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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN - No cumple el requisito de procedibilidad adjetiva
Corresponde a la Sala determinar si el demandado, vulneró los derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, debido proceso, de acceso a la administración de justicia de la señora madre de la accionante, con ocasión de la providencia del 22 de mayo de 2019 que confirmó el fallo emitido por el Juzgado 9 Administrativo de Pasto, el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la accionante dentro de la demanda de tutela instaurada contra COOMEVA EPS S.A y MINSALUD-ADRES. [L]a Sala advierte que la accionante no trajo a colación y, menos aún demostró, que las decisiones adoptadas en la anterior acción de tutela fueron producto de una situación fraudulenta, pues lo cierto es que los argumentos que expuso están encaminados a cuestionar el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el cual mediante decisión del 22 de mayo de 2019, confirmó la sentencia de tutela de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de amparo que promovió en calidad de agente oficiosa de su señora madre [M I C d V]. En conclusión, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo constitucional, derivada del incumplimiento de uno de los requisitos de procedibilidad adjetiva como lo es tutela contra sentencia de tutela.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03125-00(AC)
Actor: LAURA ILIANA VILLOTA CHICAIZA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO
Tema: Tutela contra providencia judicial - Tutela contra tutela
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
Se pronuncia la Sala sobre la acción de tutela interpuesta por la señora Laura Iliana Villota Chicaiza contra el fallo proferido el 22 de mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo de Nariño, el cual confirmó la decisión dictada el 10 de abril de la misma anualidad por el Juzgado 9º Administrativo del Circuito de Pasto, que accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de tutela que promovió en calidad de agente oficiosa de su señora madre Marina Iliana Chicaiza de Villota.
ANTECEDENTES
1. La petición de amparo
La señora Laura Iliana Villota Chicaiza, como agente oficiosa, instauró acción de tutela radicada el 3 de julio de 2019 contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, debido proceso, de acceso a la administración de justicia de su señora madre Marina Chicaiza de Villota con ocasión de la providencia del 22 de mayo de 2019 mediante la cual, la referida autoridad confirmó la decisión de tutela de primera instancia fallada el 10 de abril de 2019, por el Juzgado 9º Administrativo del Circuito de Pasto a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones del mecanismo constitucional.
A título de amparo se incoaron las siguientes pretensiones:
«1. Solicito muy comedidamente, se AMPAREN en su TOTALIDAD los derechos fundamentales constitucionales vulnerados a MARINA ILIANA CHICAIZA DE VILLOTA, como son el de la salud en conexidad con el derecho a la vida, el derecho a un debido proceso y acceso al a justicia.
2. Se tenga en cuenta la certificación médica del Dr. CARLOS PEREIRA SOLARTE, Reg. 250 IDSN, quien certifica que mi progenitora si necesita enfermera y/o cuidador……… y demás recomendaciones, además de brindarle el TRATAMIENTO INTEGRAL que necesita
3. Se ordene a COOMEVA E.P.S., el suministro de enfermera y/o cuidador las 24 horas, se ordene el suministro de pañales desechables.
4. Se ordene a COOMEVA E.P.S., el suministro de ambulancia y camilleros, para cuando se tenga que asistir a controles médicos o análisis de laboratorio.
5. Se ordene a COOMEVA E.P.S., el suministro del medicamento GALVUS-MET.»
2. Hechos
La solicitud se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:
La señora Laura Iliana Villota Chicaiza, como agente oficiosa de su señora madre Marina Iliana Chicaiza de Villota, instauró acción de tutela contra COOMEVA E.P.S. y el FOSYGA al considerar vulnerado su derecho a la salud en conexidad con los derechos fundamentales a la vida e integridad personal.
Indicó que el 10 de abril de 2019, el Juzgado 9º Administrativo del Circuito de Pasto falló parcialmente en favor de su señora madre, dejando por fuera lo que consideró lo más importante como lo es el suministro de pañales desechables, cremas anti escaras, el servicio de enfermeras las 24 horas, el servicio de ambulancias y camilleros para el traslado a controles con el especialista.
Manifestó que, por lo anterior, el 22 de abril de 2019 radicó escrito de impugnación contra la providencia del Juzgado 9º Administrativo del Circuito de Pasto y que el Tribunal Administrativo del Circuito de Pasto (sic) mediante fallo del 22 de mayo de 2019 confirmó el fallo anterior.
Indicó que dentro de su escrito de impugnación, solicitó al Tribunal Accionado la práctica de dos (2) pruebas tendientes a esclarecer cuál era la verdadera situación clínica de la paciente y su entorno familiar, pero que nunca se tuvieron en cuenta.
3. Sustento de la vulneración
Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el fallo de 22 de mayo de 2019, desconoció la Ley 1733 de 2014 al no amparar el derecho que tiene su madre a recibir atención médica integral por padecer una patología irreversible, crónica de alto impacto en su calidad de vida.
Que se le vulneró el debido proceso ya que se le negó a la accionante la posibilidad aportar pruebas y a controvertir las existentes, al no practicar las solicitadas tendientes a desvirtuar lo que sostiene la entidad COOMEVA E.P.S.
4. Trámite de la acción de tutela
Mediante auto de 9 de julio de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la solicitud y ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Nariño.
Así mismo determinó comunicar por el medio más expedito y eficaz, la iniciación del presente trámite procesal al juez 9º Administrativo del Circuito de Pasto, al representante legal de COOMEVA EPS S.A. o al funcionario en quien haya delegado la facultad de recibir notificaciones, al Ministro de Salud y Protección Social y al Director General de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES), en atención al interés que les asiste en las resultas de este proceso[1].
5. Argumentos de defensa
5.1. Tribunal Administrativo de Nariño[2]
La Magistrada Ponente de la providencia que se cuestiona, mediante memorial remitido el 15 de julio de 2019, solicitó se declare improcedente la presente acción de amparo por cuanto considera que la decisión que se emitió no se encuentra entre las circunstancias que señala la sentencia SU 627 de 2015, emanada por la Corte Constitucional en la que señala cuáles son los casos excepcionales en los que procede la tutela contra sentencia de tutela.
Manifestó que la providencia que decidió la segunda instancia de la acción de amparo, se profirió acorde con las pruebas que se allegaron al proceso y se resolvió de conformidad con la jurisprudencia constitucional, concluyó que no es un fallo fraudulento, aunque el mismo no llene las expectativas de quien ahora demanda.
Los demás sujetos vinculados, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sección es competente para conocer de la acción de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y del Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño, vulneró los derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, debido proceso, de acceso a la administración de justicia de la señora madre de la accionante Laura Iliana Villota Chicaiza, con ocasión de la providencia del 22 de mayo de 2019 que confirmó el fallo emitido por el Juzgado 9º Administrativo de Pasto, el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la accionante dentro de la demanda de tutela instaurada contra COOMEVA EPS S.A y MINSALUD-ADRES.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; y ii) estudio de requisitos de procedibilidad adjetiva y iii) de ser superados estudio del caso concreto.
3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial
Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión de esta naturaleza. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción.
Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[3] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[4].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5].
Señaló la Sala Plena en el fallo en mención:
“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[6] (Negrilla fuera de texto)
A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutelay, en consecuencia, estudia las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analiza si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación.
Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación.
En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[8] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.
Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva
Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que en el presente caso la solicitud de amparo no cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva, esto es, el consistente en que “no se trate de tutela contra decisión de tutela”.
Sobre el punto, debe recordarse que la acción de tutela no es procedente para controvertir decisiones adoptadas por un juez de tutela, “por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”[9].
Lo anterior, teniendo en cuenta que los argumentos planteados por la actora en el escrito de tutela no coinciden con alguno de los supuestos previstos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 2015[10], según la cual, la solicitud es procedente de manera excepcionalísima cuando se ataca una sentencia de tutela solo en los siguientes casos:
“Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.
Si la acción se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República [diferente a la Corte Constitucional] la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude(Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”.
Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si estas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela si procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.»
Así las cosas, la Sala advierte que la accionante no trajo a colación y, menos aún demostró, que las decisiones adoptadas en la anterior acción de tutela fueron producto de una situación fraudulenta, pues lo cierto es que los argumentos que expuso están encaminados a cuestionar el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el cual mediante decisión del 22 de mayo de 2019, confirmó la sentencia de tutela de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de amparo que promovió en calidad de agente oficiosa de su señora madre Marina Iliana Chicaiza de Villota.
En conclusión, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo constitucional, derivada del incumplimiento de uno de los requisitos de procedibilidad adjetiva como lo es tutela contra sentencia de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Laura Iliana Villota Chicaiza contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Presidente
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Magistrada (E)
[1] Folio 123 vuelto
[2] Folios 138 a 139 vuelto
[3] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González.
[4] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada.
[5] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASEla procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”.
[6] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González.
[7] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[8] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005, Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
[10] Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 2015. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
Publicado Por: abril 22, 2020