11001-03-15-000-2019-02169-00(AC) Sección 5 2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Auto que remite por competencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Legalidad de acto administrativo de reconocimiento de pago de cesantías retroactivas a docente / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / CESANTÍAS – No es una prestación periódica sino unitaria / RÉGIMEN DE LIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS POR RETROACTIVIDAD / DEFECTO SUSTANTIVO – Indebida aplicación de la norma para determinar la competencia / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / ESTIMACIÓN RAZONABLE DE LA CUANTÍA / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO

[E]l accionante citó el auto de 18 de abril de 1995, expediente No. 11043, M.P. Clara Forero de Castro (…). Revisada la providencia aludida, la Sala encuentra que en efecto en ella se estableció que la “[…] La cesantía no es una prestación periódica a pesar de que su liquidación se haga anualmente; es prestación unitaria y cuando como en este caso se obtiene en forma definitiva por retiro del servicio, el acto que la reconoce pone fin a la situación si queda en firme. (…) […]”. Asimismo, la Sala observa que dicha tesis ha sido reiterada de forma pacífica por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo , razón por la cual, se configura el desconocimiento alegado, pues pese a la regla fijada por el Consejo de Estado, esto es, que las cesantías no son una prestación periódica, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” le atribuyó tal condición, la cual fue determinante al momento de aplicar la norma al caso puesto a su conocimiento y decidir remitir el proceso a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá. (…) el tutelante explicó que no había lugar a aplicar el contenido del artículo 157 del CPACA, sino lo preceptuado en el numeral 2° del artículo 152 de la misma norma (…) para la Sala es pertinente aclarar que el accionante considera que, por ser docente del nivel territorial desde el año 1997, tiene derecho a que sus cesantías, cuyo retiro parcial solicitó, le sean pagadas bajo el Régimen de Liquidación de Cesantías por Retroactividad, lo que significa que el monto que le deben entregar es el resultante de multiplicar el último salario devengado por el número de años que ha trabajado. (…) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” bajo la égida del numeral 5° del artículo 157 del CPACA, consideró que al ser la cesantía una prestación periódica, la liquidación de la misma debía hacerse desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años; y con los mismos datos de la demanda, concluyó que el valor de las cesantías reclamadas correspondía a $8.318.175, el cual representaba la diferencia entre el valor reconocido por la entidad y el pretendido por el demandante. El resultado de tal cálculo fue inferior a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por ello, en aplicación del artículo 155, numeral 2°, determinó que la competencia era de los Juzgados. Pues bien, la Sala no encuentra en tales providencias el sustento que permitió realizar las operaciones matemáticas que hizo la autoridad judicial tutelada, toda vez que no advierte la justificación para indicar que las cesantías ostentan la naturaleza de “prestaciones periódicas de término indefinido”, pues como quedo expuesto al estudiar el desconocimiento del precedente, el Consejo de Estado ha considerado que esta no es la naturaleza de esta prestación y el tutelante alega que pertenece al régimen de liquidación retroactiva de cesantías. En ese sentido, la Sala observa que en efecto para la liquidación de las cesantías del [actor] no había lugar a la aplicación del contenido del numeral 5° del artículo 157 del CPACA y, de esa manera, limitar el reconocimiento de esta prestación al periodo comprendido entre los tres años anteriores a la presentación de la demandada. (…) Así las cosas, basta a la Sala referir que al realizar una lectura íntegra de la norma es posible evidenciar que, como ya se indicó antes, el artículo citado no faculta al operador jurídico para realizar cálculos adicionales frente a la cuantía que ha sido razonadamente expuesta por quien demanda (…) De manera que, no siendo una estimación irrazonada la efectuada por el [actor] en la demanda, tal aspecto ningún reparo merecía de parte del operador jurídico al momento de considerar su admisión, es decir, el tribunal incurrió en el defecto sustantivo alegado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., seis (06) de junio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02169-00(AC)

Actor: ESTANISLAO GUIDO CAICEDO YELA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E

Temas:                   Tutela contra providencia judicial - Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente

TUTELA – SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el señor Estanislao Guido Caicedo Yela, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, de conformidad con el Decreto Ley 2591 de 1991.

1. ANTECEDENTES

1. Solicitud

El señor Estanislao Guido Caicedo Yela, actuando por medio de apoderado y con escrito radicado el 14 de mayo de 2019, en la Secretaría General del Consejo de Estado, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, con el fin de solicitar el amparo de su derecho fundamental al debido proceso.

La mencionada garantía la consideró vulnerada con ocasión de los autos de 27 de febrero de 2019 y 24 de abril de 2019, a través de los cuales remitió por competencia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, identificado con el número de radicado 25000-23-42-000-2018-02815-00, a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá.

1. Hechos

La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:

• El señor Estanislao Guido Caicedo vinculado laboralmente como docente territorial desde 1997, solicitó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG– el pago parcial de sus cesantías las cuales, consideró debían ser liquidadas teniendo en cuenta que pertenece al Régimen de Liquidación de Cesantías por Retroactividad y no al Régimen de Liquidación Anualizado de Cesantías.

• La entidad por medio de la Resolución No. 7553 de 10 de agosto de 2018, le reconoció el pago parcial de las cesantías, sin embargo, el actor quedó inconforme con el valor reconocido.

• El accionante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que le efectuara el pago de sus cesantías, cuya cuantía estimó en $57.218.841,19.

• Mediante auto de 27 de febrero de 2019, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, al decidir sobre la admisión de la demanda, resolvió remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, al advertir que carecía de competencia por el factor de la cuantía en razón a lo preceptuado en el artículo 157 del CPACA. Para tal efecto señaló:

“Teniendo en cuenta lo anterior y analizados los valores estimados por el mandatario judicial, se observa que este calcula la cuantía con la totalidad de los años estimados en la demanda, siendo pertinente reiterar que el artículo 157 del CPACA indica que <<cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor>>; así mismo, la norma también señala que <<Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años>>.

En consecuencia, se concluye que la cuantía del presente proceso, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 157 del CPACA, e incluso teniendo en cuenta los mismos valores señalados por la parte demandante dentro de la liquidación efectuada en el plenario, no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes ($39.062.100), debido a que para efectos de la cuantía solo podrán tenerse en cuenta los tres años anteriores a la presentación de la demanda, es decir, desde el 18 de diciembre  de 2015 hasta el 18 de diciembre de 2018, que con los mismos datos de la demanda, corresponden a $8.318.175 por concepto de diferencia entre el valor de las cesantías reconocido por la entidad y el pretendido por el demandante, suma inferior a la prevista en la ley para que por cuantía corresponda su conocimiento a este Tribunal (…)”.

• Inconforme con lo anterior, el señor Caicedo Yela presentó recurso de reposición, en el marco del cual manifestó:

“(…) las cesantías no tienen la categoría de prestaciones periódicas, razón por la cual la cuantía no debe estimarse con limitación a los tres (3) últimos años anteriores a la presentación de la demanda, como lo hace su despacho, sino por el valor total causado desde el inicio de la relación laboral hasta el final de la misma, es decir, el valor total de las cesantías adeudadas.

Y para el caso concreto fue la diferencia entre el valor ya reconocido y el pagado por la demandada y el que legalmente le corresponde al ex funcionario, de acuerdo con la liquidación que se hizo en el respectivo capítulo.

El auxilio de las cesantías no es una prestación social y jamás será una prestación económica, como equivocadamente lo afirma el magistrado y, por consiguiente, no puede ser encasillada en el postulado del art 157 del CPACA, pues la misma norma deja claro que es cuando se trata de pensiones, tema muy diferente al que nos ocupa en este proceso”.

• La autoridad judicial accionada con auto de 24 de abril de 2019, resolvió no reponer la anterior providencia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos el 27 de febrero de 2019 y agregó que el Consejo de Estado en proveído de 9 de febrero de 2017, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, proceso No. 41001-23-33-000-2014-00384-01 y auto de 4 de febrero de 2016, proceso No. 25000-23-42-000-2012-00064-01 (2571-13), M.P. William Hernández Gómez, indicó que la estimación de la cuantía no debe ser caprichosa, sino que se debe hacer fundada en razones o argumentos serios encaminados a mostrar por qué se estima en ese valor la pretensión sometida a la contraparte, es decir, debe corresponder a una acuciosa operación matemática que refleje certeza de lo pretendido.

1. Fundamentos de la solicitud

A juicio del tutelante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que con las providencias censuradas incurrió en los siguientes defectos:

i) Defecto sustantivo

Señaló que las cesantías son una prestación social, más no una prestación periódica, razón por la cual, en su sentir, no había lugar a aplicar el contenido del artículo 157 del CPACA, sino lo preceptuado en el numeral 2° del artículo 152 de la misma norma. Precisó que “la cuantía esta razonadamente establecida en la demanda y teniendo en cuenta las normas propias que regulan la demanda”.

ii) Desconocimiento del precedente

Citó el auto de 18 de abril de 1995, expediente No. 11043, M.P. Clara Forero de Castro, en el cual se indica que “La cesantía no es una prestación periódica a pesar de que su liquidación se haga anualmente; es prestación unitaria (…)”.

1. 4. Petición de amparo constitucional

Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:        

“1º. Se tutele a favor de mí (sic) representado el derecho Fundamental al Debido Proceso, y demás derechos Fundamentales que se encuentren vulnerados y protegidos por nuestra Constitución Política.

2º. Como consecuencia de la anterior declaración, se disponga:

1. Dejar sin efectos el auto de 27 de febrero de 2019 proferido por el Magistrado JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E”, en el que remite a los Juzgados Administrativos de Bogotá por falta de competencia por factor de la cuantía proceso No. 25000-23-42-000-2018-02815-00.

• Dejar sin efectos el auto de 24 de abril de 2019 del mismo Despacho, en el que no repone el auto que dispuso la remisión del proceso.

• En su lugar, se ordene al Magistrado Ponente JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E”, para que conozca del proceso en primera instancia.

• O tomar la decisión que en derecho corresponda para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y demás derechos que se encuentren vulnerados”[1]. (sic)

1. Trámite de la acción

Mediante auto de 20 de mayo de 2019[2], el Magistrado Ponente de la Sección Quinta admitió la solicitud de amparo, ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” y vinculó como terceros con interés a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora.

1. Contestaciones

1.6.1. Ministerio de Educación[3]

Mediante correo electrónico enviado el 28 de mayo de 2019, solicitó ser desvinculado toda vez que “No puede decirse entonces, que, en términos positivos, esta entidad haya incurrido en una violación o amenaza efectiva de algún derecho fundamental y una orden en dicho sentido sería de imposible cumplimiento para la misma”.

1.6.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”[4]

El Magistrado Ponente de la decisión reprochada, envió su contestación el 28 de mayo de 2019, en la que señaló que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedibilidad ni las causales específicas para que proceda la acción de tutela. Precisó que el sub judice no tiene relevancia constitucional, toda vez que lo que se cuestiona es una actuación estrictamente procedimental que no vulneró ninguno de los derechos invocados por el accionante.

De manera subsidiaria, requirió negar las pretensiones de la demanda.

• CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer de la acción tutela instaurada por el señor Estanislao Guido Caicedo Yela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación.

2.2. Cuestión previa

El Ministerio de Educación solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela, en razón a que “No puede decirse entonces, que, en términos positivos, esta entidad haya incurrido en una violación o amenaza efectiva de algún derecho fundamental y una orden en dicho sentido sería de imposible cumplimiento para la misma”.

Al respecto, la Sala no accederá a dicha solicitud, toda vez que la vinculación del Ministerio se efectuó como tercero con interés en las resultas en el proceso debido a que es la autoridad demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de reproche mediante esta acción constitucional.

2.3. Problema jurídico

En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada vulneró el derecho fundamental invocado por la parte actora, al remitir por competencia a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el tutelante contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) un análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, (iii) el análisis del caso concreto.

2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

Esta Sección, mayoritariamente^[5], venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión de esta naturaleza. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción.

Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012^[6] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema^[7].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales^[8].

Señaló la Sala Plena en el fallo en mención:

“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”^[9] (Negrilla fuera de texto)

A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debemodificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutelay, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014^[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 

En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia^[11] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto.

Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.

2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 

La Sala analizará si la presente acción cumple los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) la inmediatez y iii) la subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se dicen vulnerados. Por lo anterior, se verificará en esta instancia, los elementos en mención

2.5.1. No existe reparo, en el proceso de la referencia, en cuanto al juicio de procedibilidad en relación con el primero de los requisitos, esto es, que en principio no se trate de tutela contra decisión de tutela, ya que la providencia que se ataca fue dictada dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la parte actora en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, identificado con el número de radicado 25000-23-42-000-2018-02815-00.

2.5.2. Frente al estudio del segundo de los requisitos, el de la inmediatez, se observa que se cumple con este en atención a que el auto que resolvió no reponer la decisión del 27 de febrero de 2019, es de 24 de abril de 2019, y aunque el término para calcular el plazo prudencial para promover la solicitud de amparo se contabiliza a partir del día siguiente de la ejecutoria de la providencia reprochada, lo cierto es que la tutela fue interpuesta el 14 de mayo de 2019, lo que desde ya implica un ejercicio pronto de la acción de tutela.

2.5.3. Respecto a la subsidiaridad, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que las aludidas decisiones pudieran irrogarle a su derecho fundamental. Esto teniendo en cuenta que al tratarse de dos autos con los que se decidió remitir por competencia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso el tutelante y se resolvió el recurso de reposición formulado en su contra, no existe medio de impugnación ordinario ni extraordinario para controvertirlos.

Superado lo anterior corresponde a la Sección analizar los cargos propuestos en la tutela por la parte actora.

• Caso concreto

A juicio del tutelante, la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al remitir por competencia a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por él en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Para tal efecto, indicó que con las providencias censuradas, el Tribunal demandado incurrió en:

• Desconocimiento del precedente

Antes de abordar el cargo concreto formulado por la parte actora, la Sala recuerda que el precedente se refiere a la regla de derecho o sub reglaestablecida por los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria[12].

Al respecto, el accionante citó el auto de 18 de abril de 1995, expediente No. 11043, M.P. Clara Forero de Castro, en el cual se indica que “La cesantía no es una prestación periódica a pesar de que su liquidación se haga anualmente; es prestación unitaria (…)”.

Revisada la providencia aludida, la Sala encuentra que en efecto en ella se estableció que la “[…] La cesantía no es una prestación periódica a pesar de que su liquidación se haga anualmente; es prestación unitaria y cuando como en este caso se obtiene en forma definitiva por retiro del servicio, el acto que la reconoce pone fin a la situación si queda en firme. La cesantía debe pagarse al empleado al momento de su desvinculación laboral y excepcionalmente antes de esta cuando se den las causales específicas de pago parcial […]”.

Asimismo, la Sala observa que dicha tesis ha sido reiterada de forma pacífica por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo[13], razón por la cual, se configura el desconocimiento alegado, pues pese a la regla fijada por el Consejo de Estado, esto es, que las cesantías no son una prestación periódica, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” le atribuyó tal condición, la cual fue determinante al momento de aplicar la norma al caso puesto a su conocimiento y decidir remitir el proceso a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá.

• Defecto sustantivo

La Corte Constitucional[14], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”^[15].

Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos:

1. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente^[16] o porque ha sido derogada^[17], es inexistente^[18], inexequible^[19] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador^[20].

•  No se hace una interpretación razonable de la norma^[21].

•  La disposición aplicada es regresiva^[22] o contraria a la Constitución^[23].

•  El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición^[24].

•  La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma^[25] .

•  Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente.

En el caso objeto de debate, el tutelante explicó que no había lugar a aplicar el contenido del artículo 157 del CPACA, sino lo preceptuado en el numeral 2° del artículo 152 de la misma norma. Precisó que “la cuantía esta razonadamente establecida en la demanda y teniendo en cuenta las normas propias que regulan la demanda”.

Para tal efecto, a continuación se hará referencia a las actuaciones procesales surtidas dentro del proceso objeto de reproche y en especial al contenido de los autos de 27 de febrero y 4 de abril de 2019:

El señor Estanislao Guido Caicedo Yela en su escrito de demanda, proceso identificado con el número de radicado 25000-23-42-000-2018-02815-00, estableció dentro del acápite de “Pretensiones”, la siguiente: “le liquide el auxilio de cesantía aplicando el sistema retroactivo, reconociendo en total la suma de $129.415.843,19, y el valor a pagar es la diferencia entre ese valor que por ley le corresponde y lo ya reconocido, cuya cuantía es $57.218.841,19”[26]. Para justificar la anterior suma, explicó que:

“ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA

La cuantía la estimo razonadamente en la suma de CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS DIECIOCHO MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y UN PESOS CON DIECINUEVE CENTAVOS ($57.218.841,19) que corresponden a la diferencia entre lo ya pagado y el valor que se pretende.

Para liquidar la cesantía parcial de mi representado, la entidad debe aplicar el sistema retroactivo, que corresponde a los docentes territoriales, esto es, liquidar sobre todos los factores salariales devengados para el año 2017, valor que se toma del certificado de salarios; y se tiene en cuenta todo el tiempo laborado desde el 05 de marzo de 1997 al 31 de diciembre de 2017. Es decir, se debe multiplicar el promedio del sueldo mensual obtenido para el último año por el número total de días laborados y este resultado debe dividirse en 360, conforme a la siguiente liquidación:

FACTORES SALARIALES PERCIBIDOS PARA EL 2017

FACTORES	AÑO	N° MESES	VALOR MENSUAL	VALOR ANUAL
Sueldo	2017	12	$3.397.579,00	$40.770.948,00
Sobresueldo del 30%	2017	12	$1.019.274,00	$12.231.288,00
Prima Especial	2017	12	$150,00	$1.800,00
Sobresueldo Triple Jornada	2017	12	$849.395,00	$10.192.740,00
Prima de Servicio	2017	12	-	$2.667.175,00
Bon. Decreto	2017	12	$67.952,00	$815.424,00
Prima Vacaciones	2017	12	-	$2.778.308,00
Prima de Navidad	2017	12	-	$5.788.141,00
VALOR TOTAL	$75.245.824,00
PROMEDIO MENSUAL	$6.270.485,00

FECHA DE INGRESO: 05 /03 / 1997

FECHA DE LIQUIDACIÓN: 25 / 10 / 2017

TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO: 20 años, 7 meses y 20 días.

Lo anterior equivale a un total de 7.430 días. De este modo, la nueva liquidación de cesantías debe ser:

$6.270.485,00 x 7.430 Días = $129.415.843,19

 

                 360

VALOR CESANTÍAS PARCIAL: $129.415.843,19

La diferencia entre el valor que por Ley corresponde a mi representado y el valor reconocido es, entonces: $129.415.843,19 - $72.197.002,00 = $57.218.841,19”.

Mediante auto de 27 de febrero de 2019, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, al decidir sobre la admisión de la demanda, resolvió remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, al advertir que carecía de competencia por el factor de la cuantía en razón a lo preceptuado en el artículo 157 del CPACA. Para tal efecto señaló:

“Teniendo en cuenta lo anterior y analizados los valores estimados por el mandatario judicial, se observa que este calcula la cuantía con la totalidad de los años estimados en la demanda, siendo pertinente reiterar que el artículo 157 del CPACA indica que <<cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor>>; así mismo, la norma también señala que <<Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años>>.

En consecuencia, se concluye que la cuantía del presente proceso, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 157 del CPACA, e incluso teniendo en cuenta los mismos valores señalados por la parte demandante dentro de la liquidación efectuada en el plenario, no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes ($39.062.100), debido a que para efectos de la cuantía solo podrán tenerse en cuenta los tres años anteriores a la presentación de la demanda, es decir, desde el 18 de diciembre  de 2015 hasta el 18 de diciembre de 2018, que con los mismos datos de la demanda, corresponden a $8.318.175 por concepto de diferencia entre el valor de las cesantías reconocido por la entidad y el pretendido por el demandante, suma inferior a la prevista en la ley para que por cuantía corresponda su conocimiento a este Tribunal (…)”.

Inconforme con lo anterior, el accionante presentó recurso de reposición, en el marco del cual manifestó:

“(…) las cesantías no tienen la categoría de prestaciones periódicas, razón por la cual la cuantía no debe estimarse con limitación a los tres (3) últimos años anteriores a la presentación de la demanda, como lo hace su despacho, sino por el valor total causado desde el inicio de la relación laboral hasta el final de la misma, es decir, el valor total de las cesantías adeudadas.

Y para el caso concreto fue la diferencia entre el valor ya reconocido y el pagado por la demandada y el que legalmente le corresponde al ex funcionario, de acuerdo con la liquidación que se hizo en el respectivo capítulo.

El auxilio de las cesantías no es una prestación social y jamás será una prestación económica, como equivocadamente lo afirma el magistrado y, por consiguiente, no puede ser encasillada en el postulado del art 157 del CPACA, pues la misma norma deja claro que es cuando se trata de pensiones, tema muy diferente al que nos ocupa en este proceso”.

La autoridad judicial accionada con auto de 24 de abril de 2019, resolvió no reponer la anterior providencia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos el 27 de febrero de 2019 y agregó que el  Consejo de Estado en proveído de 9 de febrero de 2017, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, proceso No. 41001-23-33-000-2014-00384-01 y auto de 4 de febrero de 2016, proceso No. 25000-23-42-000-2012-00064-01(2571-13), M.P. William Hernández Gómez, indicó que la estimación de la cuantía no debe ser caprichosa, sino que se debe hacer fundada en razones o argumentos serios encaminados a mostrar por qué se estima en ese valor la pretensión sometida a la contraparte, es decir, debe corresponder a una acuciosa operación matemática que refleje certeza de lo pretendido.

En ese orden de ideas, el tribunal advirtió que “en el sub judice la parte demandante indica que la cuantía en el presente asunto no debe estimarse con limitación de los tres (3) últimos años anteriores a la presentación de la demanda, como lo hace el Despacho, sino por el valor total causado desde el inicio de la relación laboral hasta el final de la misma, es decir, el valor total de las cesantías adeudadas. Tal razonamiento no resulta válido en tratándose de cesantías retroactivas para efectos de determinar la cuantía, dado que de conformidad con la ley, solo podrán tenerse en cuenta los tres años anteriores a la presentación de la demanda, como se indicó en el auto impugnado, es decir, desde el 18 de diciembre de 2015 hasta el 18 de diciembre de 2018, que con los mismos datos de la demanda, corresponden a $8.318.175 por concepto de diferencia entre el valor de las cesantías reconocido por la entidad y el pretendido por el demandante”.

Conocido el contenido de las actuaciones surtidas dentro del proceso ordinario presentado por el tutelante en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, para la Sala es pertinente aclarar que el accionante considera que, por ser docente del nivel territorial desde el año 1997, tiene derecho a que sus cesantías, cuyo retiro parcial solicitó, le sean pagadas bajo el Régimen de Liquidación de Cesantías por Retroactividad, lo que significa que el monto que le deben entregar es el resultante de multiplicar el último salario devengado por el número de años que ha trabajado.

Ahora bien, del análisis de las providencias censuradas, la Sala encuentra que la autoridad judicial tutelada en el auto de 27 de febrero de 2019 citó el artículo 157 del CPACA, que se refiere a la competencia por razón de la cuantía, a partir del cual asumió que el monto solicitado por la parte actora como liquidación parcial de sus cesantías, corresponde al periodo comprendido entre los tres años anteriores a la presentación de la demanda, es decir, desde el 18 de diciembre de 2015 hasta el 18 de diciembre de 2018.

En otras palabras, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” bajo la égida del numeral 5°[27] del artículo 157 del CPACA, consideró que al ser la cesantía una prestación periódica, la liquidación de la misma debía hacerse desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años; y con los mismos datos de la demanda, concluyó que el valor de las cesantías reclamadas correspondía a $8.318.175, el cual representaba la diferencia entre el valor reconocido por la entidad y el pretendido por el demandante. El resultado de tal cálculo fue inferior a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por ello, en aplicación del artículo 155, numeral 2°, determinó que la competencia era de los Juzgados.

Pues bien, la Sala no encuentra en tales providencias el sustento que permitió realizar las operaciones matemáticas que hizo la autoridad judicial tutelada, toda vez que no advierte la justificación para indicar que las cesantías ostentan la naturaleza de “prestaciones periódicas de término indefinido”, pues como quedo expuesto al estudiar el desconocimiento del precedente, el Consejo de Estado ha considerado que esta no es la naturaleza de esta prestación y el tutelante alega que pertenece al régimen de liquidación retroactiva de cesantías.

En ese sentido, la Sala observa que en efecto para la liquidación de las cesantías del señor Caicedo Yela no había lugar a la aplicación del contenido del numeral 5° del artículo 157 del CPACA y, de esa manera, limitar el reconocimiento de esta prestación al periodo comprendido entre los tres años anteriores a la presentación de la demandada.

Además, como en una oportunidad anterior ya lo había señalado esta Sala[28], la norma citada en los autos objeto de reproche, artículo 157 del CPACA, la cual fue tomada como “parámetro” por la autoridad judicial para decidir, no refiere, en ninguno de sus incisos, que el operador jurídico deba hacer una serie de operaciones con la cuantía estimada razonablemente por la parte actora en la demanda, a fin de establecer la competencia. El contenido de la norma es el que sigue:

“ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.

Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.

En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.

Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.” (Negrillas de la Sala).

Así las cosas, basta a la Sala referir que al realizar una lectura íntegra de la norma es posible evidenciar que, como ya se indicó antes, el artículo citado no faculta al operador jurídico para realizar cálculos adicionales frente a la cuantía que ha sido razonadamente expuesta por quien demanda. Por ende, no existe soporte legal que justifique el actuar de la autoridad judicial tutelada.

Deviene de lo dicho que, los autos censurados limitan el monto de las pretensiones que el accionante expuso en la demanda del proceso ordinario, especialmente porque la interpretación de la normativa que regula la competencia por razón de cuantía allí contenida, resultó no tener coherencia, ni soporte legal o jurisprudencial. De manera que, no siendo una estimación irrazonada la efectuada por el señor Caicedo Yela en la demanda, tal aspecto ningún reparo merecía de parte del operador jurídico al momento de considerar su admisión, es decir, el tribunal incurrió en el defecto sustantivo alegado.

• Conclusión

De conformidad con lo expuesto en precedencia, la Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales alegados por el accionante, toda vez que encontró configurados los defectos propuestos, a saber, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente.

En consecuencia, se dejará sin efectos los autos de 27 de febrero de 2019 y 24 de abril de 2019, para que en su lugar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” profiera decisión de reemplazo de conformidad con lo expuesto en esta sentencia, dentro del término de diez días contados a partir de la notificación de esta providencia.

• DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Estanislao Guido Caicedo Yela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS los autos de 27 de febrero de 2019 y 24 de abril de 2019, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, por lo expuesto en esta sentencia.

CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, que conforme lo expuesto en el presente fallo, profiera decisión de reemplazo dentro de los diez días siguientes a la notificación de esta providencia.

QUINTO: ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación ajustar en el sistema de gestión y la página web la entidad que aparece como demandada en la presente acción de tutela.

SEXTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

SÉPTIMO: Si no fuere impugnada, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado

---

[1] Folio 1.

[2] Folio 39.

[3] Folios 46 a 61.

[4] Folios 54 a 57.

[5] Sobre el particular, el Magistrado Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Magistrada Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001-03-15-000-2011-00546-01. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro.

[6] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González.

[7] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada.

[8] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. Énfasis del original.

[9] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González.

[10] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

[11] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

[12]CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-631 de 2012. En este fallo expresamente se indica que: “Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante”.

[13] Ver Consejo de Estado, Sentencia de 18 de abril de 1995, expediente nro. 11043, Consejera ponente Clara Forero de Castro, reiterada en la providencia de 4 de septiembre de 2008, expediente nro. 1999-06585-01, Magistrado Ponente Luis Rafael Vergara Quintero.

^[14] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.

^[15] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras.

^[16] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005. M.P. Manuel José cepeda Espinosa.

^[17] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

^[18] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.

^[19] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

^[20] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

^[21] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil

^[22] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño

^[23] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

^[24] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

^[25] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas

[26] Énfasis de la Sala.

[27] “ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA.

(…)

Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años”.

[28] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 de abril de 2015, radicado No. 11001-03-15-000-2014-02729-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.