11001-03-15-000-2019-00302-01(AC) Sección 5 2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada

[L]a decisión que la parte actora pretende atacar fue proferida el 5 de julio de 2018, notificada por edicto desfijado el 13 del mismo mes y año, y cobró ejecutoria el 16 de julio de 2018, como se advierte en el folio 383 del cuaderno principal del expediente ordinario, mientras que la acción de tutela se presentó el 25 de enero de 2019, es decir más de 6 meses y nueve días después de la ejecutoria de dicha providencia. Así las cosas, resulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo transcurrió un término que resulta irrazonable para acudir al juez constitucional, sin que en la acción de tutela ni en el escrito de impugnación se justificara de forma alguna el retardo para promover la presente acción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 DECRETO 1983 DE 2017

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de 5 del agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00302-01(AC)

Actor: YOLANDA BELTRÁN MONTOYA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

TEMAS:                     Tutela contra providencia judicial. Procedencia adjetiva.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la apoderada judicial de la parte actora, contra el fallo del 28 de febrero de 2019, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991.

1. ANTECEDENTES

1. Solicitud

La señora Yolanda Beltrán Montoya, por intermedio de apoderada, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, en la que pidió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y del principio de no reformatio in pejus.

Las mencionadas garantías las estimó vulneradas con la providencia del 5 de julio de 2018, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó parcialmente la decisión, pero modificó la sentencia del 30 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Administrativo en Descongestión de Bogotá[1], ordenándole a la UGPP reconocer y pagar a la actora el 36.7832474% de la sustitución pensional del señor Oliverio Prieto Sánchez (Q.E.P.D.), por ostentar la calidad de compañera permanente del fallecido.

1. Hechos

La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:

• Narró la actora que el señor Oliverio Prieto Sánchez se desempeñó como guardián del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, desde el 8 de marzo de 1966 hasta el 30 de agosto de 1974, y desde el 14 de marzo de 1979 hasta el 30 de diciembre de 1995.

• El 20 de diciembre de 1985, el señor Prieto Sánchez contrajo matrimonio católico con la señora Graciela Galeano Barreto y posteriormente el señor Prieto Sánchez fue trasladado a la Cárcel de Chaparral, Tolima, suceso a partir del cual se separaron “[…] de hecho y techo […]”.

• Mediante Resolución 8806 de 20 de noviembre de 1992, Cajanal le reconoció pensión de jubilación al señor Prieto Sánchez en cuantía de $120.000, efectiva a partir del 1º de junio de ese año, reliquidada mediante Resolución 11710 de 23 de septiembre de 1996, elevando la cuantía a $228.620,31, efectiva a partir del 1º de enero de 1996.

• Desde el año 1992, el señor Oliverio Prieto Sánchez y la señora Yolanda Beltrán iniciaron y formalizaron una relación amorosa, que luego se transformó en una unión estable que perduró por más de 16 años y en la que concibieron dos hijos. Agregó que el señor Prieto Sánchez afilió a la seguridad social como sus beneficiarios a su compañera permanente y a sus dos hijos.

• El 9 de septiembre de 2008, se produjo el deceso del señor Prieto Sánchez.

• Con anterioridad, en su calidad de compañera permanente del causante, y en representación de sus dos hijos menores de 18 años, había solicitado a Cajanal el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pero ante la excesiva demora de la entidad para responder, presentó una acción de tutela y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, mediante fallo de 2 de febrero de 2009, le ordenó a la entidad que resolviera la solicitud de sustitución pensional. Dicha orden se cumplió mediante la Resolución UGM 008485 de 15 de septiembre de 2011, en la que se sustituyó la pensión en un 50% para los dos hijos menores, y se dejó en suspenso el otro 50% mientras la justicia decide a quien le correspondía, porque existía conflicto sobre ese derecho por la presencia y petición de la señora Graciela Galeano Barreto,  esposa del fallecido.

• En consecuencia, presentó demanda ordinaria para obtener la declaratoria de la existencia de la unión marital de hecho y la sociedad patrimonial, en contra de la sucesión de Oliverio Prieto Sánchez, con citación de sus dos menores hijos y de la esposa de éste, la señora Graciela Galeano Barreto. Proceso que fue conocido por el el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de El Guamo, despacho judicial que, mediante sentencia de 26 de agosto de 2011, resolvió que “[…] entre YOLANDA BELTRÁN MONTOYA Y OLIVERIO PRIETO SÁNCHEZ, existió una Unión Marital de Hecho entre el año 1.992 y el 9 de septiembre de 2008, (artículo 1º de la Ley 54 de 1990 […]”. La cónyuge supérstite del causante no apeló la sentencia.

• La accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del artículo quinto de la Resolución UGM 008485 de 15 de septiembre de 2011, por la  cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE -en liquidación- determinó dejar en suspenso el 50% del posible derecho y el porcentaje que les pudiera corresponder a la cónyuge y a la compañera permanente respecto de la pensión de sobreviviente de Oliverio Prieto Sánchez. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le reconociera y se ordenara pagarle la pensión de sobreviviente en forma prevalente frente a la esposa del fallecido pensionado.

• Mediante sentencia de 30 de septiembre de 2016, el Juzgado Administrativo en Descongestión de Bogotá, declaró la nulidad del artículo 5 de la Resolución UGM 008485 de 15 de septiembre de 2011 que dispuso la suspensión del 50% de la pensión de sobreviviente del señor Oliverio Sánchez a la que pudieran tener derecho las señoras Yolanda Beltrán Montoya y Graciela Galeano Barreto. También hizo lo propio respecto de la Resolución UGM 035535 de 27 de febrero de 2012, por la cual resolvió un recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución inicialmente mencionada. Como consecuencia, le ordenó a la UGPP reconocer y pagar el 50% de la pensión de sobreviviente a la señora Beltrán Montoya, compañera permanente del finado, prestación que se encontraba suspendida.

• Inconforme, la UGPP apeló el fallo y pidió la revocatoria de las decisiones que la desfavorecían y, mediante sentencia de 5 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó parcialmente el fallo de 30 de septiembre de 2016, proferido por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá. No obstante, modificó la sentencia de primera instancia y le ordenó a la UGPP reconocer y pagar “[…] a la señora Yolanda Beltrán Montoya el 36.7832474% del 50% de la sustitución pensional en suspenso del señor Oliverio Prieto Sánchez (q.e.p.d) y para la señora Graciela Galeano Barreto el 13,2167526% restante […]”.

1. Fundamentos de la solicitud

A juicio de la actora, el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defectos sustantivo, fáctico y en desconocimiento del precedente por el hecho de haber ordenado compartir la pensión causada por el señor Oliverio Prieto Sánchez con la anterior esposa de éste, quien no apeló la sentencia de primera instancia que tácitamente le negó tal derecho, orden que desborda los límites de la controversia que le fue planteada en el escrito de apelación de la UGPP. 

También sostuvo que tal decisión desmejora el monto de la asignación pensional que le fue reconocida como compañera permanente y que la UGPP no tenía legitimidad para recurrir.

Al respecto, de manera expresa expuso lo siguiente:

“[…] las razones de hecho y de derecho que llevan a cuestionar la posición oficiosa determinada por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Tolima en la sentencia objeto de cuestionamiento, es precisamente la de ordenar de oficio reconocerle a la esposa Graciela Barreto un porcentaje del valor de la pensión, en menoscabo del derecho real y concreto de la demandante Yolanda Beltrán Montoya, acreedora al 50% en comunidad con sus menores hijos, sin tener en cuenta que ella no apeló de la sentencia de primera instancia que le fue desfavorable, por cuanto que si no hubo un pronunciamiento claro y concreto, significa una negativa tácita, de lo cual debió apelar, consintiendo con su silencio la sentencia, de manera que el superior no podía abrogarse esta facultad exclusiva de la tercera interviniente, incurriendo, se insiste, en la violación del principio de REFORMATIO IN PEJUS […]”. Negrillas y subrayas no originales.

Insistió en que al dictarse la sentencia de primera instancia que le reconoció la sustitución pensional, la UGPP no tenía interés jurídico para recurrir y debió limitarse a esperar su ejecutoria.

Recordó que existe abundante jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la competencia del superior cuando es único el apelante, y adujo que resultó perjudicada al ordenársele a la UGPP que reconociera una pensión proporcional a la esposa del causante. Particularmente, citó la sentencia de 26 de abril de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, al decidir la acción de tutela 11001-03-15-000-2018-00854-00[2].

1. Petición de amparo constitucional

Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:        

“[…] 1ª.- Que se deje sin efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de fecha 5 de julio de 2018, proferida dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO de YOLANDA BELTRAN MONTOYA contra LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP – (Radicación No. 73001-33-31-704-2012-00032-01 e Interno No. 000015/2017) en sede de segunda instancia, por la cual, en el numeral 1º) se CONFIRMA PARCIALMENTE el fallo de primera instancia calendado el 30 de septiembre de 2016, proferido por el Juzgado Administrativo de Descongestión  del Circuito de Bogotá D.C., en la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído, y el numeral SEGUNDO se dispuso MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 30 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá D.C., el cual quedará así: “TERCERO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – reconocer y pagar a la señora Yolanda Beltrán Montoya el 36,7832474% del 50% de la sustitución pensional en suspenso del señor Oliverio Prieto Sánchez   (q.e.p.d.) y para la señora Graciela Galeano Barreto el 13,2167526% restante”…” (Negrillas fuera de texto), que este párrafo final el que debe desaparecer del contenido de la nueva sentencia.

2º.- Que como consecuencia de la declaración anterior, que la Honorable Sala del Consejo de Estado profiera la sentencia de reemplazo, o se ordene a la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Tolima, que una vez sean REVOCADOS los numerales de las (sic) sentencia revocada en la tutela, en sustitución, se profiera sentencia de segundo grado, acogiendo todas las pretensiones de la demanda entablada por la suscrita, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se falló en el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá D.C., radicado bajo el número que se dejó consignado en la pretensión primera de la demanda de tutela, por cuanto el no hacerlo, generaría UNPERJUICIO IRREMEDIABLE para los intereses de mi poderdante, debido a que se estaría ocasionando un detrimento patrimonial en su contra y en beneficio de una tercera persona, inclusive contra el patrimonio del erario público representado por la UGPP.

3º Que proceda la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable, puesto que mi poderdante no tiene otro mecanismo para aniquilar las decisiones que aquí se atacan para la protección de los derechos fundamentales alegados, dado que con la sentencia de segundo grado que modificó la sentencia de primera instancia, quedó finiquitada la controversia con la pérdida total de los derechos económicos reclamados, en contravía de la variada y numerosa jurisprudencia del propio Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre los derechos protegidos a los pensionados y el derecho constitucional de la REFORMATIO IN PEJUS” […]”.

1. Trámite de la acción

Mediante auto del 1º de febrero de 2019[3], el Magistrado Ponente de la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Administrativo en Descongestión de Bogotá y, dispuso vincular como terceros interesados, a la UGPP y al Juzgado Once Administrativo de Ibagué.

En la misma providencia, se solicitó a la Secretaría del Juzgado Once Administrativo de Ibagué, que enviara en condición de préstamo y con destino al proceso de tutela de la referencia, el expediente contentivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 73001-33-31-704-2012-00032-00.

1. Contestaciones

1.6.1. El Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué[4]

El Juez titular del despacho judicial manifestó que se abstiene de efectuar culquier tipo de consideraciones jurídicas frente a la decisión cuestionada, por cuanto los hechos que sustentan la presente acción se originan en una decisión propia del Juzgado Administrativo en Descongestión del Circuito de Bogotá y del Tribunal Administrativo del Tolima, en ejercicio de su autonomía judicial.

Explicó que, por reparto, la demanda correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué, en cumplimiento de medidas de descongestión adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, proceso que al vencimiento de las mismas medidas fue repartido al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y posteriormente enviado al Juzgado Administrativo en Descongestión de Bogotá que profirió la sentencia de primera instancia.

1.6.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP

El Director Jurídico de la UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto las decisiones adoptadas por los jueces naturales de la causa se ajustaron al ordenamiento legal regulador de la pensión de sobrevivientes.

Adujo que la parte actora no puede pretender ejercer el amparo constitucional como una tercera instancia para revisar las decisiones proferidas por el juez competente, después de haber agotado el procedimiento legal establecido para el efecto.

Sostuvo que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima se encuentra en firme e hizo tránsito a cosa juzgada. Y agregó que de persistir la inconformidad de la parte actora frente a lo decidido por la Corporación Judicial resulta evidente que cuenta con el “recurso extraordinario correspondiente“ para que la jurisdicción dirima el litigio.

Planteó que la accionante no logró demostrar cómo la autonomía del juez de la causa y su decisión vulneraron los derechos fundamentales invocados como violados.

Alegó que la tutelante recibe el pago de su mesada pensional en la proporción ordenada por el Tribunal Administrativo del Tolima, de manera oportuna por parte del Consorcio FOPEP, desde el mes de diciembre de 2018, y que ya recibió el pago del retroactivo.

Concluyó que la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima es acertada ya que no existe vulneración de los derechos fundamentales y no se configuran los requisitos para la procedencia del amparo solicitado.

Sin perjuicio de lo anterior, solicitó tener en cuenta: i) que la accionante no puede pretender el aumento ilegal del porcentaje del derecho de una pensión de sobrevivientes, pues se causaría un perjuicio a la sostenibilidad del sistema financiero y al sistema general de seguridad social, ii) que no se encuentran demostrados los presupuestos para considerar que se configura la existencia de un perjuicio irremediable, iii) que la acción de tutela no es la vía adecuada para obtener el reconocimiento o la reliquidación de pensiones, y iv)  que no se acreditaron las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

1.6.3. El Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Administrativo en Descongestión del Circuito de Bogotá guardaron silencio, pese a ser debidamente notificadas de la admisión de la presente acción de tutela.

1. Fallo impugnado

Mediante fallo del 28 de febrero de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela.

El a quo sostuvo que la apelación interpuesta por la UGPP se concretaba a establecer la garantía de los derechos de las partes, sin deteriorar los recursos del Estado, y adujo que si bien es cierto que de las pruebas existentes en el plenario se podía inferir un estrecho vínculo marital entre la compañera permanente (ahora demandante) y el causante, la realidad es que tales elementos de juicio no ofrecían plena certeza respecto de la convivencia, habida cuenta que la señora Graciela Galeano Barreto, cónyuge del causante, también alegaba la convivencia con el señor Oliverio Prieto Sánchez durante los últimos años de su vida, por lo que existían dudas de la convivencia efectiva para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la compañera permanente en un porcentaje del 50%.

Dijo que pese a que la esposa del causante no presentó recurso de apelación de la sentencia de primera instancia, la controversia sobre su particular situación y su definición quedaron planteadas con ocasión del recurso de alzada interpuesto por la UGPP, entidad con interés jurídico para apelar.

Consideró, entonces, que el fallo objeto de inconformidad no se apartó de las sentencias citadas como precedente por la parte accionante, en las que se puso de manifiesto que la decisión que resolvía el recurso presentado por el apelante único se encontraba limitado a los aspectos indicados por la parte apelante, pues a eso se concretó el Tribunal de segunda instancia.

Por todo lo expuesto, advirtió que el Tribunal Administrativo del Tolima,al expedir la sentencia de 5 de julio de 2018, no incurrió en los defectos alegados por la accionante, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable, ajustada a derecho y al tenor de su autonomía judicial, sin evidenciar una actuación arbitraria.

1. Impugnación

Inconforme, la actora, mediante apoderada, presentó impugnación. Insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela y adujo que no es posible afirmar que con la apelación de la UGPP también se deba entender que el recurso es presentado para controvertir lo desfavorable a cualquiera de las otras partes del proceso, como pareció entenderlo el Consejo de Estado.

Que esa consideración no tiene ningún asidero legal, ya que tanto normativa como jurisprudencialmente, la apelación no favorece sino a quien recurre a dicho medio y no se puede hacer extensivo a otro sujeto procesal, como en el caso objeto de controversia, en el que la señora Graciela Galeano es contra parte de la señora Yolanda Beltrán y no se pueden confundir los intereses de una y otra.

Indicó que la demanda de tutela fue extensa y clara en advertir la existencia del fenómeno de la no reformatio in pejus, y que la cita del precedente también se efectuó correctamente, solo que el fallo decidió apartarse para darle paso a una decisión en desmejora de los intereses de la señora Yolanda Beltrán Montoya y de la propia UGPP.

Adujo, además, que si el único apelante fue la UGPP, no debió hacerse más gravosa su situación, y con repercusiones económicas, al reconocer la sustitución pensional a la esposa del señor Prieto Sánchez, a quien se le debe pagar una proporción de la pensión sustituida más los derechos prestacionales y de salud a los que por dicha situación tiene derecho.

Por lo anterior, pidió que se revocara la decisión de primera instancia y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

1. Trámite en segunda instancia

Previa decisión de la impugnación presentada por la actora, el despacho ponente advirtió que no se había vinculado al trámite de la tutela a la señora Graciela Galeano Barreto, tercera con interés directo en las resultas del proceso.

En consecuencia, mediante auto del 8 de abril de 2019 se dispuso su vinculación y se le puso en conocimiento de la posible configuración de la causal de nulidad prevista en el artículo 133 numeral 8 del CGP. Adicionalmente, se le otorgó el término de dos días para que se pronunciara sobre el particular.

Sin embargo, notificada la providencia y vencido el término concedido, la señora Galeano Barreto no emitió pronunciamiento alguno.

• CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer de impugnación presentada por la parte actora en contra de la providencia del 28 de febrero de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y, en el artículo 2º del Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación.

2.2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia que negó el amparo de los derechos fundamentales de la señora Yolanda Beltrán Montoya, los que se consideraron vulnerados con ocasión de la providencia del 5 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que modificó la decisión adoptada por el Juzgado en Descongestión de Bogotá, que le había reconocido una sustitución pensional en cuantía del 50%, para tasarla en un 36.78%.

En consecuencia, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, (ii) el análisis del caso concreto, para lo cual se deberá estudiar, previo análisis de las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela, y con base en los argumentos de la impugnación, si la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales de la señora Yolanda Beltrán Montoya al haber dividido proporcionalmente la pensión causada por el señor Oliverio Prieto Sánchez (Q.E.P.D.) entre la compañera permanente (la ahora actora) en un 36.78% y la esposa, Graciela Galeano Barreto, en un 13.21%.

2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

Esta Sección, mayoritariamente^[5], venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción.

Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012^[6] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema^[7].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales^[8].

Señaló la Sala Plena en el fallo en mención:

“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”^[9] (Negrilla fuera de texto)

A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debemodificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutelay, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014^[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó claro que la acción de tutela se puede  interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actora tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 

En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia^[11] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto.

Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

2.4. Caso concreto

En el sub lite, la parte actora consideró que sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia fueron transgredidos por el Tribunal Administrativo del Tolima, por cuanto la sentencia del 5 de julio de 2018 desconoció la jurisprudencia relacionada con el principio de la no reformatio in pejus, e incurrió, además, en defectos sustantivo y fáctico.

La Sección Primera del Consejo de Estado negó las pretensiones de la presente acción de tutela, al considerar que no se configuró la violación alegada por la demandante.

Sin embargo, al revisar el caso objeto de estudio, la Sala observa que la acción no supera el análisis de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de la inmediatez, pues la decisión que la parte actora pretende atacar fue proferida el 5 de julio de 2018, notificada por edicto desfijado el 13 del mismo mes y año, y cobró ejecutoria el 16 de julio de 2018, como se advierte en el folio 383 del cuaderno principal del expediente ordinario, mientras que la acción de tutela se presentó el 25 de enero de 2019[12], es decir más de 6 meses y nueve días después de la ejecutoria de dicha providencia.

Así las cosas, resulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo transcurrió un término que resulta irrazonable para acudir al juez constitucional, sin que en la acción de tutela ni en el escrito de impugnación se justificara de forma alguna el retardo para promover la presente acción.

Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable^[13], el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo^[14].

De acuerdo con lo anterior, esta Sección^[15] ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada- que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia.

No obstante lo anterior, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado.

En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional en sentencia T-256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente “cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que:  i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”^[16].

La Sala observa que la accionante no alegó argumento alguno con el fin de que se flexibilizara el estudio de la inmediatez. En todo caso, la Sala encuentra que del análisis del expediente no es posible derivar que la parte actora estuviera en alguno de los supuestos en los que la Corte considera se justifica el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable.

En ese sentido, no resulta admisible el hecho de haber dejado transcurrir más de 6 meses desde el día siguiente a la ejecutoria de la providencia que se ataca, hasta la interposición de la solicitud de amparo, dado que dicho factor desconoce el alcance jurídico establecido por el constituyente a la tutela y desvirtúa su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.

• Decisión

Por lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela, para, en su lugar, declararla improcedente por no cumplir con el requisito de la inmediatez.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 28 de febrero de 2019, con la que se negaron las pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por Yolanda Beltrán Montoya contra el Tribunal Administrativo del Tolima. En su lugar,

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado

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[1] Quien recibió el expediente por remisión del Juzgado Once Administrativo de Ibagué. Fl. 291 cdno ppal del expediente ordinario.

[2] C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

[3] Folios 19 y 20.

[4] Folios 29-30.

[5] Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro.

[6] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González.

[7] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada.

[8] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia.

[9] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González.

[10] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

[11] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

[12] Folio 1.

[13] Dicha criterio fue expuesto en la sentencia Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero del 2015, Radicación 2015-00045-00, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15 de octubre del 2015, Radicación 2015-01605-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro.

[14] Corte Constitucional. Sentencia T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[15] Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00 Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro; 21 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate entre otras.

^[16]  Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.