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ACCIÓN DE TUTELA EN CONTRA DE PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTANTIVO - Se aplicaron correctamente las normas llamadas a regular el caso
En relación con el recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena de la Corporación ha señalado que este no es una instancia adicional sino que constituye un nuevo proceso, razón por la que debe tenerse en cuenta la norma vigente al momento de la presentación del mismo. (…) En consecuencia, la autoridad judicial accionada, en armonía con la posición de la Sala Plena, determinó que la norma aplicable era el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición vigente para la fecha de presentación del respectivo recurso extraordinario de revisión el 22 de julio de 2015, argumento que resulta razonable y adecuado. (…) De esta forma, la aplicación y la interpretación hecha no pudo ser otra que la contemplada en el artículo 251 del CPACA, en la que se indica el término para interponer el recurso extraordinario de revisión que es dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, inciso que es el aplicable al caso, además teniendo en cuenta que las causales invocadas en el recurso fueron la 1ª y la 5ª, las cuales no admiten algún tipo de excepción en el conteo del término respectivo. (…) Por las razones que han quedado expuestas, para esta Sala no se configura el defecto propuesto, sino que se trata de la inconformidad de la accionante en cuanto a la interpretación que el Consejo de Estado en Sala Plena ha dado en relación con la naturaleza y trámite del recurso mencionado, además, no se observa que exista un error en la providencia judicial que riña de manera abierta con las normas constitucionales, esto teniendo en cuenta que se trata de providencias emitidas por una alta corte. En consecuencia, deberán negarse las pretensiones de tutela presentadas por la parte actora. NOTA DE RELATORÍA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth García González.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 251.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02562-00(AC)
Actor: VIVIANA ROCÍO MENESES MURILLO Y OTRO
Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A”
Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Viviana Rocío Meneses Murillo y en representación de su hijo menor de edad Brayan David Moreno Meneses, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES
El 23 de julio de 2018, por intermedio de apoderado, la señora Viviana Rocío Meneses Murillo, en nombre propio y en representación de su hijo menor de edad Brayan David Moreno Meneses, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
1. Pretensiones
Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes[1]:
“Auto del 20 de septiembre de 2017 proferido por la señora Magistrada de la Sección Tercera Subsección A (…) dentro del expediente 68001233100020080024601 (58.817) por medio del cual rechaza el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora VIVIANA ROCÍO MENESES MURILLO y su hijo, niño BRAYAN DAVID MORENO MENESES, contra la sentencia de la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander calendada el 11 de julio de 2013 y ejecutoriada el 24 de julio de 2013 que denegó sus pretensiones, mismas que le había reconocido el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bucaramanga.
Auto del 1 de febrero de 2018 proferido por la Sala de Súplica de la Subsección A de la Sección Tercera (…) por medio del cual CONFIRMA el auto anterior.
Auto del 12 de agosto de 2014 proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del expediente 2013-02110, consejera (…) por medio del cual la Sala Plena dice que el recurso extraordinario de revisión es una nueva demanda y que con ella se inicia un proceso totalmente distinto, providencia en la que se apoyó la Sección Tercera Subsección A para rechazar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora VIVIANA ROCÍO MENESES MURILLO y su hijo, niño BRAYAN DAVID MORENO MENESES.
Además, acuso las providencias que han reiterado el cambio hecho frente al recurso extraordinario de revisión por la Sala Plena en el precitado auto del 12 de agosto de 2014 y que ahora ha venido a perjudicar en concreto a los peticionarios del amparo constitucional, entre ellas:
Sentencia de 3 de febrero de 2015 proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sala Veintisiete Especial de Decisión, dentro del expediente 11001031500020140038700 M.P. (…).
Sentencia de 7 de abril de 2015 proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sala Trece Especial de Decisión, dentro del expediente 11001031500020060031800 M.P. (…).
Auto del 22 de febrero de 2016 proferido por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado dentro del expediente 11001032500020140075300 (2343-14), C.P. (…)”.
2. Hechos
Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. La accionante en nombre propio y de su menor hijo, presentaron demanda de reparación directa en contra del Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU -, con el fin de que se declarara la responsabilidad por las lesiones que ella sufrió el 15 de julio de 2006, en el marco de una campaña de vacunación llevada a cabo por la entidad demandada.
2.2. En sentencia el 10 de octubre de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
2.3. En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 11 de julio de 2013, revocó la providencia del juzgado y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
2.4. El 22 de julio de 2015, la demandante – hoy accionante -, presentó ante el tribunal recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia.
2.5. Inicialmente, por auto del 15 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión dispuso remitir el expediente por competencia al Consejo de Estado para resolver sobre el recurso interpuesto.
2.6. La parte actora presentó recurso de reposición contra esa decisión y mediante auto del 24 de octubre de 2016, se indicó que el recurso extraordinario de revisión era un proceso autónomo encaminado a cuestionar decisiones judiciales ejecutoriadas y que en este caso, atendiendo a la fecha de presentación del mismo, se regía por la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.), razón que conllevaba a que se repartiera nuevamente el asunto entre los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander.
2.7. Una vez asignado el proceso a uno de los magistrados que integran el citado tribunal, mediante auto del 11 de enero de 2017, se concedió el recurso ante el Consejo de Estado.
2.8. El asunto correspondió a la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, cuya magistrada ponente inicialmente por auto del 27 de marzo de 2017 inadmitió la demanda correspondiente al recurso extraordinario y ordenó allegar copia de la sentencia objeto de revisión junto con las constancias de notificación y ejecutoria respectivas.
2.9. Una vez fue allegada la información solicitada, mediante providencia del 20 de septiembre de 2017 se rechazó el recurso extraordinario de revisión por considerar que se había presentado en forma extemporánea.
Consideró el despacho sustanciador que la parte demandante debió presentar el recurso entre el 25 de julio de 2013 y el 25 de julio de 2014, pero que solo lo había hecho hasta el 22 de julio de 2015.
Dijo que esto tenía su justificación, en la medida en que las causales invocadas tenían que ver con: pruebas recobradas que resultaban decisivos y por existir nulidad originada en la sentencia, lo que hacía necesario recurrir al plazo establecido en el inciso primero del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, esto es, un (1) año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia.
2.10. Contra esa decisión la accionante presentó recurso de súplica, el cual fue resuelto por el magistrado que sigue en turno, en providencia del 1º de febrero de 2018, en la que se confirmó el auto recurrido.
2.10.1. Sostuvo que el Consejo de Estado ha determinado que la naturaleza del recurso extraordinario de revisión es la de ser un nuevo proceso y no una instancia adicional del litigio que le dio origen y, en esa medida dijo que una era la acción de reparación directa presentada por la actora y otra el recurso extraordinario de revisión contra la decisión emitida dentro de dicho asunto.
2.10.2. En ese orden de ideas, estimó que no era procedente el argumento de la parte actora en el sentido de que se tuviera en cuenta el extinto Código Contencioso Administrativo a efectos de resolver sobre el recurso extraordinario de revisión al haberse presentado la demanda de reparación directa en vigencia de esa norma, pues que al momento de formularse el recurso, estaba en vigencia el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que era la norma aplicable.
3. Fundamentos de la acción
Para la parte actora se configura un defecto sustantivo, en la medida en que a su juicio, se dio indebida aplicación al artículo 251 del CPACA que solo rige hacia futuro, esto es, para demandas y procesos presentados a partir de su entrada en vigencia y que, en este caso, el proceso había iniciado y se había tramitado mucho antes de que se expidiera el mencionado Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Igualmente consideró que existía una interpretación errónea del artículo 308 del CPACA al entender que cuando se habla allí de demandas y de procesos se está refiriendo también a los recursos extraordinarios de revisión para de allí derivar que la presentación del recurso se trata es de un proceso nuevo y en esa medida, critica la posición que la Sala Plena del Consejo de Estado ha tenido en relación con esa interpretación.
Consideró que el CPACA solamente se aplica a los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra sentencias de segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos en procesos promovidos después del día 2 de julio de 2012 y que, al ser promovida la demanda de reparación directa el 14 de julio de 2008, le aplicaban las disposiciones del CCA.
Además anotó que no puede confundirse un recurso con una demanda ni un trámite con un proceso, pues que son conceptos diferentes y que, cuando la Sala Plena del Consejo de Estado determinó que el plazo para interponer el recurso era de un año y no de dos, ya se le había vencido el plazo.
4. Trámite impartido
4.1. Inicialmente por auto de l8 de agosto de 2018, se ordenó requerir a la parte actora, con el fin de que aportara el poder que facultaba al abogado que presentó la acción de tutela o si este actuaba como agente oficioso se presentara la documentación que lo acreditara. Además se solicitó allegar el registro civil del menor Brayan David Moreno Meneses (folio 62).
4.2. El ponente de la decisión manifestó estar impedido para conocer del asunto, al haberlo sido también de la sentencia del 7 de abril de 2015, proferida por la Sala Plena de esta Corporación. Por auto del 16 de octubre de 2018, se negó el impedimento manifestado, al encontrar que la tutela iba dirigida contra el auto del 20 de septiembre de 2017 proferido por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado.
4.3. Mediante auto del 13 de noviembre de 2018, se negó la impugnación presentada por la parte actora contra el auto que negó el impedimento manifestado por el ponente de esta decisión y se admitió la presente acción. Se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular como terceros con interés al Tribunal Administrativo de Santander y al Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU. Igualmente se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (folios 105 y 106).
5. Intervenciones
5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, reiteró los argumentos contenidos en la providencia del 15 de septiembre de 2017 que rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto y concluyó que la decisión o comparaba vulneración alguna a los derechos fundamentales reclamados, al haberse proferido con estricto apego a las normas con fundamento en las cuales debía decidirse sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión presentado.
5.2. El Gerente de la Empresa Social del Estado E.S.E. ISABU, manifestó que el recurso extraordinario de revisión no se constituye en una tercera instancia como pretende interpretarlo el apoderado de la parte actora, sino que se erige como una herramienta extraordinaria de impugnación como excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y, por ende, tiene un límite ya que no es posible discutir aspectos de fondo adoptados en la decisión.
En ese orden de ideas, consideró que el argumento de la parte actora busca reabrir el debate ahora a través de este mecanismo constitucional y, precisó que los argumentos de prueba recobrada que tuvo en su momento, tampoco tienen trascendencia alguna.
5.3. El Tribunal Administrativo de Santander y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no se pronunciaron.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Cortes
2.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales, así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[2] y especiales[3] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
2.2. Ahora bien, cuando se ataca por vía de tutela una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así que, la Corte Constitucional ha indicado que como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional[4].
2.3. De acuerdo con lo anterior, cuando se ataque por vía de tutela una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
3. Problema jurídico
3.1. Lo que está cuestionando la actora, es la decisión de rechazo del recurso extraordinario de revisión presentado, que se decidió en las providencias del 20 de septiembre de 2017 y del 11 de febrero de 2018, por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si la Sección Tercera de la Corporación al emitir las citadas providencias, incurrió en defecto sustantivo al haber dado indebida interpretación y aplicación a las normas relacionadas con el término para presentar el recurso extraordinario de revisión.
3.2. Como en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala verificará si se configura el defecto propuesto por la parte actora.
4. Defecto sustantivo y su configuración en el caso concreto
4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión[5].
Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad.
En atención a lo anterior, si bien el juez ordinario goza de autonomía e independencia para interpretar y aplicar las disposiciones del ordenamiento jurídico, el ejercicio de estas potestades no puede ser caprichoso.
4.2. La accionante insiste en que a efectos de verificar el término para la presentación del respectivo recurso extraordinario, debe revisarse la norma vigente al momento de la presentación de la demanda ordinaria respectiva y no, entender que el recurso es una nueva demanda a la que se le aplican las normas vigentes al momento de su presentación.
4.3. En relación con el recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena de la Corporación ha señalado que este no es una instancia adicional sino que constituye un nuevo proceso, razón por la que debe tenerse en cuenta la norma vigente al momento de la presentación del mismo. La sentencia del 3 de febrero de 2015, expediente con radicación No. 11001-03-15-000-2014-00387-00, dijo lo siguiente:
“2.2. Naturaleza del recurso extraordinario y normativa aplicable
Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.
Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original.
Pese a su nombre –recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.
Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.
En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso.
Así las cosas, la decisión de la Sala Plena tiene incidencia específicamente en la forma en que opera la caducidad y la forma de contarla, por cuanto en vigencia del C.C.A aquella era de dos años, y en la nueva normativa se redujo a un año, salvo la causal que introdujo la Ley 797 de 2003, que se amplió a cinco años”.
4.4. En consecuencia, la autoridad judicial accionada, en armonía con la posición de la Sala Plena, determinó que la norma aplicable era el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición vigente para la fecha de presentación del respectivo recurso extraordinario de revisión el 22 de julio de 2015, argumento que resulta razonable y adecuado.
4.5. De esta forma, la aplicación y la interpretación hecha no pudo ser otra que la contemplada en el artículo 251 del CPACA, en la que se indica el término para interponer el recurso extraordinario de revisión que es dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, inciso que es el aplicable al caso, además teniendo en cuenta que las causales invocadas en el recurso fueron la 1ª y la 5ª, las cuales no admiten algún tipo de excepción en el conteo del término respectivo.
4.6. Por las razones que han quedado expuestas, para esta Sala no se configura el defecto propuesto, sino que se trata de la inconformidad de la accionante en cuanto a la interpretación que el Consejo de Estado en Sala Plena ha dado en relación con la naturaleza y trámite del recurso mencionado, además, no se observa que exista un error en la providencia judicial que riña de manera abierta con las normas constitucionales, esto teniendo en cuenta que se trata de providencias emitidas por una alta corte. En consecuencia, deberán negarse las pretensiones de tutela presentadas por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA
1. Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Viviana Rocío Meneses Murillo, en nombre propio y en representación de su hijo menor Brayan David Moreno Meneses, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Presidente de la Sala
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Consejera
MILTON CHAVES GARCÍA
Consejero
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Consejero
[1] Folio 7.
[2] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
[3] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.
[4] Corte Constitucional. Sentencia SU-970 de 2010 ponencia del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio y Sentencia SU-573 de 2017 ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
[5] Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional.
Publicado Por: abril 22, 2020