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En el sub lite la parte actora consideró que los derechos fundamentales invocados como sustento de la acción de tutela fueron trasgredidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, con ocasión de lo decidido en la providencia del 23 de mayo de 2019. (…) La sentencia atacada fue notificada electrónicamente a las partes el 11 de junio de 2019, de manera que quedó ejecutoriada el 14 de junio siguiente. La tutela fue presentada el 24 de enero de 2020, con lo que, evidentemente, la parte actora sobrepasó el término de 6 meses que la jurisprudencia ha considerado como razonable para solicitar el amparo de los derechos fundamentales cuando quiera que estos se vean amenazados o vulnerados por una providencia judicial. Así las cosas, para la Sala es clara la inexistencia de necesidad o urgencia en la intervención del juez constitucional. (…) La parte demandante, en su escrito de demanda, no alegó ninguna razón para justificar su inactividad, ni es posible evidenciar que las circunstancias que rodean el proceso de la referencia vulneren los derechos de terceros afectados o que la violación alegada sea permanente en el tiempo. En atención a todo lo expuesto, como la parte demandante presentó la acción de tutela bajo estudio en un término que no se considera razonable después de la ejecutoria de la decisión atacada y no justificó dicha situación, es claro que la solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez y, por ende, hay lugar a declarar su improcedencia por esta razón.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00261-00(AC)
Actor: MANUEL DAVID VELEZ MENDEZ
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION TERCERA, SUBSECCION A
Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por el actor, actuando por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017.
1. Petición de amparo constitucional
Mediante escrito recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el 24 de enero de 2020, el señor Manuel David Vélez Méndez presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y “al acatamiento del precedente judicial” en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, con ocasión de la providencia proferida por dicha autoridad el 23 de mayo de 2019, en el marco del medio de control de reparación directa 11001-33-36-036-2015-00443-01, a través de la cual se confirmó parcialmente el fallo de primera instancia, y revocó la condena impuesta por concepto de daño material en la modalidad de lucro cesante.
Lo anterior en consideración a que, según lo sostiene la parte actora, la autoridad judicial demandada incurrió en un presunto defecto fáctico, por indebida valoración probatoria del acta de la junta médico laboral para acreditar dicho perjuicio material, así como en el desconocimiento del precedente judicial que le da plena validez a la referida acta como medio probatorio para demostrar ese tipo de perjuicios.
En concreto, solicitó lo siguiente:
«PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, de igualdad y acatamiento al precedente jurisprudencial en favor del peticionario Manuel David Vélez Méndez los cuales le fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, con la decisión de denegar la indemnización por daño material (lucro cesante) a pesar de que en el expediente quedó demostrado que el actor sufrió una incapacidad laboral equivalente al treinta y cinco punto catorce por ciento (35.14%).
SEGUNDA.- Que se deje parcialmente sin efecto la sentencia dictada el día 23 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dentro del proceso de reparación directa No. 11001 33 36 036 2015 00443 01 en lo referente al tema del daño material por lucro cesante (numeral 1º de la parte resolutiva).
TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior declaración se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dictar una nueva sentencia donde se reconozca y liquide el daño material por lucro cesante sufrido por el lesionado Manuel David Vélez Méndez conforme a la liquidación realizada por el juzgado de primera instancia y el ingreso base de liquidación IBC indicado en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora».
La solicitud tuvo como fundamento los siguientes
2. Hechos
Precisó que el señor Manuel David Vélez Méndez se desempeñaba como soldado profesional del Ejército Nacional y para el año 2012 se encontraba adscrito al Batallón de Combate Terrestre No. 109 el cual dependía orgánicamente de la Brigada Móvil No. 17 con sede en Cali.
Anotó que el 22 de julio de 2012 la compañía del SLP, el actor se encontraba desarrollando una operación militar en la vereda El Líbano, jurisdicción del municipio de Florida, Valle. En desarrollo de esa actividad el demandante activó de manera involuntaria una mina A.E.I. (artefacto explosivo improvisado) que le produjo graves lesiones en su mano izquierda.
Destacó que, para dictaminar su incapacidad física y laboral se le convocó a la Junta Médico Laboral y, mediante acta del 7 de mayo de 2013 se le fijaron secuelas fisiológicas, funcionales y estéticas de carácter permanente en su cuerpo, así como una pérdida de la capacidad laboral definitiva equivalente al treinta y cinco punto catorce por ciento (35.14%).
Comentó que, en consideración a lo anterior, presentó una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa que, en primera instancia, fue conocida por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, despacho que mediante sentencia del 4 de mayo de 2018 condenó a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, al pago de las siguientes sumas de dinero a favor del accionante: i) por daño moral la suma de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, ii) por daño a la salud 20 SMLMV y iii) por daño material (lucro cesante) $65’031.048.
Sostuvo que, dicha decisión fue apelada por la entidad demandada, recurso que fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 23 de mayo de 2019, en la que confirmó parcialmente el fallo impugnado y revocó la condena del daño material por concepto de lucro cesante.
Indicó que como sustento de dicha decisión el Tribunal argumentó que no había lugar a efectuar el reconocimiento económico por lucro cesante, comoquiera que dentro del plenario se acreditó que al demandante se le otorgó indemnización por disminución de la capacidad laboral a través del acto administrativo Nº 158884 del 3 de julio de 2003 en razón a la pérdida de su capacidad laboral. En otras palabras, señaló que ya había operado la indemnización a for fait en cuantía de $20.394.204.
3. Sustento de la vulneración
La parte actora sostuvo que se vulneraron sus garantías constitucionales, pues a su juicio, con la providencia cuestionada se desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
Indicó que en este caso la providencia acusada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del acta de la junta médico laboral, como documento idóneo para la acreditación del lucro cesante.
Sostuvo que el Tribunal demandado no expuso las razones por las cuales desestimó el contenido de la referida acta al momento de valorar el lucro cesante, pues ni siquiera hizo alusión a este documento ni a la capacidad laboral que le fue dictaminada al accionante.
Explicó la finalidad de este tipo de indemnización y refirió la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictada en el expediente 50001-23-15-1999-00326-01 para señalar que la misma fue desconocida por el Tribunal demandado.
Anotó que la indemnización a for fait sí es compatible con la indemnización por responsabilidad extracontractual del Estado, pues en la referida sentencia de unificación se concedieron perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante a un soldado profesional que sufrió una incapacidad laboral del 100% y a quien también le había sido reconocida una pensión de invalidez.
Citó varios pronunciamientos de la Sección Tercera de esta Corporación para sustentar la procedencia de la indemnización de lucro cesante, pese al reconocimiento de la indemnización a for fait.
4. Trámite de la solicitud de amparo
Mediante auto de 29 de enero de 2020, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar al accionante, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, al juez Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al representante de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, como demandados y terceros con interés en las resultas del proceso (f. 53).
Igualmente, se solicitó al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que allegara en calidad de préstamo el expediente 11001-33-36-036-2015-00443-01, correspondiente al proceso ordinario promovido por el actor contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional.
5. Argumentos de defensa
5.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A
La autoridad judicial demandada, contestó la tutela en los siguientes términos:
Precisó que en este caso no se cumple con el requisito de la inmediatez, en tanto que la providencia acusada fue emitida el 23 de mayo de 2019, esto es, hace más de 6 meses, motivo por el cual solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, pues si bien no hay un término de caducidad no es entendible que el accionante hubiera tardado tanto en realizar la petición, acudiendo a un mecanismo caracterizado por ser preferente y sumario.
Sin perjuicio de lo anterior, señaló que en este caso no se acreditan los defectos alegados como sustento de la violación de los derechos fundamentales invocados, pues el tribunal resolvió revocar la decisión del juez de primera instancia frente al reconocimiento de perjuicios materiales por concepto de lucro cesante, luego de llevar a cabo una valoración coherente y completa de los medios probatorios.
5.2 Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá
El despacho vinculado contestó la tutela en los siguientes términos:
Indicó que, respecto de la indemnización por daño material en la modalidad de lucro cesante, ese juzgado valoró el acta de la junta médico laboral, en donde se diagnosticaron lesiones por esquirla de artefacto explosivo en región lateral del puño izquierdo con lesión del extensor largo del pulgar y en el que se determinó una pérdida de la capacidad laboral del demandante del 35.14%. Así las cosas, la vulneración que alega el accionante de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acatamiento del precedente judicial radica únicamente en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, proferida el 23 de mayo de 2019, que modificó el fallo de primera instancia proferido por ese despacho.
5.3. Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional
El tercero con interés vinculado al trámite, pese a que fue notificado en debida forma, no contestó la tutela de la referencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, al artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[1] modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si en el presente evento, al proferir la providencia del 23 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en unos presuntos defectos fáctico y desconocimiento del precedente en el proceso de reparación directa promovido por el actor contra La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, al revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, para en su lugar, no reconocer los perjuicios materiales deprecados, puntualmente la indemnización por lucro cesante requerida.
Sin embargo, previo a resolver, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados, se estudiará iii) el fondo del asunto.
3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial
De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[2], mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[3], conforme al cual:
«De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»[4].
La Corporación hamodificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutelay, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación.
Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.
La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[5] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).
En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.
Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.
4. Inmediatez
En el sub lite la parte actora consideró que los derechos fundamentales invocados como sustento de la acción de tutela fueron trasgredidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, con ocasión de lo decidido en la providencia del 23 de mayo de 2019.
Según se tiene, la providencia atacada, decidió el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la que se había accedido a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de reparación directa.
La sentencia atacada fue notificada electrónicamente a las partes el 11 de junio de 2019, de manera que quedó ejecutoriada el 14 de junio siguiente. La tutela fue presentada el 24 de enero de 2020, con lo que, evidentemente, la parte actora sobrepasó el término de 6 meses que la jurisprudencia ha considerado como razonable para solicitar el amparo de los derechos fundamentales cuando quiera que estos se vean amenazados o vulnerados por una providencia judicial.
Así las cosas, para la Sala es clara la inexistencia de necesidad o urgencia en la intervención del juez constitucional.
Sobre el punto, resulta del caso precisar que no existe norma o parámetro jurisprudencial que establezca un plazo perentorio para presentar tutela contra providencia judicial, pero de ninguna manera se puede permitir que su uso se difiera indefinidamente, sin que medie una razón válida. Lo contrario sería desconocer la línea jurisprudencial que, en cuanto a la exigencia del requisito de “inmediatez”, ha trazado la Corte Constitucional, autoridad judicial que ha manifestado[6]:
“Según la naturaleza de la acción de tutela, la cual tiene el propósito de obtener la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados, se ha discutido acerca de la necesidad de estudiar un plazo razonable[7] en la interposición del amparo. La Sentencia SU-961 de 1999 dio origen al principio de la inmediatez, no sin antes reiterar, como regla general, que la posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que esta no tiene un término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez constitucional, en principio, no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo: (Se resalta)
‘Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.
(…)”[8]
Para la Sala es claro que el juicio sobre el requisito de la inmediatez, en los casos de acciones de tutela interpuestas contra providencias judiciales, resulta ser más exigente, toda vez que cuando la decisión atacada fue conocida y se encuentra ejecutoriada la persona está habilitada para acudir al juez constitucional para solicitar el amparo de sus derechos.
Sin embargo, la Corte Constitucional[9] y esta Sala[10] han admitido la procedencia de la acción de tutela interpuesta cuando ha transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que:
i) Exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros;
ii) La inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
iii) Exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o
iv) Cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.
La parte demandante, en su escrito de demanda, no alegó ninguna razón para justificar su inactividad, ni es posible evidenciar que las circunstancias que rodean el proceso de la referencia vulneren los derechos de terceros afectados o que la violación alegada sea permanente en el tiempo.
En atención a todo lo expuesto, como la parte demandante presentó la acción de tutela bajo estudio en un término que no se considera razonable después de la ejecutoria de la decisión atacada y no justificó dicha situación, es claro que la solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez y, por ende, hay lugar a declarar su improcedencia por esta razón.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Manuel David Vélez Méndez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquesea las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Presidente
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Magistrado
[1] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”.
[2] Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González.
[3] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.
[4] Ibidem.
[5] Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional.
[6] Corte Constitucional, sentencia T – 246 DE 2015, M.P. Dra.: Martha Victoria Sáchica Méndez.
[7] “La razonabilidad en la interposición de la acción de tutela está determinada, tanto en su aspecto positivo, como en el negativo, por la proporcionalidad entre medios y fines. El juez debe ponderar una serie de factores con el objeto de establecer si la acción de tutela es el medio idóneo para lograr los fines que se pretenden y así determinar si es viable o no. Dentro de los aspectos que debe considerarse, está el que el ejercicio inoportuno de la acción implique una eventual violación de los derechos de terceros. Para hacerlo, el juez debe constatar: 1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados”. SU-961/99.
[8] Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.
[9] Sentencia T-246 del 30 de abril de 2015. M.P. Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[10] Ver entre otras la sentencia del 27 de agosto de 2015, proferida en el expediente No. 11001-03-15-000-2015-01579-00(AC). M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Publicado Por: abril 13, 2020