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[L]a Sala (…) deberá establecer si la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, es aplicable al caso del señor [S.F.R.B.], habida cuenta que este alega, por un lado, ser beneficiario del régimen de transición y, por el otro, estar sujeto de las normas que regulan las prestaciones social de los agentes del INPEC. (…) Para la Sala, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues se tiene que la postura que contienen los fallos que presuntamente no tuvo en cuenta, fue recogida antes de proferirse la decisión cuestionada. En consecuencia, entiende que tampoco vulneró los derechos fundamentales cuya transgresión aquí se alega. (…) La Sala no desconoce que, en vigencia de la tesis posterior al fallo del 4 de agosto de 2010, se consideraba prima facie que todos las prestaciones devengadas por el trabajador podían ser tenidas en cuenta a la hora de liquidar su pensión de jubilación, sin perjuicio de los descuentos a los que hubiere lugar para compensar la falta de cotización sobre tales emolumentos. Tampoco que las sentencias que se citan en la demanda de tutela acogen tal postura jurisprudencial. Sin embargo, advierte que tal postura fue expresamente recogida mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de esta Corporación. (…) [Ahora bien,] [e]s de resaltar que el tribunal constitucional tampoco discrimina entre los regímenes especiales a la hora de establecer y aplicar las reglas del régimen de transición, reglas que, para los efectos del caso concreto, estaban contenidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y que fueron aplicadas sin vulnerar algún derecho fundamental, es forzoso concluir que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se dictó respetando el ordenamiento jurídico, diferente que el accionante no la comparta o que la misma no lo favorezca desde una perspectiva económica. (…) En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.
FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / LEY 32 DE 1986 / LEY 100 DE 1993.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04359-00(AC)
Actor: SEGUNDO FEDERICO RIASCOS BOLAÑOS
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO
Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por el señor Segundo Federico Riascos Bolaños contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Veinte Administrativo de Cali, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES
- Pretensiones
El señor Segundo Federico Riascos Bolaños ejerció acción de tutela contra las citadas autoridades judiciales, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
2. ORDENAR al JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CALI y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en amparo a los derechos enunciados, revocar las sentencias proferidas el 13 de marzo de 2018 y el 28 de marzo de 2019, en consecuencia se ordene a reliquidación de la pensión de mi asistido con base al régimen especial a que tiene derecho e incluyendo la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicio, además de los ya reconocidos con la asignación más elevada del último año, tal como lo ordena el régimen especial del INPEC.
3. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.”[1]
- Hechos
De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes:
El señor Segundo Federico Riascos Bolaños nació el 24 de junio de 1959 y se desempeñó como funcionario del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC), en el cargo de dragoneante (personal de custodia y vigilancia) desde el 3 de agosto de 1985 hasta el 31 de enero de 2010, es decir, por más de 20 años.
Mediante resolución núm. 1790 del 18 de septiembre de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció la pensión de vejez en cuantía de $ 780.320, dicha prestación fue reliquidada por retiro del servicio mediante resolución núm. PAP 008335 del 10 de agosto de 2010 en cuantía de $ 969.613.
El 22 de marzo de 2016, el señor Riascos Bolaños solicitó la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de los siguientes factores salariales: el auxilio de transporte, la prima de riesgo, el subsidio de unidad familiar, la prima de navidad, la prima de vacaciones, la prima de servicios y el subsidio de alimentación, devengados en el último año de servicios.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), mediante resolución núm. RDP 030456 del 19 de agosto de 2016, negó la reliquidación solicitada por el actor, con el argumento de que sobre dichos factores no hizo aportes al sistema de seguridad social.
El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y, mediante resolución núm. RDP 043013 del 22 de noviembre de 2016, se revocó dicho acto y se reliquidó la pensión teniendo en cuenta, únicamente, como factores salariales la asignación básica, el sobresueldo y la bonificación de servicios.
Por lo anterior, el demandante ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la resolución que reliquidó la pensión de vejez y, en su lugar, se ordenara la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
El proceso le correspondió en primera instancia al Juzgado 20 Administrativo de Cali que, mediante sentencia del 13 de marzo de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Dicha providencia fue apelada por el actor y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 28 de marzo de 2019, la confirmó.
3. Argumentos de la tutela
La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales demandadas, al negar la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio desconocieron el régimen especial que en materia pensional es aplicable al personal de custodia y vigilancia del INPEC.
Afirmó que las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto fáctico pues a su juicio no se valoraron las pruebas como lo ordena la Ley. Que en la fecha en que presentó la demanda, 01 de agosto de 2017, el precedente jurisprudencial desarrollado por el Consejo de Estado, establecía la obligación de incluir en el ingreso base de liquidación de la pensión todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Adujo que además se incurrió en defecto sustantivo dado que no fue estudiado el régimen aplicable al caso concreto (INPEC) y se dejó de lado que no había lugar a aplicar la Ley 33 de 1985, Ley 62 de 1985 y Ley 100 de 1993 pues la vinculación del actor pertenece a un régimen especial.
Indicó que la decisión reprochada es sin motivación e incurre en desconocimiento del precedente judicial, dado que en ella se dio aplicación a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en la que se consideró que se tenían en cuenta como factores salariales aquellos sobre los que se efectuaron aportes a pensión, sin embargo, que dicha sentencia no era aplicable al caso objeto de estudio por tratarse de un régimen especial; inclusive alegó que de conformidad a lo estipulado en la Ley 32 de 1986 la pensión de los empleados del INPEC debe liquidarse teniendo en cuenta todos los factores que hayan sido devengados y certificados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional, que al no hacerlo en el estudio realizado se vulneró el principio de consonancia.
4. Trámite previo
Mediante auto del 8 de octubre de 2019, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, como tercera interesada en los resultados de la presente acción, a quienes se les remitió copia de la demanda.[2]
5. Oposiciones
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Veinte Administrativo de Cali guardaron silencio.
6. Intervención de los terceros interesados
La Subdirectora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues a su juicio no se cumplen los requisitos generales y específicos para que proceda la solicitud de amparo contra providencia judicial más aun cuando no hay presencia de un perjuicio irremediable y la decisión atacada ya hizo tránsito a cosa juzgada.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[3], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[4] y específicas[5] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala, en primer lugar, determinar si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de superarse este análisis, se procederá con el estudio del cargo por desconocimiento del precedente presentado contra la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, particularmente se deberá establecer si la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, es aplicable al caso del señor Segundo Riascos, habida cuenta que este alega, por un lado, ser beneficiario del régimen de transición y, por el otro, estar sujeto de las normas que regulan las prestaciones social de los agentes del INPEC.
Es del caso precisar que la Sala no se pronunciará de fondo en relación con los defectos fáctico, sustantivo y decisión sin motivación por tres razones. Primero, porque el actor fundamento estos cargos en los argumentos que serán resueltos al estudiar el desconocimiento del precedente, segundo, porque en la demanda de tutela no se hace referencia a las pruebas que se dejaron de valorar; y, tercero, porque al cuestionar la motivación del fallo de segunda instancia el actor, implícitamente, acepta que sí existió una argumentación, aunque este no la comparta.
La Sala estudiará los cargos alegados así:
Alcance del desconocimiento del precedente
El precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano.
La Sala ha sostenido que es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra que exista una o varias decisiones judiciales que guarden identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (precedente vinculante); que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificante para separarse del precedente).
Caso concreto
El señor Segundo Federico Riascos asegura que “los precedentes judiciales aplicados por el accionado, como lo es la sentencia del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, NO puede aplicarse a los regímenes especiales o exceptuados, dado que su aplicación solamente hace referencia al régimen de transición del artículo [36] de la Ley 100 de 1993 en cuanto al régimen general de pensiones contenido en la Ley 33 de 1985”[6] (negrillas y subrayas originales).
Igualmente, manifiesta que su caso debió ser valorado de acuerdo al precedente “vigente al momento de presentar la demanda”[7], expedido luego de la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Para la Sala, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues se tiene que la postura que contienen los fallos que presuntamente no tuvo en cuenta, fue recogida antes de proferirse la decisión cuestionada.
En consecuencia, entiende que tampoco vulneró los derechos fundamentales cuya transgresión aquí se alega. Todo, por las razones que se explican a continuación.
La Sala no desconoce que, en vigencia de la tesis posterior al fallo del 4 de agosto de 2010, se consideraba prima facie que todos las prestaciones devengadas por el trabajador podían ser tenidas en cuenta a la hora de liquidar su pensión de jubilación, sin perjuicio de los descuentos a los que hubiere lugar para compensar la falta de cotización sobre tales emolumentos. Tampoco que las sentencias que se citan en la demanda de tutela acogen tal postura jurisprudencial.
Sin embargo, advierte que tal postura fue expresamente recogida mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de esta Corporación, en la que se expresó lo siguiente:
“100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social. La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.” (Negrillas propias)
En esas circunstancias, resulta que las reglas contenidas en las decisiones que el actor alega como omitidas no se encontraban vigentes para el momento en el que se profirió el fallo que cuestiona y, por ende, si bien es cierto que la mismas no fueron valoradas en esa decisión, lo cierto es que estas no vinculaban a la autoridad judicial accionada, razón por la que la supuesta omisión alegada por el actor, en sí misma no configura defecto alguno.
La Sala no comparte la tesis que expone el actor, según la cual su caso tuvo que ser resuelto según la jurisprudencia vigente al momento de presentar la demanda, primero, porque esa tesis no tiene fundamento normativo ni jurisprudencial, segundo, porque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se dijo expresamente:
“115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.” (Negrillas propias)
Previamente, la Sala[8] se pronunció sobre el particular en estos términos:
“Igualmente, la Sala advierte que el análisis de la decisión objeto de tutela se enmarca en la interpretación realizada en la sentencia C-258 de 2013, la cual fue acogida por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en cuanto a que la regla del IBL es aplicable tanto al régimen general, como a los regímenes especiales existentes antes de la Ley 100 de 1993, por lo que no se evidencia que se haya incurrido en defecto alguno. Y si bien es cierto, que la sentencia de unificación antes mencionada no hizo referencia a que la misma se hacía extensiva a los regímenes especiales o exceptuados, pues su estudio se centró a la Ley 33 de 1985, lo cierto es que las conclusiones a las que llegó el tribunal demandado se avienen con la tesis de la Corte Constitucional.”
Esta postura fue reiterada en reciente fallo del 26 de septiembre de 2019[9].
En el mismo sentido se pronunció la Corte constitucional a través de la sentencia T-109 de 2019, en la que, al estudiar casos similares al presente, reiteró su interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la cual esta norma todos los regímenes anteriores a la expedición de dicha normativa, esto es, “cobija tanto a quienes estuvieron afiliados al denominado régimen general (Ley 33 de 1985) como a los demás regímenes especiales (Rama Judicial, Procuraduría General de la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, etc.)”[10].
Es de resaltar que el tribunal constitucional tampoco discrimina entre los regímenes especiales a la hora de establecer y aplicar las reglas del régimen de transición, reglas que, para los efectos del caso concreto, estaban contenidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y que fueron aplicadas sin vulnerar algún derecho fundamental, es forzoso concluir que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se dictó respetando el ordenamiento jurídico, diferente que el accionante no la comparta o que la misma no lo favorezca desde una perspectiva económica.
En suma, hay dos aspectos a destacar: primero, que las sentencias invocadas en la solicitud de amparo no tienen la entidad suficiente para construir un cargo por desconocimiento del precedente, habida cuenta que la tesis que contienen ya fue recogida. Segundo, que la autoridad accionada no incurrió en ninguna irregularidad al tener en cuenta y fallar el caso de acuerdo a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, ya que esta providencia es aplicable a todos los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, incluido el que regula a los funcionarios del INPEC.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en el desconocimiento del precedente que se le imputa y tampoco vulneró los derechos fundamentales invocados por el señor Segundo Federico Riascos. En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
- Negar la acción de tutela interpuesta por el señor Segundo Federico Riascos Bolaños de conformidad a lo expuesto en la parte motiva.
- Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito.
- En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese, cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
| JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |
[1] Folio 13 del expediente de tutela.
[2] Folio 31 del expediente de tutela.
[3] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca)
[4] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi)Que no se trate de sentencias de tutela.
[5] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución.
[6] Folio 9
[7] Folio 9
[8] Sentencia del 29 de agosto de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-03131-00.
[9] Expediente 11001-03-15-000-2019-00800-00 y en sentencia del 28 de noviembre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-03924-01.
[10] Sentencia T-109 de 2019.
Publicado Por: abril 6, 2020