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[E]ncuentra la sala que el actor sustentó la presente solicitud de amparo en idénticos argumentos expuestos en el recurso de apelación que ya fueron debatidos y descartados por la autoridad judicial demandada de manera razonada, como se procede a explicar. En gracia de discusión, frente a este último punto, vale la pena señalar que frente el auto proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Cali el 17 de noviembre de 2011, que decretó finalizado el periodo probatorio, la parte actora no interpuso los recursos de ley. En otras palabras, el actor contó con otro medio de defensa dentro del proceso ordinario para solicitar que se recaudara la prueba que echa de menos en el presente asunto, y por la cual considera que le fueron vulnerados los derechos fundamentales. Se destaca que la acción de tutela no es un mecanismo para suplir el deber de las partes de sustentar en debida forma los hechos y pretensiones en que basan sus procesos, como tampoco lo es para insistir exactamente en los hechos que se propusieron como objeto de debate en los procesos y convertir el mecanismo constitucional de la referencia en una especie de tercera instancia. En este contexto, la Sala revocará la sentencia de 3 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, declarará improcedente el amparo invocado por el actor, pues no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02441-01(AC)
Actor: ARTURO DOMÍNGUEZ LOZADA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA
La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 3 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó el amparo solicitado por la parte actora.
ANTECEDENTES
- Pretensiones
El señor Arturo Domínguez Lozada, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“(…)
Segundo: Dejar sin efectos la sentencia del ocho (8) de marzo de 2018 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2002-00882-01.
Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que en el término de treinta (30) días se practique la prueba debidamente decretada y permanente eludida por la alcaldesa de entonces, Alba Leticia Chávez Jiménez, por medio del cual pruebo el desvío de poder en que se incurrió, la cual consiste en la contestación del oficio expedido por el juzgado administrativo respectivo y enlistado en el acápite de pruebas de la demanda. Al igual que se tengan en cuenta y valore debidamente la auditoria regular con enfoque integral, a la reforma administrativa realizada por la Contraloría Municipal de Yumbo, Valle del Cauca, y aportada debidamente (sic) reforma de la demanda.
Cuarto: Una vez practicada la prueba relacionada anteriormente, se profiera nueva sentencia en un término de treinta (30) días, en la cual se valorarán las pruebas regular y oportunamente allegadas al referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.”.
- Hechos
Se advierten como hechos relevantes, los siguientes:
El señor Arturo Domínguez Lozada laboró al servicio del municipio de Yumbo - Valle del Cauca en el cargo de Técnico de Saneamiento de la Secretaría de Salud Municipal.
El 28 de septiembre de 2001, mediante Decreto No. 222, la Alcaldía del municipio de Yumbo suprimió algunos empleos de planta de personal del municipio, entre ellos, el ocupado por el actor. Dicha medida fue comunicada al actor mediante Oficio N DTH-2109 del 28 de septiembre de 2001.
El actor presentó demandó la nulidad de esos actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, pidió el reintegro al cargo que ocupaba y el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de retiro hasta el reintegro efectivo del cargo. Fundamentó la demanda en que el acto administrativo fue proferido: i) con desviación de poder, porque si bien se suprimió el cargo que ocupaba, dentro de la planta de personal se conservó un cargo de igual rango al desempeñado por él, que estaba ocupado por un presunto pariente de la alcaldesa de la época; (ii) con falsa motivación e infringiendo la norma superior, porque solo transcurrió un día entre la fecha de presentación del estudio técnico que fundamentaba la restructuración de la planta de personal y la expedición del acto administrativo demandado.
El 24 de noviembre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda porque: i) no fue acreditado que la supresión del cargo que ocupó el señor Domínguez Lozada estuviera sustentada en intereses ocultos, que distaran de la mejora en la prestación del servicio; ii) el hecho de que el estudio técnico efectuado para fundamentar la supresión de cargos fuera entregado un día antes de que se expidiera el acto administrativo no conlleva a demostrar la ilegalidad del acto o la falta de motivación del mismo, máxime cuando dicho estudio cumplió con los requisitos legales.
Esa decisión fue apelada por la parte demandante, con base en los siguientes argumentos:
Alegó que el 26 de julio de 2003 presentó adición de la demanda, en la que aportó prueba técnica realizada por la Contraloría Municipal de Yumbo, documento que demostraba que el estudio técnico para fundamentar la supresión de cargos fue proferido un día antes de que se expidiera el acto administrativo, situación que constituye una irregularidad. No obstante, dicho medio probatorio no fue analizado en primera instancia.
Por otro lado, anotó que en la etapa probatoria se decretó como prueba oficiar a la señora Alba Leticia Chávez, quien para ese momento se desempeñaba como alcaldesa de Yumbo, para que certificara el grado de parentesco que tiene con el señor Carlos Alberto Jiménez Franco, quien ocupaba el mismo cargo del actor y no se vio afectado por la medida de restructuración. No obstante, dicha prueba no pudo ser obtenida porque la señora Chávez Jiménez evadió el requerimiento probatorio realizado en sede judicial.
El 8 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual expresó que las normas que regulan los procesos de restructuración administrativa de las entidades públicas exigen la prexistencia de estudios técnicos que fundamenten esa medida. Sin embargo, esos preceptos no establecen un término mínimo para aportar dichos estudios o para el análisis de los resultados y la expedición del acto administrativo. De ahí que, si bien en el informe de la Contraloría Municipal de Yumbo calificó ese hecho como una irregularidad, esa situación no afecta la legalidad de la decisión enjuiciada.
Además, expresó que en el plenario no se allegaron pruebas que demostraran que el cargo homólogo al que ocupaba el actor, y que no resultó afectado con la medida de restructuración, era desempeñado por un familiar de la alcaldesa de la época.
3. Argumentos de la tutela
A juicio de la parte actora, el Juzgado Primero Administrativo del Cali incurrió en defecto fáctico, porque no tuvo en cuenta la reforma de la demanda y el estudio técnico aportado con ella. Así mismo, indicó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca tampoco realizó un estudio de las cuestiones planteadas en la reforma de la demanda, pues el estudio técnico realizado por la Contraloría Municipal demostraba las irregularidades con las que fue expedido el decreto demandado.
Por otro lado, expresó que las autoridades judiciales incurrieron en defecto procedimental, puesto que el Juzgado Primero Administrativo de Cali no tuvo en cuenta que en la demanda solicitó que se ordenara a la Alcaldesa que expresara bajo la gravedad de juramento el grado de parentesco que tiene con el otro técnico de saneamiento, Carlos Alberto Jiménez Franco, quien se mantuvo en dicho cargo. Sin embargo, dicha prueba no pudo ser obtenida, a pesar de que el actor allegó en dos ocasiones memoriales insistiendo en la práctica de la prueba por la importancia de la misma.
Así mismo, anotó que el juzgador de primera instancia debió utilizar las facultades oficiosas con las que contaba para obtener la prueba que no pudo ser obtenida. Además, que el tribunal demandado no efectuó un pronunciamiento de fondo respecto a esa situación.
4. Actuación procesal
La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante auto de 25 de julio de 2018, admitió la acción, ordenó notificar a la autoridad judicial demandadas y al municipio de Yumbo, como tercero con interés en el proceso[1].
5. Intervenciones
La Alcaldía de Yumbo – Valle del Cauca rindió informe en el que sostuvo que el juzgador de primera y segunda instancia fallaron de acuerdo a la normatividad existente sobre el tema y con una valoración razonable de las pruebas. De igual forma, consideró que la parte actora contó con el recurso extraordinario de revisión para cuestionar la sentencia.
6. Providencia impugnada
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en providencia del 3 de septiembre de 2018, negó el amparo solicitado, con fundamento en los siguientes argumentos:
Respecto al defecto fáctico, afirmó que, contrario a lo afirmado por el actor, no estaba acreditado en el expediente que el estudio técnico hubiese sido entregado el día anterior a la expedición del acto administrativo y, que en todo caso, las falencias anotadas en el estudio proferido por la Contraloría Municipal de Yumbo no tenían la virtualidad de desvirtuar la legalidad del acto administrativo demandado, pues el acto administrativo fue proferido conforme a la norma y fundamentado en el estudio técnico.
En cuanto al defecto procedimental por omisión a decretar la prueba requerida para demostrar la desviación de poder con la que fue proferido el acto administrativo demandado, expresó que estaba demostrado en el sub examine que el actor no interpuso recurso de apelación contra el auto de cierre de pruebas. De modo que no puede, mediante la presente acción de tutela, recuperar dicha oportunidad procesal.
De igual forma, anotó que el actor no demostró que el señor Carlos Alberto Jiménez Franco prestara sus servicios a la Alcaldía de Yumbo como Técnico de Saneamiento Ambiental y que, pese al proceso de restructuración, se mantuviera en la planta de personal. Tampoco aportó otros elementos probatorios para demostrar el aparente grado de parentesco entre este y la entonces alcaldesa del municipio de Yumbo o, en su defecto, las mejores condiciones o capacidades que tenía el señor Domínguez Lozada para permanecer en la planta de personal.
De ahí que eran razonadas las consideraciones realizadas por el Tribunal Administrativo del Valle en la sentencia controvertida.
7. Impugnación
El apoderado del señor Domínguez Lozada impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial, atinentes a la configuración del defecto fáctico y procedimental.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
- Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[2] y especiales[3] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
En todo caso, como su procedencia es excepcional,la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.
- Problema jurídico
A la Sala le corresponde establecer si en el presente caso procede el estudio de fondo de la solicitud de amparo y, en caso afirmativo, determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en defectos sustantivo y fáctico, en el fallo del 3 de septiembre de 2018, proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado,.
- Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Para empezar, la Sala estudiará si la presente acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional. Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
Frente a la relevancia constitucional, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber:
i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.
ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
iii) Adicionalmente, cuando por vía de tutela se pretende dejar sin efectos una sentencia proferida por una Alta Corte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que se debe analizar de manera estricta un requisito adicional: que la sentencia configure una anomalía de tal entidad que se aparezca ostensible, flagrante y manifiesta[4].
- Caso concreto
El apoderado de la parte actora sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, porque no tuvo en cuenta la incidencia del estudio técnico realizado por la Contraloría Municipal de Yumbo, en el que se dejó constancia de las irregularidades en que incurrió la Alcaldía Municipal al momento de proferir el acto de restructuración de la planta de personal, específicamente, en el hecho de que el estudio técnico que sirvió de sustento al acto administrativo fue aportado un día antes de que se expidiera la decisión administrativa.
Así mismo, consideró que el fallo cuestionado está viciado de defecto procedimental, porque no se tuvo en cuenta que se insistió en la importancia que tenía en el proceso la certificación que debía expedir la ex alcaldesa de Yumbo, en la que constara la relación de parentesco con el señor Carlos Alberto Jiménez Franco. Al respecto, consideró que de esa forma se acreditaba la presunta desviación de poder, pues el señor Jiménez Franco, a pesar de la restructuración, continuó en un cargo homologo al que desempeñaba en la alcaldía.
Al respecto, encuentra la sala que el actor sustentó la presente solicitud de amparo en idénticos argumentos expuestos en el recurso de apelación que ya fueron debatidos y descartados por la autoridad judicial demandada de manera razonada, como se procede a explicar.
En cuanto al informe técnico realizado por la Contraloría Municipal de Yumbo y el término para presentar los estudios que sirven de sustento al acto administrativo demandado, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 8 de marzo de 2018, expresó:
“En relación con los estudios técnicos, tanto el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 como el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998 y los artículos 7 y 9 del Decreto 2504 de 1998, norma vigente para la época de los hechos, establecen que cuando de la modificación de cualquier planta de personal se trate, la misma debe estar precedida por estudio técnico que la justifique, que debe fundamentarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la administración, dentro de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, con el análisis de aspectos tales como los procesos – técnico misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de servicios y, la evaluación de las funciones asignadas, los perfiles y cargas de trabajo de los empleados.
(…)
(…) de la normatividad transcrita (…) se colige que previo a la expedición de los actos de restructuración de plantas de personal, se debe realizar un estudio técnico que soporte la motivación de la modificación de la planta, sin que se especifique un término límite o fecha específica previa para la expedición del acto que adopta la medida de supresión o restructuración.
De esta forma aunque en la proximidad en la entrega del estudio fue calificada por el ente de control como una irregularidad, debe resaltarse que dicha afirmación fue expuesta en sede administrativa en desarrollo de las competencias legales asignadas a dicha entidad con el propósito de detectar hallazgos que puedan configurar responsabilidad fiscal pero no tienen el alcance suficiente para acreditar la ilegalidad de los actos acusados.
Aunado a lo anterior, es preciso anotar que a el estudio técnico allegado al plenario (cdno No. 3), cumple con los requisitos legales que exigen esta clase de documentos (…) lo que lleva a concluir que el Ente territorial cumplió con la obligación legal que tenía de elaborar el estudio técnico con antelación a la toma de decisiones que implicaran la supresión de cargos de carrera administrativa, sin que la temporalidad existente entre su entrega y la expedición del acto de supresión y su comunicación al actor, pudiese afectar su validez (…)”
De igual forma, respecto a la omisión de recaudar la certificación proferida por la ex alcaldesa del municipio de Yumbo, afirmó:
Tal como se advirtió en la decisión de primera instancia este cargo no tiene fundamentos probatorios que sustenten lo afirmado en relación con los supuestos intereses ocultos que motivaron la decisión de supresión del cargo ocupado por el actor
En efecto aunque la parte accionante sostiene que el cargo restante de Técnico de Saneamiento Ambiental no fue suprimido fue ocupado por el señor Carlos Alberto Jiménez Franco, quien ostenta un grado de parentesco con la entonces Alcaldesa del Municipio, se advierte que en el plenario no existe prueba que evidencia que en efecto la persona referida fue la misma que continuó en el ejercicio de las funciones de supresión del cargo del actor y su retiro del servicio.
En este punto, es necesario destaca que en el expediente no existen elementos probatorios que permitan establecer quien ocupó el cargo que no fue objeto de supresión, como sería el caso del acto administrativo de nombramiento y la hoja de vida del servidor, de la cual se podría verificar el cumplimiento de los legales para el ejercicio del cargo y confrontar sus calidades profesionales con las del accionante.
De igual forma, la parte accionante sostiene que en el trámite de primera instancia no se insistió en la práctica de la prueba decretada oportunamente tendiente a obtener una certificación de la Ex – Alcaldesa en la que diera fe sobre el grado de parentesco que la vincula con el señor Carlos Alberto Jiménez Franco.
No obstante, debe precisarse que la ausencia de elementos probatorios que permitan inferir que esta persona desempeñó el cargo que subsistió a la medida de restructuración impide que se lleva a cabo un análisis sobre la desviación de poder en la decisión adoptada, ya que no existe certeza sobre la identidad de quien presuntamente continuó vinculado con la Administración Municipal.
En este contexto, debe concluirse que el motivo de disenso esgrimido no tiene vocación de prosperidad como causal de nulidad de los actos administrativos demandados, toda vez que la falta de prueba sobre la identidad de la persona que ocupó el cargo que subsistió a la reforma administrativa impide establecer si en efecto se configuró una desviación del poder en la decisión de supresión del empleo del accionante.”
En gracia de discusión, frente a este último punto, vale la pena señalar que frente el auto proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Cali el 17 de noviembre de 2011, que decretó finalizado el periodo probatorio, la parte actora no interpuso los recursos de ley. En otras palabras, el actor contó con otro medio de defensa dentro del proceso ordinario para solicitar que se recaudara la prueba que echa de menos en el presente asunto, y por la cual considera que le fueron vulnerados los derechos fundamentales.
Se destaca que la acción de tutela no es un mecanismo para suplir el deber de las partes de sustentar en debida forma los hechos y pretensiones en que basan sus procesos, como tampoco lo es para insistir exactamente en los hechos que se propusieron como objeto de debate en los procesos y convertir el mecanismo constitucional de la referencia en una especie de tercera instancia.
En este contexto, la Sala revocará la sentencia de 3 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, declarará improcedente el amparo invocado por el actor, pues no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Revocar la sentencia del 3 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, objeto de impugnación. En su lugar:
Declarar improcedente la solicitud de amparo ejercida por la parte actora.
2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Presidente de la Sección
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
MILTON CHAVES GARCÍA
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
[1] Folio 50.
[2] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
[3] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.
[4] Al respecto se pueden consultar sentencias SU-050 y SU-573 de 2017.
Publicado Por: abril 22, 2020