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TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL / CÁLCULO DEL ÍNDICE BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - No existía criterio unificado al momento de proferirse la sentencia cuestionada / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL
El problema jurídico consiste en dilucidar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, afectó los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, derechos adquiridos, debido proceso, igualdad y los principios de favorabilidad, seguridad jurídica e inescindibilidad de la norma, al revocar la decisión del Juzgado 8 Administrativo de Bogotá y negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto en contra de la UGPP, con la correlativa condena en costas al demandante. (…) La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, no se aparta de forma grosera o arbitraria de la línea jurisprudencial que había fijado el Consejo de Estado en materia de IBL en régimen de transición, sino que, por el contrario, fijó su posición de acuerdo con los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en múltiples sentencias de unificación de jurisprudencia. // Así, debido a que a la fecha en que se profirió la decisión de segunda instancia dentro del proceso ordinario cuestionado, no existía una posición unánime entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el asunto, no le era exigible a esa autoridad judicial la aplicación de uno u otro criterio, pues, como se indicó, ello iría en contra de las libertades propias del juez natural de la causa.
VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / IMPOSICIÓN DE CONDENA EN COSTAS AL DEMANDANTE EN EL PROCESO ORDINARIO - Se deja sin efecto por falta de unificación jurisprudencial respecto del Índice Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición
[F]rente a la condena en costas que también cuestiona el accionante, debe decirse que es una sanción que puede imponerse a la parte vencida dentro de un proceso judicial y que, bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984, se imponía a partir de una serie de parámetros subjetivos en los que era necesaria no solo la comprobación de su causación, sino también la conducta procesal de la parte que sería condenada y en los términos del entonces Código de Procedimiento Civil. // Sin embargo, a partir del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la norma atribuyó al fallador el deber de decidir si impone o no una condena en costas a la parte vencida, de acuerdo con los gastos que se encuentren debidamente demostrados en el expediente, pues debe estar ajustada necesariamente a los costos en los que se haya incurrido en el trámite del proceso. // Ahora, dentro del proceso ordinario que es cuestionado en esta acción de tutela, se accedió a las pretensiones del demandante en la primera instancia que fue decidida por el Juzgado 8 Administrativo de Bogotá; sin embargo, debido a la falta de unificación jurisprudencial respecto del Índice Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición, la ugpp presentó recurso de apelación que finalizó con la revocatoria de la decisión de primera instancia y que, además, condenó en costas al [actor]. // (…) [D]ebido a la misma falta de unificación jurisprudencial, la Sala considera necesario revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E al [actor], quien acudió a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de su derecho al acceso a la administración de justicia.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04201-00(AC)
Actor: GONZALO GUEVARA GUEVARA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E
El señor Gonzalo Guevara Guevara, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, promueve acción de tutela contra la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se amparen sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, debido proceso, igualdad y principios tales como los derechos adquiridos, expectativas legítimas, seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la norma.
- Pretensiones
Fueron concretadas de la siguiente forma:
- amparar los derechos a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legítimas, principio de seguridad jurídica favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso, y derechos a la igualdad procesal del señor gonzalo guevara guevara.
- ordenar al tribunal administrativo de cundinamarca, sección segunda, subsección e, en amparo a los derechos enunciados revocar la sentencia proferida el 08 de marzo de 2018, que revoco (sic) la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75 % de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de julio de 2002 hasta el 30 de junio de 2003.
- ordenar al tribunal administrativo de cundinamarca, sección segunda, subsección e, en amparo a los derechos enunciados, revocar la orden de condenar en costas a la parte demandante.
- Las demás que este honorable despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.
1.2. Hechos de la solicitud
El apoderado del accionante expone como hechos relevantes los siguientes:
El señor Gonzalo Guevara laboró para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desde el 1 de septiembre de 1972 hasta el 30 de junio de 2003, por lo que a 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía más de 20 años de servicio y, en consecuencia, es beneficiario del régimen de transición de las Leyes 33 y 62 de 1985.
En el año 2016, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal e.i.c.e, debido a que en la liquidación de su asignación pensional no incluyó la totalidad de factores salariales necesarios para calcular el monto pensional. La demanda correspondió al Juzgado 8 Administrativo de Bogotá y se identificó con el radicado 2016-00194-00.
El 17 de noviembre de 2016, el Juzgado profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones del medio de control y ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, sucesora de Cajanal, liquidar la pensión del demandante con base en el promedio de lo devengado durante el último año de servicio y a partir de los factores salariales que fueron reconocidos en sede administrativa.
La anterior decisión fue apelada por ambas partes y el recurso fue decidido por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 8 de marzo de 2018, en donde se revocó la sentencia de primera instancia y decidió que la pensión del señor Gonzalo Guevara debe calcularse con base en el 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, bajo los parámetros de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. También se condenó al demandante en costas y se le conminó al pago del $ 700.000 por concepto de agencias en derecho.
1.3. Fundamentos jurídicos del accionante
El apoderado de la parte accionante asegura que el presente medio de amparo cumple con todos los requisitos generales y específicos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, de acuerdo con las apreciaciones expuestas por la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005.
Sostiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha afectado los intereses constitucionales de su poderdante, debido a que desconoció la reiterada posición que ha sostenido en Consejo de Estado, órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo, frente a los factores salariales que deben ser incluidos en la liquidación pensional de aquellos servidores públicos que se encuentran amparados por el régimen de transición.
Considera que la decisión de la parte accionada «invade terrenos legislativos» y modifica los alcances de la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado, según la cual dentro de la asignación básica del trabajador debe incluirse la totalidad de prima devengadas durante el último año de servicio; así, un pronunciamiento contrario no genera más que un caos legal y jurisprudencial.
Aunado a lo anterior, se aplicó una posición jurisprudencial que no es aplicable al caso concreto, como la fijada en sentencia C258 de 2013, donde se estudió el régimen aplicable a magistrados y congresistas y se dejó claro que tales apreciaciones no serían aplicables a otros regímenes. Además, también resulta irregular que la decisión del Tribunal se fundamente en la sentencia SU-230 de 2015 debido a que los efectos de ese pronunciamiento tienen el carácter de inter partes, es decir que no puede ser aplicado de forma general.
De otra parte, dentro de la sentencia de segunda instancia que se cuestiona también se condenó en costas al demandante y se le conminó al pago de $ 700.000 por concepto de agencias en derecho, lo que implica la configuración de un defecto material o sustantivo, en el entendido que abandonó el criterio subjetivo para su imposición y adoptó uno objetivo, pues no se acreditó la mala fe del sancionado (folios 2 al 43).
1.4. Trámite en primera instancia
La presente acción de tutela fue admitida por medio de auto del 8 de febrero de 2019, en donde se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como demandados y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social como tercero interesado en las resultas de este proceso, para que dentro de los 3 días siguientes a la notificación rindieran el respectivo informe (folio 73 y vuelto).
1.5. Intervenciones
Por medio de memorial allegado por correo electrónico del 22 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca alegó el incumplimiento de los requisitos mínimos de procedencia del presente asunto, debido a que lo discutido no resulta de amplia relevancia constitucional, por cuanto lo pretendido es cuestionar aspectos netamente legales que no deben ser debatidos en esta instancia constitucional.
Frente a la condena en costas dentro del proceso ordinario, indicó que este aspecto se encuentran contemplad en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 365 del Código General del Proceso, en los que se señala que deben ser fijadas en la sentencia, en la medida de su causación y comprobación. Además, por medio de acuerdo psaa16-10554 del 2016, el Consejo Superior de la Judicatura estableció las tarifas para la fijación de agencias en derecho.
Así, la condena en costas se tornó un aspecto objetivo que solo requiere la existencia de una parte vencida dentro del proceso, a diferencia de subjetividad que proponía el Decreto 01 de 1984 que exigía la verificación de la conducta de las partes para su imposición. La anterior posición ha sido desarrollada en las sentencia del Consejo de Estado del 18 de abril de 2018, dentro del proceso con número interno 14-4023 con ponencia del doctor Rafael Suárez Vargas y del 6 de diciembre de 2018 dentro del proceso con radicado 11001-03-15-000-2018-04317-00 con ponencia del doctor William Hernandez Gómez.
Ahora, en cuanto al presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial sostuvo que el Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018, modificó la posición fijada en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y asumió la interpretación de la Corte Constitucional frente al Índice Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición, por lo que resulta claro que la decisión adoptada en esa oportunidad se encuentra ajustada a derecho.
Por último, afirmó que en la sentencia cuestionada se expusieron todos los argumentos tendientes a justificar las razones por las que no se acogería la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado y, en consecuencia, no es cierto que se hayan afectado los derechos fundamentales de la accionante, razón por la que considera que la presente solicitud de amparo debe ser negada (folios 87 al 90).
De otra parte, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social también se pronunció sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela, a través de oficio del 25 de febrero de 2019. La Unidad hizo un recuento del trámite administrativo del reconocimiento pensional del señor Gonzalo Guevara Guevara y de las posturas jurisprudenciales frente al índice Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición (folios 91 al 102).
2. Consideraciones
2.1. Competencia
De acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del artículo 1. º del Decreto 1983 de 2017, que modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual «las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», la Sala es competente para conocer del presente asunto.
2.2. Problema jurídico
El problema jurídico consiste en dilucidar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, afectó los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, derechos adquiridos, debido proceso, igualdad y los principios de favorabilidad, seguridad jurídica e inescindibilidad de la norma, al revocar la decisión del Juzgado 8 Administrativo de Bogotá y negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto en contra de la ugpp, con la correlativa condena en costas al demandante.
2.3. Marco normativo y jurisprudencial
2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución.
Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[1], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición.
De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[2], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia.
Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[3] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional.
2.3.2 Los requisitos de procedencia en el caso concreto
La Sala considera que el asunto bajo examen es de amplia relevancia constitucional, debido a que se alega la afectación de derechos fundamentales como el debido proceso, la igualdad, el mínimo vital y principios como la seguridad jurídica y la favorabilidad, presuntamente vulnerados en el marco de un trámite judicial, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En ese mismo sentido, se cumple el requisito de inmediatez, en tanto la sentencia acusada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, data del 8 de marzo de 2018 y fue notificada por correo electrónico el 11 de mayo de esa anualidad, de acuerdo con el registro visto en el sistema de gestión.
De acuerdo con lo anterior, la sentencia de segunda instancia cobró ejecutoria el día 17 de mayo de 2018, al paso que la presente acción de tutela fue interpuesta el 13 de noviembre, según la constancia de reparto vista en el folio 64 del expediente, es decir dentro del término que ha sido dispuesto por esta Corporación como inmediato para acudir al juez constitucional cuando se pretenden discutir providencias judiciales.
Frente a los requisitos específicos, el apoderado judicial de la parte accionante considera que en la decisión de segunda instancia se desconoció el precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, relacionado con el Índice Base de Liquidación aplicable para los beneficiarios del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Por último, el presente medio de amparo cumple con el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la providencia acusada resolvió el recurso de apelación elevado contra la sentencia de primera instancia del 17 de noviembre de 2016, proferida por el Juzgado 8 Administrativo de Bogotá, por lo que se entiende agotada esa vía de contradicción, al paso que no se refiere a una sentencia dictada dentro de un proceso de tutela.
2.4 El defecto sustantivo
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso[4].
En lo que corresponde con el «defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial», la Corte ha sostenido que este se configura cuando se desconoce aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial, de la siguiente forma: (i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.[5]
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, a saber, el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial y el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. [6]
Así las cosas, los jueces tienen como deber de obligatorio cumplimiento el de acoger las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus propias decisiones en casos idénticos; regla que solo permite excepción, cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
En esa medida, las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se atiendan las siguientes reglas: «(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia). (ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)[7]»
De esta forma, concluye la Corte que el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe.[8]
2.5 La providencia acusada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia del 8 de marzo de 2018, revocó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado 19 Administrativo de Bogotá, que concedió las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta por la accionante y ordenó reliquidar la asignación pensional de la demandante con base en el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio.
El Tribunal argumentó que, de acuerdo con el material probatorio obrante en el proceso, la demandante es beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que su pensión debió liquidarse con aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985, debido a que a 30 de 1995 contaba con 15 años de servicio.
Respecto del Índice Base de Liquidación, el Tribunal se refirió a las diferentes posiciones que han sido fijadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Explicó que en sentencia C-258 de 2013, fijo una interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en donde, básicamente, dijo que el Índice Base de Liquidación no se encontraba sometido al régimen de transición, posición que fue ratificada en sentencia SU-230 de 2015.
En ese mismo sentido, señaló que en sentencia del 4 de agosto de 2010, el órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo determinó que en materia de régimen de transición, la norma debe aplicarse de forma íntegra en virtud del principio de inescindibilidad, decisión ratificada en sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016, que posteriormente fue dejada sin efectos por medio de un fallo de tutela dictado por la Sección Quinta de esa misma Corporación, pues se consideró que contrariaba lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias c-258 de 2013 y su-230 de 2015.
Bajo las anteriores apreciaciones, el Tribunal consideró que la demandante no tenía un derecho pensional consolidado a la fecha de entada en vigencia del Sistema General de Pensiones, por lo que su Ingreso Base de Liquidación debe calcularse de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 (folios 68 al 74).
2.6 Hechos probados
El señor Gonzalo Guevara Guevara presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, para que se declarara la ilegalidad de las Resoluciones rdp 036583 del 2 de diciembre de 2014 y rdp 006052 del 13 de febrero de 2015 (sistema de gestión).
La demanda correspondió al Juzgado 8 Administrativo de Bogotá que en audiencia del 17 de noviembre de 2016, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó liquidar la pensión de la demandante con el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio (folios 46 al 52 vuelto).
Ambas partes interpusieron recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de sentencia del 8 de marzo de 2018, en la que revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, pues ordenó liquidar la pensión del interesado con base en el 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, a partir de las asignaciones por las que haya hecho aportes al sistema pensional (folios 54 al 60).
En la sentencia de segunda instancia, el Tribunal también condenó en costas al demandante y lo conminó al pago del $ 700.000 por concepto de agencias en derecho (folio 60).
El magistrado Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon salvó el voto, pues consideró que debió confirmarse la sentencia de primera instancia, debido a que se encontraba ajustada al precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010 (folios 60 vuelto al 62).
2.7. Análisis de la Sala
La parte accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, derechos adquiridos, debido proceso, igualdad y los principios de favorabilidad, seguridad jurídica e inescindibilidad de la norma, presuntamente afectados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que incurrió en un defecto sustancial por desconocimiento del precedente jurisprudencial en la sentencia del 8 de marzo de 2018, que revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Lo anterior, debido a que, a juicio del tutelante, desconoció la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado respecto del ibl aplicable a los empleados cobijados por el régimen de transición, pues en el caso bajo estudio se tomó el Ingreso Base de Liquidación dispuesto en la Ley 100 de 1993, circunstancia que desconoce el principio de inescindibilidad de la ley y vulnera su derecho fundamental a la igualdad.
Pues bien, la Corte Constitucional (en sentencias c-258 de 2013, su-230 de 2015, su-427 de 2016 y su-210 de 2017, entre otras) ha sentado el precedente según el cual el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debe aplicarse solo para efectos del cumplimiento de requisitos como la edad, el tiempo de servicio y el monto, pero no para establecer el Índice Base de Liquidación, pues para ello debe tenerse en cuenta la norma general que es el artículo 21 de la mencionada ley.
La Corte estableció que el ibl no es un asunto sometido a régimen de transición, por lo que, frente al particular, debe atenderse lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y no la norma especial contenida en la Ley 33 de 1985, pues la liquidación pensional debe obedecer solo a los factores salariales sobre los que se realizó un aporte al sistema de seguridad social.
Por su parte, el Consejo de Estado había considerado que en virtud del principio de inescindibilidad de la norma, a los beneficiarios del régimen de transición se les debe aplicar íntegramente las prerrogativas concedidas por la Ley 33 de 1985, incluyendo lo relacionado con el Índice Base de Liquidación para fijar la asignación pensional, lo que evidenciaba una seria contradicción entre las autoridades de cierre en materia Constitucional y Contenciosa Administrativa, en donde resulta evidente la defensa de principios como la sostenibilidad fiscal y la favorabilidad en materia laboral, respectivamente.
Vista la anterior disyuntiva, esta Subsección optó por darle prevalencia al principio de autonomía judicial cuando se acude en sede de tutela a discutir decisiones en torno al asunto en comento, pues debe tenerse en cuenta que el operador judicial estaba frente a dos posiciones debidamente sustentadas y válidas, pero contrarias, de dos órganos de cierre, en donde no resulta apropiado conminarlo para que adopte una u otra posición.
Ahora bien, la fuerza vinculante de la jurisprudencia emitida por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones implica que las autoridades judiciales acudan a la aplicación del precedente para decidir casos con identidad fáctica y jurídica, sin que ello, de ninguna manera, signifique un desconocimiento de la autonomía judicial de la que gozan los jueces.
Justamente en defensa del principio de autonomía judicial, se ha admitido que los jueces se separen del precedente jurisprudencial cuando, en virtud de su buen juicio y del interés constitucional superior, consideren ajustado a derecho adoptar una decisión diferente a la sentada jurisprudencialmente, caso en el cual aumenta la carga argumentativa del operador de justicia, quien debe exponer en suficiencia las razones de su disentimiento.
Sobre el particular se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-446 de 2013, en donde precisó lo siguiente:
«(…)Es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia)».
En consecuencia, las providencias judiciales en las que un juez decida apartarse del precedente jurisprudencial horizontal o vertical sin esgrimir razones fundadas para hacerlo, incurre en violación del derecho a la igualdad y el debido proceso, susceptible de protección a través de esta vía constitucional. No obstante, no ocurre lo mismo cuando se estaba frente a dos posiciones contrarias, como sucede en el sub judice, y el operador judicial decide aplicar una de ellas.
La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, no se aparta de forma grosera o arbitraria de la línea jurisprudencial que había fijado el Consejo de Estado en materia de ibl en régimen de transición, sino que, por el contrario, fijó su posición de acuerdo con los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en múltiples sentencias de unificación de jurisprudencia.
Así, debido a que a la fecha en que se profirió la decisión de segunda instancia dentro del proceso ordinario cuestionado, no existía una posición unánime entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el asunto, no le era exigible a esa autoridad judicial la aplicación de uno u otro criterio, pues, como se indicó, ello iría en contra de las libertades propias del juez natural de la causa.
Por otro lado, la Sala considera necesario precisar que si bien es cierto que por medio de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, con ponencia del consejero de Estado doctor César Palomino Cortés, se sentó jurisprudencia respecto de que el Índice Base de Liquidación aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición es el dispuesto en la Ley 100 de 1993, tal posición no es aplicable al caso concreto.
La no aplicación de la sentencia de unificación de esta Corporación al asunto bajo estudio, responde a que la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que es objeto de análisis en este medio de amparo, fue dictada y notificada con anterioridad a la unificación de criterios respecto del ibl en materia de régimen de transición.
Además, en el numeral 115 de la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 se dijo lo siguiente:
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente de forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en ese pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
En ese sentido, lo que corresponde es, como se dijo en precedencia, respetar la independencia y autonomía del juez de conocimiento, pues argumentada y razonadamente decidió adoptar la posición de la Corte Constitucional frente a la aplicación del ibl a los beneficiarios del régimen de transición, que le sirvió de sustento para revocar la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado 8 Administrativo de Bogotá y denegar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que, por lo demás, guarda armonía con lo dispuesto actualmente por el Consejo de Estado.
Por otra parte, frente a la condena en costas que también cuestiona el accionante, debe decirse que es una sanción que puede imponerse a la parte vencida dentro de un proceso judicial y que, bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984, se imponía a partir de una serie de parámetros subjetivos en los que era necesaria no solo la comprobación de su causación, sino también la conducta procesal de la parte que sería condenada y en los términos del entonces Código de Procedimiento Civil.
Sin embargo, a partir del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la norma atribuyó al fallador el deber de decidir si impone o no una condena en costas a la parte vencida, de acuerdo con los gastos que se encuentren debidamente demostrados en el expediente, pues debe estar ajustada necesariamente a los costos en los que se haya incurrido en el trámite del proceso.
Ahora, dentro del proceso ordinario que es cuestionado en esta acción de tutela, se accedió a las pretensiones del demandante en la primera instancia que fue decidida por el Juzgado 8 Administrativo de Bogotá; sin embargo, debido a la falta de unificación jurisprudencial respecto del Índice Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición, la ugpp presentó recurso de apelación que finalizó con la revocatoria de la decisión de primera instancia y que, además, condenó en costas al señor Gonzalo Guevara Guevara.
Así, la Sala no comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca relacionada con la condena al demandante, pues para la época en que se profirió la decisión de segunda instancia no existía una posición unificada frente al tema en discusión, al paso que lo que se evidencia del trámite de la apelación no es más que el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a la defensa y contradicción.
3. Conclusión
De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala considera que no existió defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, debido a que, con fundamento en el principio de autonomía e independencia judicial, los administradores de justicia tienen la potestad de acoger la posición que consideren más ajustada a derecho y a los principios constitucionales, cuando existen las contradicciones que se han expuesto en el presente asunto.
Así, teniendo en cuenta que no existía una posición pacífica entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado frente al Índice Base de Liquidación en materia de régimen de transición, esta Subsección consideró necesario reconocer en los Juzgados y Tribunales el principio de autonomía e independencia que les permite acoger una posición frente al tema, sin que ello implique arbitrariedad o ilegalidad en la adopción de sus decisiones.
Sin embargo, debido a la misma falta de unificación jurisprudencial, la Sala considera necesario revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E al señor Gonzalo Guevara Guevara, quien acudió a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de su derecho al acceso a la administración de justicia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla
Primero: se niega el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, debido proceso e igualdad invocados por el señor Gonzalo Guevara Guevara, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión.
Segundo: se ampara el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del señor Gonzalo Guevara Guevara, de acuerdo con las razones expuestas en este fallo.
Tercero: se deja sin efecto el numeral segundo del índice primero de la sentencia de segunda instancia del 8 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-008-2016-00194-01, que impuso condena en costas al demandante.
En caso de no ser impugnada la presente decisión, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, debe remitirse el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
[1] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009.
[2] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ).
[3] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
[4] Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2012, entre otras.
[5] Sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006, entre otras.
[6] Sentencias T-794 de 2011,T-082 de 2011 y T-209 de 2011, entre otras.
[7] Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011 y T-082 de 2011.
[8] Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011, T-464 de 2011 y C-634 de 2011.
Publicado Por: diciembre 30, 2019