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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Reliquidación pensional de docente oficial / DEFECTO SUSTANTIVO - Indebida aplicación de las subreglas fijadas por la Corte Constitucional sobre el IBL en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 / RÉGIMEN PENSIONAL APLICABLE A DOCENTE VINCULADO ANTES DE LA LEY 812 DE 2003 - Aplicación de la Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989 / AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - Régimen exceptuado de la Ley 100 de 1993 / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
[L]a Sala observa que la [actora] i) laboró en calidad de docente por más de 20 años; ii) adquirió el estatus pensional el 9 de agosto de 1995; iii) mediante Resolución Nº 1309 de 7 de mayo de 1996, se le reconoció la pensión de jubilación a la actora, teniendo como base de liquidación el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios anterior al estatus de pensionado y iv) que la autoridad judicial accionada aplicó los parámetros previstos en la sentencia SU-395 de 2017 y T-039 de 2018. Ahora bien, resulta relevante señalar que en el presente asunto, quien pide la reliquidación pensional es una persona que se desempeñó como docente vinculado con antelación a la Ley 812 de 2003, norma que es clara al disponer que “…el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. (…) De otro lado, se debe precisar que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó de su ámbito de aplicación a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo que significa que el artículo 36 ibídem, que consagra el régimen de transición pensional, no aplica para a los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003. Esta tesis, además, se precisó en reciente sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, de fecha 28 de agosto de 2018, en la que quedó establecida la regla según la cual, los docentes no están sujetos al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tanto, se les aplican un marco normativo especial (…) En ese orden de ideas, aplicar a los docentes vinculados antes de la expedición de la Ley 812 de 2003, las subreglas fijadas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en especial frente al IBL, implica la configuración de un defecto sustantivo, en la medida en que se aplica una regla que no regula el caso concreto. Recuerda la Sala que el defecto sustantivo en la decisión judicial se configura también cuando la actuación controvertida incurre en un error por interpretación de la norma, lo cual cobija no solo las disposiciones legales y constitucionales, sino también la indebida aplicación de un precedente jurisprudencial. (…) Precisa la Sala, que si bien el Tribunal Administrativo de Risaralda señaló que los docentes estaban sujetos a normas especiales, terminó aplicando de manera indebida el precedente de la Corte Constitucional, que como queda dicho, no rige a quienes se encuentran cobijados por el régimen docente, como es el caso de la parte actora (…) Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia impugnada y amparará los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso invocados por la [actora]
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 812 DE 2003 - ARTÍCULO 81
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, consultar la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02092-01(AC)
Actor: MARÍA CONSUELO VILLEGAS
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA
Temas: Tutela contra providencia judicial. Reliquidación de la pensión de docentes cuya prestación se reconoció con la Ley 33 de 1985. Defecto sustantivo por indebida aplicación de la sentencia SU-395 de 2017
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la accionante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia dictada el 18 de julio de 2018, por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que denegó las pretensiones de la acción de tutela.
- ANTECEDENTES
- Hechos
La accionante nació el 9 de agosto de 1945 y se desempeñó como docente por más de 20 años, y adquirió el estatus jurídico de pensionada el 9 de agosto de 1995.
Mediante Resolución Nº 1309 de 7 de mayo de 1996, se le reconoció la pensión de jubilación a la actora, teniendo como base de liquidación el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios anterior al estatus de pensionado, pero al considerar que no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales solicitó la revisión de la liquidación de su pensión, la cual en Resolución Nº 513 de 4 de septiembre de 2009, se accedió y se reliquidó la prestación pero teniendo como base el sueldo.
Por lo anterior, al estimar que para la liquidación de su pensión no se incluyó la totalidad de los factores salariales que percibió durante el último año de servicio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), pretendiendo la nulidad parcial de la Resoluciones Nº 1309 de 7 de mayo de 1996 y 513 de 4 de septiembre de 2009 y, en consecuencia, que se reliquidara su pensión con todos los factores devengados en el año anterior al momento del retiro definitivo del servicio, que son los que constituyen la base de liquidación pensional.
El Juzgado Segundo Administrativo de Pereira en sentencia de 25 de septiembre de 2017, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y ordenó reliquidar la pensión de la actora con efectos fiscales a partir de 19 de enero de 2019, en una suma equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, incluyendo además del sueldo, también las primas de alimentación, de escalafón, de grado, de navidad, de vacaciones y horas extras.
Finalmente, contra la anterior decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Risaralda en fallo de 30 de abril de 2018, revocó el numeral tercero que se refería a las pretensiones de la demandante[1] y, en lo demás, confirmó el fallo. La decisión de revocatoria se sustentó en las sentencias SU-395 de 2017 y T-039 de 2018 de la Corte Constitucional, de las cuales concluyó que a pesar de que la demandante se vinculó como docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 “tales presupuestos no conducen a afirmar que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sean ajenos a la aplicación de la disposición normativa contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2005 y en la Sentencia de Unificación 395 de 2017 y la sentencia T-039 de 2018, conforme los cuales sólo pueden liquidarse las pensiones de cualquier régimen con los factores salariales que sirvieron de base a los aportes de seguridad social en pensión, en tanto la restricción fue prevista para todos los regímenes pensionales”.
- Fundamentos de la acción
En primer lugar, la accionante se refirió a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, a lo que agregó que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia.
De otra parte, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo en la aplicación y/o interpretación y falta de motivación, al incurrir en una incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión, por cuanto luego de hacer referencia a los docentes nacionales y nacionalizados vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003, como es el caso del actor, aplicó las normas contenidas en la Ley 33 de 1985, para concluir que los factores que serán tenidos en cuenta son solo aquellos sobre los cuales se hubieren efectuado las cotizaciones.
Así mismo, aseveró que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en tanto a pesar de que el fallo objeto de reproche constitucional se apoyó en la sentencia de 4 de agosto de 2010, emanado de la Sección Segunda de Consejo de Estado, que alude al carácter enunciativo y no taxativo de los factores salariales, razón por la que no es posible concluir que los factores que no han sido objeto de las deducciones de ley se deban excluir del ingreso base de liquidación por cuanto es posible ordenar el descuento que por dicho concepto haya lugar.
Finalmente, sostuvo que la decisión objeto de tutela violó de manera directa la Constitución, por cuanto no tuvo en cuenta que en virtud del artículo 53 superior, en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas que regulen en forma diferente una misma situación de hecho, se debe optar por aquella que sea más benéfica para el trabajador o sus beneficiarios, de tal manera que la interpretación que se debe dar a la Ley 33 de 1985, es aquella que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantías prestacionales, es decir, no aplicar el criterio de la taxatividad de los factores salariales, sino que los mismos son enunciativos.
3. Pretensiones
La demandante formuló las siguientes:
“1. Se declare que el Tribunal Administrativo de Risaralda- Sala Primera de Decisión, integrada por los (sic) PAOLA ANDREA GARTNER HENAO, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA de la accionante con la decisión contenida en la sentencia del lunes, abril 30, 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la Docente MARÍA CONSUELO VILLEGAS contra la NACION- MINISTERIO DE EDUCACION-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, bajo radicado Nº 66001-33-33-002-2016-00406-01.
2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA- SALA TERCERA, integrada por los magistrados PAOLA ANDREA GARTNER HENAO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente radicado Nº 66001-33-33-006-2016-00406-01, de esta honorable Corporación con ponencia del consejero Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
4. Pruebas relevantes
Se allegó de las sentencia de 30 de abril de 2018, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento que inició la accionante contra el Fomag.
5. Oposición
5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Risaralda
En memorial de 3 de julio de 2018, la magistrada ponente solicitó denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al estimar que la decisión cuestionada no adolece de vicio alguno.
Manifestó que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, obedeció a la interpretación con base en criterios hermenéuticos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 e, igualmente, en atención a la posición establecida por la Corte Constitucional en algunos de los apartes de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, los cuales han sido unánimes al señalar que el artículo antes mencionado consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con el sistema general de seguridad social, y que dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes en los que se encontraba incurso el afiliado, pero solo en lo relacionado con edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación.
Sostuvo que la autoridad judicial no ha incurrido en vulneración de derecho alguno, pues realizó un análisis juicioso del acervo probatorio arrimado al proceso, observando los cánones constitucionales, legales y jurisprudenciales sin que pueda argumentarse una indebida interpretación de los mismos, como lo pretende la parte accionante. Por tal razón, se dispuso en la sentencia cuestionada se diera aplicación a las disposiciones previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que el IBL no es objeto de transición. Postura que fue ratificada recientemente por la Corte Constitucional en sentencia T-039 de 16 de febrero de 2018.
Por último, aseguró que en el asunto objeto de debate no se discutió lo relacionado con el IBL, pues la pretensión principal iba encaminada a la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales que no fueron tenidos en cuenta para el cálculo del monto pensional.
5.2. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional
En escrito de 4 de julio de 2018, la asesora jurídica de la entidad solicitó que se negaran las pretensiones de la actora y se declare la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que no se configuran plenamente los requisitos de procedibilidad de la acción.
5.3. Respuesta de Fiduprevisora
En escrito de 4 de julio de 2018, el director de Gestión judicial pidió que se declarara la improcedencia y se desvincule, por no estar legitimado en la causa por pasiva.
Agregó que no existe transgresión alguna en contra de la accionante, pues se han observado las normas del debido proceso y atendiendo los procedimientos legales, tanto así que el juez manifestó las facultades que tiene de decretar alguna nulidad o revocar decisiones adoptadas por el juez de primera instancia, lo cual evidencia un control de legalidad a la actuación desplegada en dicha instancia, razón por la cual se concluye la inexistencia de la supuesta vulneración de los derechos fundamentales.
6. Sentencia de tutela impugnada
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia de 18 de julio de 2018, negó las pretensiones de la solicitud de amparo invocada por la demandante, al considerar que no se evidenció amenaza o violación de los derechos fundamentales invocados.
Afirmó que el Tribunal Administrativo de Risaralda hizo extensiva la interpretación efectuada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017, en la que se indicó que en la liquidación de pensiones de regímenes especiales no pueden incluirse todos los factores salariales, en tanto sólo deben incorporarse aquellos sobre los cuales hayan sido realizados los aportes al sistema de seguridad social.
Advirtió que si bien la sentencia SU-395 de 2017 se estudió una situación fáctica distinta a la del caso bajo estudio, que consistió en determinar si el régimen de transición pensional permitía la aplicación del concepto de monto pensional del régimen especial anterior, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, el Tribunal en el ejercicio de su autonomía judicial y conforme a los criterios de la sana crítica, luego de realizar un estudio detallado del asunto puesto en su conocimiento, consideró apropiado aplicar los mismos lineamientos al caso de la accionante, bajo el entendido de que ambos asuntos se rigen por las Leyes 33 y 62 de 1985.
Concluyó que la autoridad judicial accionada expuso las razones por las cuales no podían incluirse todos los factores salariales reclamados por la actora para la reliquidación de la pensión de jubilación.
7. Escrito de impugnación
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el apoderado de la accionante impugnó la anterior decisión y solicitó que se concedieran las pretensiones de la acción de tutela, pues consideró que la decisión demandada es lesiva de sus derechos fundamentales.
Afirmó que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial y vulneró su derecho a la igualdad respecto de otros docentes que en las mismas condiciones se les ordenó la reliquidación de la pensión, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Sostuvo que la Ley 33 de 1985 le es aplicable a la actora, no por ser beneficiario del régimen de transición previsto en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las normas que han desarrollado ese régimen, sino por disposiciones legales, jurisprudenciales y constitucionales.
Por último, aseguró que es censurable la desatención que se hizo de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, emanada de la Sección Segunda del Consejo de Estado que protege los derechos de la accionante y que, a su vez, indica la manera de sanear el detrimento fiscal por no realizar los respectivos descuentos.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
- Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala establecer si la decisión impugnada que negó las pretensiones de la acción de tutela se debe confirmar o, en su defecto, si la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en una indebida interpretación de la Ley 100 de 1993, la cual excluyó a los docentes del régimen general de pensiones y por inaplicar la Ley 33 de 1985, y en desconocimiento del precedente judicial al no aplicar la sentencias de 4 de agosto de 2010[2] de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se estableció que en la liquidación pensional se deben incluir todos los factores salariales en el último año, incluidos aquellos para los cuales no se realizaron aportes. En concreto se determinará si las sentencias SU-395 de 2017 y T-039 de 2018, son aplicables a los docentes afiliados al FOMAG, vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[3] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[4], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[5], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.
Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[7].
Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[8]; (ii) Defecto procedimental absoluto[9]; (iii) Defecto fáctico[10]; (iv) Defecto material o sustantivo[11]; (v) Error inducido[12]; (vi) Decisión sin motivación[13]; (vii) Desconocimiento del precedente[14] y (viiii) Violación directa de la Constitución.
Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[15] y de la Corte Constitucional[16].
En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.
4. Estudio y solución del caso concreto[17]
4.1. La Sala encuentra que los requisitos generales están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto goza de la relevancia constitucional necesaria para el estudio de fondo por parte del juez de tutela. La providencia atacada se dictó en el marco del recurso de apelación, por lo que la actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. Igualmente, la acción de tutela se instauró dentro de los 6 meses[18] establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación[19]. Asimismo, los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza.
4.2. En el asunto objeto de estudio, la Sala observa que la señora María Consuelo Villegas i) laboró en calidad de docente por más de 20 años; ii) adquirió el estatus pensional el 9 de agosto de 1995; iii) mediante Resolución Nº 1309 de 7 de mayo de 1996, se le reconoció la pensión de jubilación a la actora, teniendo como base de liquidación el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios anterior al estatus de pensionado y iv) que la autoridad judicial accionada aplicó los parámetros previstos en la sentencia SU-395 de 2017 y T-039 de 2018.
4.2.1. Ahora bien, resulta relevante señalar que en el presente asunto, quien pide la reliquidación pensional es una persona que se desempeñó como docente vinculado con antelación a la Ley 812 de 2003, norma que es clara al disponer que “…el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones". (Resaltado fuera del texto).
4.2.2. De otro lado, se debe precisar que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó de su ámbito de aplicación a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo que significa que el artículo 36 ibídem, que consagra el régimen de transición pensional, no aplica para a los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003.
4.2.3. Esta tesis, además, se precisó en reciente sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, de fecha 28 de agosto de 2018[20], en la que quedó establecida la regla según la cual, los docentes no están sujetos al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tanto, se les aplican un marco normativo especial. Textualmente se dijo:
“95. La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989[21]. Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición.
[…]
Solo los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (26 de junio de 2003) tendrán los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, por así disponerlo el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el cual señala:
[…]
Es decir, si la vinculación al servicio docente fue con anterioridad a dicha fecha, en lo referente al régimen pensional se les aplica la normativa anterior a la Ley 812 de 2003, esto es, como se dijo, la Ley 91 de 1989 (artículo 15).
Esta regulación fue ratificada por el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo 001 de 2005, al disponer:
[…]
Así las cosas, para los docentes vinculados con posterioridad al 26 de junio de 2003, su derecho pensional se adquiere conforme al Sistema General de Pensiones, una vez cumplidos los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres (artículo 81 de la Ley 812 de 2003)”.
4.2.4. En ese orden de ideas, aplicar a los docentes vinculados antes de la expedición de la Ley 812 de 2003, las subreglas fijadas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en especial frente al IBL, implica la configuración de un defecto sustantivo, en la medida en que se aplica una regla que no regula el caso concreto.
Recuerda la Sala que el defecto sustantivo en la decisión judicial se configura también cuando la actuación controvertida incurre en un error por interpretación de la norma, lo cual cobija no solo las disposiciones legales y constitucionales, sino también la indebida aplicación de un precedente jurisprudencial[22].
La Corte Constitucional ha señalado que cuando en el artículo 230 Superior se dice que los jueces solo se encuentran “sometidos al imperio de la ley”, no puede reducirse a la observación minuciosa y literal de un texto legal específico, sino que debe interpretarse la palabra ley en sentido amplio, “como el conjunto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, incluidos los precedentes judiciales”[23].
Precisa la Sala, que si bien el Tribunal Administrativo de Risaralda señaló que los docentes estaban sujetos a normas especiales, terminó aplicando de manera indebida el precedente de la Corte Constitucional, que como queda dicho, no rige a quienes se encuentran cobijados por el régimen docente, como es el caso de la parte actora.
4.2.5. Por lo demás, la reglas fijadas en la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, en la que se recogió la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación contenida en fallo de 4 de agosto de 2010, como órgano límite de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en síntesis estuvieron dirigidas a dos cosas:
4.2.5.1. La primera, se orientó a fijar tanto la regla como las subreglas, relacionadas con la forma como debe entenderse la aplicación del régimen general de pensiones de los empleados públicos contenido en la Ley 33 de 1985, a quienes se encontraban cobijados por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
4.2.5.2. La segunda, dejó establecido –como se señaló en precedencia–, que la regla general establecida en la sentencia de la Sala Plena Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no aplicaba a los educadores oficiales vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al no estar cobijados por el régimen de transición, por encontrarse exceptuados de su ámbito de aplicación por disposición expresa del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia impugnada y amparará los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso invocados por la señora María Consuelo Villegas para lo cual dejará sin efectos la sentencia de 30 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda (rad. 66001-33-33-002-2016-00406-01).
En consecuencia, se ordenará dicha autoridad judicial que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera nueva sentencia en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones efectuadas en la presente providencia.
Ahora bien, en respeto de la autonomía funcional del juez de instancia ordinario, esta Sección, como juez de tutela, no puede indicarle a la autoridad judicial accionada la norma que debe aplicar para resolver el caso.
En tal virtud, será el Tribunal, atendiendo la independencia judicial y, sin desconocer la existencia del sistema jurídico como una estructura normativa y orgánica de la que se predica coherencia y seguridad, el que debe dictar la nueva sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
Primero.- REVÓCASE la sentencia dictada el 18 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. En su lugar,
Segundo.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la señora María Consuelo Villegas. En consecuencia, DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia de 30 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda (expediente 66001-33-33-002-2016-00406-01).
Tercero.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Risaralda, que en un término no mayor a veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta providencia, emita una nueva decisión de conformidad con las razones expuestas.
Cuarto.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Presidente de la Sección
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Consejera
MILTON CHAVES GARCÍA
Consejero
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Consejero
[1] Se precisa que en primera instancia se acumularon algunas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho. En la sentencia el ordinal tercero accedió a la nulidad parcial solicitada y ordenó la reliquidación pensional.
[2] Radicado Nº 250002325000020060750901, M.P.: Victor Hernán Alvarado Ardila.
[3] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.
[4] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968.
[5] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.
[6] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[7] M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
[9] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
[10] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
[11] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
[12] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
[13] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
[14] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
[15] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
[16] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
[17] La Sala reiterará la sentencia de tutela de 4 de octubre de 2018, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Actor: Alexis Scarpeta Mosquera, exp. 11001-03-15-000-2018-01772-00.
[18] La providencia atacada no se pudo constatar la fecha de notificación, pero se puede concluir que se interpuso antes de haber transcurrido 6 meses, en razón a que este se dictó el 30 de abril de 2018 y la acción de tutela se instauró el 22 de junio de 2018. Es decir, 2 meses y 21 días después.
[19] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[20] Expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01. Actora: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.
[21] Ley 100 de 1993. “Artículo 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […]a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]”.
[22] Como lo ha expresado esta Sala, las sentencias de unificación que establecen el contenido y alcance de la ley, que definen la forma cómo debe interpretarse, vienen a formar parte de la propia ley, de modo que, así como las sentencias de constitucionalidad, la sentencia de unificación y la ley se integran en un mismo cuerpo normativo y esas reglas de interpretación son vinculantes para las autoridades judiciales. De ese modo, queda garantizado el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica, en cuanto se asegura la unidad en la interpretación del derecho y la aplicación uniforme.
[23] Cfr. Sentencia C-836 de 2001.
Publicado Por: abril 22, 2020