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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD
La parte actora afirma que el Tribunal Administrativo de Caldas desconoció el precedente que había adoptado el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 al aplicar las reglas fijadas en la sentencia del 28 de agosto de 2018 y con ello vulneró el derecho a la igualdad, puesto que dicha interpretación generó que se profirieran decisiones disímiles frente a supuestos fácticos y jurídicos similares. […]. Con base en el análisis del cambio jurisprudencial y de la sentencia atacada la Sala considera que en el caso en estudio el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, pues justamente la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional referida anteriormente y la postura rectificada por el Consejo de Estado sirvió de sustento para que la autoridad judicial demandada concluyera que no era procedente ordenar la reliquidación pensional deprecada por la demandante al encontrar ajustado a derecho el acto administrativo objeto de control de legalidad. Sumado a lo anterior, resulta pertinente anotar que el aludido tribunal tampoco desconoció la condición más favorable de la señora Nieto de Ochoa o alguna otra prerrogativa constitucional, pues lo cierto es que estudió su situación jurídico-administrativa conforme al régimen de transición que regulaba su pensión, el cual excluye el IBL como elemento integrante del mismo, como se explicó líneas atrás. De acuerdo con lo expuesto la Sala concluye que el cambio de postura se encuentra debidamente justificada, no solo por el principio de autonomía judicial que ampara la función jurisdiccional, sino porque la modificación se debió a la aplicación de una posición jurídica adoptada con la intención de unificar la interpretación de manera sistemática del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual debió ser adoptada en cumplimiento de lo dispuesto en la misma providencia del 28 de agosto de 2018, en la cual se ordenó textualmente que las consideraciones expuestas en esa providencia, en relación con los temas objeto de unificación, eran obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial. […]. Por lo tanto, los reparos expuestos frente a la ponderación de derechos y principios fundamentales en conflicto entre la viabilidad financiera del sistema de pensiones y los derechos laborales de los trabajadores hacen parte del cambio jurisprudencial sobre los factores a tener en cuenta en el ingreso base de liquidación abordado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, los cuales solo fueron aplicados al caso particular de la señora Nieto de Ochoa en cumplimiento del precedente aplicable al asunto mencionado. En consecuencia, esta Sección considera que no existió vulneración del derecho a la igualdad planteada por la parte actora. Por todo lo anteriormente expuesto, se confirmará la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 15 de noviembre de 2019, pues no se encuentran vulnerados los derechos fundamentales invocados por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Caldas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04489-01(AC)
Actor: LUZ NEIFFE NIETO DE OCHOA
Demandado: TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE CALDAS
Temas: Tutela contra providencia judicial - IBL
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandante, contra el fallo del 15 de noviembre de 2019, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado que decidió:
“PRIMERO: DENEGAR la presente acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(…)”
I. ANTECEDENTES
1. La petición de amparo
La señora Luz Neiffe Nieto de Ochoa, a través de apoderada, ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, que estimó vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 31 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se revocó la decisión adoptada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales el 28 de agosto de 2018, mediante el cual se accedió a las pretensiones de reliquidación pensional.
Esta decisión se presentó en el marco de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Luz Neiffe Nieto de Ochoa contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) con el fin de buscar la nulidad de las Resoluciones RDP 054748 del 2 de diciembre de 2013, 00021 del 1º enero de 2014 y 001296 del 16 de enero de 2014, con las cuales se negó la reliquidación de la pensión reconocida a la demandante. Proceso con radicado 170013333004201400268.
En consecuencia, la demandante solicitó:
“1. Amparar los Derechos Fundamentales invocados a través de la presente acción de tutela por la señora LUZ NEIFFE NIETO DE OCHOA, tales como DEBIDO PROCESO, ACCESO REAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD, por habérsele sometido de manera abrupta a un cambio jurisprudencial, cuya nueva tesis lesiona de manera grave sus derechos laborales de carácter irrenunciables, advirtiéndose que al momento de la presentación de la demanda regía una interpretación que garantizaba los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la cual cobijó los derechos de innumerables trabajadores que se encontraban en idéntica situación fáctica y jurídica a la de mi prohijada, colocándola sin duda en una situación de desigualdad material e inseguridad jurídica frente a la confianza legítima en la interpretación de las normas.
2. Se ordene por parte de este H. juez Constitucional la nulidad del fallo de fecha 31 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas - Sala de Decisión - por haber colocado a la accionante en una evidente situación de desigualdad frente a los otros trabajadores que hallándose en idéntica situación fáctica y jurídica les fueron resueltos sus asuntos de manera favorable, y en su lugar ORDENAR que se emita una nueva sentencia que reivindique sus derechos conforme la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 que regía al momento de presentación de la demanda y que cobijó a la gran mayoría de trabajadores amparados por el régimen de transición.”[2]
2. Hechos
Señaló que prestó sus servicios como profesional universitario en el INURBE de Manizales por más de 20 años y al cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la ley, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
Explicó que mediante la Resolución 27384 del 25 de septiembre de 2002 le fue reconocida y pagada la mencionada prestación y la cuantía se determinó con base en la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, sin tener en cuenta los demás factores que se devengaron de manera habitual y permanente. Por lo tanto, solicitó la reliquidación de la pensión, petición que fue resuelta de manera negativa por parte de la UGPP mediante las Resoluciones RDP 054742 del 2 de diciembre de 2013, 00021 del 1º de enero de 2014 y 001296 del 16 de enero de 2014.
Sostuvo que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP con el propósito de obtener la anulación de las resoluciones mediante las cuales la entidad había negado la reliquidación de la pensión, demanda que fue asignada por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, bajo el radicado 17-001-33-33-004-2014-00268.
Adujo que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales profirió sentencia el 25 de septiembre de 2017, decisión en la cual se ordenó la reliquidación y el pago de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales que fueron devengados en el año anterior previo al retiro del servicio, esto con base en la tesis de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Señaló que contra dicha decisión tanto la parte demandada como la demandante interpusieron el recurso de apelación correspondiente, el cual fue tramitado y decidido por el Tribunal Administrativo de Caldas, autoridad judicial que, mediante sentencia del 31 de mayo de 2019, decidió revocar la providencia recurrida y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Las razones del Tribunal Administrativo de Caldas para revocar la sentencia de primera instancia se basaron en la postura que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado tienen en relación con la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la aplicación del régimen de transición.
3. Sustento de la petición
A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada al proferir la sentencia del 31 de mayo de 2019 vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad con ocasión del cambio jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que llevó consigo que se le negara la reliquidación de la pensión, pese a que en situaciones fácticas y jurídicas similares se había resuelto de manera favorable con base en una tesis que duró vigente por más de 8 años.
Citó apartes de las sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 28 de agosto de 2018, proferidas por el Consejo de Estado, y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para indicar que la nueva postura jurisprudencial debió ponderar los derechos y principios fundamentales en controversia para así salvaguardar los intereses de los administrados, puesto que no resulta admisible la aplicación de una interpretación normativa que modifique una tesis decantada por casi una década para dar paso a una postura que garantiza la viabilidad futura del sistema general de pensiones con desconocimiento de que los derechos laborales son irrenunciables.
Explicó que la nueva tesis frustró las expectativas de los trabajadores fundadas en una postura jurisprudencial anterior, la cual garantizaba los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y de favorabilidad, pues no sobra precisar que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no infiere que en la liquidación del ingreso base de liquidación se deban reconocer los rubros que se hayan percibido de manera habitual y periódica.
Aclaró que la nueva postura jurídica no fue producto de una modificación en la normatividad aplicable al caso y lesiona gravemente los derechos laborales de carácter irrenunciables, sin tener en cuenta las interpretaciones que ha hecho la doctrina y los tratados internacionales del salario, ya que no existió una estudio estadístico sobre cuál sería el impacto que provocaría en los casos que estaban aún sin resolver para no vulnerar el derecho a la igualdad y tampoco se tuvo en cuenta que eran muy pocos los trabajadores que faltaban por obtener el reconocimiento y pago de su pensión de vejez con base en los factores salariales devengados.
4. Actuación procesal en primera instancia
Mediante auto del 18 de octubre de 2019, la Magistrada Ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado, admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esa decisión a la autoridad judicial demandada y, por tener interés en el resultado de la presente tutela, dispuso vincular a la UGPP y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales.
5. Contestaciones e intervenciones
5.1. UGPP
La subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensiona y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social rindió el informe solicitado en los siguientes términos:
Explicó que lo pretendido por la demandante es sustituir una decisión judicial ejecutoriada y proferida por el juez natural de la causa por encontrarse inconforme con la decisión que revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negar la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, de conformidad con el régimen de transición se apliquen por favorabilidad normativa y jurisprudencial exclusiva para los beneficiarios del régimen de transición, pese a que su estatus pensional fue adquirido con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993.
Alegó que la señora Nieto de Ochoa es beneficiaria del régimen de transición y, en consecuencia, se le debió aplicar lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, pero solo respecto a la edad tiempo y monto, sin tener en cuenta para efectos del cálculo del ingreso base de liquidación, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Señaló que la Corte Constitucional ha sido pacífica en la forma en que se debe liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, con base en las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y precisó que el Consejo de Estado ha proferido varios pronunciamientos en los cuales acogió esta postura.
Manifestó que la decisión atacada se ajustó a derecho de modo que la misma está cobijada por la cosa juzgada y el juez que la dictó está revestido del principio de autonomía judicial, sin que se pueda afirmar que la sentencia atacada no es arbitraria, caprichosa y con desconexión con el ordenamiento jurídico.
5.2. Tribunal Administrativo de Caldas
La autoridad judicial demandada rindió el informe solicitado en los siguientes términos:
Explicó que la decisión atacada se basó en el examen de los fundamentos jurídicos, probatorios y jurisprudenciales suficientes que le otorgaron solidez y legitimidad a la misma.
Expresó que no se incurrió en la vulneración alegada por la demandante como quiera que la sentencia se dictó siguiendo los lineamientos legales y jurisprudenciales de unificación del Consejo de Estado y solicitó, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda.
5.3. Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, pese a haber sido debidamente notificado, guardó silencio[3].
6. Sentencia de primera instancia
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de noviembre de 2019, negó el amparo, con base en el siguiente análisis:
Revisó la demanda interpuesta y concluyó que si bien la demandante no lo mencionó expresamente, su inconformidad se centra en el presunto desconocimiento de la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Explicó que si bien en la sentencia del 4 de agosto de 2010 el Consejo de Estado precisó que el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se basaba en que los requisitos de edad, tiempo y monto se basarían en el régimen anterior y que el listado contenido en la Ley 62 de 1985 era enunciativo y no taxativo, en consecuencia, para calcular el ingreso base de liquidación era necesario tener en cuenta todos los factores devengados durante el último año de servicio.
Señaló que dicha postura varió a través de la providencia del 28 de agosto de 2018, por medio de la cual se indicó que el ingreso base de liquidación debe liquidarse de conformidad con lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, frente a los factores salariales que deben incluirse, señaló que solo deberán tenerse en cuenta aquellos sobre los cuales haya efectuado los aportes o cotizaciones al sistema pensional.
Analizó la decisión atacada y concluyó que el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en el desconocimiento del precedente pues en esta se puso de presente la posición jurisprudencial que se estaba adoptando frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en lo concerniente al monto pensional, de conformidad con el análisis de la sentencia del 28 de agosto de 2018, tesis que se debe aplicar de manera obligatoria al constituir precedente.
Consideró que el cambio jurisprudencial no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, pues la nueva postura surgió a raíz de los distintos criterios interpretativos sobre el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que se habían emitido algunas decisiones que desconocieron el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado a propósito de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sobre el problema interpretativo en materia de aplicación integral de los regímenes pensionales.
Recalcó que la decisión del 28 de agosto de 2018 fue clara en precisar que las conclusiones allí adoptadas tenían carácter vinculante y obligatorio y que las reglas fijadas en dicho pronunciamiento debían aplicarse a todos los casos pendientes de resolver tanto en sede administrativa como en sede judicial, por lo que la sentencia de unificación era plenamente aplicable al caso de la demandante.
Concluyó que, entonces, la decisión atacada no se emitió de manera arbitraria y no es violatoria de los derechos fundamentales invocados.
7. Impugnación
Por escrito radicado oportunamente el 6 de diciembre de 2019[4], la parte actora impugnó el proveído de primera instancia en los siguientes términos:
Reiteró que el cambio jurisprudencial se presentó sin que existiera un cambio normativo en el tema del régimen de transición, lo cual derrumba los principios de seguridad jurídica y afecta gravemente a los administrados colocándolos en una posición de desprotección y desigualdad, puesto que bajo casos similares y sustentados en las mismas bases jurídicas se adoptaron decisiones disímiles, sobreponiendo aspectos como la sostenibilidad financiera sobre los derechos irrenunciables del trabajador.
Advirtió que, luego de realizar una comparación entre las posturas jurídicas de las sentencias del 4 de agosto de 2010 y 28 de agosto de 2018, del Consejo de Estado, la nueva postura debió ponderar los derechos y principios fundamentales en controversia, para así salvaguardar intereses superiores de los administrados, por esto, es claro que existió una violación a los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y al acceso a la administración de justicia.
Señaló que la nueva postura jurisprudencial lesiona gravemente los derechos laborales de los trabajadores sacrificándolos frente a situaciones sociales sobrevinientes, como la sostenibilidad financiera, que son producto de otros aspectos de tipo social o político.
Insistió en los argumentos expuestos en el escrito inicial de demanda y solicitó que se revocara la decisión proferida en primera instancia y, en su lugar, se ampararan los derechos fundamentales invocados y se dejara sin efectos la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 31 de mayo de 2019.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de noviembre de 2019, por la Sección Primera de esta Corporación, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
2. Problema jurídico
Corresponde en este caso determinar si, de conformidad con los argumentos planteados en el escrito de impugnación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
Para ello deberá determinarse si la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales de la señora Luz Neiffe Nieto de Ochoa al decidir la controversia conforme a los postulados del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 interpretados en la sentencia del 28 de agosto de 2018 y desconociendo el pronunciamiento del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, en el que se hizo una interpretación diferente de la misma normatividad.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo.
3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[5], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6], y en ella concluyó:
“…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[7] (Negrilla fuera de texto)
Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación hamodificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutelay, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación.
Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.
La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[8] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.
Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.
4. Caso concreto
Según se tiene, lo pretendido por la parte actora, ahora recurrente, es que se dicte una decisión de reemplazo toda vez que el sustento jurisprudencial que soportó la providencia del 31 de mayo de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, esto es, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, desconoce que con anterioridad esta Corporación con el pronunciamiento del 4 de agosto de 2010 había interpretado el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en beneficio del trabajo y en consonancia con la definición de salario que la doctrina y los tratados internacionales han construido, lo cual lleva consigo la vulneración de los derechos al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.
En primera instancia se negó el amparo, toda vez que, en criterio del a quo, la providencia que aquí se cuestiona se acompasa con los derroteros de la Corte Constitucional y la reciente posición unificada del Consejo de Estado, decisión que era de obligatorio acatamiento por ser precedente tal y como se indicó en la misma providencia.
Inconforme con dicha decisión, la parte demandante la impugnó, al considerar que la sentencia del 28 de agosto de 2018 cambió la interpretación que de la misma norma había realizado la providencia del 4 de agosto de 2010, lo que afectó el principio de seguridad jurídica y viola gravemente el derecho fundamental a la igualdad, puesto que bajo supuestos fácticos y jurídicos iguales se profirieron decisiones disímiles.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala realizará un recuento sobre el régimen aplicable, para luego, abordar el estudio de los yerros planteados, así:
i) Línea jurisprudencial en relación con el IBL y el régimen de transición.
ii) Desconocimiento del precedente del 4 de agosto de 2010 y presunta violación del derecho a la igualdad por cuanto el Tribunal Administrativo de Caldas sustentó su decisión en la sentencia del 28 de agosto de 2018, providencia que cambió la interpretación que había realizado el Consejo de Estado del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin que hubiese existido un cambio normativo y dando prelación a principios como la sostenibilidad financiera del sistema pensional y con desconocimiento de los derechos laborales y la definición de salario que ha sido decantada por la doctrina y los tratados internacionales.
5.1. Línea jurisprudencial en relación con el IBL y el régimen de transición
Cabe recordar que frente a la controversia originada por la aplicación de la normativa relacionada con la fijación del IBL de los beneficiarios del régimen de transición, en un primer momento existían criterios encontrados entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, así:
La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, señalaba[9]:
«i) Régimen de transición.
La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.
No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente:
“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
(…).”
Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993…
(…)
En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985…
(…)
De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación…».
Para el Consejo de Estado, con la sentencia del 4 de agosto de 2010, el principio de inescindibilidad de la norma permite efectivizar los derechos y garantías constitucionales, por tanto, los factores salariales que componen la base de liquidación pensional son todos aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse. Conviene precisar que para esta Corporación el IBL también hace parte del régimen de transición.
Por su parte, el 7 de mayo de 2013, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 de 2013 fijó la regla de aplicación del IBL en el siguiente sentido:
«4.3.6.3. Sobre el Ingreso Base de Liquidación
La Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “durante el último año”, contenida en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. Además, teniendo en cuenta que, de un lado, la declaración de inconstitucionalidad de la expresión referida creará un vacío en materia de regla de Ingreso Base de Liquidación, y de otro, tal vacío puede conducir a una situación de inconstitucionalidad aún más grave, pues haría imposible la liquidación de las pensiones y limitaría entonces de forma absoluta el derecho a la seguridad social en pensiones de los beneficiarios del régimen especial bajo estudio, la Sala, por medio de un condicionamiento, debe establecer un criterio compatible con la Constitución dentro del respeto al margen de configuración del Legislador.
Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica:
“ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.”
En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionadas a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso».
Así pues, aunque la Corte se ocupaba, en dicha oportunidad, de un asunto relacionado con el régimen de transición en pensiones de los Congresistas, lo cierto es que en materia de aplicación del IBL para efectos de la liquidación de la pensión, fijó una regla general al indicar que el IBL no quedaba cobijado por las normas de transición. Su estudio se basó en las normas del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, e hizo el análisis correspondiente y adicionalmente señaló que esa interpretación permitía llenar el vacío que se produciría por la declaración de inexequibilidad que en este caso se estaba haciendo.
Es así como en posteriores decisiones, la Corte Constitucional tuvo en cuenta esa regla para señalar que el ingreso base de liquidación debe ser el fijado de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[10].
Igualmente, en la sentencia SU-230 de 2015 consideró que:
«2.6.2. Sin embargo, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 fijó el precedente que debe ser aplicado al caso que se estudia, en cuanto a la interpretación otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición, y por ende, a todos los beneficiarios de regímenes especiales.
(…)
Con fundamento en estas razones, la Sala Plena de la Corte declaró inexequible la expresión “durante el último año” y estableció que el IBL aplicable debía ser el dispuesto en el régimen general del artículo 36 de la Ley 100. Es necesario advertir en este punto que, a diferencia de la jurisprudencia vigente de las Salas de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional sobre la aplicación inescindible de los regímenes especiales, incluyendo las condiciones del IBL, esta providencia declara la inexequibilidad de la norma especial y ordena remitirse al régimen general de pensiones. Esto se encuentra suficientemente justificado en la medida en que, para la Sala, al igual que ocurre con las reglas de Ingreso Base de Liquidación, factores y beneficiarios, la expresión aludida (i) vulnera el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector en mejores condiciones socio-económicas; e (ii) impone un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.
(…)
3.2.2.1. Es importante recordar que el propósito original del legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue crear un régimen de transición que beneficiara a las personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse bajo la normativa que sería derogada con la entrada en vigencia de la ley 100. En concreto, en la Sentencia C-258 de 2013 se señaló que, el beneficio derivado de pertenecer al régimen de transición se traduce en la aplicación posterior de las reglas derogadas en cuanto a los requisitos de (i) edad, tiempo de servicios o cotizaciones y (iii) tasa de reemplazo. Sin embargo, frente al ingreso base de liquidación (IBL) la Corte sostuvo que no era un aspecto a tener en cuenta en dicho régimen.
Dicha voluntad del legislador, afirmó la Corte, puede evidenciarse del mismo texto del inciso tercero del artículo 36 de la ley 100. Agregó que entender lo contrario, en el caso particular del régimen especial derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, desconocía el derecho a la igualdad.
Así, este Tribunal declaró inexequible la expresión “durante el último año” señalando que el IBL debía calcularse de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Como se evidencia, la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad, adoptó una interpretación sobre la aplicación integral del régimen especial de los beneficiarios del régimen de transición e interpretó la regla a seguir sobre el IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100.
(…)
3.2.2.2. Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca.
(…)
3.2.2.5. Teniendo en cuenta lo expuesto, esta Sala evidencia que en el caso del actor no existe vulneración de su derecho al debido proceso, específicamente, no se estructuró el defecto sustantivo alegado, en razón a que si bien existía un precedente jurisprudencial que seguían las salas de revisión para resolver problemas jurídicos como el que ahora el actor pone a consideración de la Corte, lo cierto es que dicho precedente cambió a partir de los recientes pronunciamientos de la Sala Plena, en donde fijan un precedente interpretativo sobre el alcance de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Sobre este punto, la sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia objeto de reproche, realiza el siguiente análisis:
“Precisamente con el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no quiso el legislador mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la normatividad que gobernaba sus derechos pensionales, sino solamente una parte de ella. Esta Sala de la Corte ha consolidado, por reiterado y pacífico, el criterio de que dicho régimen comporta para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la vigencia del Sistema General de Pensiones, en tres puntuales aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión. Y que el tema de la base salarial de liquidación de la pensión no se rige por tales disposiciones legales, sino que pasa a ser regido, en principio, y para quienes les hacía falta menos de diez años para adquirir el derecho por el inciso 3º del artículo 36 citado”
Como se observa esta interpretación de la Sala Laboral del órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria no contraría la reciente interpretación que fijó la Sala Plena de la Corte Constitucional acerca del IBL en el régimen de transición y, por eso, no se estructura el defecto sustantivo alegado.
(…)
3.3. CONCLUSIONES
3.3.1. Si bien existía un precedente reiterado por las distintas Salas de Revisión en cuanto a la aplicación del principio de integralidad del régimen especial, en el sentido de que el monto de la pensión incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta en el régimen de transición, también lo es que esta Corporación no se había pronunciado en sede de constitucionalidad acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no es un elemento del régimen de transición.
3.3.2. En ese sentido, como la Sala Plena tiene competencia para establecer un cambio de jurisprudencia, aún en aquéllos casos en que existe la denominada jurisprudencia en vigor, el anterior precedente interpretativo es de obligatoria observancia».
De lo transcrito, se concluye que las posiciones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado eran contrarias en cuanto a los factores y el período a liquidar que debe cubrir el régimen de transición que establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para la primera, este no incluye el ingreso base de liquidación – IBL, y para el segundo, aquél sí es un ítem que está cobijado por este régimen.
Igualmente, en la sentencia SU-395 de 2017, la Corte Constitucional, con ponencia del Dr. Luis Guillermo Pérez, consideró:
«8.17. Vistas así las cosas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión.
8.18. A similar conclusión también se arribó en la Sentencia SU-210 de 2017 previamente referida, en el sentido de advertir que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, está circunscrito únicamente a los aspectos de la edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de la pensión, en la medida en que “lo atinente a las demás condiciones y requisitos pensionales que no estén regulados por dicho artículo, como el ingreso base de liquidación, deben regirse por las normas contenidas en la ley, correspondientes al sistema general de pensiones”.
8.19. Con todo, no sobra agregar que la Ley 100 de 1993, al regular el régimen de transición, no estableció un derecho autónomo. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (i) la estabilidad del régimen pensional, si bien no da lugar a un derecho adquirido, sí protege una expectativa legítima, (ii) esa especial protección se deriva no sólo de la confianza legítima a la estabilidad de las reglas pensionales, sino también del carácter progresivo de los derechos sociales, y, por consiguiente, (iii) el Legislador solo puede reformar ese régimen, cuando la modificación se encuentre suficientemente justificada y respete criterios de razonabilidad y proporcionalidad . Es por estos motivos que el propio constituyente derivado reformó (Acto Legislativo 01 de 2005) el artículo 48 Superior, debido a que el régimen de transición no es, en sí mismo, indefinido en el tiempo ».
En concordancia con las consideraciones efectuadas a lo largo de esta providencia, la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en las providencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, cuya posición prima frente a las de las demás Altas Cortes, por ser el órgano encargado de la guarda de la Constitución, consiste en que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Esta regla incluye a aquellas personas pertenecientes a regímenes especiales, tal y como lo dispuso la reiterada posición fijada por la Corte Constitucional en las sentencias citadas en precedencia. En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido en la mencionada ley se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si este fuere superior (artículo 36) o inferior (artículo 21).
Así las cosas, se encuentra que al ser esta la posición de la Corte Constitucional, expuesta en el marco de un análisis de constitucionalidad, debe ser este el precedente aplicable al asunto sub judice, consistente en que la interpretación correcta del mencionado artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ha estado dirigida, entre otros a que el IBL para quienes estuvieron amparados por el régimen de transición quedará regido por la Ley 100 de 1993 (art. 21 y 36), y no por las normas de los sistemas pensionales anteriores a la misma.
Con base en lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de agosto de 2018, fijó las reglas sobre los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones en el régimen especial previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985[11], postura que se acompasa con lo decidido por la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, en las que se indicó que en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional todas las pensiones, independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales frente a los cuales se realizaron efectivamente los aportes.
5.2. Desconocimiento del precedente y la presunta violación del derecho a la igualdad
La parte actora afirma que el Tribunal Administrativo de Caldas desconoció el precedente que había adoptado el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 al aplicar las reglas fijadas en la sentencia del 28 de agosto de 2018 y con ello vulneró el derecho a la igualdad, puesto que dicha interpretación generó que se profirieran decisiones disímiles frente a supuestos fácticos y jurídicos similares.
La Sala, al revisar la sentencia atacada, evidenció que la misma indicó las razones del cambio de postura en los siguientes términos:
“(…)
Tanto la sentencia SU-395 de 2017 y la de unificación del veintiocho (28) de agosto de 2018, marcan un precedente de especial incidencia en la interpretación del tema que ocupa la atención de la Sala. A diferencia de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, la primera providencia si se refiere puntualmente al contenido del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aludiendo en especial a los servidores públicos, a tal punto que la decisión allí contenida revocó varias sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado que hacían parte de la línea de entendimiento tradicionalmente asumida por esta jurisdicción especializada.
En el nuevo pronunciamiento la H. Corte Constitucional hace énfasis de manera contundente en que la interpretación constitucionalmente válida frente al citado régimen transicional en materia pensional involucra componentes esenciales que pueden sintetizarse así: (i) el régimen de beneficios consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene la edad, el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio y monto de la pensión, entendido exclusivamente como tasa de reemplazo o porcentaje; (ii) por el contrario, el Ingreso Base de Liquidación (IBL) se rige por las normas del sistema pensional general (Ley 100/93), pues no integra el ámbito de transición; (iii) los factores salariales hacen parte de la base pensional o IBL y no del “monto” de la prestación, por lo que serán los señalados en los Decretos 691 y 1158 de 1994; y (iv) se ratifica el mandato de correspondencia entra las cotizaciones y el reconocimiento pensional, por lo que los factores que no sean objeto de aportes al sistema no se verán reflejados en la liquidación del derecho reconocido.
Como se anotó líneas atrás, el contenido de la transición ha atravesado por diversas posibilidades hermenéuticas, dentro de las cuales este Tribunal había adoptado de manera uniforme la que señalaba el IBL como parte integrante del catálogo de beneficios, y con ello, la posibilidad de reconocer todos los factores salariales y la base de liquidación de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993. Sin embargo, el hecho de que el último precedente de constitucional aluda de manera directa a ex servidores públicos beneficiarios de la transición y cobijados por decisiones del máximo órgano de esta jurisdicción, revela sin lugar a equívocos que el marco de aplicación de la hermenéutica introducida por el Tribunal Constitucional se extiende a aquellos litigios que involucran la generalidad de los regímenes pensionales anteriores a 1994 y no solo aquellos especiales inicialmente abordados en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
Todo ello teniendo en cuenta además la postura adoptada por el máximo órgano de cierre de esta jurisdicción, pues la sentencia de unificación del veintiocho (28) de agosto de 2018 determinó las reglas aplicables en los casos de aquellos beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, estableciendo claramente que el IBL a tener en cuenta es aquel contenido en el inciso 3º del mencionado precepto y que los factores salariales a incluir en la liquidación pensional son solo aquellos sobre los cuales se hayan realizado los aportes.
Con base en ello, y atendiendo a que en los términos de la guardiana de la Carta esta es la interpretación constitucionalmente admisible del beneficio de la transición y a la posición del H. Consejo de Estado fuerza que el Tribunal rectifique la postura hasta ahora esbozada y en consecuencia se acoja en adelante el precedente constitucional desarrollado con amplitud en la sentencia SU-395 de 2017 y el precedente vertical obligatorio d la sentencia emanada del H. Consejo de Estado el veintiocho (28) de agosto de 2018.
(…)”
Con base en el análisis del cambio jurisprudencial y de la sentencia atacada la Sala considera que en el caso en estudio el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, pues justamente la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional referida anteriormente y la postura rectificada por el Consejo de Estado sirvió de sustento para que la autoridad judicial demandada concluyera que no era procedente ordenar la reliquidación pensional deprecada por la demandante al encontrar ajustado a derecho el acto administrativo objeto de control de legalidad.
Sumado a lo anterior, resulta pertinente anotar que el aludido tribunal tampoco desconoció la condición más favorable de la señora Nieto de Ochoa o alguna otra prerrogativa constitucional, pues lo cierto es que estudió su situación jurídico-administrativa conforme al régimen de transición que regulaba su pensión, el cual excluye el IBL como elemento integrante del mismo, como se explicó líneas atrás.
De acuerdo con lo expuesto la Sala concluye que el cambio de postura se encuentra debidamente justificada, no solo por el principio de autonomía judicial que ampara la función jurisdiccional, sino porque la modificación se debió a la aplicación de una posición jurídica adoptada con la intención de unificar la interpretación de manera sistemática del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual debió ser adoptada en cumplimiento de lo dispuesto en la misma providencia del 28 de agosto de 2018, en la cual se ordenó textualmente que las consideraciones expuestas en esa providencia, en relación con los temas objeto de unificación, eran obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.
Por último, es necesario aclarar que si la demandante pretende controvertir las reglas fijadas en la sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala considera que esta no es la decisión atacada en la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de tutela y además, es un fallo ejecutoriado que constituye precedente de obligatorio cumplimiento, el cual, como ya se indicó, fue debidamente aplicado por el tribunal demandado.
Por lo tanto, los reparos expuestos frente a la ponderación de derechos y principios fundamentales en conflicto entre la viabilidad financiera del sistema de pensiones y los derechos laborales de los trabajadores hacen parte del cambio jurisprudencial sobre los factores a tener en cuenta en el ingreso base de liquidación abordado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, los cuales solo fueron aplicados al caso particular de la señora Nieto de Ochoa en cumplimiento del precedente aplicable al asunto mencionado.
En consecuencia, esta Sección considera que no existió vulneración del derecho a la igualdad planteada por la parte actora.
Por todo lo anteriormente expuesto, se confirmará la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 15 de noviembre de 2019, pues no se encuentran vulnerados los derechos fundamentales invocados por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Caldas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: Confírmase la sentencia del 15 de noviembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual negó el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Presidente
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Magistrado
[1] La acción de tutela se presentó el 15 de octubre de 2019 ante la Secretaría General de esta Corporación.
[2] Folio 9 del expediente.
[3] Folio 61 del expediente.
[4] El fallo de primera instancia fue notificado el 4 de diciembre de 2019, tal y como se evidencia en los folios 202 a 206 del expediente.
[5] Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González.
[6] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.
[7] Ibídem.
[8] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
[9] Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[10] Al efecto ver Sentencia T-078/14, CP. Dr. Mauricio González Cuervo.
[11] En el sentido que sólo se incluyen aquellos factores sobre los cuales se haya efectuado aporte o cotización.
Publicado Por: abril 6, 2020