11001-03-15-000-2019-04447-01(AC) Sección 4 2020

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala [deberá] determinar si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al declarar improcedente la tutela. La Sala (…) confirmará la decisión de primera instancia, pues la tutela no cumple con el requisito de inmediatez (…), por cuanto el auto del 30 de mayo de 2018, que corrigió la sentencia del 25 de abril de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B (…), se notificó por estado del 31 de mayo de 2018, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 9 de octubre de 2019. Es decir, la parte actora dejó transcurrir un año, cuatro meses y nueve días, para solicitar la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado por las autoridades judiciales aquí demandadas, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. (…) [Ahora bien, la entidad accionante] estima que no se debe aplicar el requisito de inmediatez, pues, según dijo, existe precedente jurisprudencial -sentencia de tutela del 16 de noviembre de 2016, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado-, que estableció que cuando pueda verse afectado el patrimonio público, la acción de tutela se puede ejercer en un término superior a los 6 meses. Al respecto, la Sala no advierte la existencia de un precedente judicial respecto del asunto controvertido, esto es, tenerse por cumplido el requisito de inmediatez cuando se condena en costas a una entidad pública, pues la sentencia relacionada por el actor, no guarda identidad fáctica con su caso. (…) En consecuencia, la falta de cumplimiento del requisito de inmediatez es razón suficiente para declarar improcedente la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04447-01(AC)

Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO

La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Relaciones Exteriores contra la providencia del 20 de noviembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 

ANTECEDENTES

1. Pretensiones

1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el Ministerio de Relaciones Exteriores pidió la protección del derecho fundamental a la igualdad, que estimó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá. En concreto, formuló la siguiente pretensión^[1]:

Dejar sin valor ni efecto la sentencia de fecha 25 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca– Sección Tercera- Subsección “B”, y de primera instancia del 26 de octubre de 2017 proferida por el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de repetición No. 11001334306220160008200, específicamente respecto de la condena en costas impuesta al Ministerio de Relaciones Exteriores, al ser proferidas con desconocimiento al derecho a la igualdad de trato jurídico.

2. Hechos

De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información:

2.1. El Ministerio de Relaciones Exteriores promovió acción de repetición contra unos funcionarios de esa entidad, a razón de los perjuicios ocasionados por el pago que tuvo que asumir por concepto de intereses de auxilio de cesantías.

2.2. La demanda correspondió al Juzgado 62 Administrativo de Bogotá, que, mediante sentencia del 26 de octubre de 2017, denegó las pretensiones de la demanda y condenó a la parte demandante al pago de las costas procesales.

2.3. En contra de la anterior decisión, el Ministerio de Relaciones Exteriores interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 25 de abril de 2018, la confirmó y condenó en costas en segunda instancia «a la parte demandada».

2.4. Por auto del 30 de mayo de 2018, el tribunal corrigió la anterior decisión, en el sentido de condenar en costas a la parte demandante.

2.5. Por auto del 21 de agosto de 2019, el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá aprobó la liquidación de costas que elaboró la Secretaría de ese despacho judicial, por valor de $1.213.485.

3. Argumentos de la acción de tutela

3.1. El Ministerio de Relaciones Exteriores, de manera preliminar, manifestó que la tutela cumple con los requisitos de procedibilidad. Específicamente, respecto del requisito de inmediatez, manifestó que se debía tener por cumplido, debido a que se estaba ante un caso de interés público, por cuanto se pretendía la protección del patrimonio de la Nación. Fundó esa posición en la sentencia de tutela del 16 de noviembre de 2016^[2], dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

3.2. En cuanto al fondo del asunto, adujo que las providencias del 26 de octubre de 2017 y del 25 de abril de 2019 incurrieron en defecto sustantivo al condenar en costas, pues no dieron aplicación al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que dispone que en procesos en que se ventile un interés público, no se dispondrá la condena en costas. Que, como en el caso objeto de estudio, el Ministerio instauró proceso de repetición con el objeto de salvaguardar el erario, no debió condenarse en costas.

3.3. Adicionalmente, manifestó que la imposición de costas también era improcedente porque no se probó en el proceso que existió una actuación de mala fe o de temeridad por parte de ese Ministerio.

3.4. Que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el precedente jurisprudencial  del Tribunal Administrativo de Cundinamarca^[3], de la Corte Constitucional^[4] y del Consejo de Estado^[5], en el que se ha establecido la naturaleza de interés público de las acciones de repetición.

4. Intervenciones

4.1. La juez 62 administrativa de Bogotá dijo que la tutela es improcedente, porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues las decisiones que se cuestionan por vía de tutela, se profirieron hace más de año y medio.

4.1.1. Que, en todo caso, de considerarse procedente, solicitaba que se denegara la solicitud de amparo, por las siguientes razones: i) que la parte actora no tuvo en cuenta que son precedente las providencias de constitucionalidad o de unificación que contengan una regla o subregla de derecho, mas no sentencias decisiones de instancia con efectos inter partes; ii) que la sentencia del 26 de octubre de 2017 se definió en condiciones similares a otras decisiones adoptadas en casos con identidad fáctica, y iii) que no se configuró el defecto sustantivo alegado por el demandante, pues la condena en costas tuvo sustento normativo y fáctico.

4.2. A pesar de haber sido notificados^[6], los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y los demandados del proceso ordinario que dio lugar a las providencias acusadas—vinculados en calidad de terceros con interés—, no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela.

5. Sentencia impugnada

5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2019, declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no cumplió el requisito de inmediatez. Que, en efecto, la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario,  fue corregida mediante auto del 30 de mayo de 2018, decisión última que se notificó por estado el 31 de mayo de 2018, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 9 de octubre de 2019, esto es, después de los 6 meses previstos como término razonable.

5.2. Dijo que, aún si en gracia de discusión se considerara que la parte demandante también cuestiona el auto del 21 de agosto de 2019, por el cual se liquidó la condena en costas, la tutela resultaría improcedente por la inobservancia del requisito  de subsidiariedad, pues la entidad no se opuso a esa providencia, mediante el recurso de reposición.

5.3. Por otro lado, consideró que la tutela tampoco cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues el alegato de la parte actora, tenía un contenido netamente económico.

6. Impugnación

6.1. El Ministerio de Relaciones Exteriores impugnó^[7] la sentencia de primera instancia. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, adujo que el a quo no tuvo en cuenta sus argumentos relativos al precedente jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que, en sede de tutela, previó que el término de inmediatez no era de carácter absoluto, cuando se pretendiera la protección del patrimonio público, como era su caso.

6.2. Que, además, en la sentencia impugnada se erró al estimar que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad por no haberse presentado recurso de reposición contra la liquidación de costas, pues ese recurso tiene como objeto controvertir el monto de las costas, y no dejar sin valor ni efecto la condena impuesta mediante sentencia, que era lo que se cuestionaba en el presente asunto.

6.3. Por último, manifestó que la protección del interés público, hace que la tutela cumpla con el requisito de relevancia constitucional.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales

1.1. A partir del año 2012^[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014^[9], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

1.2. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

1.4. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

1.5. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»^[10].

2. Planteamiento y solución del problema jurídico

2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al declarar improcedente la tutela.

2.2. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, pues la tutela no cumple con el requisito de inmediatez. Veamos.

2.2.1. La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna.

2.2.2. La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora.

2.2.3. Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda^[11], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados.

2.2.4. Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»^[12].

2.3. En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por la parte actora no cumple el requisito de inmediatez, por cuanto el auto del 30 de mayo de 2018, que corrigió la sentencia del 25 de abril de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en cuanto a la parte a la que se le impuso la condena en costas, se notificó por estado del 31 de mayo de 2018^[13], mientras que la demanda de tutela fue presentada el 9 de octubre de 2019^[14]. Es decir, la parte actora dejó transcurrir un año, cuatro meses y nueve días, para solicitar la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado por las autoridades judiciales aquí demandadas, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez.

2.4. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera los derechos fundamentales sean permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual. Sin embargo, esas circunstancias no se presentan en el presente caso.

2.4.1. El Ministerio de Relaciones Exteriores estima que no se debe aplicar el requisito de inmediatez, pues, según dijo, existe precedente jurisprudencial —sentencia de tutela del 16 de noviembre de 2016, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado—, que estableció que cuando pueda verse afectado el patrimonio público, la acción de tutela se puede ejercer en un término superior a los 6 meses.

2.4.2. Al respecto, la Sala no advierte la existencia de un precedente judicial respecto del asunto controvertido, esto es, tenerse por cumplido el requisito de inmediatez cuando se condena en costas a una entidad pública, pues la sentencia relacionada por el actor, no guarda identidad fáctica con su caso. En efecto, mientras que en la sentencia de tutela del 16 de noviembre de 2016, dictada por esta Sección, se flexibilizó el requisito de inmediatez porque se encontró la doble condena a una entidad pública, en el caso propuesto por el Ministerio demandante se trata de una condena en costas. Es decir, la situación fáctica es diferente y, por lo tanto, no es cierto que se trate de un precedente.

2.5. Es importante insistir en que esta Corporación ha determinado que seis meses es el plazo que se estima razonable para presentar de manera oportuna la acción de tutela contra providencias judiciales. Y ese plazo se cuenta a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues esa es la forma en que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. Luego, si la parte demandante estimaba que la providencia que impuso la condena en costas vulneró el derecho fundamental a la igualdad, lo propio era que instaurara la tutela tan pronto tuvo conocimiento de esa decisión.

2.6. En consecuencia, la falta de cumplimiento del requisito de inmediatez es razón suficiente para declarar improcedente la acción de tutela, sin que sea necesario estudiar otros requisitos de procedibilidad de la solicitud de amparo.

2.7. Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho al declarar la improcedencia de la acción de tutela, pues la tutela no cumple con el presupuesto de la inmediatez. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Magistrado

Hoja de firmas. Sentencia del 30 de enero de 2020. Expediente 11001-03-15-000-2019-04447-01.

---

[1] Folios 4 (vuelto)  del expediente de tutela.

[2] Proceso Nº 11001031500020160204500. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

[3] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. M.P. Carlos Alberto Vargas: i) Sentencia del 25 de abril de 2018, proceso Nº 110013343062201600082; ii) sentencia del 14 de marzo de 2018, proceso Nº 11001333671520140010101, y iii) sentencia del 7 de febrero de 2018, proceso Nº 11001333603420140001801.

[4] Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2011.

[5] Sentencia del 31 de agosto de 2006. Expediente 17482. M.P. Ruth Stella Correa Palacios.

[6] Folios 173 a 179 del expediente de tutela.

[7] Folio 191 ibídem.

^[8] Ver sentencia del 31 de julio de 2012.

^[9] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

^[10] SU-573 de 2017.

[11] Sentencia T- 123 de 2007.

[12] Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

[13] Folio 678 del cuaderno 4 del expediente ordinario.

[14] Folio 1 del expediente de tutela.