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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Ante la existencia de un proceso judicial en curso
[La Sala observa que,] para efectos de obtener la declaratoria de nulidad de las decisiones de Colpensiones mediante las cuales se le negó al actor el reconocimiento y pago de la pensión de vejez pretendida, éste debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A.; mecanismo respecto del cual, como quedó acreditado, el señor [C.E.D.A.] hizo uso y se encuentra en trámite, pendiente de surtir la segunda instancia con ocasión del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia emitida por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena, el 28 de enero de 2019. La anterior situación hace que la acción de tutela se torne improcedente por desconocimiento del principio de la subsidiariedad, pues en el sistema jurídico no se permite el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el juez constitucional. (…) Sin perjuicio de lo expuesto, de manera [pedagógica] se le informa a la parte actora que, i) dada la especial condición de salud que alega, de considerarlo pertinente, puede solicitar prelación en su caso ante el magistrado ponente que le llegare a corresponder su caso o, ii) en el evento de presentarse mora judicial injustificada, cuenta con la opción de acudir a la vigilancia judicial. (…) [En consecuencia,] la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por [la parte actora].
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00752-00(AC)
Actor: CARLOS EMILIO DÍAZ ANAYA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES
La Sala procede a decidir la acción de tutela[1] presentada por el señor Carlos Emilio Díaz Anaya, en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar y la Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones”, con ocasión del no pago “inmediato” de la pensión de jubilación que le fuere reconocida mediante sentencia de primera instancia, de 28 de enero de 2019, proferida por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y a la vida.
I. ANTECEDENTES
1.1. Escrito de tutela.
Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2], así:
El señor Carlos Emilio Díaz Anaya cuenta con 65 años de edad, quien afirma haber laborado en la Rama Judicial por más de 20 años, desempeñándose, entre otros, como Juez de la República.
Asegura la parte actora que pese a tener el derecho adquirido a disfrutar de una pensión de vejez desde el momento en que decidió dar por culminada su relación laboral (7 de junio de 2012), tal situación fue desconocida por Colpensiones pese a sus múltiples peticiones en tal sentido, lo que le generó un cuadro depresivo viendo afectada su salud.
Aduce que, finalmente, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra de Colpensiones, cuyo conocimiento, con radicado 13001-33-33-013-2017-00047-00, correspondió al Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena que, a través de sentencia de 28 de enero de 2019, accedió a las pretensiones elevadas.
Que contra la anterior decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual asegura «carece de idoneidad y eficacia para evitar un perjuicio irremediable», dada la congestión judicial que se presenta en el Tribunal Administrativo de Bolívar y su delicado estado de salud y falta de ingresos.
Al respecto señaló que:
«[…] El trámite del recurso de apelación interpuesto por COLPENSIONES contra la sentencia de primera instancia, resulta ser un mecanismo ineficaz para gozar, como hecho cierto, de la pensión de vejez, pues, esa fase procesal es una etapa procesal que, por la congestión judicial existente en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, los términos para resolver dicho recurso son más que prolongados (casi dos años) y esa demora traerá como consecuencia que el estado de salud del DR. CARLOS DIAZ empeorará. La falta de pago de la prestación genera indudablemente un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, la seguridad social y la vida. […]»
1.2. Pretensiones
Consecuencia de la situación fáctica expuesta, la parte actora solicita que, en amparo de los derechos fundamentales invocados, «se le ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES, reconocerle la pensión de vejez a mi prohijado con fundamento en la sentencia, de fecha 28 de enero de 2019, emitida por el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, de radicación 13001-33-33-013-2017-2017-00047-00».
1.3. Actuación procesal de instancia.
Mediante auto de 22 de febrero de 2019[3], el Despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Bolívar y al representante legal de Colpensiones, en calidad de demandados; asimismo, al Juzgado Trece Administrativo de Cartagena y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
1.4. Informes rendidos en el proceso
1.4.1. Tribunal Administrativo de Bolívar[4].
El presidente de la Corporación, mediante escrito de 6 de marzo de 2019, informó que revisada la base de datos el proceso contencioso incoado por el señor Carlos Díaz Anaya en contra de Colpensiones, no ha sido remitido para surtir el trámite de la alzada, de acuerdo con la información suministrada en el escrito de tutela; y que, de cualquier forma, la acción de tutela resulta improcedente, teniendo en cuenta que el actor puede solicitar medidas cautelares y/o prelación de turno dada la especial situación que invoca.
1.4.2. Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones”[5] y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[6].
Mediante escritos de 11 de marzo de 2019, las entidades solicitaron rechazar por improcedente la acción de tutela en tanto el proceso contencioso no ha culminado, ya que la sentencia de primera instancia fue objeto de apelación, por lo que no puede alegarse la vulneración de derecho alguno.
II. CONSIDERACIONES
Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción para el reconocimiento de prestaciones sociales y iii) caso concreto.
2.1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.°del Decreto 1983 de 2017[7], en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y otro.
2.2. Procedencia de la acción de tutela.
El artículo 86 constitucional señala que: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo:
“(…) 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.
3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.
4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.
5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. (…)”
Como se observa, la acción de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia[8], es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.
Lo anterior, no quiere decir que el Juez Constitucional al momento de decidir acerca de la procedencia de la tutela, se limite a determinar la existencia o no de otros mecanismos de defensa judicial frente a la situación planteada, sino que debe establecer las necesidades y circunstancias propias de cada caso[9], pues no se debe olvidar que la acción de tutela puede interponerse como mecanismo definitivo o transitorio.
Debe entenderse como mecanismo definitivo, cuando frente a la situación fáctica planteada, el actor no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos, eficientes y eficaces frente a la problemática presentada, por lo que se hace necesaria una solución definitiva por parte del Juez. Por el contrario, se entiende la necesidad de hacer uso de la acción de tutela como mecanismo transitorio, cuando pese a que existen acciones ordinarias aptas para proveer una solución definitiva a la situación del usuario, las mismas no resultan suficientes para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
2.2.1. Procedencia de la tutela para el reconocimiento prestaciones sociales de carácter pensional.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial para la defensa de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. La subsidiariedad significa que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional; cuando existen esos medios de defensa pero, en el marco del caso concreto, no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; o, cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio ius fundamental irremediable.
En ese sentido, en reiterada jurisprudencia se ha indicado que la acción de amparo constitucional no es el mecanismo adecuado para obtener el reconocimiento de prestaciones para cuya adquisición el legislador ha previsto otros medios de defensa judiciales en los cuales de manera efectiva e idónea se decide el respectivo litigio. Sobre este asunto, la Corte manifestó:
“(...) en principio, las controversias suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales no le corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, ya que se trata de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios (…)”. [10]
Adicionalmente se ha considerado que la acción de tutela para esos fines únicamente es procedente cuando la falta de la prestación pensional pueda comprometer seriamente el derecho al mínimo vital del accionante y de su familia, esto es, cuando la “ausencia deja sin manutención el hogar y sin recursos para proveer este por otros medios”[11].
Lo precedente comporta que aunque se solicite el amparo de derechos relacionados con una prestación pensional con una perspectiva constitucional basada en el mínimo vital el reconocimiento de los mismos está sujeto al cumplimiento de requisitos y condiciones señalados en la ley, y cuya satisfacción debe ser debatida por los interesados ante el juez natural de la materia y comprobados por él.
No obstante lo anterior, según el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial eficaz e idóneo puede ejercer la acción de tutela como instrumento transitorio de defensa, para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Aunado a lo anterior, el Tribunal Constitucional en reciente sentencia de unificación sostuvo que:
“(…) Por regla general, la acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter pensional, por cuanto para ello el legislador ha previsto otros medios judiciales de defensa. Sin embargo, tratándose de sujetos que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, tal es el caso de las personas de la tercera edad, la misma será procedente para estos efectos, siempre y cuando se encuentre acreditada la amenaza, vulneración o grave afectación de derechos de raigambre fundamental, que no puedan ser protegidos oportunamente a través de dichos mecanismos, de manera tal que se entienda que éstos han perdido toda su eficacia material y jurídica, y siempre que el sujeto haya desplegado un mínimo de actuación tendiente a la defensa de sus derechos. (…)”[12].
El perjuicio irremediable, a su turno, ha sido entendido como aquel que presente las características de: inminente, esto es que amenaza o está por suceder; urgente, en relación con las medidas a adoptar para evitar la consumación del mismo aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente [determinado o determinable] relevante para el afectado; e, impostergable, lo que determina que la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su integridad. Además, el aludido perjuicio debe ser valorado en concreto por el juez atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el accionante, a quien, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala, le compete la carga de probarlo.
Adicionalmente debe resaltarse que, de conformidad con Jurisprudencia de la Corte Constitucional, en eventos en los cuales el amparo de los derechos recae sobre personas de especial protección por parte del ordenamiento jurídico[13] o sobre los que se encuentren en condición de debilidad manifiesta, el análisis de procedencia de la acción se flexibiliza. Al respecto, en la sentencia T-112 de 2011, se afirmó[14]:
“(…) 10.- Del mismo modo, el operador judicial debe examinar la situación fáctica que rodea el asunto sometido a su conocimiento, y las particularidades de quien reclama el amparo constitucional, pues, si se trata de sujetos de especial protección constitucional (personas de la tercera edad o en condición de discapacidad, etc.) o de personas que se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta, el análisis de procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos exigente.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en sentencia T-651 de 2009 expresó:
“En relación con este requisito, de manera reiterada, la Corte ha considerado que la condición de sujeto de especial protección constitucional -especialmente en el caso de las personas de la tercera edad (Art. 46 C.P.), los discapacitados (Art. 47 C.P.) y las mujeres cabeza de familia (Art. 43 C.P.)-, así como la circunstancia de debilidad manifiesta en la que se encuentre el accionante, permiten presumir que los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos[15]. En este sentido, en reciente jurisprudencia, esta Corporación precisó que “en concordancia con el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, se debe indicar que la condición de sujeto de especial protección constitucional refuerza la necesidad de conceder la protección invocada de manera definitiva y de ordenar las medidas requeridas para la efectividad del derecho (…)””.
Por último, debe tenerse en cuenta que en casos en los cuales el Juez Constitucional con el ánimo de amparar de manera efectiva los derechos constitucionales invocados [relacionados con el mínimo vital, la dignidad humana, entre otros] ingresa en el ámbito propio del Juez Ordinario y dispone el reconocimiento de prestaciones sociales -ya sea de manera definitiva o transitoria, debe tener la certeza de la titularidad del derecho en cabeza del reclamante, pues de lo contrario, la discusión legal debe ser -forzosamente- dejada en manos del Juez Natural, a su turno, debe acreditarse diligencia en el reconocimiento de la prestación, en la medida en que los Jueces de tutela no pueden convertirse en instancias administrativas de reconocimiento pensional, quebrantando la asignación de competencias y el principio de legalidad dentro de un Estado de Derecho.
2.3. Caso concreto
Para mayor claridad del asunto, la Sala se permite hacer un recuento de las actuaciones administrativas y judiciales adelantadas por el señor Carlos Emilio Díaz Anaya, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una pensión de vejez en su favor.
- El señor Carlos Emilio Díaz Anaya, elevó ante Colpensiones solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de vejez en su favor, la cual fue negada mediante Resolución GNR 106625 de 15 de abril de 2016, decisión confirmada a través de Resoluciones GNR 188739 de 27 de junio de 2016 y VPB 31779 de 8 de agosto del mismo año.
- El actor presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 13001-33-33-013-2017-00047-00, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena que, mediante sentencia de 28 de enero de 2019, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el reconocimiento pensional pretendido.
- De acuerdo con la información obrante en el expediente, contra la anterior decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación, cuyo trámite se encuentra en curso y, por lo cual a la fecha el expediente no se ha remitido ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, tal como lo señaló en el escrito de oposición a la acción de tutela.
Así las cosas, para efectos de obtener la declaratoria de nulidad de las decisiones de Colpensiones mediante las cuales se le negó al actor el reconocimiento y pago de la pensión de vejez pretendida, éste debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A.; mecanismo respecto del cual, como quedó acreditado, el señor Carlos Emilio Díaz Anaya hizo uso y se encuentra en trámite, pendiente de surtir la segunda instancia con ocasión del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia emitida por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena, el 28 de enero de 2019.
La anterior situación hace que la acción de tutela se torne improcedente por desconocimiento del principio de la subsidiariedad, pues en el sistema jurídico no se permite el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el juez constitucional, ya que mal estaría que este último invada competencias que no le corresponden y que legalmente recaen en cabeza de juez ordinario respectivo.
Sin perjuicio de lo expuesto, de manera pedagogía se le informa a la parte actora que, i) dada la especial condición de salud que alega, de considerarlo pertinente, puede solicitar prelación en su caso ante el magistrado ponente que le llegare a corresponder su caso o, ii) en el evento de presentarse mora judicial injustificada, cuenta con la opción de acudir a la vigilancia judicial, tal como lo consideró la subsección A de la sección segunda de esta Corporación en decisión de tutela de 10 de mayo de 2018[16], en los siguientes términos:
«[…] Aunado a lo anterior, la accionante cuenta con otros medios de defensa a su alcance para solicitar la decisión en forma pronta, esto es, la vigilancia judicial administrativa, la queja disciplinaria etc.
En efecto, el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 2011[17], de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura la de «ejercer la vigilancia judicial administrativa para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial»; mecanismo que goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución […]»
Así las cosas, se concluye que: i) no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el tutelante y, ii) no se cumple con el requisito de subsidiariedad para acudir al amparo de tutela frente a la pretensión de reconocimiento de una pensión de vejez cuyo proceso contencioso administrativo se encuentra en trámite.
De conformidad con todo lo expuesto, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por el señor Carlos Emilio Díaz Anaya en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar y la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, en tanto no superó el requisito general de la procedencia de la subsidiariedad establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Carlos Emilio Díaz Anaya en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar y la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partesesta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER
[1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 14 de marzo de 2019.
[2] Ff. 1 a 9.
[3] F. 61 y vto.
[4] F. 68.
[5] F. 71 a 73.
[6] Ff. 81 a 85.
[7] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela
[8] Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003.
[9] Ver sentencia SU-961 de 1999.
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-1083 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11] Corte Constitucional, Sentencia T-533 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
[12] Sentencia SU-130 de 13 de marzo de 2013 de la Corte Constitucional.
[13] Como es el caso de quienes se encuentran en la tercera edad o poseen una disminución en sus capacidades físicas e intelectuales, entre otros.
[14] Sobre este tema ver, entre otras, la Sentencia T-1316 de 2001.
[15] Sobre el particular puede consultarse las sentencias T-702 de 2008, T-681 de 2008 y T-607 de 2007.
[16] Consejero Ponente William Hernández Gómez. Expediente 11001-03-15-000-2018-01137-00
Actor: María Eugenia Rojas Villamil C/. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D
[17] Que derogó el Acuerdo 088 de 1997.
Publicado Por: enero 10, 2020