11001-03-15-000-2018-02052-01(AC) Sección 4 2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sentencia de segunda instancia que niega pretensiones / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TERMINACIÓN DEL NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD - Antes del vencimiento del plazo de los seis meses previsto en la ley / VENCIMIENTO DEL TÉRMINO DE DURACIÓN DEL NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD - Razonamiento justificado para dar por terminado el nombramiento / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Valoración del material probatorio / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

Según el escrito de impugnación presentado por la accionante, el tribunal demandado incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria y porque se dieron por probados hechos que, en su concepto, no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso como lo es (i) que los seis (6) meses consagrados en el Decreto 1227 de 2005, dan por terminado el nombramiento en provisionalidad y (ii) la “difícil situación financiera” que atravesaba el ente hospitalario demandado. Verificado el expediente, en efecto se observa que la Resolución Nº 396 de 31 de agosto de 2012, dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la [actora] “de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 8, del Decreto Reglamentario 1227 de 2005, establece que dicho nombramiento no puede exceder de seis (6) meses. De igual manera el artículo 10 del mismo decreto, establece que antes de cumplirse el término de duración del nombramiento provisional, el nominador por acto administrativo podrá darlos por terminados” (…) En efecto, no se observa que en el caso concreto se haya dejado de valorar una prueba de tal trascendencia que hubiese cambiado el sentido de la decisión, que dé lugar a la configuración de un defecto fáctico, pues el tribunal demandado encontró probado que la desvinculación de la accionante obedeció al plazo fijado por el Decreto 1227 de 2005 y que de acuerdo con el material probatorio allegado por el Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E. la crisis financiera por la que atravesaba la entidad constituyó un razonamiento justificado para no prorrogar el nombramiento en provisionalidad.

AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Adecuada aplicación normativa / MOTIVACIÓN DEL ACTO DE INSUBSISTENCIA DEL EMPLEADO EN PROVISIONALIDAD – Adecuada y suficiente / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Inexistencia / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE – Exige similitud fáctica / TERMINACIÓN DEL NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD – Por vencimiento del término es razón suficiente para la desvinculación

La demandante en el escrito de impugnación señaló que la sentencia de 10 de mayo de 2010, desatendió el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005, dado que, en su sentir, la resolución que declaró insubsistente el cargo que desempeñaba en provisionalidad no estaba motivada (…) El Tribunal accionado argumentó:“(…) Para esta Sala el cumplimiento del plazo determinado en el acto de nombramiento si es una razón suficiente para la declaratoria de insubsistencia, pues al revisar las dos posiciones que plantea el Consejo de Estado y a la luz de la postura de la Corte Constitucional, se acoge lo expuesto por la Sección Cuarta; ello como quiera que tal como lo dispone la Corte constitucional, la misma Ley 909 de 2004 dispone en el parágrafo 2do. del artículo 41 que el retiro de los empleos de carrera debe obedecer a las causales establecidas en la norma, dentro de las cuales se encuentra el cumplimiento del plazo de los 6 meses que menciona la Ley 909 de 2004, Decreto 1227 de 2005 y Decreto 4968” (…).De conformidad con lo transcrito de la providencia cuestionada, la Sala evidencia que la autoridad judicial accionada no desconoció el Decreto 1227 de 2005, por el contrario, dio el alcance que le correspondía, pues afirmó que el acto administrativo demandado si se encontraba debidamente motivado, razón por la cual no se puede concluir que se incurrió en un defecto sustantivo. (…) la Corte Constitucional sostiene que el vencimiento del término previsto para el nombramiento es razón suficiente para dar por terminado un contrato bajo la modalidad de provisionalidad, motivo por el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no desconoció el precedente fijado por dicha Corporación, por el contrario fue lo aplicado en la decisión objeto de reproche constitucional. Ahora bien, en relación al presunto desconocimiento del precedente horizontal alegado, la Sala observa que en la sentencia de 16 de junio de 2015 (radicado Nº 76111333300220130009401), el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, en tanto encontró probado que la justificación financiera y el ahorro presupuestal de una entidad pública no son argumentos que permitieran prescindir de los servicios de un empleado en provisionalidad, es decir, no es un caso de idénticas circunstancias fácticas, pues la [actora] fue desvinculada porque se venció el término previsto para su nombramiento, motivo por el cual no constituye un precedente judicial horizontal aplicable

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02052-01(AC)

Actor: NUBIA SÁNCHEZ FULLER

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA

Temas:                   Tutela contra providencia judicial. Defecto fáctico. Nulidad y restablecimiento del derecho

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la señora Nubia Sánchez Fuller, mediante apoderado, contra la sentencia proferida el 16 de agosto de 2018, por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación, que negó las pretensiones de la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

  1. Hechos

La actora afirmó que acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de presentar demanda contra el Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E. Tuluá, para que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 396 de 31 de agosto de 2012, por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad del cargo de auxiliar administrativo que desempeñaba en la entidad.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buga en sentencia de 25 de noviembre de 2014, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó al Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E. reintegrar a la accionante en el cargo que venía ejerciendo o en otro de igual o superior categoría, bajo la modalidad de  provisionalidad, que de acuerdo con el artículo 8 del Decreto 1227 de 2005 no podría exceder de seis (6) meses, con la eventualidad de la prórroga que se encuentra en la mencionada disposición. De igual manera, a título de restablecimiento del derecho, pidió a la entidad que pagara a la actora los salarios y las prestaciones sociales dejadas de percibir.

Lo anterior, por cuanto consideró que la resolución demandada no se ajustó al ordenamiento jurídico, pues pese a que el nombramiento en provisionalidad superó los seis meses a que hace referencia la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, señaló que no comparecen los supuestos normativos reseñados que se exigen para la motivación del acto administrativo.

Contra la anterior decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante fallo de 10 de mayo de 2018, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, luego de concluir que el acto demandado no estaba viciado de falsa motivación comoquiera que obedeció a una razón específica relacionada con el servicio que se estaba prestando, como es el vencimiento del plazo para el cual la actora fue designada.

  • Fundamentos de la acción

La accionante afirmó que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dado que la sentencia de 10 de mayo de 2018, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.

Defecto fáctico: indicó que el tribunal accionado solo tuvo en cuenta la Resolución Nº 396 de 31 de agosto de 2012, cuya motivación, en su concepto, radicó en:

“(i) Que el nombramiento de la actora se hizo en provisionalidad por el término de 6 meses.

(ii) Que según el Consejo de Estado el acto de insubsistencia de un funcionario nombrado en un cargo de carrera administrativa no requiere motivación alguna”.

(iii) Cita además los artículos 8 y 10 del Decreto 1227 de 2005, en el que el nombramiento no puede exceder seis (6) meses

(iv) Que el periodo por el cual ha sido nombrada la actora ha superado el término establecido en la ley y que no se ha solicitado prórroga de dicho nombramiento”[1].

Adicionalmente, sostuvo que se desconocieron las siguientes pruebas aportadas al proceso:

  • Que conforme al acta de posesión la demandante fue nombrada en el cargo de Auxiliar de Área de la Salud Código 412 grado 10, y que en la hoja de vida aportada su profesión es auxiliar de enfermería.
  • El testimonio del señor Luis Evelio Vásquez Navia, subgerente administrativo del Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E., en el cual mencionó que “es mejor reemplazar los 24 funcionarios, vinculando personal bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicio”.
  •  Oficio suscrito por el gerente del Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E. de 20 de noviembre de 2013, en el que mencionó que el cargo ocupado por la demandante no fue provisto ni ofertado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, pero que vinculó a auxiliares administrativos a través de órdenes de prestación de servicios.
  • Contratos de prestación de servicios de auxiliar de enfermería celebrados por el Hospital Rubén Cruz Vélez E:S.E. en el cual refiere que se requiere cobertura de un gran número de actividades de orden asistencial que es de imposible ejecución y desarrollo con talento humano existente y que no cuenta con personal disponible en la planta de cargos para la realización de la actividad.
  •  La contestación de la demanda en donde el hospital adujo las razones de mejoramiento del servicio para desvincular a los funcionarios en provisionalidad.

Expuso que dichas pruebas demuestran la falta de motivación y desviación del poder en el que incurrió la entidad hospitalaria al declarar insubsistente el cargo de la accionante, pues consideró que se atentó contra el buen servicio al suplir dicho cargo y funciones con personal vinculado mediante la modalidad de prestación de servicios.

Señaló que el fallo de segunda instancia solo hace mención a la motivación del acto acusado sin ningún estudio, omitiendo las situaciones fácticas, elementos probatorios y los fundamentos legales de la demanda.

A su turno, aseveró que se dieron por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso, dado que el tribunal accionado afirmó que procedía dar por terminado el nombramiento en provisionalidad de la demandante al encontrarse cumplido el término de 6 meses conforme el Decreto 1227 de 2005, sin tener en cuenta que la resolución de posesión fue el 1 de marzo de 2012, por lo que los seis meses se cumplían el 1 de septiembre de 2012 y el acto administrativo acusado es de 31 de agosto de 2012, pero quedó en firme el 24 de septiembre del mismo año al notificarse y conceder el recurso, motivo por el cual superó el termino fijado en el citado decreto.

Por último, señaló que no se encontró probada la crisis financiera que estaba atravesando la entidad por el incremento de la planta de cargos.

Defecto sustantivo: toda vez que el Decreto 1227 de 2005, no era aplicable para el caso concreto. Agregó que el acto acusado produjo efectos legales hasta el 24 de septiembre de 2012, por lo que superó el término de 6 meses establecido en el artículo 10 de dicha normativa, motivo por el cual la resolución acusada no fue debidamente motivada.

Desconocimiento del precedente jurisprudencial: resaltó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en relación con los principios de razón suficiente y desviación del poder en la celebración de contratos de prestación de servicios.

Aludió a las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 19 de febrero de 2015, expediente radicado Nº 50001233300020130001201, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 26 de abril de 2012, radicado Nº 05001233100020010110301, M. P. Alfonso Vargas Rincón y de la Corte Constitucional sentencia SU-917 de 2010, SU-691 de 2011, T-204 de 2012 y T-224 de 2014.

De igual manera, manifestó que se desconoció el precedente horizontal, en tanto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en un caso con los mismos hechos, fundamentos legales y pruebas, en sentencia de 16 de junio de 2015, confirmó la decisión de primera instancia en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó el reintegro del demandante.

Finalmente, expuso que por lo expuesto se le causó un perjuicio irremediable.

  • Pretensiones

La accionante formuló las siguientes pretensiones:

“-Tutelar los derechos fundamentales vulnerados al actor (sic) por la entidad judicial demandada.

  • DEJAR sin efecto la  sentencia de segunda instancia Nº 67 de fecha 10 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle – M.P. Dra. ZORANNY CASTILLO OTÁLORA, en el proceso con Radicación 2013-00081-01.
  • Como consecuencia de lo anterior se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle – M.P. Dra. ZORANNY CASTILLO OTÁLORA en el proceso con Radicación 2013-00081-01, para que profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta lo lineamentos que considere su Despacho en la sentencia de tutela, en procura de la protección de los derechos fundamentales del actor”.
  •  Pruebas relevantes

Al proceso se allegó, en calidad de préstamo, el expediente con radicado Nº 76111-33-33-001-2013-00081-01, correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la demandante contra el Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E. de Tuluá.

  •  Oposición
  •  Respuesta del Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E

A través del representante legal, la entidad indicó que los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la accionante no fueron vulnerados, en tanto tuvo la posibilidad de conocer las actuaciones de la administración y controvertir las pruebas allegadas al proceso así como también impugnar la decisión de primera instancia.

Señaló que no existió falsa motivación en la expedición de la Resolución Nº 396 de 31 de agosto de 2012, dado que como lo autorizó CNSC, se cumplió el tiempo pactado inicialmente para el nombramiento en provisionalidad de esa vacante es decir, seis (6) meses, Agregó que el Consejo de Estado ha sostenido que la desvinculación de los funcionarios nombrados bajo esa modalidad no requieren motivación en ejercicio de la facultad discrecional.

Aseveró que el cumplimiento del término fijado es causal suficiente para declarar la insubsistencia del nombramiento provisional y que, a su vez, probó la crisis financiera por la cual atravesaba el hospital, motivo por el cual no era sostenible la prórroga del plazo inicialmente establecido en el anotado nombramiento.

Por último, afirmó que la acción de tutela no debe ser usada como una tercera instancia, sino que debe ser subsidiaria, por lo que solicitó que se declarara la improcedencia de la misma.

  • El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio.
  •  Sentencia de tutela impugnada

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia de 16 de agosto de 2018, denegó las pretensiones de la acción de tutela, bajo el argumento de que el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca en la sentencia demandada no incurrió en los defectos alegados.

Consideró que la decisión objeto de reproche constitucional no desconoció la línea trazada por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con la motivación de los actos de insubsistencia de empleos provisionales.

Estimó que el acto administrativo demandado no está viciado por falsa motivación, toda vez que obedeció a una razón específica relacionada con el servicio que se estaba prestado, como era el vencimiento del plazo para el cual la accionante fue designada (6 meses), condición que la norma estableció para la permanencia en el empleo. Agregó que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E sustentó y demostró que además de la expiración del plazo del nombramiento de la demandante, el retiro de la misma y de 23 provisionales fue con ocasión de la crisis financiera que estaba atravesando la entidad.

Señaló que la desviación del poder alegada por la parte accionante no fue acreditada dentro del expediente, pues expuso que es un vicio que está caracterizado por ocultar una intención particular arbitraria enmascarado en un acto administrativo que en apariencia cumple todas las formalidades que la norma exige.

Por último, respecto al defecto fáctico por desconocimiento de las pruebas recaudadas, sostuvo que la valoración de las mismas se rige por el sistema de la libre apreciación, conforme con el artículo 176 del Código General del Proceso, CGP, razón por la cual aseveró que no hubo desconocimiento probatorio sino que se les dio un valor distinto que no fue irracional, en tanto para el juez de la causa el hecho de recurrir a los contratos de prestación de servicios resultaba válido en el momento en el que las necesidades del servicio lo requerían.

7. Escrito de impugnación

Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la actora impugnó la decisión y enunció las omisiones del juez constitucional de primera instancia de la siguiente manera:

Indicó que se incurrió en defecto fáctico por indebida valoración del acervo probatorio y dar por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso, específicamente, en relación con el término de seis (6) meses consagrados en la norma para dar por terminado el nombramiento en provisionalidad de la accionante y dar por probada la difícil situación financiara que atravesaba en ente hospitalario, sin estarlo.

Mencionó que el fallo reprochado es constitutivo de un defecto sustantivo y  desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en relación con la motivación del acto administrativo y con la desviación de poder, al suplir los cargos vacantes en la planta de personal por la celebración de contratos de prestación de servicios. Agregó que se desconoció el precedente horizontal del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Por último, reiteró los argumentos presentados en el escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

  1. Competencia

De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991, el 13 del Acuerdo 58 de 1999, el 2º [c] del Acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico

Le corresponde a la Sala establecer si debe confirmar la decisión impugnada que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la demandante, o si, por el contrario, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en la sentencia del 10 de mayo de 2018, al revocar la decisión de primera instancia que había declarado la nulidad del acto administrativo que declaró la insubsistencia de su nombramiento en provisionalidad.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[2] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[3], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[4], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.

Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[6].

Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[7]; (ii) Defecto procedimental absoluto[8]; (iii) Defecto fáctico[9]; (iv) Defecto material o sustantivo[10]; (v) Error inducido[11]; (vi) Decisión sin motivación[12]; (vii) Desconocimiento del precedente[13] y (viiii) Violación directa de la Constitución.

Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[14] y de la Corte Constitucional[15].

En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto

4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia

El caso bajo estudio, ha superado los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto (i) goza de relevancia constitucional en la medida en que debe decidirse si con la providencia dictada el 10 de mayo de 2018, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, cuya protección se invoca; (ii) el proveído atacado se dictó en razón del recurso de apelación, por lo que la actora no cuenta con otro medio de defensa judicial, razón por la cual acude a la acción de amparo; (iii) la decisión atacada se dictó el 10 de mayo de 2018, se notificó mediante correo electrónico el 15 de mayo del mismo año. La solicitud de amparo se presentó el 18 de junio de 2018, transcurrido un (1) mes y dos (2) días después de su notificación, por lo que se interpuso dentro de un término razonable[16], el cual ha sido considerado, igualmente, por la Corte Constitucional[17]; (iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara, de tal manera que se puede determinar el debate jurídico y, por último, (v) la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza.

Cumplidos los requisitos genéricos de procedencia de la solicitud de amparo, procede la Sala a efectuar el estudio de fondo.

4.2. La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados, por lo que se debe confirmar el fallo impugnado

4.2.1. La Corte Constitucional ha considerado que se configura un defecto fáctico cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo. Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.”

Así mismo ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución[18].

Descendiendo al caso en concreto, se observa que la accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener nulidad de la Resolución Nº 396 de 31 de agosto de 2012, por medio del cual el Gerente del Hospital Rubén Cruz Vélez declaró insubsistente su nombramiento provisional en el empleo de Auxiliar Administrativo, código 412, grado 10, de la planta de cargos de dicha entidad.

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga en sentencia del 25 de noviembre de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que conforme al acervo probatorio existió falsa motivación.

Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de 10 de mayo de 2018, revocó la decisión de primera instancia, al encontrar que conforme con el Decreto 1227 de 2005 el nombramiento en provisionalidad no podía exceder el término de seis (6) meses, por lo que el cumplimiento del plazo es una razón suficiente para la declaratoria de insubsistencia.

Según el escrito de impugnación presentado por la accionante, el tribunal demandado incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria y porque se dieron por probados hechos que, en su concepto, no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso como lo es (i) que los seis (6) meses consagrados en el Decreto 1227 de 2005, dan por terminado el nombramiento en provisionalidad y (ii) la “difícil situación financiera” que atravesaba el ente hospitalario demandado.

Verificado el expediente, en efecto se observa que la Resolución Nº 396 de 31 de agosto de 2012[19], dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la señora Nubia Sánchez Fuller “de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 8, del Decreto Reglamentario 1227 de 2005, establece que dicho nombramiento no puede exceder de seis (6) meses. De igual manera el artículo 10 del mismo decreto, establece que antes de cumplirse el término de duración del nombramiento provisional, el nominador por acto administrativo podrá darlos por terminados”

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de 10 de mayo de 2018, sostuvo:

“Entiende, entonces la Sala que el acto demandado no está viciado por falta motivación, como quiera que obedece a una razón específica relacionada al servicio que se está prestando, para la declaratoria de insubsistencia, como es el vencimiento del plazo para el cual la señora Nubia Sánchez Fuller fue designada – 6 meses-, siendo una condición que la misma norma establece para la permanencia en el empleo; por lo que para esta Sala al analizar el acto enjuiciado a la luz de los preceptos legales y constitucionales, lo haya motivado en razones suficientes y debidamente sustentadas de lo que se tiene que no configura desconocimiento del precedente en este sentido se ha vertido.

Suma a lo anterior, que en el trámite del proceso el Hospital cuestionado, expuso y sustentó mediante prueba documental y testimonial que además de la expiración del plazo del nombramiento de la demandante, su retiro y el de 23 provisionales más, obedeció a la crisis financiera que estaba atravesando la entidad, ocasionada justamente por el incremento en la planta de cargos, soportando financieramente el costo de los empleados provisionales era demasiado alto, en comparación con la contratación mediante órdenes de servicios. Se deja de presente que este argumento no implica que la Sala avale este tipo de decisiones administrativas que buscan privilegiar la contratación de servicios por encima de la relación legal y reglamentaria que debe prevalecer en la función pública; sin embargo, la Sala no es ajena que bajo presupuestos específicos algunas labores técnicas pueden ser contrarias y además que los motivos de estabilidad financiera a los que apela la entidad demandada, pueden resultar válidos en el momento determinado, pues la crisis financiera que se encontraba atravesando el Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E. de Tuluá constituye un razonamiento justificado  para no prorrogar el plazo de los 6 meses de los 24 nombramientos provisionales en la medida de que se encontraba de por medio la existencia de la entidad y de contera el interés general que encierra la cobertura pública  del servicio a la salud, argumento este que fue también validado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-360 de 2015”.

En efecto, no se observa que en el caso concreto se haya dejado de valorar una prueba de tal trascendencia que hubiese cambiado el sentido de la decisión, que dé lugar a la configuración de un defecto fáctico, pues el tribunal demandado encontró probado que la desvinculación de la accionante obedeció al plazo fijado por el Decreto 1227 de 2005 y que de acuerdo con el material probatorio allegado por el Hospital Rubén Cruz Vélez E.S.E. la crisis financiera por la que atravesaba la entidad constituyó un razonamiento justificado para no prorrogar el nombramiento el provisionalidad.

Ahora bien, respecto al argumento presentado por la actora en relación con que el nombramiento en provisionalidad quedó en firme el 24 de septiembre de 2012, es decir, después de los 6 meses consagrados en la precitada normativa, la Sala advierte que dicha inconformidad únicamente fue planteada en sede constitucional motivo por el cual no se realizará pronunciamiento alguno pues esto sería entrometerse en la esfera de competencia del juez natural.

En ese orden de ideas, para esta la Sala la providencia del 10 de mayo de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en el defecto fáctico por indebida valoración probatoria.

4.2.2. La Corte Constitucional ha sostenido que la indebida aplicación de las normas también es una modalidad del defecto sustantivo y, esta, también ocurre cuando, a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final que se hace de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente lesivo de los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada).

En estos casos la Corte en sentencia T-125 de 2012[20] se ha pronunciado en los siguientes términos:

"El defecto sustantivo, como una circunstancia que determina la procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada. 

Tal como lo señala la jurisprudencia constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo:

 (i)  Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador,

(ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente,

(iii)  Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”.

Frente a la configuración de este defecto puede concluirse que, si bien es cierto los jueces, dentro de la esfera de sus competencias, cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.  

Con fundamento en lo anterior, el defecto sustantivo también se presenta cuando se interpreta una norma en forma incompatible con las circunstancias fácticas, y por tanto, la exégesis dada por el juez resulta a todas luces improcedente”.

La demandante en el escrito de impugnación señaló que la sentencia de 10 de mayo de 2010, desatendió el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005, dado que, en su sentir, la resolución que declaró insubsistente el cargo que desempeñaba en provisionalidad no estaba motivada. El mencionado artículo dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO  10. Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados”.

El Tribunal accionado argumentó:

“(…) Para esta Sala el cumplimiento del plazo determinado en el acto de nombramiento si es una razón suficiente para la declaratoria de insubsistencia, pues al revisar las dos posiciones que plantea el Consejo de Estado y a la luz de la postura de la Corte Constitucional, se acoge lo expuesto por la Sección Cuarta; ello como quiera que tal como lo dispone la Corte constitucional, la misma Ley 909 de 2004 dispone en el parágrafo 2do. del artículo 41 que el retiro de los empleos de carrera debe obedecer a las causales establecidas en la norma, dentro de las cuales se encuentra el cumplimiento del plazo de los 6 meses que menciona la Ley 909 de 2004, Decreto 1227 de 2005 y Decreto 4968” (negrillas de la Sala).

De conformidad con lo transcrito de la providencia cuestionada, la Sala evidencia que la autoridad judicial accionada no desconoció el Decreto 1227 de 2005, por el contrario, dio el alcance que le correspondía, pues afirmó que el acto administrativo demandado si se encontraba debidamente motivado, razón por la cual no se puede concluir que se incurrió en un defecto sustantivo.

4.2.3. Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso.

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que[21]: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el (los) caso (s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».

Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical cuando: «(i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues ‘sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia’[22]; y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo»[23].

En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[24]:

  1. [25].
  2. [26].

Finalmente, el actor aduce que se desconocieron los precedentes fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2010 y por el Consejo de Estado en el fallo de 19 de febrero de 2015, expediente Nº 50001233300020130001201, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, en relación con el principio de razón suficiente:

En primer lugar, la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2010, expuso:

“Es por lo anterior por lo que la Corte ha hecho referencia al principio de “razón suficiente” en el acto administrativo que declara la insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad, donde “deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”. En otras palabras, de acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta Corporación, “para que un acto administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión”.

Posteriormente, la misma Corporación en fallo T-407 de 2017, expresó:

“En desarrollo de esta doctrina, la Corte ha tenido que resolver casos similares al que actualmente estudia esta Sala. Específicamente, ha tenido que analizar si la expiración del plazo del nombramiento constituye “razón suficiente” para dar por terminada la vinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad. Sobre este aspecto, en la sentencia T-753 de 2010, este Tribunal resolvió un caso de un ciudadano nombrado en provisionalidad, desvinculado por la Procuraduría General de la Nación luego de motivar su acto argumentando que el vencimiento del término previsto en su nombramiento había expirado. En aquella decisión, la Corte encontró que el hecho de que el plazo del tiempo del nombramiento haya terminado, era razón válida para dar por terminado el contrato” (negrillas de la Sala).

Como se observa, la Corte Constitucional sostiene que el vencimiento del término previsto para el nombramiento es razón suficiente para dar por terminado un contrato bajo la modalidad de provisionalidad, motivo por el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no desconoció el precedente fijado por dicha Corporación, por el contrario fue lo aplicado en la decisión objeto de reproche constitucional.

Ahora bien, en relación al presunto desconocimiento del precedente horizontal alegado, la Sala observa que en la sentencia de 16 de junio de 2015 (radicado Nº 76111333300220130009401), el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, en tanto encontró probado que la justificación financiera y el ahorro presupuestal de una entidad pública no son argumentos que permitieran prescindir de los servicios de un empleado en provisionalidad, es decir, no es un caso de idénticas circunstancias fácticas, pues la señora Sánchez Fuller fue desvinculada porque se venció el término previsto para su nombramiento, motivo por el cual no constituye un precedente judicial horizontal aplicable.

Cabe resaltar que esta Sala dentro de acciones de tutela presentadas con los mismos argumentos, ha seguido el lineamiento de la Corte Constitucional[27], por lo que, se reitera, no se desconoció el precedente judicial, toda vez que se encontró debidamente motivado el acto administrativo demandado.

Así las cosas, la Sala vislumbra que la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora, no incurrió en los defectos fáctico, pues tuvo en cuenta la totalidad de las pruebas obrantes, sustantivo porque aplicó la normativa de acuerdo al caso concreto, y no desconoció el precedente judicial aludido, en razón a que se evidenció que el acto administrativo por medio del cual se declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad de la accionante fue debidamente motivado. En tal virtud, se confirmará la sentencia de 16 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el 16 de agosto de 2018, dictada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, por las razones expuestas.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

AUSENTE CON PERMISO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero

[1] Folio 5.

[2] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.

[3] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968.

[4] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.

[5] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

[6] M. P. Jaime Córdoba Triviño.

[7] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

[8] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

[9] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

[10] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

[11] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

[12] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

[13] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

[14] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

[15] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

[16] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

[17] Sentencia T-031 de 2016. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[18] Sentencia T-781 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[19] Folio 3 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.

[20] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

[21] Sentencia T-158 de 2006.

[22] Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendii, que los ciudadanos legítimamente siguen”.

[23] Ver, entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.

[24] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011.

[25] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso. Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis. También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca).

[26] Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”.Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010.

[27] Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, doce (12) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Radicado: 11001-03-15-000-2018-01379-01. Demandante: Vanessa Barbosa Marín.

  • writerPublicado Por: abril 22, 2020

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