11001-03-15-000-2018-04246-00(AC) Sección 2 2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DECONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Inexistencia / SUPRESIÓN DE CARGO DE CARRERA POR RESTRUCTURACIÓN DE LA PLANTA DE PERSONAL – Reincorporación o indemnización tardía del empleado

[S]e colige que los fallos que el actor invocó como desconocidos hacen referencia a algunos parámetros trazados por esta Corporación y la Corte Constitucional en situaciones concernientes al proceso de reestructuración de las entidades públicas y al derecho preferencial de que gozan los empleados de carrera ante dichas situaciones administrativas, que si bien es cierto que abordan los temas generales que se analizaron en la acción de nulidad y restablecimiento 54001-23-31-000-2001-01068-00, también lo es que sus circunstancias particulares distan de los supuestos fácticos expuestos en el aludido trámite ordinario, por lo que tampoco hay lugar a enrostrar a los magistrados accionados su inobservancia. (…) En este orden de ideas, debido a que la conclusión a la que se arribó en la sentencia censurada, consistente en que se vulneró el derecho constitucional fundamental de carrera administrativa del señor [L. F. R.], habida cuenta de que la oportunidad para que pudiera acceder a su prerrogativa preferencial de reincorporación o indemnización, contemplada en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, se le otorgó de manera tardía, es razonable y respeta las reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales sobre la materia, la Sala no encuentra que el defecto de desconocimiento del precedente se haya configurado. (…) A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que en la sentencia de 30 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con la cual se decidió en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 54001-23-31-000-2001-01068-02 incoada por el señor Luis Fernando Ramírez Arenas contra el aquí tutelante, en el sentido de revocar la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda, para en su lugar acceder a ellas, no se incurre en la causal específica denominada desconocimiento del precedente que dio pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las medidas de reintegro o indemnización que están obligadas a tomar las entidades territoriales, cuando con ocasión a la restructuración de la planta de personal, se desvinculan empleados por la supresión de cargos de carrera, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, Subsección B, Sentencia de 22 de julio de 2010, Exp. 25000-23-25-000-2001-07679-02 (0402-08), M. P. Gerardo Arenas Monsalve.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 443 DE 1998 – ARTÍCULO 39.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04246-00(AC)

Actor: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA

Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER

Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el municipio de San José de Cúcuta contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad.

ANTECEDENTES

1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 17). El municipio de San José de Cúcuta, a través de apoderada, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Como consecuencia de lo anterior, se deje «[…] SIN EFECTOS, LA SENTENCIA  PROFERIDA, EN SEGUNDA INSTANCIA, POR EL H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 540012331000-2001-01068-02 donde obra como demandante Luis Fernando Ramírez Arenas», y se ordene a las autoridades accionadas decidir «[…] EL ASUNTO NUEVAMENTE […]», en atención al precedente jurisprudencial que el Consejo de Estado ha emitido sobre la materia.

1.2 Hechos. Relata el ente territorial accionante que el señor Luis Fernando Ramírez Arenas instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones 58 y 59 de 27 de marzo de 2001, proferidas por el personero municipal, por cuyo conducto se estableció «[…] la nueva planta de personal de la entidad, en lo ateniente a […] su desvinculación […], toda vez, que al omitirse su nombre en [dicha estructura] se determinó su automático retiro del cargo […] [de] PROFESIONAL UNIVERSITARIO[,] CÓDIGO 340[,] CATEGOR[Í]A 10», yse le dejó «[…] en provisionalidad […], en el cargo que venía desempeñando […]», en su orden, y del oficio «[…] sin número de […] 3 de julio de [ese año], por medio del cual se [le] comunic[ó][…] la supresión del [empleo][….] del cual era titular […]».

Que del anterior trámite ordinario conoció el Juzgado Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Cúcuta que, con sentencia de 21 de septiembre de 2015, negó las pretensiones formuladas, decisión contra la que el allí demandante interpuso recurso de apelación, desatado el 30 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el sentido de revocarla, para en su lugar acceder a ellas, al considerar que «[…] si bien no se transgredieron sus [garantías] de fuero sindical, s[í] existió […] vulneración a los derechos de carrera y en especial a lo señalado en el artículo 39 de la ley 443 de 1998, por cuanto se hizo de manera extemporánea la protección de su derecho preferencial, por no hacerse al momento de la supresión real de su cargo», motivo por el que anuló los actos administrativos enjuiciados y, como restablecimiento del derecho, ordenó la reincorporación del señor Luis Fernando Ramírez Arenas al empleo y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de recibir «[…] desde el 3 de julio de 2001 (fecha de retiro efectivo por extinción del fuero sindical) hasta que […] se produzca su reintegro».

Dice que en la providencia objeto de censura se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que «[…] en reglas de restablecimiento del derecho para cargos de carrera administrativa en materia de supresión de [estos,se] […] establece que al existir [la plaza] en la nueva planta y no ser suprimid[a] efectivamente, […] procede su reintegro y por consiguiente el pago de los salarios dejados de percibir, no obstante[,] el caso que nos ocupa no se enmarca en esa ratio decidendi, porque precisamente el [empleo] que desempeñaba el [señor Luis Fernando Ramírez Arenas] s[í] fue suprimido dentro de la entidad[,] por lo cual no […]»era dable ordenar su reincorporación.

II. TRÁMITE PROCESAL

Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 21 de noviembre de 2018 (ff. 40 y 41), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y dispuso vincular al señor Luis Fernando Ramírez Arenas, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.

2.1.     Contestaciones de la acción.

2.1.1 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través del ponente de la decisión acusada (ff. 49 a 54), se opusieron a la prosperidad de las pretensiones, habida cuenta de que «[…] la apoderada de la entidad demandante confunde de manera categórica lo dicho por la jurisprudencia contenciosa en relación con las reglas […] que deben observar las entidades públicas que resuelven en ejercicio de sus facultades legales y por necesidades del servicio […] la reestructuración de sus plantas de personal […] y lo concerniente al restablecimiento del derecho ordenado por el Juez […]».

Sostienen que en el asunto sub judice «[…] no se cumplen con los requisitos de procedibilidad específica toda vez que no se vislumbra vulneración a precedente judicial alguno, aunado a que no existe por lo menos claridad en relación con los argumentos expuestos por la entidad accionante, pues aquellos no son más que una serie de afirmaciones carentes de sustento jurídico y sin sentido, que en lo absoluto logran llevar al consentimiento de que se presentó una vulneración al precedente judicial alegado».

2.1.2   El señor Luis Fernando Ramírez Arenas (ff. 84 y 85) pide negar el amparo deprecado, por cuanto las providencias que se alegan desconocidas, no guardan identidad fáctica ni jurídica con lo discutido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 54001-23-31-000-2001-01068-00 que incoó contra el aquí tutelante, «[…] pues en ninguna se nombró al funcionario en provisionalidad, ni se le otorgaron de manera tardía los derechos establecidos en el art. 39 de la ley 443 de 1998, los cuales son elementos fácticos y jurídicos que esgrimió el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en su sentencia […]». Además, en el fallo enjuiciado las autoridades accionadas «[…] analiz[aron] las [providencias] del 6 de mayo de 2010 y […] 19 de abril de 2009 ambas de la sección segunda del Consejo de Estado, las cuales abarcan el tema jurídico planteado pero con tesis contrarias, de ahí que […] escogi[eron] la más reciente por considerarla adecuada al caso que nos ocupa».

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1 Competencia. Corresponde a esta Colegiatura, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el municipio de San José de Cúcuta, que aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad.

3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

3.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 30 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con la cual se decidió en segunda instancia la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 54001-23-31-000-2001-01068-02 incoada por el señor Luis Fernando Ramírez Arenas contra el aquí accionante, en el sentido de revocar la providencia del Juzgado Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Cúcuta, que negó las pretensiones allí formuladas, para en su lugar acceder parcialmente a ellas, y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo.

3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.

Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales. La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público. 

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó:

[…] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios. 

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación.

Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión; (v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación:

La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico.

En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales^[1], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012^[2], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos^[3].

3.5 Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del actor; (ii) la decisión controvertida no es susceptible de otro mecanismo de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías constitucionales; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque el fallo atacado quedó ejecutoriado[4] el 19 de julio de 2018 y la solicitud de amparo se instauró el 14 de noviembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 26 días después); y (v) la sentencia acusada no decidió una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala procede a analizar el fondo del asunto bajo la causal específica denominada desconocimiento del precedente, alegada por el actor.

3.5.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente ordinario, se destaca lo siguiente:

a) El 21 de marzo de 2001 el concejo de San José de Cúcuta expidió el Acuerdo 99, «POR EL CUAL SE ESTABLECE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA PERSONER[Í]A MUNICIPAL Y SU PLANTA DE PERSONAL, SE FIJAN LAS FUNCIONES DE SUS DEPENDENCIAS, SE CONCEDE UNA AUTORIZACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES» (ff. 33 a 35 exp. ordinario).

b) Mediante Resolución 58 de 27 de marzo de 2001, el señor personero de San José de Cúcuta incorporó a «[…] la nueva planta de empleos […] [a] los servidores públicos que [venían] prestando sus servicios a la Personería, escalafonados en carrera administrativa […]», en la cual no se incluyó al señor Luis Fernando Ramírez Arenas, quien desempeñaba el cargo de profesional universitario, código 340, categoría 10 (ff. 36 a 39 exp. ordinario).

c) Por conducto de Resolución 59 de 27 de marzo de 2001 (ff. 40 a 42 exp. ordinario), la autoridad referida en letra precedente ordenó mantener «[…] provisionalmente en la planta de personal de la Personería […] de San José de Cúcuta [4] cargos

[de profesional universitario, código 340, categoría 10, entre los que se
encontraba el del señor Ramírez Arenas]

, […] mientras se obtiene la autorización judicial correspondiente o se presenta la terminación del fuero a los socios fundadores, para su desvinculación […]», decisión comunicada al empleado con oficio SG-397 de 28 de los mismos mes y año[5].

d) Comunicación de 3 de julio de 2001, con la que se le informa al señor Luis Fernando Ramírez Arenas que «[…] el cargo que venía desempeñando fue suprimido […]», por lo que «[…] a partir de esa fecha queda[ba] desvinculado de la Personería Municipal, por haberse terminado el fuero sindical», por ende, en virtud de lo contemplado en los artículos «[…] 39 de la ley 443 de 1998 y […] 44 del decreto 1568 de 1998, le asist[ía] el derecho de optar por la indemnización o ser incorporado a un empleo equivalente […]» (f. 44 exp. ordinario).

e) El 16 de julio de 2001 el señor Ramírez Arenas incoó acción de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 54001-23-31-000-2001-01068-00) contra el municipio de San José de Cúcuta, con el propósito de obtener la anulación de los actos administrativos por los cuales se dispuso la reestructuración de la planta de empleos de la personería de ese ente territorial y su nombramiento en provisionalidad y, como consecuencia, su reintegro al cargo de profesional universitario, código 340, categoría 10, «[…] del cual fue ilegalmente removido», y el pago de todos los emolumentos dejados de recibir desde su retiro hasta que se produzca su efectiva reincorporación (ff. 4 a 32 exp. ordinario).

f) El Juzgado Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Cúcuta (ff. 442 a 452 exp. ordinario), a través de sentencia de 21 de septiembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda relacionada en la letra anterior, al considerar que no hubo vulneración de las garantías de carrera administrativa del allí demandante, entre otras razones, por cuanto en el oficio de 3 de julio de 2001 «[…] se le hizo saber [a él] que contaba con el derecho de optar por indemnización o por ser incorporado a un empleo equivalente […]», frente a lo cual «[…] no obra en el expediente manifestación alguna por [su] parte […], por lo que se consideró de acuerdo con la normatividad que optó por la indemnización y es así como lo tomó la Administración al proferir la Resolución 230 de [ese año], mediante la cual se le reconoció [aquella] […]», decisión revocada el 30 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, para en su lugar acceder a las súplicas incoadas, en el sentido de anular los actos administrativos enjuiciados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar la reincorporación del señor Luis Fernando Ramírez Arenas «[…] a un cargo igual o equivalente al de Profesional Universitario[,] código 340[,] categoría 10 […]», y el pago de lo dejado de devengar desde el «[…] 03 de julio de 2001 (fecha de retiro efectivo por extinción de fuero sindical) hasta la fecha en que se produzca su reintegro […]».

Hechas las anteriores precisiones fácticas, la Sala efectuará las siguientes acotaciones jurídicas con el propósito de dilucidar si el pronunciamiento cuestionado quebranta mandatos superiores.

3.5.1 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia^[6], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo^[7] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe^[8].

La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción^[9]; (ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente^[10].

Así, se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[11]. En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en atención a la línea jurisprudencial vertical u horizontal, ya que constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros.

Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.

En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[12] sostuvo:

32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial. Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa.

En el asunto sub examine el accionante sostiene que el fallo objeto de la acción de tutela del epígrafe contraría los pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en temas relacionados con las «[…] reglas de restablecimiento del derecho para cargos de carrera administrativa en materia de supresión de [estos, en las que se] […] establece que al existir [la plaza] en la nueva planta y no ser suprimid[a] efectivamente, […] procede su reintegro y por consiguiente el pago de los salarios dejados de percibir, no obstante el caso que nos ocupa no se enmarca en esa ratio decidendi, porque precisamente el [empleo] que desempeñaba el accionante s[í] fue suprimido dentro de la entidad por lo cual no procedía su reintegro».

Sobre este aspecto, cabe destacar que el actor echa de menos la aplicación por parte de las autoridades accionadas de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en los fallos dictados el 10 de febrero de 2011[13], 23 de febrero[14], 28 de junio[15] y 26 de julio de 2012[16], 26 de septiembre de 2013[17] y 7 de abril de 2016[18], y de la Corte Constitucional, al hacer referencia a la sentencia T-204 de 24 de marzo de 2011[19].

Por su parte, los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander indican que en la providencia acusada no se presenta desconocimiento del precedente, por cuanto las decisiones judiciales que se alegan inobservadas forman parte de «[…] un marco explicativo a través del cual de manera reiterada el Consejo de Estado ha venido dilucidando cu[á]les son los derechos y prerrogativas que una entidad pública debe respetar al momento de adelantar una reestructuración, en tratándose de empleados de carrera administrativa […]» (f. 51 vuelto), es decir, se trata de reglas jurisprudenciales que «[…] no […] fija[n] un punto de partida para el operador judicial [a] efectos de ordenar el reintegro de un empleado de carrera administrativa», como ocurre en el sub lite, máxime cuando se logró establecer que al señor Ramírez Arenas «[…] le fue otorgado su derecho […] a optar por una incorporación [o] por una indemnización- de manera extemporánea desnaturalizándose de esa forma el fin de tal prerrogativa y afectándose con ello sus derechos de carrera administrativa […]» (f. 53).

En punto a dilucidar el asunto sub examine, debe decirse que la controversia en el proceso ordinario giró en torno a la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se reestructuró la personería de San José de Cúcuta y del oficio de 3 de julio de 2001, con el que se le informó al señor Luis Fernando Ramírez Arenas la supresión del cargo de profesional universitario, código 340, categoría 10, que ejercía en dicho ente territorial, por cuanto la administración solamente le concedió la posibilidad de hacer uso de su derecho preferencial (reincorporación o indemnización) una vez finalizó la protección del fuero sindical que lo cobijaba y no cuando acaeció la supresión efectiva del empleo.

Revisada la providencia enjuiciada se evidencia que las autoridades accionadas para decidir el asunto hacen referencia a dos tesis emanadas de la sección segunda del Consejo de Estado sobre el momento en el cual las entidades públicas deben otorgar a los funcionarios de carrera administrativa a quienes se les suprime la plaza que ocupan, la opción de ser reincorporados o indemnizados; en la primera, la subsección B sostuvo en sentencia de 22 de julio de 2010[20] que «[…] la condición de aforado que pueda ostentar un empleado al cual se le ha suprimido su cargo, por sí sola, no excluye el derecho que le asiste a optar por la incorporación a la nueva planta de personal en los términos previstos en el artículo 39 de la ley 443 de 1998, esto es, al momento de la supresión del empleo y no cuando cese la garantía sindical […]»; y en la segunda, la subsección A[21], el 16 de abril de 2009, señaló que «[…] el hecho de que se hubiera brindado la opción de reubicación “en los empleos de carrera administrativa equivalentes” […] seis meses después de haberse efectuado las incorporaciones […] no vulnera el derecho de preferencia, por cuanto se tenía que producir previamente el retiro efectivo del actor […] y porque este proceder no exime a la administración de estudiar, dentro del plazo establecido, la posibilidad de nombrar al demandante en un empleo que pudiera quedar vacante» (ff. 112 y 113 exp. ordinario).

De conformidad con lo expuesto, resulta claro que los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander acogieron la primera de las posturas enunciadas, al afirmar en el fallo objeto de censura que «[…] el derecho de preferencia del cual se hacen beneficiarios quienes se encontraban ocupando un cargo en carrera administrativa debe otorgarse al momento de la supresión efectiva del empleo pues la norma no hace alusión a que el mismo deberá concederse una vez vencido el término de protección por las situaciones especiales en que se encuentren […]», y bajo esa óptica encontraron vulnerados los derechos de carrera administrativa del señor Luis Fernando Ramírez Arenas con la «[…] expedición [del][…] oficio de […] 28 de marzo de 2001 […] [en el que, la administración] pretermitió otorgarle […] el derecho preferencial de que trata el art. 39 de la Ley [443] de 1998, difiriendo el mismo hasta que se materializara [su] efectivo retiro […]» (f. 116 vuelto exp. ordinario).

De tal suerte, la decisión adoptada por los accionados de revocar la providencia que negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para en su lugar acceder a aquellas, al considerar que como para el momento en que la personería de San José de Cúcuta le informó al señor Ramírez Arenas sobre su derecho a optar por la reincorporación o la indemnización, habían transcurrido cuatro (4) meses desde la supresión del cargo que desempeñaba, se tornaba «[…] inocua la garantía prevista en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998», reviste una interpretación que atiende al principio de situación más favorable al trabajador, la cual, además, ha sido acogida por esta Corporación en sentencias de 21 de noviembre de 2011[22] y 5 de septiembre de 2013[23].

Por otra parte, en cuanto a las providencias dictadas el 10 de febrero de 2011, 23 de febrero, 28 de junio y 26 de julio de 2012, 26 de septiembre de 2013 y 7 de abril de 2016 por el Consejo de Estado y 24 de marzo de 2011[24] (T- 204) por la Corte Constitucional que alega inobservadas, debe decirse que a través de la primera de las enunciadas, esta Corporación se pronunció sobre la facultad discrecional que tienen los organismos estatales para determinar cuáles funcionarios van a ser incorporados a la nueva planta de personal luego de un proceso de reestructuración, en el sentido de establecer que el parámetro que debe tener en cuenta la administración, es que dichas personas cumplan los requisitos mínimos para ejercer el cargo.

En las decisiones de 23 de febrero de 2012 y 26 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado estudió casos relacionados con las exigencias que deben satisfacer los empleados de carrera a quienes se les suprime la plaza para acceder a la opción de reincorporación (identidad o similitud de funciones, requisitos similares, etc), y en la de 28 de junio de 2012[25], se precisó que cuando existan motivos de interés general que justifiquen el trámite de reestructuración en una entidad pública, los derechos de los funcionarios inscritos en carrera deben ceder ante aquel, por cuanto quienes revisten esa condición tienen la posibilidad de elegir un tratamiento preferencial (reincorporación o indemnización).

Con los fallos de 26 de julio de 2012 y 7 de abril de 2016, esta Corporación analizó lo atañedero a las clases de incorporación a que pueden acceder los empleados de carrera (directa u oficiosa y por solicitud del empleado) y al pago de la indemnización.

En la sentencia T-204 de 2011, el máximo tribunal constitucional recordó que existen unas reglas que se deben respetar en el evento en que a funcionarios de carrera a quienes se les suprima el cargo que ocupan, en aras de garantizar el debido proceso, al señalar que «[…] estas personas, en virtud del derecho a la estabilidad laboral, pueden optar por la incorporación, la reincorporación, o la indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de seis meses para efectuar la incorporación o reincorporación, término después del cual si no es posible encontrar una vacante, se procede a indemnizar al servidor o aspirante […]».

De lo anterior se colige que los fallos que el actor invocó como desconocidos hacen referencia a algunos parámetros trazados por esta Corporación y la Corte Constitucional en situaciones concernientes al proceso de reestructuración de las entidades públicas y al derecho preferencial de que gozan los empleados de carrera ante dichas situaciones administrativas, que si bien es cierto que abordan los temas generales que se analizaron en la acción de nulidad y restablecimiento 54001-23-31-000-2001-01068-00, también lo es que sus circunstancias particulares distan de los supuestos fácticos expuestos en el aludido trámite ordinario, por lo que tampoco hay lugar a enrostrar a los magistrados accionados su inobservancia.

En este orden de ideas, debido a que la conclusión a la que se arribó en la sentencia censurada, consistente en que se vulneró el derecho constitucional fundamental de carrera administrativa del señor Luis Fernando Ramírez, habida cuenta de que la oportunidad para que pudiera acceder a su prerrogativa preferencial de reincorporación o indemnización, contemplada en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, se le otorgó de manera tardía, es razonable y respeta las reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales sobre la materia, la Sala no encuentra que el defecto de desconocimiento del precedente se haya configurado.

A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que en la sentencia de 30 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con la cual se decidió en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 54001-23-31-000-2001-01068-02 incoada por el señor Luis Fernando Ramírez Arenas contra el aquí tutelante, en el sentido de revocar la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda, para en su lugar acceder a ellas, no se incurre en la causal específica denominada desconocimiento del precedente que dio pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política,

FALLA:

1. º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad invocados por el municipio de San José de Cúcuta, conforme a la motivación de esta providencia.

2. º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

3. º Si el fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

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[1] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

[2] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. C. P. María Elizabeth García González.

[3] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.

[4] Notificada por edicto fijado el 17 de julio de 2018 (f. 122 exp. ordinario).

[5] F. 43 exp. ordinario.

[6] T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela».

^[7] Ver sentencia T-087 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también, sentencias T-193 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo.

^[8] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

^[9]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía». Cfr. Sentencia C-372 de 2011.

[10] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos:

(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).

(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]».

[11] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M.P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC).

[12] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

[13] Expediente 08001-23-31-000-2002-00172-01 (0129-09), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero.

[14] Expediente 05001-23-31-000-2000-02781-01 (0317-08), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero.

[15] Expediente 05001-23-31-000-1997-03489-01 (2377-11), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero. 

[16] Expediente 25000-23-25-000-2001-06353-03 (1409-10) M. P. Gerardo Arenas Monsalve.

[17] Expediente 05001-23-31-000-2002-03004-01 (2665-12), M. P. Gerardo Arenas Monsalve.

[18] Expediente 08001-23-31-000-2002-00181-01 (2357-15) M. P. Dr. WilliamHernández.

[19] M. P. Nilson Pinilla Pinilla.

[20] Expediente 25000-23-25-000-2001-07679-02 (0402-08), M. P. Gerardo Arenas Monsalve.

[21] Expediente 25000-23-25-000-2001-06339-01, M. P. Luis Rafael Vergara Quintero.

[22] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, expediente 25000-23-25-000-2001-06318-01(2398-10): «[…] es importante resaltar que la Ley 443 de 1998, en su numeral 1° dispone que la reincorporación debe tener lugar “dentro de los seis meses siguientes a la supresión de los cargos…”, no al retiro del servicio, y no se establece que en los casos en los que existan situaciones especiales deba hacerse de manera diferente. De ahí se deriva la obligación de la administración de brindar las opciones de ley, una vez suprimido el cargo que venían desempeñando quienes tengan derechos de carrera, sin importar las situaciones especiales que los afecten, las cuales deben ser tenidas en cuenta para el retiro. Lo contrario configura la vulneración del derecho a la igualdad, pues como se dijo las opciones de ley deben ser dadas al momento de la supresión, independientemente de que el retiro se efectúe al mismo tiempo o que deba ser diferido en razón al fuero sindical».

[23] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, expediente 25000-23-25-000-2001-07280-01 (0698-2009): «[…] la condición de aforado que pueda ostentar un empleado, al cual le ha sido suprimido su cargo, por sí sola, no excluye el derecho que le asiste a optar por la incorporación a la nueva planta de personal en los términos previstos en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, esto es, al momento de la supresión del empleo y no cuando cese la garantía sindical». En el mismo sentido puede consultarse la sentencia de 22 de mayo de 2008, dictada por la sección segunda, subsección B, expediente 25000-23-25-000-2001-07810-02.

[24] M. P. Nilson Pinilla Pinilla.

[25] «[…] no se lesiona el derecho a la estabilidad […] [de] los empleados inscritos en carrera administrativa [quienes] gozan de tratamiento preferencial, pues su condición les da la opción de ser reincorporados en forma prioritaria por la entidad a la que prestan sus servicios, pero ello no constituye un imperativo absoluto; es así como los artículos 7 y 8 de la Ley 27 de 1992, vigentes para la época de la supresión controvertida, disponía que en caso de no ser posible la incorporación dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión el empleado tendría derecho a una indemnización».