas que demostraban que la demandada violó el debido proceso, negando la posibilidad a la actora de una negociación directa, discutiendo de la oferta de compra contenida en la decisión SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012.

38. De otra parte, el recurrente estima que la inscripción de la oferta en el folio de matrícula inmobiliaria se realizó cinco (5) meses después de producido el acto por parte de la administración, incumpliéndose el artículo 13 de la ley 9 de 1989, en tanto que no se llevó a cabo la inscripción del documento de adquisición en el folio de matrícula inmobiliaria No. 01N-5080366 dentro del término precisado en la norma, lo cual, a su juicio, constituye una prueba de la irregular actuación que se desplegó para en el trámite de la expropiación administrativa.

39. Por último , en relación al avalúo que sirvió de base para decretar el precio indemnizatorio mencionó que el mismo : (i) carece de la antefirma y sólo se aprecia allí el nombre de quien lo suscribe en documentos con el membrete del INTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI; (ii) no posee la fecha de elaboración y no expone razonadamente dentro del mismo cuáles son los fundamentos o los criterios que lo llevaron a tomar esa determinación; (iii) deja en entredicho la idoneidad de quien lo elaboró, pues es la fecha de elaboración, más no la de incorporación, las que determinan la vigencia para la que se asignó; (iv) la visita técnica al predio tuvo lugar el 12 de julio de 2011 y el avalúo se aportó un año después de la presunta verificación de las características del inmueble, lo que a estimó deje entrever que el dictamen puede ser consecuente con la fecha que se cita de inspección, pero como carece de esta información deja sin herramientas al administrado para controvertir el dictamen que se realizó por parte de la administración y frente al cual se le quiere aplicar vigencia para el año 2012; (v) el valor catastral asignado al predio difiere del que tasó unilateralmente la expropiante en la resolución de expropiación,  lo cual estima como injusto, pues desconoció el que rigió para tributar en tanto hace énfasis en el valor catastral que tenía el inmueble en comparación con el valor del avalúo comercial reconocido en la decisión que ordenó la expropiación por vía administrativa.

40. Para la Sala, antes de abordar el estudio de los cargos del recurso de apelación, resulta pertinente establecer el marco legal y las etapas del procedimiento de expropiación por vía administrativa.

Marco normativo

41. Sobre la etapa de la negociación, que debe agotarse dentro del procedimiento de la expropiación por vía administrativa, la Ley 388 de 1997, que regula expresamente el mismo, establece en lo pertinente, lo siguiente:

“LEY 388 DE 1997

(Julio 18)

Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

[…]

“Artículo 61.- MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO DE ENAJENACION VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989:

El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta.

Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio podrán provenir de su participación.

La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa.

Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa.

No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al proceso.

Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos.

[...]

Parágrafo 2º.- Para todos los efectos de que trata la presente Ley el Gobierno Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en factores tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble, factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte.” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

[...]

“Artículo 66º.- Determinación del carácter administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.”

“Artículo 67º.- Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.

Parágrafo 1º.- El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación.

Parágrafo 2º.- El ingreso obtenido por la enajenaciónde inmuebles a los cuales se refiere el presente Capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria. “

“Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente:

1. La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.

2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.

3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado.

4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación.

5. La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […] (Las subrayas y negrillas fuera de texto)”.

42. A su vez, la Ley 388 de 1997 fue reglamentada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial, en las disposiciones pertinentes establece lo siguiente:

“DECRETO 1420 DE 1998

(julio 24)

por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.

Artículo 1º.- Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen por objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros:

(…)

Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa (…)”.

Artículo 2º.- Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.

Artículo 3º.- La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración”.

(…)

Artículo 20º.- El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación.

Artículo 21º.- Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor comercial:

1. .
2. .

Artículo 22º.- Para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberán tener en cuenta por lo menos las siguientes características:

Artículo 25º.- Para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual. La determinación de las normas metodológicas para la utilización de ellos, será materia de la resolución de que trata el artículo 23 del presente Decreto.

Para aplicar un método diferente a los enumerados en el inciso anterior, se requiere que previamente se someta a estudio y análisis tanto en los aspectos conceptuales como en las aplicaciones que pueda tener su aplicación. Dicho estudio y análisis serán realizados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y, si éste lo encontrara válido lo adoptará por resolución de carácter general”. (subrayas fuera de texto)

La expropiación y su evolución en la legislación colombiana

43. El artículo 58 de la Constitución Política establece que “[…] Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. […]”.

44. La Corte Constitucional, en la sentencia C-227 de 2011[32], precisó que “[…] De acuerdo con la Constitución, la expropiación transcurre a través de dos vías. La primera, mediante un proceso de enajenación voluntaria y expropiación judicial si la propuesta oficial de adquirir el bien fracasa, cuyo marco general está regulado en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil. La segunda, administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a los términos previstos en el artículo 63 de la Ley 388 mencionada, sometido eventualmente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus diferencias, ‘en ambos casos debe salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés social que motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de la indemnización. Para ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento orientado a garantizar este balance’^[33]. […]”.

45. Posteriormente, esta Sección^[34]  ha indicado:

“[…] La expropiación ha sido definida, […] como ‘una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa’^[35].

Así pues y como lo ha precisado esta Corporación, ‘el régimen de expropiación para efectos de reforma urbana lo componen la Ley 9ª de 1989, que en lo pertinente al presente proceso regula la figura de expropiación por vía judicial, la Ley 388 de 1997, que modificó algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, que contienen las normas generales del procedimiento para la expropiación por vía judicial’^[36].

En cuanto a la diferencia entre la expropiación judicial y la administrativa, la Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 18 de marzo de 2010^[37], sostuvo lo siguiente:

‘El citado artículo [artículo 58 de la Constitución] establece dos clases de expropiación: la judicial y la administrativa, las cuales, deben ceñirse, según se desprende del texto transcrito, a que:

i) Existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador.

ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio.

La expropiación judicial, goza, entre otras, de las siguientes características:

Es la regla general, y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria, sea porque el propietario se niegue a negociar, o porque guarde silencio, o porque no cumpla con el negocio (Artículo 20 Ley 9ª de 1989).

Se lleva a cabo por medio de una resolución que admite recurso de reposición. En firme esta resolución, la Administración demanda ante la jurisdicción civil al propietario para que entregue el inmueble, por medio del proceso especial de expropiación, contenido en la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y Código de Procedimiento Civil.

Por su parte, la expropiación administrativa, tiene las siguientes características, que difieren de la anterior:

También se presenta luego de fracasada la negociación entre la Administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación administrativa, es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (artículo 63 Ley 388 de 1997), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente delimitadas en la Ley (artículo 65, ibídem)

La declaración de las condiciones de urgencia, que autorizan la expropiación por vía administrativa será realizada por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante Acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997.

En este orden de ideas, observa la Sala que ante el fracaso de la etapa de enajenación voluntaria y la falta de condiciones de urgencia manifiesta, la Administración tiene la competencia para iniciar por vía judicial la expropiación, previa resolución que se notifica conforme a los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo, por mandato expreso del artículo 62 de la Ley 388 de 1997.

De las explicaciones expuestas, considera la Sala que en la etapa de negociación voluntaria la administración no está efectuando ningún tipo de actividad administrativa que pueda perjudicar al administrado, pues precisamente, los términos en que se presentan la negociación es voluntaria.

Lo anterior permite concluir que el acto por medio del cual se hace una oferta al propietario del bien inmueble que puede ser objeto de expropiación administrativa o judicial dependiendo de las circunstancias ya reseñadas, no genera un perjuicio alguno para el actor’.

Tanto en el proceso de expropiación judicial como en el de expropiación administrativa existe una fase previa de negociación, ‘a través de la cual la entidad intenta adquirir el bien, de tal forma que se evite la iniciación del proceso expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa se inicia con una oferta de la administración al particular para adquirir el bien por el precio base fijado por la entidad. Luego sigue una etapa de negociación directa con el particular. Si el proceso de negociación directa resulta exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio acordado. Si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha, la cual culmina con el traspaso del título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado’^[38].

En lo atinente a cada una de ellas, esta Corporación advirtió^[39]:

‘Respecto de la etapa de oferta de compra debe indicarse que indistintamente si se refiere al proceso de expropiación por vía judicial o administrativa, inicia con la expedición de un acto administrativo que contiene la información de la oferta de compra que se hace al propietario del bien que se pretende expropiar. En el caso de la expropiación por vía judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 9 de 1989, el procedimiento inicia con la expedición de un acto (oficio) que identifica el bien y el precio base de negociación. Por su parte, en lo que respecta a la expropiación por vía administrativa, debe destacarse, según lo disponen los artículos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997, que comienza con la expedición de un acto administrativo de expropiación que informa al propietario del bien al que pretende hacerse la administración, la posibilidad de negociar directamente la compra de éste por el precio consignado en el acto, así como las condiciones de pago del precio.

Una vez agotada la primera etapa comienza la subsiguiente, consistente en la negociación. En ella, según lo disponen las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 se busca, entre otras cosas, modificar el precio base que la administración fijó en la oferta y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien. En el caso de la expropiación por vía judicial ésta etapa dura máximo 30 días, contados a partir de la notificación de la oferta de compra, mientras en aquella que es por vía administrativa el mismo término se cuenta a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por dicha modalidad.

En palabras de la Corte Constitucional (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) debe destacarse lo siguiente de ésta etapa: “En el caso de la expropiación judicial, pasados treinta días desde la oferta sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, o dos meses desde el contrato de promesa de compraventa sin que se haya celebrado el contrato de compraventa, la entidad expide una "resolución de expropiación", mediante la cual señala el inicio de la etapa expropiatoria propiamente dicha. Luego, la entidad radica ante el juez civil la demanda de expropiación, dando así inicio al proceso judicial. (…) En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago’.

Así las cosas, se tiene que una vez la administración expide la resolución de expropiación, bien se trate de aquella que se da para iniciar el trámite en sede judicial o la que da lugar a la expropiación administrativa, finiquita la etapa de negociación para dar lugar al proceso expropiatorio propiamente dicho. […]”.

46. Al decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 61, 62, 67 y 70 de la Ley 388 de 1997, entre otros, la Corte Constitucional en la sentenciaC- 1074 de 4 de diciembre de 2002(Magistrado ponente doctor Manuel José Cepeda Espinosa), se pronunció en los siguientes términos:

“[…] Segunda etapa: La negociación. 

La etapa de negociación se denomina “enajenación voluntaria”, en el proceso de expropiación judicial, y “negociación directa” en la expropiación por vía administrativa. Esta etapa tiene una duración máxima de 30 días hábiles, contados a partir de la notificación de la oferta de compra en el caso de expropiación judicial, y, a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por vía administrativa en dicho evento.

De la Ley 9 de 1989 y de la Ley 388 de 1997, se infiere que durante la etapa de negociación tanto en el proceso de expropiación por vía judicial como en el de por vía administrativa, la negociación comprende la posibilidad de modificar el precio base señalado en la oferta.^[40]

Si durante el proceso de negociación se logra un acuerdo entre el particular y la entidad, la enajenación del bien se perfecciona con la celebración de un contrato, que puede ser de compraventa o de promesa de compraventa. En él se estipula el precio del bien, las condicionesy los instrumentos de pago, ya sea en dinero, en títulos valores, en derechos de construcción y desarrollo, en derechos de participación en el proyecto urbanístico, o mediante permuta. El actor en el presente proceso considera que la posibilidad de pago con medios distintos al dinero en efectivo resulta contrario al artículo 58 constitucional.

[…]

En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago. Contra este acto sólo procede el recurso de reposición, en vía gubernativa, y las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.Este acto se notifica de conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y si 10 días después de su notificación no ha sido resuelto, se entenderá que ha sido resuelto favorablemente[…]”..

47. De lo antes transcrito se infiere claramente que la etapa de negociación directa del proceso expropiatorio se caracteriza por buscar modificar el precio base que la Administración fijó en la oferta y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien.

48. Así mismo, que cuando se vence el plazo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto, que constituye la oferta de compra, sin que se haya perfeccionado el contrato de compraventa o que haya fracasado la negociación entre la administración y el propietario del inmueble, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, debe decidir unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago.

Unificación jurisprudencial respecto del control judicial de los actos expedidos dentro del proceso de expropiación administrativa

49. En sentencia de 11 de diciembre de 2015 (M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) la Sala unificó su postura acerca del control judicial de los actos expedidos dentro del proceso de expropiación administrativa. En dicha providencia se expusieron las siguientes consideraciones:

“…para que proceda la extinción del derecho de propiedad, se debe cumplir con los siguientes presupuestos[41]:

“1. La existencia de una ley en la que el legislador defina cuáles son los motivos de utilidad pública o de interés general que pueden dar lugar a la expropiación, como una forma de garantizar el principio de legalidad.

2. La intervención de la jurisdicción, que a través de sus jueces y por medio de una sentencia judicial, debe determinar la procedencia de la expropiación en un caso concreto, intervención ésta que garantiza los derechos al debido proceso y a la defensa del particular que verá afectado el dominio que legítima y legalmente viene ejerciendo.

3. El pago de una indemnización previa a la expropiación que resarza los perjuicios que se le causen al particular con la orden de extinción de dominio en favor del Estado”.

Con fundamento en los anteriores requisitos, es que se ha entendido que son tres los pilares en los cuales descansa la figura de la expropiación, i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga de la decisión de la administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución”[42].

No obstante lo anterior, fue el propio Constituyente de 1991, quien consagró las excepciones a cada uno de ellos, y al efecto dispuso que podrá haber expropiación sin indemnización; que no solo procederá la expropiación judicial sino también la administrativa, y que en caso de controversia no se pueden discutir los motivos de utilidad pública ni interés general definidos previamente por el legislador[43], todo ello en su redacción primigenia.

En cuanto éste último, para la Sala es claro que se trataba de un límite especial al contenido de la función de control judicial sobre los actos administrativos, expedidos dentro del proceso expropiatorio que trajo la Constitución Política de 1991.

En efecto, como se precisó, el artículo 58, en su redacción original, disponía que las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no podían ser controvertibles judicialmente[44]. El artículo era del siguiente tenor:

(…)

En este sentido, dentro de las controversias que se originaban respecto del proceso expropiatorio no resultaba posible plantear discusión alguna sobre los motivos invocados por el legislador en relación con la declaración de interés público o de utilidad social.

La anterior fue la regla que imperó hasta que el propio Congreso de la República, en uso de su facultad para reformar la Constitución consagrada en los artículos 114 y 374 de la Constitución Política, eliminó el inciso final del artículo 58 de la Carta Política, a través del Acto Legislativo 01 de 1999, como se advierte a continuación:

(…)

Así pues, se proscribió la ausencia de control judicial en el marco del principio de legalidad, entendido éste como el ejercicio del poder público de acuerdo con las prescripciones del ordenamiento jurídico, toda vez que no puede existir acto sin juicio dentro de un Estado de Derecho.

Ahora bien, dilucidado el sentir del Constituyente en cuanto a la necesidad de garantizar la tutela judicial respecto de los motivos de utilidad pública o de interés social dentro del proceso expropiatorio, para la Sala resulta imperioso determinar el momento en el cual se accede a la Administración de Justicia para hacerlo efectivo.

De esta manera, la Sala estima que el mismo se encuentra determinado por la naturaleza del acto, de acuerdo con lo consagrado en los artículos 49 y 50 del Código Contencioso Administrativo, los cuales disponen que solo pueden impugnarse los actos administrativos definitivos más no los de trámite o preparatorios.

En efecto, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo preceptúa que por regla general los recursos sólo proceden contra los actos administrativos que finalicen las actuaciones en sede administrativa, indicando que son actos definitivos, los que “ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.

De la misma manera el artículo 49 ibídem, regula el tópico de los recursos en los siguientes términos: “no habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.

Los actos de trámite “son instrumentos que permiten desarrollar en detalle los objetivos y funciones de la administración, de esta manera la existencia de estos actos no se explica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes dentro de una actuación administrativa”[45]. Por el contrario, los actos definitivos ponen fin a la actuación, de modo que en ellos se agota la actividad de la administración, o tan sólo queda pendiente la ejecución de lo decidido.

En este contexto y en lo atinente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o de interés social, la Sala rectifica el criterio que sostiene que ellos dentro del proceso expropiatorio sólo cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, dado que lo mismos sí crean una situación jurídica particular y concreta.

En efecto, se trata de un acto que produce efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados.

Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos[46].

Bajo los conceptos que anteceden, el acto administrativo en estudio, al estar llamado a generar perjuicios al administrado, es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior sin perjuicios de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el cual dispone:

“Artículo 71. - Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares (…)” (Negrillas fuera de texto).

En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia:

Se hace énfasis que la decisión guarda relación con la expropiación administrativa figura diferente a la expropiación judicial”[47] (Subrayado fuera de texto).

Análisis del caso concreto

De la etapa de negociación en la expropiación administrativa

50. De acuerdo a los antecedentes de los actos administrativos acusados y a la luz de los artículos 61 y 68 de la Ley 388 de 1997, en cuanto a la etapa de negociación se observa lo siguiente:

50.1 Mediante la Resolución N° SH-ADQ 2178 de diciembre 26 de 2012 el Secretario de Hacienda de Medellín, dentro del avance del proyecto Conexión Vial Aburrá-Río Cauca, presentó Oferta de Compra para la adquisición mediante enajenación voluntaria directa del derecho de dominio y posesión de un bien inmueble consistente en vivienda y lote de terreno ubicado en la CALLE 062 N. 85-335, identificado con la matrícula N. 01N-508836 cuyos titulares del derecho real de dominio son: GUILLERMO LEON CASTAÑEDA AGUDELO identificado con cédula de ciudadanía 8.458.579 con el 50% del derecho real de dominio, ROSA ALEYDA PÉREZ MACÍAS, identificada con cédula de ciudadanía 21.632.310 con el 25% del derecho real de dominio, DORICEL DE LA CRUZ GAVIRIA MEJIA, identificada con cédula de ciudadanía 43.681.661 con el 21% del derecho real de dominio, JESUS ALFREDO LONDOÑO ALVAREZ, identificado con cédula de ciudadanía 71.691.289 con el 2% del derecho real de dominio, MARGARITA MARIA PABÓN RESTREPO, identificada con cédula de ciudadanía 42.760.776 con el 2% del derecho real de dominio” cuya descripción, área y linderos constan según la Escritura Pública N. 987 del 29 de junio de 2001, otorgada en la Notaría Décima del Circulo Notarial de Medellín. El valor de la Oferta de Compra se tasó en CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS M.L ($132.669.608). El 07 de febrero de 2013 el ISMIVED le envía  citación para notificación personal[48],  la cual fue recibida en el inmueble ubicado en la Calle 62 N. 85.335, identificado con la matrícula inmobiliaria 01-5088366 de la ciudad de Medellín, por el señor Cristian Builez[49].

50.2 Atendiendo a que la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS no se presentó para la notificación personal, se surtió la diligencia de notificación por aviso[50] de conformidad con el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011[51] remitido a la dirección del inmueble Calle 062 nro 085-335 de Medellín, el 22 de febrero de 2013, con constancia de envío entregada en su destino[52]

50.3 Mediante constancia de remisión y publicación de aviso[53] se acredita que el día 24 de Mayo de 2013, se publicó dicho aviso en la página web del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISMIVED-www.ismived.gov.co, hasta el 30 de Mayo de 2013, acompañado de copia integra del acto administrativo, en lugar de acceso al público (cartelera) de la sede principal ubicada en la Calle 47 D No. 75-240 ( Sector Velódromo), y de la sede alterna ubicada en la Calle 48 C N 77-03, Sector Estadio, del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISMIVED.

50.4 La  notificación por aviso de la Resolución de Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012, de conformidad con el artículo 69 ejusdem quedó surtida el día 31 de Mayo de 2013.

50.5 En la mencionada Resolución el Municipio de Medellín, con independencia del precio indemnizatorio, estableció un mecanismo de compensaciones, consistentes en una prima de traslado(PT); prima de trámites legales (PTL) y prima por afectación económica (PAE)

50.6 Concluida la primera etapa del proceso de expropiación administrativa (la oferta de compra), se dio paso a la negociación, que según el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, debía surtirse en “treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66” de la misma ley, es decir, del acto que determinó la adquisición del inmueble. En ese sentido,  a partir del 02 de junio hasta el 16 de julio de 2013, corrieron los términos de la aceptación de la Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012 a la parte actora.

50.7 Transcurrido el plazo a que alude el artículo 68 de la Ley 388 de 1997 de treinta (30) días hábiles para llegar a un acuerdo para la enajenación voluntaria con la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS con el 25% del derecho real de dominio de un bien inmueble consistente en vivienda y lote de terreno, ubicado en la CALLE 062 N. 85-335, identificado con la matrícula N. 01N-508836, la demandada dio por vencido el término consagrado en la norma para surtir la etapa de negociación.

51. Sobre el particular, advierte la Sala que el inciso 6° del artículo 61 de la Ley 387 de 1997 prevé lo siguiente:

“Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa”

52. Para la Sala, en el sub lite, teniendo en cuenta el precepto indicado supra sobre la obligatoriedad de iniciar la etapa de la expropiación propiamente dicha, si en el referido plazo no se llegaba a un acuerdo, se acreditó que la etapa de negociación se agotó, en la medida en que después de surtido el trámite administrativo de la Oferta de Compra, transcurrieron 30 días hábiles señalados en la Ley 388 de 1997 para que se intentara llegar al pluricitado acuerdo , por lo que razonablemente el Municipio de Medellín-Secretaria de Servicios Administrativos procedió ainiciar el proceso de expropiación.

53. Dicho de otro modo, aunque la demandante reprocha que el ISMIVED era proclive a violar el debido proceso, a negar la posibilidad de la manifestación de la demandante sobre la oferta de compra, privilegiando la expropiación por vía administrativa, la que califica de ilegal, desconociendo que la notificación es un acto que garantiza el derecho fundamental constitucional del debido proceso, que garantiza el derecho de defensa y la igualdad procesal, pierde de vista que se surtieron los trámites para la notificación de la demandante, por lo que a juicio de la Sala, no resulta válido afirmar que no habiendo comparecido la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS en las etapas en las que se formuló la Oferta de Compra, y en la etapa de negociación, a pesar del agotamiento de todos los trámites de notificación y las fases propias del proceso de expropiación, se alegue ahora que la administración materialmente no agotó la etapa de negociación directa.

54. En efecto, si la copropietaria ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS pretendía de manera eficaz que se discutiera el precio base que la administración fijó en la oferta, debió actuar de manera expedita compareciendo a la actuación administrativa iniciada para que se llegara a un eventual acuerdo en el plazo de 30 días hábiles, lo cual no hizo, con lo cual, vencido el término para adelantar la negociación se inició la fase de expropiación propiamente dicha.

55. Señala el apoderado de la demandante que remitió comunicación el  6 de marzo de 2013 a la funcionaria del Instituto de Hábitat y Vivienda- ISMIVED,  EVELYN MONTAÑO GALEANO, en su condición de apoderado judicial de la señora Rosa Aleyda Pérez Macías, solicitándole le informara e instruyera el interés que le asistía a la mencionada entidad en el inmueble de copropiedad de aquella, manifestando que la mencionada entidad no dio ninguna respuesta, y que debiendo notificarle las decisiones que se produjeren, en su lugar, procedió el 24 de mayo de 2013 a publicar AVISO en la página web del Instituto negando así la posibilidad de la negociación directa y la discusión efectiva de la Oferta de Compra SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012 con la parte que representa.

56. Para la Sala , conforme lo señaló el a quo, dicha manifestación no resulta acertada en la medida en que, según consta en prueba documental que obra en el plenario[54] la comunicación del  6 de marzo de 2013 a la funcionaria del Instituto de Hábitat y Vivienda- ISMIVED,  EVELYN MONTAÑO GALEANO , suscrita por el abogado TARCISIO DE JESÚS RUIZ BRAND quien adujo actuar en su condición de apoderado judicial de la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS , solicitándole le informara e instruyera  sobre el interés que le asistía a la mencionada entidad en el inmueble de copropiedad de aquella, no obligaba a la entidad a tenerlo como apoderado de la misma ya que, según consta en la comunicación señalada supra, en dicha misiva no se acreditó documentalmente  la personería jurídica para actuar en nombre de la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS y en esa medida el acto por el cual se formuló la Oferta de Compra del inmueble no tenía por qué notificársele al ahora apoderado de la actora TARCISIO DE JESÚS RUIZ BRAND en tal condición, en el trámite administrativo.

57. En conclusión, a juicio de la Sala se agotó en debida forma la etapa de negociación de que trata la Ley 388 de 1997, pues se respetó el periodo en que debe surtirse la misma y en atención al agotamiento del término establecido para surtir la etapa de negociación directa, sin haberse logrado la comparecencia de la demandante, no obstante el agotamiento de los trámites para su notificación establecidos en el CPACA, se continuó con el procedimiento establecido, profiriendo el acto que declara la expropiación, la  Resolución SSAA-ADQ 0013 del 6 de Agosto de 2013 de la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, confirmada por la Resolución SSAA-ADQ  0076 del 21 de octubre de 2013.

58. Habiéndose acreditado en el plenario las diligencias adelantadas para lograr la notificación personal de la señora ROSA ALEYDA PEREZ MACÍAS del acto por el cual se formula la Oferta de Compra del inmueble y la notificación por aviso de conformidad con lo previsto en la Ley 1437 de 2011,  la Sala observa que las mismas ponen de presente que sí se agotó la etapa de negociación directa en debida forma al tenor de lo previsto en el artículo 68 de la Ley 388 de 1997.

59. Por ello, habiendo transcurrido los treinta ( 30) días hábiles a que alude el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, sin lograr un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, se cumplió el requisito para que se dispusiera la expropiación administrativa del referido inmueble, conforme se hizo, a través de la Resolución SSAA-ADQ 0013 del 6 de Agosto de 2013 demandada y, en consecuencia, su expedición estuvo ajustada a derecho, razones éstas por las cuales la Sala  desestimará los cargos de falta  publicidad, notificación, contradicción y debido proceso alegados por la parte actora.

Inscripción en el registro de instrumentos públicos y privados

60. En el escrito de demanda la actora señala el desconocimiento del artículo 13 de la Ley 9ª  de 1989 en cuanto la administración municipal no inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria el oficio por el cual se dispone la adquisición del mencionado inmueble, y en esa medida, “[...] la no observancia hace imposible el conocimiento público de la decisión administrativa (sic) iniciar trámites de adquisición por enajenación voluntaria o expropiación administrativa[…][55] y torna en irregular el procedimiento desarrollado por las demandadas para dar publicidad a sus actuaciones. Manifestó que para el 1 de octubre de 2013, el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble en referencia […] no contiene aún el registro del Oficio de adquisición[…][56] en el Registro de Instrumentos Públicos de Medellín.

61. El apelante funda su recurso en el  hecho de que a la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria se realizó cinco meses después de producido el acto por parte de la administración, con  incumplimiento de los mandatos que reza el artículo 13 de la ley 9 de 1989, en tanto que no se llevó a cabo la inscripción del documento de adquisición en el folio de matrícula inmobiliaria No. 01N-5080366 dentro del término precisado en la norma, lo cual, a su juicio, constituye una prueba más de la irregular actuación que desplegó para esta expropiación la administración.

62. En este aspecto, la Sala resalta que mientras el cargo de nulidad contenido en la demanda está encaminado a demostrar la ausencia del registro ordenado en  la Ley 9ª de 1989 para el 1 de octubre de 2013, sobre el cual se produjo el pronunciamiento del a quo,  en el recurso de alzada formulado contra la sentencia proferida por el Tribunal de primera instancia, no se ataca  la ausencia del mencionado registro sino el hecho de que se realizó cinco meses después de producido el acto por parte de la administración, con  incumplimiento de los mandatos que reza el artículo 13 de la ley 9 de 1989, siendo por lo tanto un cargo nuevo y diferente al contenido en el libelo de la demanda .

63. En los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia.

64. Esta Corporación, en sentencia de 5 de julio de 2007 (M.P. Jaime Moreno García.) precisó que: “… en el recurso de apelación… la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia.”[57].

65. Para la Sala, los motivos de inconformidad planteados mediante el recurso de apelación deben guardar correspondencia con el fallo recurrido y con las consideraciones expuestas por el juez de primera instancia que determinaron una decisión total o parcialmente adversa a los intereses de quien apela.

66. La Corte Constitucional en sentencia T - 516 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández frente a los límites de la competencia del juez de segunda instancia indico:

“…la competencia del superior jerárquico… no debe ser entendida únicamente en términos de economía procesal, sino que se encuentra limitada por el respeto al derecho fundamental del debido proceso, por la garantía de la doble instancia, y el derecho a la igualdad procesal… en el trámite de la segunda instancia, un juez no tiene siempre plena competencia para pronunciarse sobre todos los asuntos que tengan alguna relación con la apelación, pues  podría estar actuando por fuera del marco de su competencia, por ejemplo, cuando profiere decisiones que resuelven de manera directa un asunto que no fue objeto de decisión por parte del a quo”. (Se resalta)

67. De conformidad con los argumentos expuestos, la Sala desestimará los nuevos cargos planteados por el apelante en su escrito,  en tanto es ahora,  en el libelo del recurso, cuando advierte y funda el mismo en una extemporaneidad en la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la Oferta de Compra del inmueble, la que afirma se realizó cinco meses después de producido el acto por parte de la administración, con  incumplimiento de los mandatos que reza el artículo 13 de la ley 9 de 1989, lo que no se adujo en el libelo de la demanda para controvertir la legalidad del acto acusado, ni en las contestación de la misma, ni en la sentencia de primera instancia,  razón por la que,  estudiar dicho cargo planteado apenas en el recurso de apelación, implicaría, entonces, violentar el derecho al debido proceso, la garantía de la doble instancia y el derecho a la igualdad procesal de las partes demandadas, razón por la que centrará su análisis en determinar si se cumplió con la obligación de registro.

68. El procedimiento de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la Oferta de Compra de bienes inmuebles en el marco de los trámites de expropiación, ha sido previsto en el artículos 13[58] de la Ley 9 de 1989 y posteriormente en el artículo 66[59] de la Ley 388 de 1997 que modifica la primera. Mientras bajo la regulación de la Ley 9 de 1989 se estableció la obligación de expedir un oficio por medio del cual se dispone la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa, el cual contendrá la oferta de compra, en la Ley 388 de 1997 el legislador previó que para tal procedimiento la autoridad administrativa debe expedir un acto administrativo formal, el cual debe notificarse a su titular, el cual constituirá la Oferta de Compra con miras a la enajenación voluntaria del inmueble.

69. Es claro entonces que, como lo advirtió el a quo,  en cumplimiento a lo previsto en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997 se acreditó en el proceso que la Oferta de Compra contenida en la Resolución nro. SH-ADQ-2178 del 26 de diciembre de 2012 efectivamente se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria del predio objeto de la controversia mediante anotación nro. 10 del 25 de julio de 2013[60] de la Oficina de Instrumentos Públicos de Medellín.

La naturaleza de la indemnización expropiatoria

70. De otra parte, en cuanto a la censura referente a que el avalúo practicado al inmueble carece de la antefirma y sólo se aprecia allí el nombre de quien lo suscribe en documentos con el membrete del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, no posee la fecha de elaboración y no expone razonadamente dentro del mismo cuáles son los fundamentos o los criterios que lo llevaron a tomar esa determinación, dejando en entredicho la idoneidad de quien lo elaboró, en tanto es la fecha de elaboración, más no la de incorporación, las que determinan la vigencia para la que se asignó,  manifestando a su vez el actor que la visita técnica al predio tuvo lugar el 12 de julio de 2011 y el avalúo se aportó un año después de la presunta verificación de las características del inmueble, lo que a todas luces deje entrever que el dictamen deja sin herramientas al administrado para controvertirlo, queriéndose  aplicar para la vigencia del año 2012, la Sala, previamente a resolver de fondo precisará el alcance de la expropiación administrativa y de la indemnización de carácter reparatoria que ella conlleva así como los métodos de valuación de los  predios objeto de la misma.

71. Esta Sección, en sentencia del 14 de mayo de 2009 (Expediente nro. 2005-03509, Actor: Walter de Jesús Osorio Ciro, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), precisó el alcance de la expropiación administrativa y de la indemnización de carácter reparatorio pleno:

“[…] Como bien se puede observar, el principio general que subyace en estas normas de rango superior, indica que los daños y perjuicios que se originen en el acto de autoridad mediante el cual se decrete la incorporación al dominio público de bienes de propiedad particular para satisfacer con ellos una necesidad de interés general, presupone necesariamente la obligación a cargo de la autoridad que ostenta la potestas expropiandi, de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual es sometido de manera forzada. En otras palabras, el hecho de que en estos casos el interés general deba prevalecer sobre los intereses privados, no significa en modo alguno que por dicha circunstancia queden excluidas las garantías que la Constitución reconoce en favor del propietario, pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título personal un detrimento en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas.

Así las cosas, la indemnización que ha de reconocerse al afectado en estos casos como consecuencia de la transmisión imperativa de su derecho de dominio, constituye un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral.

Partiendo de las anteriores consideraciones, La H. Corte Constitucional, mediante sentencia C-153 de 1994 señaló que el quantum de la expropiación debe abarcar, además del valor del bien expropiado, el de “…los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Y agrega: “Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado.”

(…)

Como bien se puede observar, los dispositivos legales que se acaban de indicar, permiten a los propietarios afectados demandar ante la justicia administrativa el pago de los daños derivados de una expropiación por vía administrativa, cuando quiera que el precio indemnizatorio reconocido por la administración a título de indemnización no alcance a proporcionar una reparación justa y plena, esto es, cuando la suma decretada no sea suficiente para cubrir el valor comercial del inmueble y los demás daños irrogados (Ablatio dominii), con lo cual se quiere evitar una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas [..]”

Los métodos de valuación

72. Sobre el particular los artículos 25 del Decreto 1420 de 1998[61] y 1 a 4 de la Resolución 762 de 1998 (23 de octubre)[62] disponen que para la elaboración de los avalúos a que se refiere la Ley 388 de 1997 debe aplicarse uno de los siguientes métodos, o si el caso lo amerita varios de ellos:

72.1. El método de comparación o de mercado: Que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones se clasifican, analizan e interpretan para llegar a la estimación del valor comercial.

72.2. El método de renta o capitalización por ingresos: busca establecer el valor comercial de un bien a partir de las rentas o ingresos que puedan obtener el mismo bien o inmuebles semejantes y comparables por sus características físicas, de uso y ubicación, trayendo a valor presente la suma de los probables ingresos o rentas generadas en la vida remanente del bien objeto de avalúo, con una tasa de capitalización o interés.

72.3. El método de costo de reposición: busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo estimando el costo total para construir a precios de hoy de un bien semejante al que es objeto de avalúo; restándole la depreciación acumulada y adicionando al valor así obtenido la utilidad.

72.4. El método residual: busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo. Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la comercial del proyecto o sea la real posibilidad de vender lo proyectado.

73. En suma, esta es la normativa a la que debe acudir la autoridad administrativa para fijar el precio indemnizatorio del bien que es materia de expropiación administrativa, pues debe garantizar que éste repare de forma plena al perjuicio ocasionado como se ha señalado en sentencia indicada supra.

74. Para la Sala, tratándose de la aplicación de los métodos que se aplican para determinar el valor comercial de un inmueble que es objeto de expropiación, el actor es quien tiene la carga de probar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente que se incurrió en error en su elaboración como lo precisó esta Sección Primera, en la misma sentencia indicada supra, así:

“[...] No obstante lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección.

[…]

Según el criterio expresado por esta Corporación, en estos casos resulta insuficiente la mera exposición de los resultados de las operaciones periciales practicadas y de las deducciones extraídas por el perito, huérfanas de las explicaciones relativas a su origen y al proceso lógico e intelectivo que ha conducido a su obtención, omitiendo la exposición y explicación de las razones por las cuales no es dable mantener otro criterio diferente.

Precisamente por el hecho de que tanto las partes como la autoridad judicial no cuenten con los conocimientos especializados del perito, es de esperar que éste revele los datos y los hitos de su discernimiento, que si bien un entendido en la materia puede reputar elementales, un profano puede encontrarlos inasequibles. Obsérvese que el cometido principal de cualquier experticia no es otro que la persuasión, y esta difícilmente se logra cuando solamente se efectúan afirmaciones o negaciones de manera apodíctica, negándole al juez y a las partes la posibilidad de conocer los rudimentos básicos del análisis efectuado. La labor del perito consiste precisamente en proporcionar, junto con el fruto de su propia interpretación, los fundamentos que lo soportan, para situar a sus destinatarios en condiciones de poder valorar la objetividad, la razonabilidad, la coherencia y la sensatez de las conclusiones presentadas.

Teniendo cuenta las falencias que quedan expuestas y ante la imposibilidad de dar plena credibilidad a la prueba pericial practicada en el proceso en relación con el justiprecio del inmueble expropiado, la Sala considera, al amparo de la sana crítica, que el actor no logró desvirtuar en el proceso la corrección del justiprecio preparado por la Subdirección de Catastro de Medellín. Por esa misma razón ha de concluirse que el actor tampoco logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos demandados que acogieron ese justiprecio, pues al no obrar en el expediente ningún medio de prueba que permita demostrar que el avalúo fijado por la administración fuese incorrecto, no hay ninguna razón para decretar la nulidad parcial deprecada por el actor en lo relativo al precio indemnizatorio. 

Todo lo anterior tiene su fundamento legal en el numeral 6° del artículo 237 del C. de P. C., en donde se dispone que "El dictamen debe ser claro, preciso y detallado; en él se explicarán los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones". Esta disposición consagra la necesidad de explicar el porqué se rinde el dictamen en determinado sentido, indicando las razones de orden técnico, científico o artístico que se tuvieron en cuenta para conceptuar, a fin de que, como ya se dijo, las partes puedan ejercer el derecho de contradicción de la prueba y el juez, por su parte, pueda valorar la racionalidad y objetividad de las conclusiones emitidas.

El actor tenía la carga de demostrar la incorrección del avalúo oficial y acreditar la corrección del justiprecio presentado por quien actuó como perito en el curso de la primera instancia, cometido que no se logró en el asunto sub examine […] (Negrillas y subrayas fuera de texto)”.

75. En este sentido, obra a folio 152[63]  el avalúo suscrito por BENJAMIN HERRAN RODRIGUEZ  del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,  IGAC , base de la Oferta de Compra contenida en la Resolución SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012 expedida por el Secretario de Hacienda del  municipio de Medellín,  en el que , según las características, ubicación, área de suelo de 3916,24 M2, de los cuales terreno de 3,524,616 m2, terreno de ronda 391,624m2 y, construcción de 47,36m2, naturaleza jurídica del inmueble y demás elementos integrantes, fue avaluado en CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS M.L ( $132,669,608). El mencionado avalúo se encuentra dentro de los parámetros de vigencia a que alude el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998[64] en consideración a que fue puesto a disposición del ISMIVED el 17 de Diciembre de 2012[65] por parte del IGAC y la Resolución que contiene la Oferta de Compra tiene como fecha 26 de diciembre de 2012 con lo cual el avalúo estaba vigente en la medida en que se encontrada dentro del término de un (1) año establecido en la norma.

76. Para la Sala, conforme a prueba documental[66] decretada por el a quo contenida en el Oficio 8002015EE4879-01  de 15 de mayo de 2015 suscrito por INGRID ZORAYA TENJO REYES, Coordinadora GIT de Avalúos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC,  se pueden evidenciar los pasos y criterios utilizados para expedir el avalúo comercial del inmueble ubicado en la Calle 62 nro 85-335 de Medellín con radicación ER-6587 y matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366, el cual, a voces de la funcionaria del IGAC fue efectuado en cumplimiento de las disposiciones legales en materia valuatoria contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 destacando que, en cuanto a la metodología aplicada,  en la determinación de avalúo comercial del predio se utilizó el Método de Comparación o de mercado, definido en la Resolución 620 de 2008,  identificando  las ofertas encontradas con su respectiva clasificación, análisis e interpretación y relacionando la información de avalúos efectuados por el IGAC a predios de similares características al predio en mención, prueba documental que no fue tachada por las partes en el trámite del proceso.

77. Visto lo anterior, encuentra igualmente la Sala que la parte demandante no pidió la práctica de un dictamen pericial en este proceso que permitiera, con suficientes fundamentos técnicos, demostrar que el avalúo comercial realizado por el IGAC al expedir el acto acusado, está errado.

78. Ahora bien, en lo concerniente al argumento del apelante según el cual, el referido avalúo debió tomar como base el valor del avalúo catastral del año 2013 por la suma de $734,341,000 la Sala encuentra que, conforme señaló[67] el Subdirector Administrativo de Catastro, área de Planeación, del municipio de Medellín,  en respuesta a la prueba decretada por el a quo,  para el inmueble ubicado en la calle 062 nro. 85-335 el incremento del avalúo catastral para el año 2013 tuvo como causa una inconsistencia […] por cuanto la construcción que figuraba inscrita en la base de datos catastral se encontraba demolida y el  cálculo del avalúo catastral producto de la actualización catastral se había realizado con base en una zona homogénea geoeconómica que no le correspondía[…][68], razón por la cual se modificó oficiosamente la inscripción catastral del predio con relación a su destinación económica y a su avalúo catastral, mediante Resolución 9577 de septiembre 16 de 2014[69] con un avalúo de $ 228,130,000 para la vigencia fiscal 2013, con fundamento en lo previsto en el artículo 16[70] de la Resolución 1055 de 2012 del IGAC.

79. No obstante el evidente incremento del avalúo catastral presentado para el año 2013, corregido de oficio posteriormente por la Subdirección de Catastro del Municipio de Medellín,  para la Sala resulta claro que es el avalúo comercial del predio y no el avalúo catastral del mismo, el determinante para la fijación del precio indemnizatorio o de adquisición del inmueble, atendiendo a las consideraciones contenidas en el artículo 61[71] de la Ley 388 de 1997, razón por la cual los argumentos del recurrente según los cuales el mayor incremento en el avalúo catastral que se produjo para el año 2013 significa un mayor precio indemnizatorio no tienen vocación de prosperidad.

80. Lo anterior resulta suficiente para concluir que también por este cargo el fallo apelado debe confirmarse, pues la presunción de legalidad del acto enjuiciado no fue desvirtuada por la parte actora, a la cual correspondía dicha carga, en tanto no demostró que el avalúo efectuado por IGAC en cabeza del perito avaluador señor Benjamin Herran Rodríguez fue equivocado.

81. En suma, aparece evidente que el acto administrativo que ordena la expropiación y contiene el precio indemnizatorio, no merece reproche alguno sobre su juridicidad, razón por la cual debe mantenerse incólume la presunción de legalidad que lo ampara y confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

82. De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, en consonancia con lo previsto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso , concluye la Sala que en el asunto sub examine hay lugar a imponer una condena en costas en contra de la parte actora a quien se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación propuesto. Teniendo en cuenta que el concepto de costas incluye las agencias en derecho y está acreditado que al menos uno de los extremos vinculados a la parte pasiva de este litigio incurrió en la contratación de profesionales del derecho para que se hicieran cargo de la defensa de sus intereses en el proceso, se ordenará al juez de primera instancia liquidar el valor correspondiente a agencias en derecho de conformidad con lo establecido por el artículo 366 del CGP.

Conclusiones

83. En conclusión, para la Sala se agotaron en debida forma las etapas de formulación de la Oferta de Compra y de negociación de que trata la Ley 388 de 1997, cumpliéndose con el periodo en que debe surtirse la misma y en atención al agotamiento del término establecido para surtir la etapa de negociación directa, sin lograr la comparecencia de la demandante, se continuó con el procedimiento establecido, profiriendo el acto que declara la expropiación, la  Resolución SSAA-ADQ 0013 del 6 de Agosto de 2013 de la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, confirmada por la Resolución SSAA-ADQ  0076 del 21 de octubre de 2013.

84. La Oferta de Compra incorporada en la Resolución nro. SH-ADQ-2178 del 26 de diciembre de 2012 se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria del predio  mediante anotación nro. 10 del 25 de julio de 2013[72] de la Oficina de Instrumentos Públicos de Medellín.

85. Para la Sala,  el avalúo suscrito por BENJAMIN HERRAN RODRIGUEZ  del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,  IGAC , base de la Oferta de Compra contenida en la Resolución SH-ADQ 2178 del 26 de diciembre de 2012 expedida por el Secretario de Hacienda del  municipio de Medellín se encuentra dentro de los parámetros de vigencia a que alude el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998[73] en consideración a que fue puesto a disposición del ISMIVED el 17 de Diciembre de 2012[74] por parte del IGAC y la Resolución que contiene la Oferta de Compra tiene como fecha 26 de diciembre de 2012 con lo cual el avalúo estaba vigente.

86. Consecuente con lo anterior, se acreditó en el plenario que el avalúo comercial del inmueble ubicado en la Calle 62 nro 85-335 de Medellín con radicación ER-6587 y matrícula inmobiliaria No. 01N-5088366 fue efectuado en cumplimiento de las disposiciones legales en materia valuatoria contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

87. Es el avalúo comercial del predio y no el avalúo catastral del mismo, el determinante para la fijación del precio indemnizatorio o de adquisición del inmueble, atendiendo a las consideraciones contenidas en el artículo 61[75] de la Ley 388 de 1997, razón por la que los argumentos del recurrente según los cuales el mayor incremento en el avalúo catastral que se produjo para el año 2013 significa un mayor precio indemnizatorio no se ajustan a las disposiciones en materia del establecimiento del precio indemnizatorio en el trámite de expropiación administrativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo  Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMAR  la sentencia proferida el 28 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, por las razones expuestas en la presente providencia

SEGUNDO: Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad que se liquiden las costas causadas y agencias en Derecho, de conformidad con lo establecido por el artículo 366 del CGP.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                        NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

               Presidente                                                       Consejera de Estado

        Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ            ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

           Consejero de Estado                                         Consejero de Estado

---

[1] Cfr. Folios 1 a 11 del cuaderno principal 1 en primera instancia.

[2] Cfr. Folio 3 y 4 del cuaderno principal 1 en primera instancia.

[3] Cfr. Folios 1 al 3 del cuaderno principal en primera instancia

[4] Cfr Folio 5 cuaderno principal 1 en primera instancia

[5] Cfr. Folios 103 a 113 del cuaderno principal  1 en primera instancia

[6] Cfr. Folio 106 del cuaderno principal 1 en primera instancia.

[7] Folio 107  del cuaderno principal 1 en primera instancia

[8] Folio 108  del cuaderno principal 1 en primera instancia

[9] Cfr. Folio 110 cuaderno principal 1 en primera instancia

[10]Cfr  Folio  110 del cuaderno principal 1 en primera instancia

[11]Cfr.  Folios 209 a 222 del cuaderno principal  1 en primera instancia

[12] Cfr. Folios 214 del cuaderno principal 1 en primera instancia

[13] Cfr. Folios 216 del cuaderno principal 1 en primera instancia

[14] Cfr. Folio  220 del cuaderno principal 1 en primera instancia

[15] Cfr. Folios 248 a 273 del cuaderno principal  1 en primera instancia

[16] Cfr. Folio 273 del cuaderno principal 1 en primera instancia.

[17] Cfr. Folio 265  del cuaderno principal 1 primera instancia

[18] Cfr. Folio 283 a 285 del cuaderno principal primera instancia.

[19] Cfr. Folio 283 del cuaderno principal  en primera instancia.

[20] Cfr. Folio 283 del cuaderno principal  en primera instancia.

[21] Cfr. Folio 284 del cuaderno principal  en primera instancia

[22] Cfr. Folio 4 del cuaderno principal en segunda instancia

[23] Cfr. Folio 11 del cuaderno principal en segunda instancia

[24] Cfr. Folios 24 al 26 del cuaderno principal en segunda instancia.

[25] Cfr. Folios 17 al 21 del cuaderno principal en segunda instancia

[26] Cfr. Folios 27 al 35 del cuaderno principal en segunda instancia

[27] “[…] Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:

Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

Sección Primera:

[…]

1. Los procesos de simple nulidad administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones

[…]”.

[28]Por el cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado

[29] “[…] Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […]” (Destacado de la Sala).

[30]  “[…] Artículo 267. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”.

[31] Cfr. Folios 81 al 94  del cuaderno principal 2 en primera instancia

[33] Nota original de la providencia en cita: Ibidem.

[34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá, D.C. once (11) de diciembre de dos mil quince (2015), Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Ref: Radicación No. 25000232400020060100201.

[35] Nota original de la providencia en cita: Corte Constitucional. Sentencia C- 153 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.

[36] Nota original de la providencia en cita: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de febrero de 2012. Rad.:2001 – 1262.  Magistrada Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso.

[37] Nota original de la providencia en cita: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 18 de marzo de 2010. Rad: 2008 – 0434. Magistrado Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

[38] Nota original de la providencia en cita: Corte Constitucional. Sentencia C – 459 de 2011. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[39] Nota original de la providencia en cita: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de febrero de 2012. Rad.:2001 – 1262.  Magistrada Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso.

[40] Esta posibilidad se infiere, entre otras razones, de la utilización de la expresión “precio base de la negociación (artículo 13, Ley 9 de 1989); de la existencia de un plazo para negociar (Artículo 61, inciso 6, Ley 388 de 1997); y del hecho que la etapa de negociación pueda terminar antes de ese plazo, porque el particular rechace cualquier intento de acuerdo (Artículo 20, Ley 9 de 1989).

[41] Corte Constitucional. Sentencia C- 059 de 2001. Magistrado Ponente: Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez.

[42] Ibídem.

[43] Excepciones consagradas en el artículo 58 de la Constitución Política de 1991.

[44] Esta prohibición fue reproducida por el legislador al expedir el numeral 6º del artículo 71 de la Ley 388 de 1999.

[45] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 6 de septiembre de 2012. Rad.: 2007 – 00374. Magistrado Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

[46] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de agosto de 1994. Rad.:2679. Magistrado Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.

[47] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 21 de enero de 2016, M.P. Maria Claudia Rojas Lasso, Rad. 05001-23-31-000-2002-04925-01.

[48] Cfr. Folio 61 cuaderno principal 2 en primera instancia

[49] Cfr. Folio 62 cuaderno principal 2 en primera instancia

[50] Cfr. Folio 65 y 66 cuaderno principal 2 en primera instancia

[51] Artículo 69 Ley 1437 de 2011. Artículo 69. Notificación por aviso.Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo. El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino.

Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.

En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal.

[52] Cfr. Folio 67 cuaderno principal 2 en primera instancia

[53] Cfr. Folio 68 cuaderno principal 2 en primera instancia

[54] Cfr. Folio 13 cuaderno principal 1 en primera instancia

[55] Cfr. Folio 6 cuaderno principal 1 en primera instancia

[56] Cfr. Folio 6 cuaderno principal 1 en primera instancia

[57] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 5 de julio de 2007, Rad.: 97082005, Actora: Aura Isabel Rubio Morán, M.P. Jaime Moreno García.

[58] LEY 9 de 1989 Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones. ARTICULO 13. OFICIO DE ADQUISICION. Corresponderá al Representante Legal de la entidad adquirente, previa las autorizaciones estatutarias o legales respectivas expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá la oferta de compra, la transcripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación. Al oficio se anexará la certificación de que trata el artículo anterior. Este oficio no será susceptible de recurso o acción contencioso administrativa.

<Incisos 2o., 3o. y 4o. derogados por el artículo 138, numeral 1o., de la Ley 388 de 1997>.

El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el Folio de Matrícula Inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho.

[59] LEY 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”  Artículo 66. DETERMINACION DEL CARACTER ADMINISTRATIVO. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.

[60] Folios 207 y 208 cuaderno principal 2 en primera instancia

[61] Por el cual el Presidente de la República reglamenta parcialmente los artículos 37 de la Ley 9 de 1989; 27 del Decreto Ley 2150 de 1995; 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997; y 11 del Decreto Ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.

[62] Por la cual el Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997.

[63] Cfr Folios 152 a 156 cuaderno principal 1 en primera instancia

[64] Decreto 1420 de 1998”  por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos”: Articulo 19:  Los avalúos tendrán una vigencia de un (1) año, contados desde la fecha de su expedición o desde aquella en que se decidió la revisión o impugnación.

[65] Cfr. Folio 151 cuaderno principal 1 en primera instancia

[66] Cfr. Folios 213 a 219 cuaderno principal 2 en primera instancia

[67] Cfr. Folios 203 a 208 cuaderno principal 2 en primera instancia

[68] Cfr. Folio 204 cuaderno principal 2 en primera instancia

[69] Cfr Folios 206 a 208 del cuaderno principal 2 en primera instancia

[70] Resolución 1055 de 2012 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi “por la cual se modifica parcialmente la Resolución número 70 del 4 de febrero de 2011”. Artículo 16. Modificar el artículo 129 de la Resolución número 70, expedida por esta Dirección General del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” el 4 de febrero de 2011, el cual queda así:“

Artículo 129. Inscripción catastral de las rectificaciones. La fecha de la inscripción catastral de las rectificaciones por errores provenientes de la formación o actualización de la formación, observados de oficio o a petición de parte, será la de la formación catastral o actualización de la formación catastral vigente.

La fecha de inscripción catastral de las rectificaciones por errores cometidos en la conservación catastral será la que corresponda a las reglas indicadas en los artículos 124 a 128 de esta resolución.

[…]

[71] Ley 388 de 1997 Artículo 61. El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

[72] Folios 207 y 208 cuaderno principal 2 en primera instancia

[73] Decreto 1420 de 1998”  por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos”: Articulo 19:  Los avalúos tendrán una vigencia de un (1) año, contados desde la fecha de su expedición o desde aquella en que se decidió la revisión o impugnación.

[74] Cfr. Folio 151 cuaderno principal 1 en primera instancia

[75] Ley 388 de 1997 Artículo 61. El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.