11001-03-15-000-2018-02180-01(AC) Sección 4 2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / SANCIÓN O INDEMNIZACIÓN MORATORIA - Sometida al fenómeno de prescripción trienal / PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DE LA SANCIÓN MORATORIA TRATÁNDOSE DE DOCENTES OFICIALES - Conforme a la Regla Jurisprudencial de Unificación del Consejo de Estado / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE LAS CESANTÍAS - Desde el día siguiente al vencimiento del plazo que tiene el empleador para hacer efectivo el pago

Corresponde a la Sala determinar si el a quo acertó al concluir que la sentencia del 15 de mayo de 2018 no incurrió en defecto sustantivo, [porque] operó la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la actora. (…) [L]a autoridad judicial demandada encontró que, habida cuenta de que la sanción moratoria reclamada por la [accionante] se causó a partir del 30 de abril de 2009, tenía hasta el 30 de abril de 2012 para reclamarla (término de tres años) y que, como lo hizo hasta el 9 de mayo de 2012, se configuró la prescripción del derecho al superar el término previsto para el efecto. Además, El tribunal demandado acudió a la jurisprudencia del Consejo de Estado que sobre este tema ha señalado que la prescripción de la sanción moratoria se debe contabilizar a partir de la fecha en que se hace exigible el derecho por no ser una prestación accesoria a las cesantías. A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Sexta de Decisión, hizo una interpretación razonada de las normas que regulan la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías. En efecto, del análisis juicioso de las normas y la jurisprudencia que regula el tema de la prescripción de las cesantías, conforme con los cuales, a partir del momento en que se hace exigible dicha sanción, empieza a correr de tres años para su reclamo, so pena de que opere la prescripción del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02180-01(AC)

Actor: MARÍA EDELVEIS MORENO AGUDELO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA SEXTA DE DECISIÓN

La Sala decide la impugnación formulada por la señora María Edelveis Moreno Agudelo contra la sentencia del 6 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

En ejercicio de la acción de tutela, la señora María del Socorro Aguilar Campo pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Caldas. En concreto, formuló las siguientes pretensiones[1]:

2) Que se deje sin efectos la sentencia de mayo 15 de 2018, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de decisión conformada por los Magistrados PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PETIÑO MEJÍA, JAIRO ÁNGEL GÓMEZ PEÑA y CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES (Impedido) dentro proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por MARÍA EDELVIS MORENO AGUDELO contra la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO,  radicado Nº 17001-33-33-003-2013-00519-02.

3) Se le ordene al Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de decisión conformada por los Magistrados PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, JAIRO ÁNGEL GÓMEZ PEÑA y CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES (Impedido) que profiera una nueva sentencia en la cual se confirme sentencia de primera instancia calendada diciembre 1 de 2015 expedida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por MARÍA EDELVIS MORENO AGUDELO contra la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACION NACIOANL-FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL LMAGISTERIO,  radicado Nº 17001-33-33-003-2013-00519-02.

• Hechos

Del expediente, la Sala extrae los siguientes hechos relevantes:

2.1. El 23 de enero de 2009, la señora María Edelveis Moreno Agudelo solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas por la entidad, mediante Resolución Nº 0392 del 3 de agosto de 2009.

2.2. El 14 de octubre de 2009, se pagó a la señora Moreno Agudelo las cesantías.

2.3. El 9 de mayo de 2012, la actora solicitó al FNPSM el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, petición frente a la que la entidad guardó silencio.

2.4. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Moreno Agudelo pidió la nulidad del acto ficto que se configuró con el silencio administrativo frente a la petición del 9 de mayo de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se reconociera y pagara la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales.

2.5. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Manizales, que, mediante sentencia del 1º de diciembre de 2015: i) declaró no probadas las excepciones de «falta de legitimación por pasiva, buena fe e inexistencia de la obligación con fundamento en la ley» y declaro probada la excepción de prescripción de la sanción moratoria causada con anterioridad al 9 de mayo de 2009, propuestas por la Nación – Ministerio de Educación – FNPSM; ii) declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Municipio de Manizales[2] y iii) declaró nulo el acto presunto demandado. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación – Ministerio de Educación, FNPSM a reconocer y pagar a la actora la sanción por mora de que trata la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el período comprendido entre el 9 de mayo de 2009, inclusive, (en virtud de la prescripción trienal) y el 13 de octubre de 2009 (por cuanto el 14 de octubre de 2009 se desembolsó el pago de la cesantía parcial) teniendo como base el salario percibido por la demandante en el año 2009.

2.6. Inconforme con la anterior decisión, el FNPSM interpuso recurso de apelación y, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Sexta de Decisión, mediante sentencia del 15 de mayo de 2018, la revocó y, en su lugar, dispuso:

(…)

TERCERO: DECLARAR probada la excepción de PRESCRIPCIÓN, propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme con lo expuesto en la parte considerativa.

CUARTO. CONDÉNASE en costas en esta instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por el Juzgado de primera instancia, por lo brevemente expuesto. FÍJANSE como agencias en derecho, salario mínimo legal mensual vigente como agencias en derecho a cargo de la parte demandada con fundamento en el artículo 5º numeral 1 del PSSAA16-10554 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.

A juicio del tribunal, teniendo en cuenta que a partir del 30 de abril de 2009 se hizo exigible la sanción moratoria reclamada por la actora —por cuanto los 65 días con los que contaba la entidad para el pago de las cesantías se cumplió el 29 de abril de 2009 (contados a partir del momento en que fueron solicitadas) — y que la reclamación se presentó el 9 de mayo de 2012, esto es, en un término superior a los tres años.

• Argumentos de la tutela

3.1. De manera preliminar, la señora María Edelveis Moreno Agudelo explicó las razones por las que  alega que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

3.2. Respecto al fondo del asunto, señaló que el tribunal demandado incurrió en defecto sustantivo al declarar de oficio la prescripción total del derecho reclamado, pues, a su juicio, interpretó de manera errónea los artículos 151 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y 5º de la Ley 1071 de 2006, respecto al cómputo de la prescripción de la sanción moratoria. Que, en efecto, la figura extintiva no se aplica en bloque, sino por cada día que transcurra sin que se pague la prestación y cesa el día en que se cancela, motivo por el cual, para el caso concreto, operó únicamente entre el 30 de abril al 8 de mayo del 2009, teniendo en cuenta que la petición para el reconocimiento de dicha sanción la presentó el 9 de mayo de 2012, de ahí que no operara la prescripción entre el 9 de mayo al 12 de octubre de 2009 (fecha en que se hizo efectivo el pago).

• Intervenciones

4.1. El magistrado integrante del Tribunal Administrativo de Caldas[3], ponente de la sentencia del 15 de mayo de 2018, solicitó que se declarara improcedente el amparo pedido, con fundamento en que la providencia acogió los lineamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado respecto a la prescripción de la sanción moratoria.

4.3. El Juez Tercero Administrativo de Manizales[4] manifestó que, por tratarse de una tutela en la que se ataca el contenido de la providencia dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, se abstenía de pronunciarse sobre los hechos y pretensiones formuladas por la actora.

4.4. La asesora de la oficina de jurídica del Ministerio de Educación^[5] pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda, pues, a su juicio, no se configuraron los requisitos generales ni específicos para la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

4.5. El coordinador de tutelas de la Dirección de Gestión Judicial de la Fiduprevisora S.A.^[6] solicitó que se denegara el amparo pedido, con fundamento en que la providencia acusada no vulneró los derechos fundamentales invocados por la demandante. Que, por el contrario, contó con sustento fáctico y jurídico, y la autoridad demandada garantizó el debido proceso de las partes.

4.6. El apoderado del Municipio de Manizales[7]pidió que se desvinculara a la Secretaría de Educación de ese ente territorial, por cuanto desde la primera instancia del proceso ordinario fue desvinculada por ejercer actuaciones de simple trámite en el proceso de reconocimiento y pago de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora S.A.

• Sentencia impugnada

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 1º de agosto de 2018[8], denegó las pretensiones de la tutela. En concreto, el a quo estimó que el tribunal demando no realizó una interpretación errónea o arbitraria de las normas aplicables al caso, pues para efectos de contabilizar la prescripción aplicó lo establecido por el artículo 151 del C.P.T. y S.S. Que, con fundamento en la anterior normativa, así como en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, la autoridad judicial demandada concluyó, correctamente, que el 30 de abril de 2012 era el último día con el que contaba la actora para reclamar en la sanción por el pago tardío de las cesantías y, por ende, al no haberlo hecho en término, la consecuencia era la prescripción del derecho reclamado.  

• Impugnación

La señora María Edelveis Moreno Agudelo impugnó[9] la sentencia de primera instancia. Para el efecto, insistió en que el tribunal demandado no interpretó adecuadamente las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, pues de acuerdo a lo preceptuado en esas normas, para el caso concreto, la prescripción de la sanción moratoria operó entre el 30 de abril de 2009 y el 9 de mayo de 2009, más no del 10 de mayo al 13 de octubre de 2009 (fecha última en que se produjo el pago de las cesantías parciales), teniendo en cuenta que la sanción moratoria se causa por cada día de mora.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales

A partir del año 2012^[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014^[11], se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución.

• Planteamiento del problema jurídico

2.1. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos específicos, para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

2.2. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el a quo acertó al concluir que la sentencia del 15 de mayo de 2018 no incurrió en defecto sustantivo, al concluir operó la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la actora.

2.3. Para resolver, la Sala se referirá, en primer lugar, al defecto alegado por la demandante y, seguidamente, solucionará el problema jurídico planteado.

3. Sobre el defecto sustantivo

3.1. Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea.

3.2. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia.

3.3. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos, que se hacen valer, se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

3.4. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde.

3.5. En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando^[1]: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó.

• Solución del caso

4.1. Para determinar si la sentencia del 15 de mayo de 2018 no incurrió en defecto sustantivo, conviene traer en lo pertinente, las consideraciones de la citada providencia.

4.2. En la sentencia del 15 de mayo de 2018[12], el Tribunal Administrativo Caldas, Sala Sexta de Decisión, citó los artículos 2º[13] de la Ley 244 de 1995 —adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006— y 151[14] del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad Social, de los que dedujo que: i) la sanción moratoria se debe reclamar dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad, so pena de que prescriba y ii) el derecho se hace exigible en el momento en que ha debido pagarse la prestación (cesantías), siendo a partir de ese momento en que se debe contabilizar la prescripción de la sanción moratoria. 

4.3. A partir de las anteriores precisiones, el tribunal demandado resolvió el caso puesto a consideración, de la siguiente manera:

57. La señora MARÍA EDLVERIS MORENO AGUDELO, solicitó el reconocimiento de la cesantía parcial el día 23 de enero de 2009 (…) le fue reconocida mediante la resolución 0392 del 3 de agosto de 2009, por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las cesantías fueron pagadas el día 14 de octubre de 2009.

58. Como la petición de la prestación se hizo en vigencia del CCA, la ejecutoria del acto con el cual se concede el auxilio de cesantía, es 65 días hábiles ulteriores a la solicitud. O sea, el reconocimiento de las cesantías hecho el 23 de enero del 2009, por tanto es a partir del 30 de abril del 2009, que se empieza a causar la sanción moratoria, toda vez que no se canceló a la demandante las cesantías parciales dentro del plazo legal.

59. La demandante elevó solicitud ante la entidad para el reconocimiento de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías el día 9 de mayo del 2012/fl. 12-14, cdno ppal./, sin embargo, la sanción por mora solo se originó a partir del 29 de abril de 2009 como se analizó en precedencia.

60. Por lo anterior, entre la fecha de exigibilidad esto es el 30 de abril de 2009 y la fecha de solicitud de sanción por mora eso es el día 09 de mayo de 2012, transcurrieron más de tres años para iniciar la reclamación toda vez que contaba hasta el 30 de abril de 2012, para ello, por tanto como la petición fue presentada por fuera del término se entenderá prescrito el derecho.

4.4. De acuerdo con lo anterior, la autoridad judicial demandada encontró que, habida cuenta de que la sanción moratoria reclamada por la señora Moreno Agudelo se causó a partir del 30 de abril de 2009, tenía hasta el 30 de abril de 2012 para reclamarla (término de tres años) y que, como lo hizo hasta el 9 de mayo de 2012, se configuró la prescripción del derecho al superar el término previsto para el efecto.

4.5. Además, El tribunal demandado acudió a la jurisprudencia[15] del Consejo de Estado que sobre este tema ha señalado que la prescripción de la sanción moratoria se debe contabilizar a partir de la fecha en que se hace exigible el derecho por no ser una prestación accesoria a las cesantías.

4.6. A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Sexta de Decisión, hizo una interpretación razonada de las normas que regulan la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías. En efecto, del análisis juicioso de las normas y la jurisprudencia que regula el tema de la prescripción de las cesantías, conforme con los cuales, a partir del momento en que se hace exigible dicha sanción, empieza a correr de tres años para su reclamo, so pena de que opere la prescripción del derecho.

4.7. En ese contexto queda resuelto el problema jurídico: el a quo acertó al concluir que el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Sexta de Decisión, no incurrió en defecto sustantivo al declarar la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reclamado por la actora.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado

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[1] Folio 19 del expediente de tutela.

[2] Vinculado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en calidad de demandado.

[3] Folios 77 del expediente de tutela.

[4] Folio 79 del expediente de tutela.

^[5] Folio 71 y 72.

^[6] Folios 81 a 84.

[7] Folios 89 a 92 del expediente de tutela.

[8] Folios 115 a 122 del expediente de tutela.

[9] Folios 133 y 134 del expediente de tutela.

Mencionó, entre otras, las sentencias SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y SU-168 de 2017. 

[10] Ver sentencia del 31 de julio de 2012.

[11] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

[12] Folios 48 a 57 del expediente de tutela.

[13] Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.

Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste.

[14] Artículo 151.- Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.

[15] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia del 25 de agosto de 2016, proceso Nº 08001233100020110062801 (0528-14). Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de febrero de 2018, proceso Nº 27001233300020130018801 (0810-14).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de enero de 2017, proceso Nº 08001233300020130016801 (2987-14). Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.