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ACCIÓN POPULAR / COSA JUZGADA PARCIAL - Configuración / CONCURRENCIA DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES PÚBLICAS PARA LA DEFENSA DEL ESPACIO PÚBLICO / COMPETENCIA DE LA POLICÍA NACIONAL / COSA JUZGADA PARCIAL - Solo frente al Municipio de Medellín / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS - No se acreditó gasto procesal alguno
[El problema jurídico consiste en] determinar si (…) [con ocasión de] la sentencia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, de 21 de junio de 2012, dentro de la acción popular nro. 2011-00133, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada parcial, (…) [en el fallo objeto de tutela]. (…) [Entre los dos procesos] se evidencia identidad de objeto y causa (parcial), debido a que se trata de la solicitud de protección y amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la defensa del espacio público, el derecho a la salubridad y seguridad pública, y a la construcción de edificaciones con el cumplimiento de la normatividad vigente, vulnerados por las problemáticas asociadas al consumo de licor en establecimientos de comercio en la Avenida 33. En efecto, se evidencia que las decisiones, tanto del Juzgado 30 Administrativo de Medellín como del Tribunal Administrativo de Antioquia, le dan solución de fondo a la problemática sobre el tramo de la Avenida 33, que comprende de la Carrera 80 hasta la Glorieta de Bulerías de la ciudad de Medellín y sobre las afectaciones a los mismos derechos colectivos, que buscan amparar con las órdenes impartidas. Por tal razón, la declaratoria de ‘cosa juzgada parcial’ se puede predicar correctamente para el Municipio de Medellín, ya que, en efecto, respecto de él, existe identidad de partes, objeto y causa (parcial), en el tramo que va de la Carrera 80 hasta la Glorieta de Bulerías de la ciudad de Medellín. (…) De otra parte, en lo que atañe a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se debe valorar si se configura el requisito de identidad de partes, puesto que en el actual proceso nro. 2012-00781 se dan órdenes a esta institución para que realice controles constantes sobre los horarios establecidos para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, (…) lo que no ocurrió en la decisión proferida en el proceso nro. 2011-00133. (…) En lo que atañe a la Policía Nacional, la norma vigente para el momento de la demanda regulaba (…) la competencia para que los comandantes de estación y subestación impusieran la medida de cierres temporales de los establecimientos abiertos al público, cuando se quebrantara el cumplimiento del horario de servicio señalado en los reglamentos de policía nacional y policía local. (…) Así las cosas, es claro que se requiere de las competencias, tanto del Alcalde, como de la Policía Nacional, para cesar la vulneración de los derechos colectivos amparados, razón por la cual se modificará el numeral 3 de la decisión del 20 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de que la declaración de cosa juzgada parcial solamente vincula al Municipio de Medellín. (…) [Por último, frente a la condena en costas,] a los recurrentes Municipio de Medellín y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional les fue resuelto desfavorablemente el recurso de apelación. No obstante, en atención a lo establecido en el numeral 8º del (…) artículo [365 del CGP], “sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En este caso, durante el curso de la segunda instancia no aparece acreditado ningún gasto procesal efectuado por la parte actora ni tampoco actuación alguna realizada por aquella, razón por la cual no se condenará en costas en segunda instancia.
FUENTE NORMATIVA: LEY 472 de 1998 - ARTÍCULO 35 / DECRETO 1355 DE 1970 – ARTÍCULO 208 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00781-01(AP)
Actor: MARÍA ROMELIA CARDONA MONTOYA Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Y MUNICIPIO DE MEDELLÍN
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes (Policía Nacional, Municipio de Medellín y parte actora) en contra de la sentencia de 20 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que concedió el amparo a los «derechos e intereses colectivos a la salubridad y seguridad pública, al goce de un ambiente sano, a la defensa del espacio público y a la construcción de edificaciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, vulnerados por el Municipio de Medellín y la Policía Nacional».
I. LA SOLICITUD DE AMPARO DE DERECHOS COLECTIVOS
Los ciudadanos María Romelia Cardona Montoya, Nicolás Yara Serrano, Amparo Fernández R., María Eugenia Martínez Uribe, María Teresa Bernal Trujillo y José Molina Acosta, obrando en nombre propio, interpusieron acción popular en contra del Municipio de Medellín y la Policía Nacional por la presunta vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad pública, al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la participación ciudadana, al goce de un ambiente sano y la construcción de edificaciones que respeten las disposiciones jurídicas del POT.
La solicitud de protección de los derechos colectivos fue motivada, entre otras razones, por la implementación del programa “Medellín despierta para la vida” que planteó una dinámica comercial de 24 horas. En criterio de los accionantes, ese programa se concretó en la figura de la “rumba segura” que incentivó el consumo de licor en los establecimientos públicos y la contaminación auditiva con música, y ello generó que las llamadas “rumbas” se desarrollaran sobre avenidas y calles de barrios residenciales, lo cual, consideran, ha generado un conflicto social, en tanto que las consecuencias de dicho programa son incompatibles con la vida de los habitantes de los barrios residenciales aledaños a la avenida 33 que se han visto afectados, desde la avenida del río hasta la glorieta de la 80, en tanto que su calidad de vida y salud han disminuido por el ruido y la imposibilidad de su descanso.
Por lo anterior, solicitaron que se ordene a las autoridades competentes reubicar los sitios de rumba y que, mientras ello ocurre, se tomen las medidas de fondo para terminar con las afectaciones aducidas: congelación del número de establecimientos comerciales, control permanente para impedir el parqueo de vehículos sobre la avenida 33, control del cumplimiento de las regulaciones del POT, control del orden público, reducción de horarios de los establecimientos públicos hasta las 10 de la noche y recuperación del espacio público.
II. LA PROVIDENCIA APELADA
Sentencia de la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia
Mediante decisión de 20 de noviembre de 2015, la Sala del Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
FALLA
1º.- SE DECLARA no probado el medio exceptivo de ineptitud sustancial de la demanda, propuesto por el Municipio de Medellín en la contestación del libelo introductor, de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2º.- SE DECLARA no probada (sic) las excepciones de improcedencia de la acción, falta de conformar el Litis consorcio necesario, inexistencia del nexo causal entre el perjuicio alegado y la falla del servicio y (sic) falta de legitimación en la causa por pasiva, planteados por la Policía Nacional, conforme a los motivos expuestos en esta sentencia.
3º.- DECLÁRESE probada la excepción de cosa juzgada, formulada por el Municipio de Medellín en la contestación de la demanda, respecto del tramo de la Avenida 33, que comprende la Carrera 80 hasta la Glorieta de Bulerías de la ciudad de Medellín, en virtud del fallo proferido por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, el 21 de junio de 2012, dentro de la acción popular radicado con el nro. 05001-33-31-030-2011-00133-00, el cual se encuentra ejecutoriado.
4º.- AMPARAR los derechos e intereses colectivos a la salubridad y seguridad pública, al goce de un ambiente sano, a la defensa del espacio público y a la construcción de edificaciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, vulnerados por el Municipio de Medellín y la Policía Nacional. En consecuencia:
a).- SE ORDENA al Alcalde del Municipio de Medellín, adoptar y ejecutar de manera inmediata y eficiente el Protocolo diseñado para el control de las fuentes de emisiones de ruido, en el sector comprendido desde la Glorieta de Bulerías hasta la Glorieta de Exposiciones, así como para el control del uso del espacio público y demás afectaciones al medio ambiente.
Para lo cual, implementara (sic) de manera inmediata los mecanismos previstos para que los establecimientos de comercio aíslen el ruido que generan, lo anterior, conforme lo dispone la Resolución 0627 de 2006 y le Ley 232 de 1995.
b).- Aunado a lo anterior, SE DISPONE que el Alcalde de Medellín de manera inmediata proceda a ejercer en los establecimientos de comercio abiertos al público, durante los horarios permitidos y establecidos para la “Rumba Segura” hoy “Medellín Convive la Noche”, en la misma zona, los siguientes controles, para lo cual, el Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, el Secretario de Movilidad y la Subsecretaría de Espacio Público, prestarán su colaboración, sobre: 1) El control permanente de tránsito de vehículos estacionados en zonas prohibidas, calzadas o andenes peatonales de la misma, 2) Control permanente de ruido en los establecimientos de comercio abiertos al público, tales como bares, discotecas, tabernas, fondas, restaurantes y otros, ubicados en el tramo de la Avenida 33 objeto de la acción popular, 3) Control permanente del uso y destinación del espacio público.
c).- Por último, le corresponde a la Policía Nacional de acuerdo a lo establecido en el canon 218 de la Constitución Política, mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, asegurando una convivencia pacífica y en paz entre los habitantes.
Así las cosas, SE ORDENA al Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá realizar controles constantes sobre los horarios establecidos para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, así como preservar la tranquilidad de las zonas residenciales aledañas a la avenida 33, luego del cierre de los sitios de rumba, con el ánimo de preservar la seguridad y evitar disturbios y alteraciones al espacio público. Deberá controlar el parqueo de carros o vehículos automotores en la zona, cuyos conductores se dedican a colocar música que trascienda el automotor perjudicando los vecinos de la zona.
A su vez, La Secretaría de Movilidad llevará a cabo controles sobre los vehículos estacionados en el tramo de la Avenida 33, luego de los horarios permitidos para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, y sancionará de ser el caso a los conductores que se encuentre (sic) en estado de alicoramiento.
d).- El Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y la Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia, adscrita a la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, realizará controles sobre el cumplimiento de los requisitos de Ley para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público ubicados en la avenida 33, tales como bares, discotecas, tabernas, fondas, entre otros.
5º.- El Alcalde de Medellín EMPLEARÁ el mismo Protocolo de control sobre los establecimientos de comercio ubicados en toda la Avenida 33, el uso del espacio público y la protección al medio ambiente, ordenado por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín en la sentencia del 21 de junio de 2015, dentro del proceso radicado con el nro. 05001-33-31-030-2011-00133-00.
6º.- SE ORDENA la conformación del Comité de Verificación y Seguimiento de las actuaciones ordenadas en esta providencia, integrado por la parte actora, el Alcalde de Medellín o quien éste delegue, el Secretario de Movilidad, el Subsecretario de Espacio Público, la Subsecretaría de Gobierno y Convivencia, el Personero de Medellín o a quien éste delegue y el Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá o a quien éste designe.
La dirección del Comité estará a cargo del Personero de Medellín, quien deberá rendir informe mensual del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta providencia.
7º.- NOTIFÍQUESE esta providencia a las partes, al Ministerio Público y al Personero de Medellín.
8º.- Contra la presente providencia procede el recurso de apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la ley 472 de 1998.
9º.- SE ACEPTA la renuncia al poder presentada por la abogada Ángela María Ortega Bermúdez, como apoderada del Municipio de Medellín. Dicha manifestación no pone fin al poder sino 5 días después de notificarse esta providencia y remitirse telegrama al Municipio de Medellín, (sic) para que constituya nuevo apoderado.
Como fundamentos de su decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia consideró lo siguiente:
En primer lugar, declaró la cosa juzgada frente a un sector de la Avenida 33, toda vez que constató que el Juez Treinta Administrativo del Circuito de Medellín se pronunció sobre el mismo objeto, en el proceso nro. 05001-33-31-030-2011-00133-00, acción popular interpuesta en contra del Municipio de Medellín, en la medida en que éste amparó los derechos colectivos al medio ambiente, al espacio público, la seguridad y la salubridad pública en la zona comprendida entre la carrera 80 y la Glorieta de Bulerías de la ciudad de Medellín. En tal sentido, el Tribunal aclaró que el fallo se centraría en el tramo restante de la Avenida 33, es decir, desde la glorieta de Bulerías hasta la glorieta de Exposiciones de la ciudad de Medellín.
En segundo lugar, del análisis probatorio, el Tribunal encontró demostrado que existe «gran contaminación auditiva producida por los establecimientos abiertos al público (…), por cuanto [que] producen ruidos que exceden los decibeles permitidos en la normatividad vigente».[1]
Si bien el Tribunal encontró demostrado que «el Municipio de Medellín, a través de sus distintas entidades, quienes conforman un Comité Interinstitucional, ha estado atento a la situación que se viene presentando en el sector» y para conjurarla ha ejercido múltiples controles en relación con las licencias de construcción y respecto al ruido[2] e, igualmente, ha impuesto multas a quienes incumplen con la normatividad, no obstante, tales intervenciones no se pueden tener como suficientes[3], pues consideró que se debían mantener las medidas existentes, tomar otras y garantizar los derechos colectivos vulnerados en todo el corredor vial de la Avenida 33.
Precisó que «pese a los controles existentes, todavía existen establecimientos públicos que producen ruidos que exceden los decibeles permitidos por la normatividad vigente», explicado por el hecho de que no han implementado los sistemas de control de ruidos (insonorización). Analizó que, respecto de dichos establecimientos, se puede predicar una omisión de las entidades demandadas que desconoce los derechos colectivos invocados en la demanda y ello no justifica a las accionadas[4].
En síntesis, el Tribunal decidió que:
«La acción popular prosperará por la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano y al uso del espacio público, y a la seguridad pública pues las medidas adoptadas por las accionadas no han sido suficientes para hacer efectivos los derechos colectivos enunciados, demostrándose entonces una omisión en el cumplimiento de los deberes por parte del Municipio de Medellín y de la Policía Nacional, en clara inobservancia de lo resuelto en la Resolución 0627 de 2006 y la Ley 232 de 1995»[5].
Consideró como fuente de la competencia del alcalde lo regulado en el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, que le ordena como primera autoridad de policía velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano.
Así mismo, el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía, que prescribe que le compete a los alcaldes «adoptar las medidas tendientes a la restitución de los bienes de uso público, que es precisamente lo que se requiere en todo el corredor de la Avenida 33».[6]
En lo que atañe a la Policía Nacional, fundamentó su omisión en la cláusula de competencia consagrada en el artículo 218 de la Constitución Política, «que le exige mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, asegurando la convivencia pacífica y en paz entre los habitantes».
Finalmente, adujo que, en aras de la coherencia, tendría en cuenta las medidas adoptadas por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín sobre el primer tramo de la Avenida 33, para extenderlas a toda la malla vial.
III. ARGUMENTOS DE LOS APELANTES
3.1. Argumentos de impugnación por parte de la Policía Nacional[7]
Consideró que se equivocó el Tribunal Administrativo de Antioquia al declarar responsable a la Policía Nacional de la vulneración a los derechos colectivos mencionados en el fallo, por cuanto, por una parte, está demostrado, en su criterio, que dicha institución ha cumplido los mandatos constitucionales y legales a él asignados al desarrollar, mancomunadamente, junto a otras instituciones, una gestión «en materia de cubrimiento y asistencia en vigilancia» y, de otra, los hechos considerados como vulneradores corresponden a una situación que se ha salido del control de la administración del municipio de Medellín, ajenos a conductas de acción u omisión de la Policía Nacional, quien solo ejecuta los mandatos que se le ordenan.
En lo que atañe a lo primero, expresó que, dentro de las posibilidades de la institución, se han desplegado acciones preventivas, que deben ser consideradas como de medio y no de resultado, con el propósito de «mitigar los efectos nocivos»[8] del programa ‘rumba segura’ implementado por parte de la administración municipal, quien planeó inadecuadamente sus objetivos, de tal manera que si ellos son violatorios de derechos colectivos, no le son imputables a la Policía Nacional por la supuesta omisión del deber que se desprende del artículo 218 de la Constitución Política de Colombia.
Adicionalmente, sostuvo el apelante que se cumplieron a cabalidad las metas trazadas sobre prevención del delito y de las contravenciones consagradas en el proyecto ‘rumba segura’.
Sustentó que el Tribunal Administrativo de Antioquia no puede desconocer que las autoridades de policía (cuerpo de vigilancia de la Policía Nacional e inspectores de policía) han realizado operativos en el sector, al ejercer controles permanentes que redundan en imposiciones de multas o cierres temporales o definitivos de establecimientos comerciales[9].
Así mismo, arguyó que la función que le compete con fundamento en el artículo 218 de la Constitución Política y el Decreto 1355 de 1977 es preventiva, consistente en el «acompañamiento y apoyo en los operativos y controles a establecimientos comerciales abiertos y de espacio público en la Avenida 33» y que, en tal sentido, restringir los derechos de los ciudadanos que confluyen a los establecimientos que la administración autorizó para ello –con retenciones transitorias, medidas de no circulación o capturas masivas –, en los horarios y zonas permitidas, sería una extralimitación de sus funciones, al ser medidas represivas vulneradoras de derechos fundamentales;[10] dijo: «la Policía nacional, no está obligada a remover la causa de la perturbación sino a prevenirla» (sic).
Planteó que las órdenes impuestas por el fallo de primera instancia no son del resorte de la autoridad de policía de vigilancia, sino de la policía de tránsito o de las inspecciones de policía o el municipio de Medellín, quien fue la entidad que creó el programa ‘rumba segura’ el cual es la causa de la problemática del sector.
Por los anteriores argumentos, consideró que no existía un título de imputación ni un nexo causal entre la conducta de la Policía Nacional y la vulneración a intereses colectivos.
En lo que atañe a la orden consistente, en su criterio, en la «elaboración»[11] de un protocolo o programa eficiente y efectivo para controlar las fuentes de emisión contaminante por ruido y para el efectivo uso del suelo, consideró que dicha medida «no es de recibo (…) con respecto a [su] representada», en tanto que la Policía Nacional ha realizado controles efectivos y los ha puesto en conocimiento de la autoridad competente (inspecciones de permanencia).
En lo que respecta a la orden de realizar operativos de vigilancia y control, manifestó que la Policía Nacional ha cumplido a cabalidad con dichos controles, por lo que no se requieren otro tipo de acciones.
Por los argumentos expuestos, solicitó revocar la sentencia, en lo que tiene que ver con la responsabilidad de la Policía Nacional, por la violación a los derechos colectivos protegidos con el fallo. En consecuencia, en su criterio, se deben revocar las medidas ordenadas en el fallo de instancia.
3.2. Argumentos de la apelación interpuesta por el Municipio de Medellín
El municipio de Medellín adujo que está demostrado que a través de sus dependencias «involucradas en la solución de la problemática, ha hecho presencia con operativos de control relacionado con el ruido, la movilidad, la seguridad, el control de las licencias y demás situaciones irregulares que se presentan en el sector».
3.3. Argumentos de impugnación de la parte actora: María Romelia Cardona Montoya
De una parte, la accionante interpuso recurso de apelación en contra del numeral 3 del fallo proferido el 20 de noviembre de 2015 en el que se declaró probada parcialmente la excepción de cosa juzgada, con base en los siguientes tres argumentos:
Primero: consideró que no existía identidad de partes, toda vez que en el proceso nro. 05001-33-31-030-2011-00133-00 no se incluyó como demandada a la Policía Nacional y en el proceso nro. 05001-23-31-000-2012-00781-01, sí.[12]
Segundo: planteó que la pretensión de la acción popular en el proceso nro. 2011-00133 sitúa el amparo sólo en el trayecto comprendido entre el sector de Bulerías y la Avenida 80, en cambio en el proceso nro. 2012-00781 comprende toda la avenida 33, en su integridad, desde el río hasta la carrera 84 – sector del Castillo.
Tercero: sostuvo que la pretensión de la acción popular nro. 2011-00133 consistió en controlar los negocios que generaban perturbación, en tanto que la pretensión de la 2012-00781 consiste en lograr el traslado de esos negocios.
De otra parte, cuestionó las órdenes dictadas por el Tribunal, en tanto que, a su juicio, ninguno de los protocolos ordenados por la sentencia del proceso nro. 2011-133 han sido eficaces, por lo que solicita un pronunciamiento de fondo de la segunda instancia que ayude a terminar con la problemática que aqueja a los habitantes de barrios residenciales en los que funcionan comercio de alto impacto.
En tal sentido, solicitó: «considerar la forma de proteger el derecho al descanso, interpuesto con horarios hasta las cuatro (4) a.m., sin meditar sobre sus efectos» y «razonar sobre la saturación de negocios entre Bulerías y el Castillo, probado por el listado que anexo del Área Metropolitana, donde existen hasta catorce (14) rumbeaderos en una sola cuadra, entre la carrera 76 y carrera 78 (No existe la carrera 77); caso semejante ocurre entre la carrera 78 y carrera 80.» Manifestó que «el POT del 2006 permitía un rumbeadero por costado de cuadra».
En todo caso, solicitó que el protocolo aducido en la orden número 4 de la decisión apelada se extienda a toda la Avenida 33, «desde el Castillo hasta el río».
IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN LA SEGUNDA INSTANCIA
4.1. Policía Nacional
Adicional a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, planteó en los alegatos que la acción popular resulta improcedente, pues existe un interés particular relacionado con la ubicación del bien de propiedad de la parte actora, quien tiene otros medios para incoar su protección. Sostuvo que la controversia giró en torno a intereses subjetivos y no a la vulneración de derechos colectivos, los cuales no fueron probados.
4.2. Municipio de Medellín[13]
Planteó que se debía revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, declarar la inexistencia de amenaza o vulneración de derechos colectivos por parte del municipio de Medellín, toda vez que está demostrado que no ha incurrido en omisión que amenace derechos colectivos.
En su criterio, está demostrado que «el municipio de Medellín, en coordinación interinstitucional, ha realizado acciones tendientes a la protección de los derechos colectivos y al mejoramiento del entorno residencial del sitio objeto de acción»[14].
Adicionalmente, consideró que no está demostrada la vulneración a dichos derechos, por el contrario, «se encuentran amparados y sin ningún tipo de amenaza o vulneración que afecte en manera alguna a la comunidad». Las afirmaciones de la parte actora solo se quedaron en el «mero plano de las afirmaciones» e incumplió la carga probatoria que le impone el artículo 30 de la ley 472 de 1998.
Consideró que, teniendo en cuenta lo anterior, «cualquier orden que se imparta resultaría inocua», en la medida en que la administración ya ejerce sus competencias de control y sanción, de tal forma que le está vedado al juez imponer a «la administración obligaciones que se encuentra en imposibilidad técnica, científica y presupuestal de cumplirlas.»
Sostuvo que en realidad lo que pretende la parte actora es la modificación de los usos del suelo que posibilita la norma para el sector de la Avenida 33 para convertirla en uso exclusivamente residencial.
En tal sentido, planteó que dicha pretensión debe incoarla mediante un medio de control diferente a la acción popular, ya sea el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las «ordenanzas, acuerdos o decretos emanados de los diversos entes gubernamentales».
4.3. Parte actora
Reiteró que los controles efectuados para evitar la invasión al espacio público y el ruido han sido ineficaces y que su petición consiste en la orden de reubicación de los establecimientos comerciales que se dedican al negocio de «la rumba» lejos de los barrios residenciales[15].
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
5.1. Competencia de la Sección Primera
De conformidad con lo establecido por el artículo 37 de la Ley 472 de 1998,[16] así como en los artículos 13 y 25 del Acuerdo nro. 80 de 2019, proferido por el Consejo de Estado,[17] la Sala de la Sección Primera de esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en el marco de las acciones populares, razón por la que se estudiarán los recursos interpuestos.
5.2. Análisis de cada una de las impugnaciones al fallo del a quo
5.2.1. Sobre la solicitud de revocatoria de la ‘cosa juzgada parcial’ solicitada por la parte demandante
En primer lugar, se resolverá lo atinente a la solicitud de revocatoria de la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la cosa juzgada parcial, «respecto al tramo de la Avenida 33, que comprende la Carrera 80 hasta la Glorieta de Bulerías de la ciudad de Medellín, en virtud del fallo proferido por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, el 21 de junio de 2012, dentro de la acción popular radicado con el nro. 05001-33-31-030-2011-00133-00, el cual se encuentra ejecutoriado»[18].
La cosa juzgada es una garantía que refiere a los efectos jurídicos de las decisiones que toman las autoridades judiciales que tiene como consecuencia la inmutabilidad, así como el carácter vinculante y coercitivo de una sentencia ejecutoriada.
La Corte Constitucional se pronunció en dichos términos en la sentencia C-622 de 2007:
«La cosa juzgada hace referencia a los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales éstas adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento. La cosa juzgada brinda así seguridad y estabilidad a las decisiones judiciales.»
Adicionalmente, en la misma decisión, la Corte refirió las consecuencias de la cosa juzgada, de la siguiente manera:
«A la cosa juzgada se le atribuyen las siguientes consecuencias: la de vincular o constreñir al juez para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata pro veritate habetur); la prohibición que se impone también al operador jurídico para resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a través de sentencia en firme, evitando además que respecto de una misma cuestión litigiosa se presenten decisiones contradictorias con la primera; y la que se materializa en el hecho de que, por su intermedio, se brinda la posibilidad de ejecución forzada de la sentencia.»[19]
En síntesis, la sentencia ejecutoriada que hace tránsito a cosa juzgada, i) vincula al juez para que acate el pronunciamiento anterior; ii) prohíbe al juez resolver sobre conflictos ya decididos; iii) evita pronunciamientos contradictorios sobre una misma cuestión litigiosa y iv) lo resuelto en la sentencia es de ejecución forzosa.
La Corte, en la decisión citada, también fijó los requisitos generales para que se configure la cosa juzgada, en los siguientes términos:
«Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran en ambos juicios tres requisitos comunes: identidad de objeto, identidad de causa e identidad de partes. La identidad de partes marca el límite subjetivo de la cosa juzgada en el sentido de que en virtud de tal identidad la sentencia sólo produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto no se extiende a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuación. La identidad de objeto y causa fija los llamados límites objetivos de la cosa juzgada, dando a entender que ésta se predica si y solo si, de las causas que han sido debatidas en el proceso y decididas en la sentencia.»[20]
Como se puede observar, se requiere que concurra identidad de objeto, causa y partes para declarar la cosa juzgada. No obstante, estos requisitos en materia de acciones populares, adquieren unas especiales particularidades.
Por la naturaleza constitucional de la protección de derechos colectivos que se pretende garantizar con la acción popular, el artículo 35 de la ley 472 de 1998 establece que «la sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general».
Tal regulación ha determinado una relativización del requisito ‘identidad de partes’ en la acción popular, en los siguientes términos:
Respecto de la parte demandante, se ha expresado que, en virtud de que su objeto de protección está constituido por derechos cuya titularidad es difusa, lo decidido en la sentencia afecta por igual a toda la comunidad interesada, dentro de la cual puede o no estar el actor popular[21].
En lo que atañe a la parte demandada, esta Corporación, desde tiempo atrás, ha sostenido que la excepción de cosa juzgada, respecto de la parte pasiva, procede cuando «los responsables por la afectación al derecho colectivo invocado sean los mismos»[22].
En tal sentido, la exigencia de identidad de la parte accionada deriva de un vínculo estrecho entre lo decidido en la sentencia ejecutoriada por parte del juez popular y las funciones de las entidades responsables de solucionar la vulneración a los derechos colectivos.
En lo que atañe a la identidad de objeto y causa, el artículo 303 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), señala lo siguiente: “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.”
De una parte, que verse sobre el mismo objeto significa que tanto las pretensiones, como el aspecto jurídico a considerar, hayan sido decididos en la sentencia ejecutoriada.
De otra parte, que se funde en la misma causa significa que los fundamentos fácticos y jurídicos (causa petendi) guardan identidad entre el proceso que tiene sentencia ejecutoriada y el nuevo proceso que se examina.
Así las cosas, se aplicará el anterior marco jurídico para pronunciarse sobre el argumento de impugnación de la sentencia de primera instancia.
5.2.1.1. Resolución al caso concreto.
Para determinar si se configuró el fenómeno de la cosa juzgada parcial, la Sala comparará las categorías jurídicas relevantes para el análisis de los requisitos expresados ut supra §5.2.1. que se encuentran en la sentencia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, de 21 de junio de 2012, dentro de la acción popular nro. 2011-00133, y el fallo de primera instancia, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia:
| Acción popular nro. 2011-00133. | Acción popular nro. 2012-00781 |
| Actor: Liliana Patricia Castro Rodríguez. | Actor: Romelia Cardona Montoya, Nicolás Yara Serrano, Amparo Fernández, María Eugenia Martínez Uribe, María Teresa Bernal Trujillo y José Molina Acosta. |
| Demandado: Municipio de Medellín y Área Metropolitana del Valle de Aburrá. | Demandado: Municipio de Medellín y Policía Nacional. |
| Hechos: En la Avenida 33, entre la calle 80 y bulerías de la ciudad de Medellín, existen fuentes de emisión contaminante por ruido por el funcionamiento de locales comerciales aledaños a zonas residenciales. Adicionalmente, por la dinámica comercial que va hasta las 4:00 a.m., se generan problemáticas de invasión de espacio público, funcionamiento de locales por fuera de horarios establecidos, problemas de seguridad y funcionamiento de locales comerciales por fuera de los usos permitidos en el POT, como establecimientos de lenocinio. | Hechos: En toda la avenida 33, que comprende desde la avenida del río hasta la glorieta de la avenida 80 existen fuentes de emisión contaminante por ruido por el funcionamiento de locales comerciales aledaños a zonas residenciales. Adicionalmente, por la dinámica comercial que va hasta las 4:00 a.m., se generan problemáticas de invasión de espacio público, funcionamiento de locales por fuera de horarios establecidos, problemas de seguridad y funcionamiento de locales comerciales por fuera de los usos permitidos en el POT, como establecimientos de lenocinio. |
| Pretensiones: Se declare que las entidades demandadas deben garantizar los derechos colectivos «al goce de un ambiente sano, goce y defensa del espacio público, la seguridad y salubridad pública, la realización de construcciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada»[23]. | Pretensiones: Se declare que las entidades demandadas deben garantizar los derechos colectivos a «la participación ciudadana, el debido proceso, el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad pública, la realización de las construcciones, edificaciones y Desarrollos Urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada»[24]. |
| Derechos colectivos protegidos: Salubridad y seguridad públicaGoce de un ambiente sanoDefensa del espacio público Construcción de edificaciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada. | Derechos colectivos protegidos: Salubridad y seguridad públicaGoce de un ambiente sanoDefensa del espacio público Construcción de edificaciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada. |
| Órdenes impartidas: Tercero: ACCEDER a las pretensiones de la demanda y ordenar al Municipio de Medellín: 1. Que dentro del término de seis (6) meses, diseñe, adopte e inicie la ejecución de un protocolo eficiente para el control de las fuentes de emisión contaminante por ruido en el sector comprendido en la Avenida 33 entre la carrera 80 y la Glorieta Bulerías de la ciudad de Medellín, así como para el control del espacio público y demás afectaciones al medio ambiente, como lo establecen la Resolución 0627 de 2006, la Ley 232 de 1995 y demás normas concordantes. El Protocolo deberá contener medidas para que los establecimientos de comercio, establezcan mecanismos de aislamiento, establezcan mecanismos de aislamiento del ruido que producen. 2. Que dentro del término de seis (6) meses verifique el estado, cumplimiento de los términos legales e impulso de los procesos contravencionales que se adelantan en la inspección de Policía 11 B, (33 procesos por infracción a los niveles de ruido, establecidos en la Resolución 627 de 2006) y de los 48 procesos por invasión al espacio público. De encontrarse irregularidades o mora injustificada en el trámite procesal deberá compulsar copias al organismo de control competente, Personería de Medellín y Procuraduría General de la Nación. 3. Dentro del término de seis (6) meses, el Municipio de Medellín deberá verificar el estado procesal, cumplimiento de términos, e impulso de los procesos contravencionales que se adelantan en la inspección de policía 16ª, en la que se encuentran radicados 30 procesos aperturados a establecimientos de comercio abiertos al público, por exceder niveles de ruido y otras causales (Resolución 627 de 2006 y Ley 232 de 1995). Así como a los procesos contravencionales (Cuatro 4) por invasión al espacio público y de encontrarse irregularidades o mora injustificada en el trámite procesal deberá compulsar copias al organismo de control competente, personería de Medellín y Procuraduría General de la Nación. 4. El Municipio de Medellín deberá, de manera inmediata, ejercer en los establecimientos de comercio abiertos al público, durante los horarios establecidos para la denominada “Rumba Segura”, en la zona comprendida en la Avenida 33 entre la carrea 80 y la Glorieta Bulerías, los siguientes controles, para lo cual podrá solicitar colaboración a la Policía Nacional y demás entidades competentes: 4.1. Control permanente de tránsito de vehículos 4.2. Control permanente de ruido en los establecimientos de comercio abiertos al público 4.3. Control permanente del espacio público 4.4. Control Permanente de la Policía Nacional 4.5. Control Permanente sanitario y de aseo de vías públicas y aceras 4.6. Instalación de baños públicos móviles. CUARTO: El MUNICIPIO DE MEDELLÍN deberá adelantar las anteriores medidas, hasta tanto entre en vigencia el nuevo protocolo para el cumplimiento de la Resolución 627 de 2006 y la Ley 232 de 1995 y para la protección efectiva en la zona, de los derechos colectivos al medio ambiente sano, el espacio público y la seguridad y salubridad públicas. (…) SÉPTIMO: ORDENAR la conformación de un comité de verificación y seguimiento de las actuaciones ordenadas en la presente decisión, integrado por la parte demandante, el representante legal del municipio de Medellín, o quien éste delegue, el PERSONERO DE MEDELLÍN o quien éste delegue, el representante legal del área metropolitana o quien éste delegue. La dirección del comité estará a cargo del Personero de Medellín, quien deberá rendir informe mensual del cumplimiento de las órdenes impartidas en la presente providencia.[25] | Órdenes impartidas: 4. AMPARAR los derechos e intereses colectivos a la salubridad y seguridad pública, al goce de un ambiente sano, a la defensa del espacio público y a la construcción de edificaciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, vulnerados por el Municipio de Medellín y la Policía Nacional. En consecuencia: a) SE ORDENA al Alcalde del Municipio de Medellín, adoptar y ejecutar de manera inmediata y eficiente el Protocolo diseñado para el control de las fuentes de emisiones de ruido, en el sector comprendido desde la glorieta de Bulerías hasta la Glorieta de Exposiciones, así como para el control del uso del espacio público y demás afectaciones al medio ambiente. Para lo cual, implementara (sic) de manera inmediata los mecanismos previstos para que los establecimientos de comercio aíslen el ruido que generan, lo anterior, conforme lo dispone la Resolución 0627 de 2006 y la Ley 232 de 1995. b) Aunado a lo anterior, SE DISPONE que el Alcalde de Medellín de manera inmediata proceda a ejercer en los establecimientos de comercio abiertos al público, durante los horarios permitidos y establecidos para la “Rumba segura” hoy “Medellín convive la noche”, en la misma zona, los siguientes controles, para lo cual, el Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, el Secretario de Movilidad y la Subsecretaría de Espacio Público, prestarán colaboración sobre: 1) El control permanente de tránsito de vehículos estacionados en zonas prohibidas, calzadas o andenes peatonales de la misma, 2) Control permanente de ruido en los establecimientos de comercio abiertos al público, tales como bares, discotecas, tabernas, fondas, restaurantes y otros, ubicados en el tramo de la Avenida 33 objeto de la acción popular, 3) control permanente del uso y destinación del espacio público. c) Por último, le corresponde a la Policía Nacional de acuerdo a lo establecido en el canon 218 de la Constitución Política, mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, asegurando una convivencia pacífica y en paz entre los habitantes. Así las cosas, SE ORDENA al comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá realizar controles constantes sobre los horarios establecidos para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, así como preservar la tranquilidad de las zonas residenciales aledañas a la avenida 33, luego del cierre de los sitios de rumba, con el ánimo de preservar la seguridad y evitar disturbios y alteraciones al espacio público. Deberá controlar el parqueo de carros o vehículos automotores en la zona, cuyos conductores se dedican a colocar música que trascienda el automotor perjudicando vecinos de la zona. A su vez, la Secretaría de Movilidad llevará a cabo controles sobre los vehículos estacionados en el tramo de la avenida 33, luego de los horarios permitidos para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, y sancionará de ser el caso a los conductores que se encuentren en estado de alicoramiento. d) El Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y la Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia, adscrita a la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, adscrita a la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, realizará controles sobre el cumplimiento de requisitos de Ley para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público ubicados en la avenida 33, tales como bares, discotecas, tabernas, fondas, entre otros. 5. El Alcalde de Medellín EMPLEARÁ el mismo protocolo de control sobre los establecimientos de comercio ubicados en toda la Avenida 33, el uso del espacio público y la protección al medio ambiente, ordenado por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín en la sentencia de 21 de junio de 2015, dentro del proceso radicado con el nro. 05001-33-31-030-2011-00133-00. 6. SE ORDENA la conformación de un Comité de Verificación y Seguimiento de las actuaciones ordenadas en esta providencia, integrado por la parte actora, el Alcalde de Medellín o quien éste delegue, el Secretario de Movilidad, el Subsecretario de Espacio Público, la Subsecretaría del Gobierno, el Personero de Medellín o a quien éste delegue y el Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá o a quien éste delegue. |
De una parte, teniendo en cuenta el cuadro comparativo de los dos procesos, se evidencia identidad de objeto y causa (parcial), debido a que se trata de la solicitud de protección y amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la defensa del espacio público, el derecho a la salubridad y seguridad pública, y a la construcción de edificaciones con el cumplimiento de la normatividad vigente, vulnerados por las problemáticas asociadas al consumo de licor en establecimientos de comercio en la Avenida 33 [26].
En efecto, se evidencia que las decisiones, tanto del Juzgado 30 Administrativo de Medellín como del Tribunal Administrativo de Antioquia, le dan solución de fondo a la problemática sobre el tramo de la Avenida 33, que comprende de la Carrera 80 hasta la Glorieta de Bulerías de la ciudad de Medellín y sobre las afectaciones a los mismos derechos colectivos, que buscan amparar con las órdenes impartidas.
Por tal razón, la declaratoria de ‘cosa juzgada parcial’ se puede predicar correctamente para el Municipio de Medellín, ya que, en efecto, respecto de él, existe identidad de partes, objeto y causa (parcial), en el tramo que va de la Carrera 80 hasta la Glorieta de Bulerías de la ciudad de Medellín.
No resulta de recibo el argumento de la apelación de la parte demandante consistente en que el objeto de cada proceso resulta diferente, pues no se puede confundir la pretensión (protección de derechos colectivos) con la expectativa que tiene el actor sobre el modo de proteger dicho derecho, ya que el Juez, en su autonomía y conforme las pruebas del proceso, profiere las órdenes que considera adecuadas para hacer cesar la vulneración de los intereses y derechos colectivos, en cumplimiento de lo regulado en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998 [27].
Por lo anterior, el hecho de que la parte actora afirme que la finalidad en el proceso 2011-00133 era el control de los negocios, en cambio la del 2012-00781 tenía como finalidad su traslado, no refieren a nada distinto, sino a una expectativa de protección del mismo objeto, por lo que no se desvirtúa el requisito consistente en la ‘identidad de objeto’, respecto del Municipio de Medellín.
De otra parte, en lo que atañe a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se debe valorar si se configura el requisito de identidad de partes, puesto que en el actual proceso nro. 2012-00781 se dan órdenes a esta institución para que realice controles constantes sobre los horarios establecidos para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, así como conservar la tranquilidad de las zonas residenciales aledañas a la avenida 33, con posterioridad al cierre de los sitios de ‘rumba”, con el fin de preservar la seguridad y, de tal manera, evitar “disturbios y alteraciones al espacio público”[28], lo que no ocurrió en la decisión proferida en el proceso nro. 2011-00133.
Para resolver, se debe verificar si la obligación de controlar el horario de funcionamiento de los establecimientos de comercio deriva de responsabilidades independientes por parte del Municipio y la Policía Nacional, o si la orden judicial previamente dada para la protección del derecho colectivo es indistinta de la responsabilidad de las entidades demandadas. En el primer caso, no se podrá declarar la cosa juzgada respecto de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
En efecto, para propender por la cesación de las causas que generan la vulneración de los derechos colectivos a la defensa del espacio público y la salubridad y seguridad pública, es necesario que concurran, en el marco de cada una de sus competencias, las dos entidades demandadas.
En lo que atañe a la Policía Nacional, la norma vigente para el momento de la demanda regulaba, en el numeral 1 del artículo 208 del Decreto 1355 de 1970[29], la competencia para que los comandantes de estación y subestación impusieran la medida de cierres temporales de los establecimientos abiertos al público, cuando se quebrantara el cumplimiento del horario de servicio señalado en los reglamentos de policía nacional y policía local.
Tal competencia fue ratificada en el numeral 1º del artículo 209 de la Ley 1801 de 2016[30], en concordancia con el numeral 4 del artículo 92 ejusdem[31].
Así las cosas, es claro que se requiere de las competencias, tanto del Alcalde, como de la Policía Nacional, para cesar la vulneración de los derechos colectivos amparados, razón por la cual se modificará el numeral 3 de la decisión del 20 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de que la declaración de cosa juzgada parcial solamente vincula al Municipio de Medellín.
En tal sentido, respecto de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional, las órdenes proferidas comprenderán la totalidad de la Avenida 33.
5.2.2. Sobre los argumentos de las entidades demandadas.
Es claro que las entidades demandadas no cuestionan los hechos probados, respecto de las problemáticas que afectan a la comunidad a lo largo de la Avenida la 33, sino que aducen que han cumplido con sus funciones.
Dichas problemáticas se pueden sintetizar en lo siguiente[32]:
- Funcionamiento de establecimientos de comercio con posterioridad a los horarios permitidos.
- Incumplimiento por parte de los establecimientos de comercio de los niveles permitidos de ruido.
- Funcionamiento de establecimientos de comercio sin cumplimiento de las normas referentes al uso del suelo (como sería el caso de las casas de lenocinio).
- Invasión al espacio público por parqueo en andenes y consumo de licor con música en vehículos.
- Inseguridad de los residentes de barrios aledaños a la Avenida 33 por riñas o atracos.
De las pruebas documentales que obran en el proceso, el informe del profesional líder de Proyectos Inspecciones y Corregidurías es contundente para referir la problemática. Veamos:
«Este despacho, en asocio de la Inspección de Permanencia Tres, la Secretaría de Tránsito y Transporte, hoy Secretaría de Movilidad, Área Metropolitana, las Estaciones de Policía Laureles y Belén, La Subsecretaría de Espacio Público y Logística de la Ciudad, Secretaría de Salud, servidores adscritos al programa de Rumba Segura de la Secretaría de Gobierno, entre otras, viene coordinando operativos de control en la calle 33 (Avenida 33) todos los fines de semana (viernes, sábado, domingos y festivos) con el fin de ejercer control a la perturbación por ruido, ocupación indebida de espacio público, presencia de menores en los establecimientos, revisar [los horarios] y venta de licor en los establecimientos, con el fin de que no se venda contrabando o clandestino y demás indisciplinas sociales que perturban la tranquilidad ciudadana»[33].
De dichos hechos probados, el Tribunal Administrativo de Antioquia protegió los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, defensa del espacio público, la salubridad y seguridad pública, y construcción de edificaciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, referido en los literales a), d), g) y m) de la Ley 472 de 1998, respectivamente.
Tanto el Municipio de Medellín como la Policía Nacional manifestaron que han cumplido sus mandatos legales y constitucionales, por lo que consideraron que no debían ser declarados responsables por la vulneración de los derechos colectivos atrás referidos.
En efecto, tal y como lo refirió el Tribunal Administrativo de Antioquia, si bien tanto la Policía Nacional como el Municipio de Medellín han realizado actividades tendientes a conjurar la problemática probada que afecta los derechos colectivos de los habitantes a zonas aledañas a la Avenida 33, en tanto que la vulneración se mantiene, es necesario que el Juez popular ampare los derechos afectados y profiera órdenes encaminados a conjurar tal situación, puesto que la verificación de que se ha adelantado alguna gestión a fin de cesar la vulneración no es razón suficiente para declarar la carencia actual de objeto por hecho superado o exonerar a las autoridades que deben proteger dichos derechos.
Así lo expresó esta Corporación, en Sala Plena, en sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018 [34]:
«en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos.»
Ello, por cuanto, en el caso concreto, es claro que las medidas adoptadas por las entidades demandadas no han sido suficientes para conjurar la afectación a los derechos amparados, razón por la que la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia fue acertada.
Adicionalmente, el Comité de Verificación que se ordenó constituir en la decisión impugnada tiene como finalidad hacer el seguimiento indispensable para medir la eficacia de las medidas adoptadas, de tal forma que, dentro del mismo, se sugieran los planes y estrategias a que haya lugar para lograr su eficacia.
Por lo anterior, no resulta de recibo ninguno de los argumentos expuestos por parte del Municipio de Medellín y de la Policía Nacional, en tanto que los hechos que generan la vulneración de derechos colectivos le son imputables a ambas entidades, a la primera, como autoridad de policía, y a la segunda, por su función de policía, asignada por la ley, como se explicó ut supra 5.2.1.1, o como actividad de policía, en apoyo al cumplimiento de las órdenes emanadas de las autoridades de policía, todas ellas, fundamentadas en el artículo 218 de la Constitución Política de Colombia.
Así las cosas, de las órdenes emanadas en la decisión del a quo, entre ellas, la aplicación del Protocolo ordenado en el fallo del proceso nro. 2011-00133 (no su elaboración), solamente se desprende el cumplimiento de las competencias asignadas a la Policía Nacional y al Municipio de Medellín, ya sea como actividad de policía, función de policía o como autoridad de policía, todas, emanadas de la ley.
En lo que respecta a la Policía Nacional, ya sea que el cumplimiento de sus funciones deba desarrollarse por parte de su división general del servicio de vigilancia o en la especializada (tránsito), lo cierto es que de las órdenes emanadas del Tribunal Administrativo de Antioquia no se desprende ninguna invitación a cometer arbitrariedades o a prevaricar, tal y como lo sugirió desacertadamente el apoderado en el recurso de apelación, sino al cumplimiento de sus funciones en el estricto marco de la Constitución y la Ley.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala confirmará la decisión del a quo que protegió los derechos colectivos por las problemáticas que aquejan a los residentes aledaños a la Avenida 33 de la ciudad de Medellín.
6. Costas en acciones populares
En materia de condena en costas en acciones populares, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, establece: “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. (Se destaca)
Como se desprende de lo anterior, las reglas aplicables a las costas en acción popular resultan ser las contenidas en el cuerpo normativo de procedimiento civil vigente, que actualmente resultan ser aquellas establecidas en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), que regula esta materia en su integridad cuando la parte vencida en la acción popular es la demandada. Luego, no es acertado sostener, como lo hizo el Tribunal, que para la condena en costas en acciones populares se aplica el artículo 188 del CPACA, el cual establece que no habrá lugar a condena en costas en los procesos en los que se debata un asunto de interés público.
Ahora bien, las normas del procedimiento civil (Ley 1564 de 2012), que han de ser tenidas en cuenta, establecen:
«Artículo 361. Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.
Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)»(Se destaca)
El artículo 366 del mismo ordenamiento, sobre la liquidación de las costas, precisó:
«Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:
[…]
4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo (…)”(Se destaca)
En cuanto a la definición de costas y agencias en derecho, la Sala, en sentencia de 18 de febrero de 2016[35], con ponencia de la Magistrada María Elizabeth García González sostuvo:
«Es preciso recordar que las costas constituyen la erogación económica que debe efectuar la parte vencida en un proceso judicial, y están conformadas tanto por las expensas como por las agencias en derecho. Las primeras corresponden a los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintas al pago de apoderado, esto es, los impuestos de timbre, los honorarios de los auxiliares de la justicia, y en general todos los gastos surgidos en el curso de aquel. Por su parte, las agencias en derecho no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora que pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho.»(Se destaca)
La Corte Constitucional en sentencia C-157 de 2013, precisó:
«La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra». (Se destaca)
Como puede apreciarse, un elemento importante para el reconocimiento de las costas, es que las mismas se encuentren debidamente acreditadas en el proceso. Otro elemento corresponde al destinatario de ellas que, como se indica, es quien resulta vencido en el proceso, ya sea que haya sido inicialmente demandado o demandante, o que haya sido vinculado posteriormente, precisamente por los efectos que contra él tendría la sentencia respectiva.
Ahora, es importante precisar para el caso concreto que, para el reconocimiento de las agencias en derecho, no necesariamente se debe actuar por intermedio de apoderado judicial. El referido artículo 366 numeral 3 del CGP prevé: “La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.” (Se destaca)
Por su parte, el numeral 4º del artículo en comentó, prevé: “Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.” (Se destaca)
Las agencias en derecho constituyen la cantidad que el juez debe ordenar para el favorecido con la condena en costas con el fin de resarcirle los gastos que tuvo que afrontar para pagar los honorarios de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a esta actividad.
En este sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia proferida el 18 de febrero de 2016[36] en una acción popular, reiteró:
“En relación con las costas y agencias en derecho, esta Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse en sentencia de 25 de julio de 2013[37], en la que se consideró lo siguiente:
“Es preciso recordar que las costas constituyen la erogación económica que debe efectuar la parte vencida en un proceso judicial, y están conformadas tanto por las expensas como por las agencias en derecho. Las primeras corresponden a los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintas al pago de apoderado, esto es, los impuestos de timbre, los honorarios de los auxiliares de la justicia, y en general todos los gastos surgidos en el curso de aquel.Por su parte, las agencias en derecho no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora que pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho.” (Se destaca)
Como puede apreciarse, la agencias en derecho no solamente se reconocen en favor de profesionales del derecho, sino también en favor de aquellas personas que sin ser abogadas realizaron actuaciones propias de un proceso judicial, tales como la presentación de recursos, incidentes alegaciones, etc.
6.1. De las costas en el caso concreto
El Tribunal Administrativo de Antioquia, según se evidencia a folio 989 del cuaderno principal, no condenó en costas.
De conformidad con el artículo 365 numeral 1º del Código General del Proceso, la condena en costas procede frente “a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”.
En este caso, a los recurrentes Municipio de Medellín y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional les fue resuelto desfavorablemente el recurso de apelación. No obstante, en atención a lo establecido en el numeral 8º del mismo artículo, “sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En este caso, durante el curso de la segunda instancia no aparece acreditado ningún gasto procesal efectuado por la parte actora ni tampoco actuación alguna realizada por aquella, razón por la cual no se condenará en costas en segunda instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
PRIMERO: MODIFICAR parcialmente el numeral 3 de la decisión de 20 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de declarar la cosa juzgada parcial, únicamente respecto del Municipio de Medellín. Ello implica que las órdenes proferidas deberán aplicarse a la totalidad de la Avenida 33, respecto de la Policía Nacional.
SEGUNDO: NO CONDENAR EN COSTAS en segunda instancia.
TERCERO: CONFIRMAR, en lo demás, la decisión de 20 noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído, para que proceda a la liquidación de costas.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
| OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente | NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado |
| HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado | ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado |
[1] Folio 987 de cuaderno principal.
[2] Incentivando a los propietarios de los locales comerciales a que insonoricen sus establecimientos.
[3] Reverso del folio 987 del cuaderno principal.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[6] Folio 988 del cuaderno principal.
[7] Folios 992-996 del cuaderno principal.
[8] Folio 993 del cuaderno principal.
[9] Folio 994 del cuaderno principal.
[10] Folio 995 del cuaderno principal.
[11] Folio 995 del cuaderno principal.
[12] Folio 998 del cuaderno principal.
[13] Folios 1.041-1.045 del cuaderno principal.
[14] Folio 1.042 del cuaderno principal.
[15] Folio 1.061 del cuaderno principal.
[16] “Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente. (…)”.
[17] Acuerdo nro. 80 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, reglamento del Consejo de Estado. El artículo 13 establece la distribución de negocios entre secciones. y el artículo segundo, lo concerniente a la impugnación de las acciones constitucionales.
[18] Folio 989 del cuaderno principal.
[19] Corte Constitucional, C-622 de 2007.
[20] Ibídem.
[21] Ver, entre otras, providencias de 26 de julio de 2007 (Expediente núm. 2005-00643. C.p.: doctor Rafael Ostau de Lafont Pianeta); 15 de febrero de 2007 (Expediente núm. 2001-00085. C.p.: doctor Camilo Arciniegas Andrade) y 30 de julio de 2009 (Expediente núm. 2004-01007. C.p.: doctora María Claudia Rojas Lasso.
[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de junio de 2008, rad. 2005-90013-01 (AP). Magistrado Ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
[23] Folio 653 del cuaderno 3 de primera instancia.
[24] Folios 4 y 5 del cuaderno 1 de primera instancia.
[25] Folios 662 (reverso) y 663 del cuaderno 3 de primera instancia.
[26] El Municipio de Medellín, por esta causa, fue declarado responsable de la vulneración por omisión en el proceso 2011-00133.
[27] Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
[28] Folio 990 del cuaderno principal.
[29] Artículo 208.- Compete a los comandantes de estación y de subestación imponer el cierre temporal de establecimientos abiertos al público: 1) Cuando se quebrante el cumplimiento de horario de servicio señalado en los reglamentos de policía nacional y de policía local.
[30] Compete a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional o, sus delegados, conocer: 1. Los comportamientos contrarios a la convivencia.
[31] Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse: 4. Quebrantar los horarios establecidos por el Alcalde.
[32] Se encuentran acreditadas las problemáticas referidas con las pruebas documentales obrantes a folios 74 y 75 del cuaderno 1 de primera instancia: oficio nro. 201200793 MEVAL UNDEJ, suscrito por el Comandante de Estación de Policía Laureles. Folios 76 y 77 del cuaderno 1 de primera instancia: Acta nro. 2 de la mesa interinstitucional de seguimiento al fallo de acción popular de la avenida 33. En el acta se da cuenta de la problemática de la avenida 33. Folios 78 y 79 del cuaderno de primera instancia: Acta nro. 33 de la mesa interinstitucional de seguimiento al fallo de acción popular de la avenida 33. Folios 88, 89, 92 y 93 del cuaderno de 1 de primera instancia en donde se evidencia orden de comparendo por incumplimiento de horario a establecimiento comercial y auto de apertura de proceso administrativo contravencional. En igual sentido, folios 100 a 105, suscrito por la Jefatura Tercera Sección de Vigilancia al Comandante de Estación Laureles en donde reporta novedades por funcionamiento de establecimiento comercial por fuera de horarios establecidos y alto niveles de ruido. Folios 112 a 144, que da cuenta de imposición de medidas correctivas contravencional del proceso administrativo nro. 002 de 11 de julio de 2012. Folio 84 del cuaderno 2 de primera instancia: Oficio 201200464034 de 19 de octubre de 2012 en el que el Subsecretario de Espacio Público da cuenta de los controles que se realizan frente a la ocupación del espacio público en la avenida la 33. Folios 87 a 90 del cuaderno 2 de primera instancia: acta nro. 1 de la mesa interinstitucional de trabajo para el cumplimiento de fallo de la acción popular en la avenida 33. Folio 194 del cuaderno 2 de primera instancia en el que el líder de Proyectos Inspecciones y Corregidurías da cuenta de las acciones, controles y procesos para el cumplimiento de las órdenes de la acción popular 2011-00133.
[33] Folios 194 y 195 del cuaderno 2 de primera instancia.
[34] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación del 4 de septiembre de 2018, CP. Stella Conto Díaz del Castillo, número de radicación: 05001333100420070019101 (AP) SU
[35] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad: 17001-23-31-000-2012-00321-02(AP). M.P. María Elizabeth García González.
[36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá, D. C., dieciocho 18 de febrero de dos mil dieciséis (2016), Consejera Ponente: María Elizabeth García González, radicación número: 2012-00321-02., actor: Javier Elías Arias Idárraga.
[37] Expediente Núm. 2010-00436. Consejero Ponente, Marco Antonio Velilla Moreno.
Publicado Por: noviembre 28, 2019