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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo para controvertir sentencias ejecutoriadas / PERJUCIO IRREMEDIABLE - Inexistencia
[E]l actor cuenta con el recurso extraordinario de revisión y reitera el criterio manifestado en otras oportunidades, pues de conformidad con los anteriores argumentos, y teniendo en cuenta la posición de la Sala Veintidós Especial de Revisión de esta Corporación, el dictar una sentencia extra petita, implica una violación al principio de congruencia, lo cual es una de las causales de nulidad originada en la sentencia, por lo que, contra ella procede el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, específicamente por la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 ejusdem. (...) no se acredita la existencia de un perjuicio irremediable o una condición de vulnerabilidad iusfundamental en el actor que permita flexibilizar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, ante la existencia de un medio judicial alternativo e idóneo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 - NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 252 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04509-01(AC)
Actor: JOSÉ DE JESÚS ROJAS RUÍZ
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
Temas: Tutela contra providencia judicial - Confirma improcedencia de la acción por el requisito de subsidiariedad.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
OBJETO DE LA DECISIÓN
La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor José de Jesús Rojas Ruíz contra el fallo del 4 de diciembre de 2019, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de subsidiariedad.
- ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
1. Con escrito radicado el 16 de octubre de 2019[1], en la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor José de Jesús Rojas Ruíz, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al mínimo vital.
2. El accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 26 de mayo de 2019[2], proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó parcialmente la sentencia del 11 de septiembre de 2018 del Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Girardot, que accedió a las pretensiones de la demanda y en su lugar, (i) modificó el ordinal tercero numeral 1) en los siguientes términos “1° Reajustar la asignación de retiro del señor JOSÉ DE JESÚS ROJAS RUÍZ, considerando como asignación básica en la liquidación, un salario mínimo mensual aumentando en un 60% conforme se estudió en la parte motiva de la sentencia, a partir del 30 de marzo de 2016” y (ii) revocó la condena en costas impuestas en el artículo 5 del fallo recurrido.
3. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó:
“1- Se deje sin efectos jurídicos la sentencia de segunda instancia proferida por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A de fecha 02 de mayo de 2019, radicado 2016 – 00326, que modificó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 1º Administrativo de Girardot de fecha 11 de septiembre de 2018.
2- Se ORDENE a la autoridad accionada que profiera una nueva sentencia en concordancia con los principios Constitucionales en lo relacionado con las pretensiones de la demanda y los precedentes jurisprudenciales existentes aplicables a mi caso.
3- Que la orden impartida por el –señor Magistrado sea de inmediato cumplimiento.”[3]
2. Hechos probados y/o admitidos
4. La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:
5. El actor recibió asignación de retiro por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL, sin embargo inconforme con la manera en que fue liquidada, presentó una solicitud en ejercicio del derecho de petición con radicado No. 20160073007 el 23 de agosto de 2016, con el propósito de que fuera reliquidada: “(i) tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso segundo del artículo 1° del decreto 1794 de 2000, es decir salario mínimo incrementado en un 60%; y, (ii) de conformidad con lo establecido en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, ese salario mínimo incrementado en un 60%, sea adicionado con un 38.5% de la prima de antigüedad.”[4]
6. Mediante oficio 2016-60372 del 7 de septiembre de 2016 CREMIL negó lo solicitado en la petición, y en tal sentido el señor Rojas Ruíz instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
7. El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Circuito de Girardot y mediante providencia del 11 de septiembre de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda, así:
“(…) SEGUNDO: Declárase la nulidad de oficio N° 60370 del 7 de septiembre de 2016, proferido por la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES.
TERCERO: a título de restablecimiento del derecho, condénase a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES, y en favor de José de Jesús Rojas Ruíz a: 1. Reliquidar, a partir del 30 de marzo de 2016, su asignación de retiro, tomando por sueldo asignación básica, el setenta por ciento (70%) de un salario mínimo legal mensual, incrementado en un sesenta por ciento (60%) adicionado con el treinta y ocho punto cinco por ciento (38.5%) por concepto de prima de antigüedad. 2. Reconocerle y pagarle, las diferencias entre los valores pagados y los resultantes de la ordenada reliquidación indexando las sumas debidas con aplicación de la fórmula establecida en la parte motiva de este proveído.”
8. Inconforme con dicha decisión, la entidad accionada la apeló, recurso que resolvió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, autoridad judicial que en sentencia del 2 de mayo de 2019 confirmó parcialmente la decisión recurrida, con fundamento en lo siguiente:
Para el sublite la pretensión del actor es que su prima de antigüedad se le liquide en el 38.5% del sueldo básico y no de la prima de antigüedad que devengaba en servicio activo, lo cual es errado pues la norma transcrita indica que se tomará para la pensión el 38.5% de la prima, no de la asignación básica.
Se desprende del complemento de la hoja del servicio No. 3-79692747 mediante la cual se realizó el incremento 20% (fl75vto), que la entidad tuvo en cuenta las siguientes partidas computables:
Sueldo básico al 100% $ 1.030.960,00
Prima de antigüedad 38.50% del básico $ 396.920,00
Subtotal (básico + antigüedad) $ 1.427.880,00
70% $ 999.516,00
Más Subsidio familiar $ 169.142,00
Total mesada $ 1.168.658,00
Dicha liquidación resulta igualmente errada, pues la posición de esta Sala ha sido la de entender que la norma atrás transcrita impone la obligación de liquidar la pensión del soldado profesional sumando el 38.5% de prima de antigüedad al 70% de salario mensual indicado en el numeral 13.2.1. Por tanto la liquidación correcta de la asignación de retiro del actor para 2015 ha debido ser:
70% salario básico ($1.030.960*70%) $ 721.672,00
Prima de antigüedad 38.50% de la que $ 203.173,22
tenía en actividad
Más Subsidio familiar $ 169.142,00
Total mesada $ 1.093.987,22
Por lo anterior no le asiste derecho al actor al pretender que se le calcule su asignación de retiro con un 38,5% de salario básico como prima de antigüedad, por lo cual habrá de revocarse en este aspecto la sentencia de primera instancia que accedió a lo pretendido en la demanda. (Destaca la Sala).
3. Fundamentos de la vulneración
9. El señor José de Jesús Rojas Ruiz manifestó que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales.
10. Adicionalmente, expuso que el Tribunal demandado vulneró el principio de congruencia al fallar en forma extra petita, toda vez que dispuso el cambio de la base de liquidación del 38,5 % de la prima de antigüedad, sin que ese asunto fuera parte de la controversia en el proceso ordinario. Que, de hecho, ni siquiera fue parte del recurso de apelación que interpuso Cremil contra la decisión de primera instancia.
11. Así mismo, puso de presente que el cambio que introdujo la autoridad judicial demandada referente a que para calcular la prima de antigüedad debía aplicarse el 38,5% al 58,5 % de la prima de antigüedad devengada en actividad por el actor, desconocía el precedente judicial del Consejo de Estado que ha establecido que esa partida corresponde al 38,5 % del 100 % del salario básico[5].
4. Trámite de la acción de tutela
12. Mediante auto del 22 de octubre del 2019[6], el despacho sustanciador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A como autoridad judicial accionada.
13. Como terceros con interés en las resultas del proceso ordenó vincular al Director de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.
5. Intervenciones
14. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles a folios 30 a 36, se presentó únicamente la siguiente intervención:
15. El apoderado judicial de Cremil[7]solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, pues, a su juicio: i) no existió vulneración al derecho del debido proceso, porque el actor tuvo la oportunidad de intervenir en las etapas procesales; ii) que el hecho de que no se accediera a las pretensiones de la demanda no implicaba un defecto o vicio de fondo de la providencia acusada; iii) que existe cosa juzgada y que el demandante no demostró que la tutela causara un perjuicio irremediable que la hiciera procedente de manera transitoria, y iv) que Cremil garantiza la legalidad de sus actuaciones, acatando las decisiones judiciales.
6. Fallo impugnado
16. En decisión del 4 de diciembre de 2019[8], la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo solicitado al considerar que no se cumple con el requisito relativo a la subsidiariedad. Concretamente expuso:
“La Sala advierte que la parte actora cuenta con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248[9] de la Ley 1437 de 2011. Como se sabe, el recurso extraordinario de revisión[10] es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial[11].
2.5.1. El recurso extraordinario de revisión no está previsto para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias ni para cuestionar la actividad interpretativa del juez, sino para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que afectan el principio de justicia. De hecho, la mayoría de las causales del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250[12] de la Ley 1437 de 2011 tienen que ver justamente con vicios de naturaleza procesal, que no sustancial, como ocurre, por ejemplo, con la causal de revisión denominada «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede el recurso de apelación».
7. Impugnación
17.El fallo de tutela fue notificado el 16 de diciembre de 2019, de manera que, de forma oportuna, esto es, el 13 de enero de 2019 la parte actora impugnó la decisión de primera instancia.
18. Al respecto, manifestó que la acción de tutela es procedente en el caso concreto, debido a que es el mecanismo idóneo para garantizar su mínimo vital, “adicional a ello considero que por mi grado de escolaridad soy sujeto de especial protección del Estado y someter mi situación al cumplimiento de otros requisitos (recurso extraordinario de revisión), genera una carga excesiva y desproporcionada frente a la falta de ingresos económicos y desmejora salarial que la sentencia del Tribunal genera en mi asignación de retiro que actualmente es el único ingreso que sostiene mi núcleo familiar.”
19. Adicionalmente, puso de presente que el desconocimiento del precedente judicial es una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, razón por la cual, su caso merece un estudio de fondo y reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
8. Actuación en segunda instancia
20. Mediante auto del 31 de enero de 2020[13], el despacho sustanciador ordenó poner en conocimiento del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot, como autoridad judicial que dictó la sentencia de primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25307-33-33-001-2017-00326-01, la nulidad de carácter saneable que se presentaba, debido a que no fue vinculado como tercero con interés en el auto admisorio.
21. Realizadas la notificación ordenada, de conformidad con las constancias visibles a folios 89 al 94 del expediente, no se presentaron intervenciones.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
22. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor José de Jesús Rojas Ruíz contra la providencia del 4 de diciembre de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1., del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación.
2. Problemas jurídicos
23. Corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia dictada el 4 de diciembre de 2019, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora. En este sentido se resolverá los siguientes problemas jurídicos:
- ¿Se cumple en el caso concreto con el requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial relativo a la subsidiariedad?
24. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sección analizará:
- ¿Vulneró la autoridad judicial acusada los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al mínimo vital del actor, al afirmar que el porcentaje del 38.5% relativo a la prima de antigüedad debe ser aplicado al valor que para el momento devengaba el actor por dicha prima respecto de salario básico, es decir, únicamente el 58.55%, en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado?
25. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial ii) naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; (iii) requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iv) análisis del caso concreto.
3. Razones jurídicas de la decisión
3.1. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
26. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012[14] unificóla diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[15]
27. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[16]
28. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetro procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
29. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[17], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[18], para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
30. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones judiciales, incluidas las de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación.
31. Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[19] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva.
32. Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedencia adjetiva, esto es: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
33. Luego de ello, sería posible realizar el estudio de la procedibilidad sustantiva a través de los posibles errores específicos en que podría incurrir una providencia judicial. Estos últimos, según la doctrina fijada en la sentencia C-590 de 2005, y acogida por esta Sección[20] se resumen, de manera general, de la siguiente manera:
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; y h. Desconocimiento del precedente.
34. De esta manera, la acción de tutela será procedente una vez verificado: (i) la concurrencia de los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la configuración de alguno de estos requisitos específicos mencionados -siempre y cuando hayan sido alegados por el interesado-; y que (iii) el vicio o defecto es de tal trascendencia que implica la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.[21]
3.2. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces
35. En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
36. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.
37. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia[22].
38. Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos.
39. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo.
40. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-735 de 2013, la cual se trae a colación como criterio auxiliar de interpretación, manifestó que la “exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.”[23]
41. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional manifestó que junto con los demás requisitos de procedibilidad, se exige que el actor haya ejercido los recursos previstos en el respectivo proceso judicial, pues no se trata de sustituir a través de ella los mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo”.”[24]
4. Caso concreto
4.2. Primer problema jurídico
42. En relación con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad la Sala considera que los argumentos expuestos por el accionante y que a su juicio determinaban el alcance de la solicitud de amparo, corresponden a una de las causales de revisión consagradas en el ordenamiento jurídico, esto es, la presunta vulneración al principio de congruencia por parte de la autoridad judicial acusada, como lo expuso el juez constitucional de primera instancia.
43. En efecto, en el escrito de tutela el accionante propuso la vulneración al principio de congruencia, así como un desconocimiento del precedente que se sustenta en la misma razón, pues a su juicio, el Tribunal accionado falló de forma extra petita, ya que dispuso el cambio de la base de liquidación del 38,5% de la prima de antigüedad, sin que ese asunto fuera parte de la controversia en el proceso ordinario, ni del recurso de apelación que interpuso Cremil contra la decisión de primera instancia, por lo que al revisar el contenido de la carga argumentativa en que los expone, es claro para esta Sala que su objetivo es demostrar la existencia de una decisión que desconoce los principios de congruencia y consonancia.
44. En ese sentido, la Sala comparte la argumentación expuesta por el juez constitucional de primera instancia, al advertir que el actor cuenta con el recurso extraordinario de revisión y reitera el criterio manifestado en otras oportunidades[25], pues de conformidad con los anteriores argumentos, y teniendo en cuenta la posición de la Sala Veintidós Especial de Revisión de esta Corporación[26], el dictar una sentencia extra petita, implica una violación al principio de congruencia, lo cual es una de las causales de nulidad originada en la sentencia, por lo que, contra ella procede el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, específicamente por la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 ejusdem[27], postura que señaló:
“2.6. Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia
Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi.
Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia.
(…)
El CPACA no trae una disposición similar, sin que ello signifique que este principio no se exija, pues de hecho el mismo se encuentra regulado en el artículo 305 del C. de P. C y 281 del nuevo Código General del Proceso, en los siguientes términos:
“Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
(…)
En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos:
“Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”
(…)
En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.(…)” (Negrita y subrayado fuera del texto)
45. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que en el sub judice se está ante una incongruencia externa, conforme a lo indicado por la Corte Constitucional en los siguientes términos:
“De la congruencia externa de la sentencia se deriva que, salvo disposición legal en contrario, se vulnera cuando una decisión va más allá de lo pedido, bien porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultra petita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extra petita), o, finalmente, cuando la decisión no abarca la totalidad de los extremos planteados en la litis (sentencia infra petita)”[28]
46. Con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión[29], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
47. De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión[30] procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).
48. Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”[31]. Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material”.
49. A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[32]. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”[33].
50. Ahora, la parte actora en la impugnación manifiesta que en el caso concreto se debe superar el mencionado requisito de subsidiariedad, debido a que (i) la decisión del Tribunal afecta su mínimo vital; y (ii) su grado de escolaridad no le permite acceder al mecanismo extraordinario.
51. Al respecto, la Sala manifiesta que de la revisión del expediente, se advierte que no se acredita la existencia de un perjuicio irremediable o una condición de vulnerabilidad iusfundamental en el actor que permita flexibilizar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, ante la existencia de un medio judicial alternativo e idóneo.
52. Lo anterior por cuanto, es claro que si bien la decisión del Tribunal afecta el valor de la mesada pensional del actor, lo cierto es que aquel es beneficiario de una pensión que garantiza ese mínimo vital y, pues en efecto, la sentencia no estableció que el tutelante no tuviera derecho a percibir la mesada pensional.
53. Por otro lado, el grado de escolaridad del actor no resulta ser un argumento válido para concluir que el recurso extraordinario carece de idoneidad en el caso concreto, pues aquel se ejerce a través de apoderado judicial, frente a lo cual se reitera, el tutelante es beneficiario de una pensión, es decir, de un ingreso mensual.
54. En este orden de ideas, se advierte que la solicitud de tutela, en relación con los argumentos expuestos por la accionante tornan a la misma improcedente, puesto que como quedó demostrado la acción de tutela no supera el requisito de procedibilidad adjetivo de la subsidiariedad debido a que aquel cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la providencia judicial censurada, de conformidad con los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
5. Conclusión
55. La Sala confirmará la sentencia del 4 de diciembre de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de diciembre de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia del amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Presidente
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Magistrado
[1] Folio 1 del expediente.
[2] Folios 124 a 129 del expediente en préstamo.
[3] Folio 16 del expediente.
[4] Folio 104 del expediente en préstamo.
[5] Sentencia del 25 de abril de 2019, proceso Nº 85001333300220130023701. M.P. William Hernández Gómez. Sentencia del 10 de mayo de 2018, proceso Nº 19001233300020140012801. M.P. William Hernández Gómez.
[6] Folio 29.
[7] Folios 39 a 42 ibídem.
[8] Folios 58 62 del expediente.
[9] Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos
[10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de abril de 2004. M.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente de N° 1999-0194.
[11] En cuanto a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, ver, entre otras, providencia del 30 de noviembre de 2011, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente N° 1999-0207, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[12] Artículo 250. C. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
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[13] Folios 86 a 88.
[14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, Expediente No. 2009-01328-01, M. P. María Elizabeth García González.
[15] El recuento de esos criterios se encuentra de las páginas 13 a 50 del fallo antes reseñado.
[16] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (negrilla dentro del texto).
[17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 2012-02201-01 (IJ), M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[18] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
[20] Sentencia del 7 de diciembre de 2016, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01) y Sentencia del 24 de noviembre de 2016, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01.
[21] Corte Constitucional. Sentencia SU-337/2017, M.P Antonio José Lizarazo Ocampo
[22] En sentencia T-313 de 2005, M.P .Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”
[23] Corte Constitucional, Sentencia T-735 del 17 de octubre de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-107 del 20 de febrero de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa
[25] Consejo de Estado, Sentencia del 21 de julio de 2016. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2015-03373-01; Sentencia del 14 de mayo de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000-2014-02791-00
[26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro
[27] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
[28] Corte Constitucional, auto 362 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[29] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918-00.
[30] Ver al respecto la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, del 12 de septiembre de 2019. M.P. Luís Alberto Álvarez Parra. Rad. 11001-03-15-000-2019-03291-01, sentencia del 14 de febrero de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2018-04760-00, sentencia del 12 de diciembre de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2019-03853-01.
[31] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226.
[32] Sentencia C-418 de 1994.
[33] Sentencia T-966 de 2005.
Publicado Por: abril 12, 2020