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TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA / DEFECTO SUSTANTIVO – Por aplicación retroactiva del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 / LÍMITES A LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia
[C]orresponde a la Sala determinar si confirma la sentencia de tutela de primera instancia, que denegó el amparo solicitado, o si, como lo alega el impugnante, debe revocarse porque la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo, al aplicar la caducidad de la acción de pérdida de investidura previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. (…) Revisado el proceso de pérdida de investidura, la Sala encuentra que el [accionante] presentó la demanda de pérdida de investidura el 17 de octubre de 2017, esto es, en vigencia de la Ley 144 de 1994. Eso significa que para ese momento no existía término de caducidad de la acción de pérdida de investidura y, por ende, no era procedente que la autoridad judicial demandada aplicara de forma retroactiva el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues esa decisión restringe el derecho de acceso a la administración de justicia del señor Rodas Gutiérrez e impide que se adelante el ejercicio del control ciudadano sobre los gobernantes.
NOTA DE RELATORÍA: En esta providencia se aplicó como precedente relevante la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 31 de enero de 2019. Radicado 11001-03-15-000-2018-01226-01. MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02770-01(AC)
Actor: JUAN EDUARDO RODAS GUTIÉRREZ
Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA
La Sala decide la impugnación interpuesta por Juan Eduardo Rodas Gutiérrez contra la sentencia del 11 de septiembre de 2018[1], proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó el amparo solicitado.
ANTECEDENTES
Pretensiones
En ejercicio de la acción de tutela, Juan Eduardo Rodas Gutiérrez, mediante apoderado judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado. En concreto, formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO. TUTELAR los derechos fundamentales anotados y los de la comunidad afectada, por violación al debido proceso establecido en el artículo 29 y el libre acceso a la administración de justicia, artículo 229 conforme a la Constitución Política de Colombia, vulnerados en la sentencia con radicación 05001233100020170253801 del 15 de junio de dos mil dieciocho 2018 emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado (…).
SEGUNDO. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Subsidiariamente conforme al artículo 4 de la Constitución Política de 1991 dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 6 y 19 de la ley 1881 de 2018, por resultar éstos contrarios a lo dispuesto, entre otros artículos ya citados, a los artículos (1, 2, 3, 4, 6, 13, 29, 40-numeral 6. 95-numrales 1-5-6-7, 133, 209, 228 y 229 de la Constitución Política), al igual que a las sentencias de la Corte Constitucional que han establecido entre otros de sus razonamientos en la materia, que la ley sancionatoria ha de ser proporcional y razonada, lo que no ocurre con los artículos 6 y 19 de la Ley 1881 de 2011.
TERCERO. Dejar sin efecto la sentencia proferida con radicación 05001233100020170253801 del 15 de junio de dos mil dieciocho 2018 emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado (…).
CUARTO. Ordenar a la Sección Primera del Consejo de Estado (…) que de manera inmediata y dentro del término de ley, profiera nueva sentencia en reemplazo de la proferida con radicación 05001233100020170253801 del 15 de junio de dos mil dieciocho 2018, absteniéndose de aplicar de oficio el término de caducidad y entrando a resolver de fondo.
1. Hechos
Del expediente de tutela, la Sala destaca la siguiente información:
1.1. Jorge Iván Velásquez Velásquez fue elegido concejal del municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia) para el periodo 2008 a 2011.
1.2. El señor Velásquez Velásquez participó en la discusión y aprobación del Acuerdo 063 de 2011, que, entre otras cosas, exoneró a Colanta del pago del impuesto de industria y comercio y sus complementarios de avisos y tableros, a pesar de que presuntamente tenía una vinculación laboral con dicha empresa.
1.3. El señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez solicitó que se decretara la pérdida de investidura del concejal Jorge Iván Velásquez Velásquez, con fundamento en los artículo 55, numeral 2, y 70 de la Ley 136 de 1994, así como el artículo 48, numeral 1°, de la Ley 617 de 2000. Esto es, por violación del régimen de conflicto de intereses.
1.4. La demanda correspondió al Tribunal Administrativo Antioquia, que, por sentencia del 8 de febrero de 2018, denegó la pérdida de investidura, por cuanto no se probó que el concejal demandado se hubiera beneficiado por participar en la discusión y aprobación del Acuerdo 063 de 2011. Que, de hecho, Colanta tampoco fue la única beneficiada con la exoneración tributaria.
1.5. Inconforme con la decisión, Juan Eduardo Rodas Gutiérrez apeló y el Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia del 15 de junio de 2018, la revocó y, en su lugar, declaró, de oficio, la caducidad de la acción de pérdida de investidura y, por lo tanto, se inhibió para decidir de fondo el asunto.
1.5.1. El magistrado Oswaldo Giraldo López salvó el voto. A su juicio, no era posible aplicar la caducidad prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues el señor Rodas Gutiérrez presentó la demanda de pérdida de investidura antes de la vigencia de dicha ley y, por lo tanto, tiene derecho a que la demanda se resuelva de fondo.
- de la tutela
2.1. De manera preliminar, el señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez explicó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de relevancia constitucional, de subsidiariedad e inmediatez. Que, además, en la demanda se identificaron tanto los hechos como la irregularidad procesal que generan la vulneración de los derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
2.2. En cuanto al fondo del asunto, el demandante alegó que la sentencia del 15 de junio de 2018 incurrió en defecto procedimental absoluto y en defecto sustantivo, por cuanto aplicó la Ley 1881 de 2018, a pesar de que fue expedida después de la presentación de la demanda de pérdida de investidura (año 2017).
2.2.1. Que, además, la Ley 1881 de 2018 se refiere al proceso de pérdida de investidura de congresistas, mas no de concejales ni diputados. Que, por lo tanto, no es posible que se aplique un término de caducidad no previsto para la acción de pérdida de investidura contra concejales.
2.2.2. Que aplicar la caducidad prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 a «las demandas ya admitidas antes de la entrada en vigencia de esta última ley, es de una parte, romper con el principio de confianza legítima y de otra burlar el espíritu de la misma ley, en tanto se ha de entender que dicho examen de caducidad opera para las demandas de pérdida de investidura que se presenten a partir de la promulgación de la ley 1881 de 2018»[2].
2.3. El demandante también alegó que la autoridad judicial demandada violó la Constitución, por cuanto no ejerció la excepción de inconstitucionalidad para abstenerse de aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. Que, en efecto, esa norma es inconstitucional, en la medida en que fija término de caducidad a una acción que es pública y que por su propia naturaleza es imprescriptible. Que también vulnera el principio de igualdad «y se genera una gran desproporción entre la sanción de unas conductas frente a otras, favoreciéndose impunemente el mismo legislador puesto que por faltas o violaciones a la ley de menor raigambre e impacto social, se establecen como ya se anotó, sanciones mucho más altas, y basta verificar el Código Penal y las demás legislación sancionatoria para encontrar sanciones hasta de más de 20 años para los asociados, por como se dice, conductas menos lesivas al ordenamiento jurídico y menos dañinas que el conflicto de intereses, sobre todo cuando se actúa en conflicto de intereses de mala fe por los corporados (sic)».
3.1. La Sección Primera del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente de la providencia acusada, pidió que se denegara el amparo solicitado por el señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez, por las siguientes razones:
3.1.1. Que la Ley 1881 de 2018 sí es aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, por cuanto así lo ordena el artículo 22 de dicha ley.
3.1.2. Que, por regla general, la ley es irretroactiva. Que, sin embargo, las leyes de contenido procesal prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que empiezan a regir, tal y como lo dispone el artículo 40 de Ley 153 de 1887. Que la Ley 1881 de 2018 es de naturaleza procesal y, por lo tanto, tenía efecto inmediato.
3.1.3. Que tampoco se desconoció el principio de confianza legítima, pues «la situación debatida en el proceso judicial, que consistía en determinar si el demandante había o no incurrido en la causal de pérdida de investidura que se le atribuía, no se encontraba consolidada»[3].
3.1.4. Que no había lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, toda vez que establecer un término de caducidad para el ejercicio de la acción de pérdida de investidura cumple los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en la medida en que «se quiere que los ciudadanos cuenten con un término prudencial en la reclamación de los derechos que las normas sustanciales les reconocen y, además, que se reconozca la necesidad de que el conglomerado social cuente con seguridad y estabilidad jurídica que evite la paralización del tráfico jurídico al quedar situaciones indefinidas en el tiempo»[4].
4.1. El señor Jorge Iván Velásquez Velásquez, demandado en el proceso constitucional, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, por cuanto se configuró una caducidad sobreviniente que obligó a la autoridad judicial demandada a declararla de oficio, en los términos del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. Que, en efecto, los hechos en los que se funda la causal de pérdida de investidura ocurrieron el 20 de diciembre de 2011, mientras que la demanda se presentó en octubre de 2017, esto es, después de más de cinco años.
4.2. Por lo demás, el señor Velásquez Velásquez se refirió a sentencias dictadas por la Sección Primera del Consejo de Estado en los que también ha declarado la caducidad sobreviniente de la acción de pérdida de investidura, así como a la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación sobre el conflicto de intereses, como causal de pérdida de investidura para concluir que, en todo caso, tampoco se configuró la causal endilgada.
- impugnada
5.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 11 de septiembre de 2018, denegó las pretensiones de la tutela. El a quo estimó que no se incurrió en defecto procedimental, ni en defecto sustantivo, ni en violación de la Constitución, por cuanto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 es una norma procesal y, por lo tanto, rige en los procesos judiciales desde el momento en que empezó a regir, tal como ocurrió en el caso del actor.
5.2. Sostuvo, además, que el principio de favorabilidad debe aplicarse en los procesos de pérdida de investidura y, por lo tanto, la Sección Primera del Consejo de Estado tenía la obligación de aplicar la condición más favorable para el concejal demandado.
5.3. Por último, concluyó que la excepción de inconstitucionalidad solo se aplica cuando una norma contraría normas constitucionales, supuesto que no ocurrió en este caso, pues el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 «atendía en mayor medida la Constitución Política, que contempla el principio de favorabilidad y la garantía al debido proceso del señor Velásquez Velásquez»[5].
Juan Eduardo Rodas Gutiérrez impugnó la anterior decisión. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. En concreto, insistió en que la autoridad judicial demandada desconoció que el término de caducidad de la acción de pérdida de investidura previsto en la Ley 1881 de 2018 solo se aplica para las demandas que se presenten en vigencia de esa ley, mas no para las que se presentaron con anterioridad, y que el principio de favorabilidad no puede aplicarse en perjuicio de los derechos de la sociedad y de la democracia en general.
CONSIDERACIONES
Para resolver la impugnación presentada por el señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, formulará el problema jurídico a resolver y adoptará la decisión que corresponda.
1.1. A partir del año 2012[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.
1.1.1. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela.
1.1.2. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.
1.3. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.
1.4. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[8].
En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si confirma la sentencia de tutela de primera instancia, que denegó el amparo solicitado, o si, como lo alega el impugnante, debe revocarse porque la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo, al aplicar la caducidad de la acción de pérdida de investidura previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.
2.1. Sobre el defecto sustantivo
2.1.1. El defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea.
2.1.2. La falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia.
2.1.3. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión.
2.1.4. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde.
2.1.5. En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando[9]: (i) La decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la que se aplicó.
2.2. Sobre el defecto sustantivo en el caso concreto
2.2.1. El demandante alega que la Sección Primera del Consejo de Estado aplicó indebidamente el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, por cuanto esa norma no existía para la época en que se presentó la demanda de pérdida de investidura contra el concejal Jorge Iván Velásquez Velásquez.
2.2.2. El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 establece que la demanda de pérdida de investidura debe presentarse en el término de cinco años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad de la acción.
2.2.3. De la revisión de la sentencia cuestionada, la Sala encuentra que, en efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que la acción de pérdida de investidura presentada contra el concejal Jorge Iván Velásquez Velásquez había caducado, por cuanto los hechos que presuntamente configuran la causal de conflicto de intereses ocurrieron el 20 de diciembre de 2011, mientras que la demanda se presentó el 11 de octubre de 2017, esto es, después de los cinco años previstos en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 y que, por lo tanto, se configuró una caducidad sobreviviente.
2.2.3.1. La autoridad judicial demandada aplicó la caducidad prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 básicamente por dos razones. La primera, porque se trata de una normal procesal que, según el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, tiene aplicación inmediata en los procesos judiciales vigentes. Y, la segunda, porque esa norma resultaba más favorable al concejal demandado.
2.2.4. La Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre una acción de tutela en la que también se cuestionaba una providencia judicial, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que aplicó a un proceso de pérdida de investidura que se inició en el año 2017, la caducidad prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.
2.2.4.1. En esa oportunidad, al igual que en esta acción de tutela, la discusión se centra en determinar si se incurrió en defecto sustantivo, al aplicar de manera retroactiva la caducidad de la acción de pérdida de investidura prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. Como se trata del mismo asunto, se reiteran las razones que llevaron a la Sala[10] a concluir que el principio de favorabilidad no permite la aplicación retroactiva de la caducidad del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, así:
4.5.4. (…) el proceso de pérdida de investidura tiene unas características especiales que lo diferencia de las demás manifestaciones del derecho sancionador del Estado y que, por tanto, impone una aplicación más limitada del principio de favorabilidad.
Estas diferencias son que (i) el proceso inicia mediante el ejercicio, por un particular, del derecho de acción, y (ii) la acción de pérdida de investidura constituye una manifestación de los derechos políticos de los ciudadanos.
4.5.5. La primera característica deriva del artículo 184 de la Constitución, que establece que el proceso de pérdida de investidura sólo puede iniciar por la solicitud de la mesa directiva de la corporación de elección popular respectiva o por un ciudadano[11].
Cuando el proceso inicia por la solicitud de un ciudadano se hace en ejercicio del derecho de acción y, por tanto, de un mecanismo que hace efectivo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, previsto en el artículo 229 de la Constitución[12].
Lo anterior justifica que la investigación de la conducta objeto de reproche en la pérdida de investidura no es adelantada de oficio por el Estado, sino que la carga de la prueba de la configuración de la causal de pérdida de investidura es del demandante[13]. Es por esto que el artículo 4 de la Ley 144 de 1994[14] y el artículo 5 de la Ley 1881 de 2018[15] establecen que el ciudadano debe solicitar la práctica de pruebas con la interposición de la solicitud.
En cambio, en otras manifestaciones del derecho punitivo del Estado, como el derecho administrativo sancionador (dentro del cual se encuentra el disciplinario), no se ejerce el derecho de acción por parte de un particular. Así las cosas, en estos eventos el principio de favorabilidad tiene un mayor margen de aplicación puesto que el investigado se encuentra en una situación de inferioridad frente a la autoridad.
Respecto al derecho penal, si bien el Estado adelanta la investigación de oficio, existe una semejanza con la pérdida de investidura porque para imponer la sanción debe ejercerse la acción penal, para que sea el juez que determine la responsabilidad del investigado. Sin embargo, ni siquiera cuando es el Estado el que ejerce la acción penal, el principio de favorabilidad es absoluto.
Así se concluye de la lectura de la Sentencia C-1033 de 2006. En dicha providencia fue declarado inconstitucional el artículo 531 de la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), que redujo en una cuarta parte los términos de prescripción y caducidad de las acciones penales cuyo término hubiera iniciado con anterioridad a la vigencia de esa norma[16].
En ese caso, la alta corporación resaltó que “el debido proceso se predica no solamente respecto del investigado o acusado, sino también de las víctimas y perjudicados con la conducta ilícita, en aras de proteger sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y a la verdad y al resarcimiento del daño ocasionado con el ilícito”.
De esta forma, concluyó que una reducción desproporcionada de los términos de prescripción y caducidad de forma intempestiva cuando los procesos ya habían iniciado, constituye una afectación injustificada de los derechos de las víctimas.
Estas consideraciones son extensibles al proceso de pérdida de investidura, donde el derecho al debido proceso debe ser garantizado tanto al demandado como al demandante. Esto significa que declarar la caducidad de la acción cuando el proceso de pérdida de investidura fue iniciado sin que estuviera prevista en la ley, supone la negación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
Recuérdese que la limitación de este derecho fundamental puede estar justificada en motivos de seguridad jurídica. Sin embargo, resulta ilegítima cuando no está prevista expresa y previamente por una ley, pues de lo contrario sería una modificación intempestiva e ilegítima, como ocurrió en la Sentencia C-1033 de 2006.
Adicionalmente, la exigencia de que la ley establezca el término de caducidad de la acción de forma previa a la interposición de la demanda deriva del artículo 84 de la Constitución, que dispone que cuando un derecho ha sido reglamentado de manera general, ninguna autoridad (incluyendo las judiciales) puede exigir requisitos adicionales para su ejercicio[17]. De esta forma, exigir el cumplimiento de un término de caducidad que no existía previamente supone la imposición de un requisito adicional para el ejercicio del derecho de acción.
Precisamente por lo anterior fue que, en vigencia de la Ley 144 de 1994 que no preveía ningún término de caducidad, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que no era posible aplicar un término de caducidad por analogía de otras acciones, aunque también fueran de naturaleza pública[18].
Así, la jurisprudencia señaló que el Legislador no previó un término de caducidad por olvido, “…sino como un acto plenamente consciente y deliberado, dirigido a garantizar la efectividad de los principios de moralidad, transparencia e igualdad, cuya violación o desconocimiento no puede sanearse o purificarse por el transcurso del tiempo, en razón de los intereses superiores que se encuentran en juego”[19].
En conclusión, la caducidad de la acción de pérdida de investidura no puede ser declarada en los eventos en que el Legislador no la estableció expresa y previamente al inicio del proceso, pues de lo contrario el demandante sería afectado de forma intempestiva, grave e injustificada de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
4.5.6. La segunda característica de la pérdida de investidura consiste en su vínculo con los derechos políticos de los ciudadanos.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[20] y la Corte Constitucional[21] coinciden en que la pérdida de investidura es una acción pública que constituye un mecanismo de la democracia participativa y deliberativa, cuyo objetivo es hacer efectivo el ordenamiento jurídico, y ejercer un control ciudadano sobre los gobernantes para preservar la integridad de la función de representación política.
En relación con lo anterior, el artículo 40 de la Constitución prevé que todos los ciudadanos tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y que, entre otros, este derecho se hace efectivo mediante la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley[22].
De esta forma, resulta innegable la relación que existe entre el ejercicio de la acción de pérdida de investidura como materialización de los derechos políticos de los ciudadanos, pues se trata de una acción pública con la cual se garantiza que los ciudadanos pueden controlar y, al mismo tiempo, defenderse de quienes ejercen el poder político.
Debe aclararse que la Corte Constitucional indicó que la pérdida de investidura tiene un componente ético que lo aleja del derecho penal, pero lo acerca al derecho disciplinario[23]. Sin embargo, esta asimilación no puede suponer una aplicación extensiva y absoluta del principio de favorabilidad.
El derecho disciplinario tiene como finalidad la protección del funcionamiento del Estado para garantizar una correcta gestión administrativa[24], por lo que es un control que realiza la misma autoridad como mecanismo de autoprotección de su legitimidad, estructura y funcionamiento.
Diferente a la pérdida de investidura donde, se repite, el objetivo es materializar el derecho de los ciudadanos a la participación y control del poder político, mediante una solicitud sustentada en las causales previstas en la Constitución y que finaliza con una decisión de carácter jurisdiccional.
En este orden de ideas, una visión absoluta del principio de favorabilidad en favor del investigado que permita la aplicación retroactiva de la caducidad de la acción, no sólo vulnera sin justificación los derechos fundamentales (acceso a la administración de justicia y políticos) del actor, sino que desconoce otros fines constitucionalmente válidos y relevantes, como son el control sobre el ejercicio del poder y la defensa de la Constitución y la ley.
2.2.5. Revisado el proceso de pérdida de investidura, la Sala encuentra que el señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez presentó la demanda de pérdida de investidura el 17 de octubre de 2017[25], esto es, en vigencia de la Ley 144 de 1994. Eso significa que para ese momento no existía término de caducidad de la acción de pérdida de investidura y, por ende, no era procedente que la autoridad judicial demandada aplicara de forma retroactiva el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues esa decisión restringe el derecho de acceso a la administración de justicia del señor Rodas Gutiérrez e impide que se adelante el ejercicio del control ciudadano sobre los gobernantes. Sobre el particular, en la sentencia que aquí se reitera, la Sala explicó:
(…) esta limitación de los derechos fundamentales del actor resulta ilegítima y desproporcionada porque no había sido prevista por parte del legislador, desconociendo la prohibición del artículo 84 de la Constitución.
Aunque el principio de favorabilidad permite aplicar retroactivamente la norma más favorable al procesado, con base en él no puede ser negado el ejercicio de un derecho fundamental a otra persona cuando fue regulado de manera general, en especial cuando el proceso judicial ya había iniciado, lo que hace que la afectación del derecho resulte injustificada y desproporcionada, como ocurrió en el caso de la Sentencia C-1033 de 2006.
De esta forma, el actor tenía la expectativa de que su acción no había caducado porque no estaba previsto ningún término en la legislación vigente al momento de la presentación de la demanda. Así como antes de la expedición de la Ley 1881 de 2018 no procedía un término de caducidad de la acción de pérdida de investidura por analogía, actualmente no es procedente su aplicación de forma retroactiva.
Además, fue desconocida la finalidad de la acción de pérdida de investidura de permitir que los ciudadanos ejerzan un control político-jurisdiccional frente a sus representantes.
4.5.8. Se reitera, en la Ley 144 de 1994 no fue previsto un término de caducidad de forma deliberada, con el fin de impedir que el simple paso del tiempo saneara una situación susceptible de afectar los principios de moralidad, transparencia e igualdad. De esta forma, no le es posible al operador judicial aplicar de forma retroactiva una figura procesal que el mismo Legislador consideró improcedente.
Recuérdese que en relación con el ámbito de validez temporal de la ley procesal impera el postulado general de que la ley rige desde que se promulga debidamente hasta que es derogada o se extingue. Por esa razón, como regla general, la ley procesal sólo gobierna los hechos sucedidos durante su vigencia, sin que pueda aplicarse a hechos acaecidos con anterioridad o con posterioridad a la misma.
De ese postulado se infieren dos consecuencias: la irretroactividad de la ley procesal nueva (prohibición de la aplicación retroactiva) y la no ultractividad de la ley procesal derogada, las cuales debieron acatarse en el caso concreto.
En consecuencia, es preciso afirmar que la declaratoria retroactiva de caducidad de la acción afecta el goce efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia.
4.5.9. Adicional a los argumentos expuestos, debe tenerse en cuenta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de abril de 2018[26], al estudiar una solicitud de inaplicación del artículo 23 de la Ley 1881 del mismo año, expresamente manifestó que es el propio Legislador, en su amplio espectro de competencia legislativa, el que puede “modular” los efectos de una disposición procesal, como en efecto lo hizo en relación con la consagración de la doble instancia en materia de pérdida de investidura y no con la caducidad de la acción.
Como se advirtió en esa oportunidad:
“La Corte Constitucional ha señalado en diversos pronunciamientos, en diferentes ámbitos del derecho y del ordenamiento, que no existe duda de que el constituyente confirió al legislador un amplio margen de configuración de los procesos judiciales, como manifestación de la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 150 numeral 2 de la Constitución Política, que le da precisamente la facultad de interpretar, reformar y derogar las leyes.
En esta línea ha recalcado que el legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para determinar el procedimiento, las actuaciones las acciones, los medios de prueba, los recursos que proceden en cada instancia contra las decisiones judiciales, las circunstancias en las que éstos proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos, Así como para señalar cualquier otro aspecto que se origine en el derecho sustancial” (énfasis propio).
En ese orden de ideas, como la finalidad de la pérdida de investidura es garantizar y mantener el ejercicio transparente, efectivo y probo de la actividad legislativa, su consagración constitucional responde al interés general y superior de salvaguardar y preservar la ética parlamentaria y la investidura en condiciones de dignidad, como presupuesto fundamental que es de la democracia en un Estado Social de Derecho.
Por esa razón, resulta válida la elección del legislador y así debe ser aplicada por el juez de la pérdida de investidura, de no establecer un régimen de transición o una aplicación retroactiva de la caducidad de la acción.
Para la Sala es claro que el legislador consideró inconveniente extender la caducidad de la acción de pérdida de investidura para las demandas interpuestas con anterioridad a su entrada en vigencia.
Atendiendo el carácter público y la naturaleza ética y sancionatoria de la pérdida de investidura; el derecho fundamental a la participación ciudadana, que se manifiesta a través del ejercicio de las acciones públicas; el de acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, es claro que el principio de favorabilidad en materia sancionatoria –asuntos que son los que se encuentran en tensión en el caso concreto-, no puede aplicarse de la manera que se hizo al resolver la segunda instancia.
No quiere decir lo anterior que hechos constitutivos de pérdida de investidura, ocurridos antes de la vigencia de la Ley 1881 de 2018 puedan ser objeto de dicha acción en cualquier tiempo. Es claro que, a partir de la vigencia de esta ley, la acción de pérdida de investidura tendrá que interponerse dentro de los cinco (5) años siguientes a los hechos constitutivos de tal sanción o de la vigencia de la ley, para las infracciones anteriores, a fin de conciliar la favorabilidad con los derechos de participación y tutela judicial efectiva.
2.2.6. Conforme con lo anterior, la Sala concluye que la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo, al aplicar la caducidad de la acción de pérdida de investidura previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto.
2.2.6.1. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada. En su lugar, se ampararán los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la participación en el control del político del señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez; se dejará sin efectos la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, y se ordenará a esa misma Sección que, en el término de 20 días, dicte una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Revocar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. En su lugar, se dispone:
2. Amparar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la participación en el control del político del señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez.
3. Dejar sin efectos la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado.
4. Ordenar la Sección Primera del Consejo de Estado que, en el término de 20 días, dicte una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia.
5. Notificar a las partes por el medio más expedito.
6. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
7. Con el fin de atender la petición presentada a folio 189 del expediente, por secretaría, envíese copia de esta sentencia a los señores Uriel Álvarez Rodríguez y Héctor Ramiro Múnera.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Presidente de la Sección
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Magistrada
MILTON CHAVES GARCÍA
Magistrado
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Magistrado
[1] El 19 de diciembre de 2018, el proceso ingresó a despacho para fallo de segunda instancia.
[2] Folio 21 de expediente de tutela.
[3] Folio 130 (vuelto) del expediente.
[4] Folio 133 del expediente.
[5] Folio 163 (vuelto) del expediente de tutela.
[6] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
[7] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.
[8] SU-573 de 2017.
[9] Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T- 189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007.
[10] Sentencia de tutela del 31 de enero de 2019. Radicado 11001-03-15-000-2018-01226-01. MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[11] Cita original de la sentencia: “Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”.
[12] Cita original de la sentencia: “ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”.
[13] Cita original de la sentencia: En este sentido ver la sentencia del 9 de febrero de 2017 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, radicado: 68001-23-33-000-2016-00150-01, actor: Ronald Picón Sarmiento, consejero ponente (E): Carlos Enrique Moreno Rubio.
[14] Cita original de la sentencia: “ARTÍCULO 4o. Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano común, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos:
(...)
d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso”.
[15] Cita original de la sentencia: “ARTÍCULO 5. Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos:
(...)
d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso”.
[16] Cita original de la sentencia: “Artículo 531. Proceso de descongestión, depuración y liquidación de procesos. Los términos de prescripción y caducidad de las acciones que hubiesen tenido ocurrencia antes de la entrada en vigencia de este código, serán reducidos en una cuarta parte que se restará de los términos fijados en la ley. En ningún caso el término prescriptivo podrá ser inferior a tres (3) años.
En las investigaciones previas a cargo de la Fiscalía y en las cuales hayan transcurrido cuatro (4) años desde la comisión de la conducta, salvo las exceptuadas en el siguiente inciso por su naturaleza, se aplicará la prescripción.
estarán por fuera del proceso de descongestión, depuración y liquidación de procesos, las investigaciones por delitos de competencia de los jueces penales de circuito especializados y, además, los delitos de falsedad en documento que afecten directa e indirectamente los intereses patrimoniales del Estado; peculado por apropiación; peculado culposo en cuantía que sea o exceda de cien (100) salarios mínimos, legales, mensuales, vigentes; concusión; cohecho propio; cohecho impropio; enriquecimiento ilícito de servidor público; contrato sin cumplimiento de requisitos legales; interés indebido en la celebración de contratos; violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades en la contratación; prevaricato; fraude procesal; hurto y estafa en cuantía que sea o exceda de cincuenta (50) salarios mínimos, mensuales, legales y vigentes cuando se afecte el patrimonio económico del Estado; homicidio agravado y delitos conexos con todos los anteriores. También se exceptúan todos aquellos delitos sexuales en los que el sujeto pasivo sea menor de edad y las actuaciones en la que se haya emitido resolución de cierre de investigación.
los fiscales y jueces, en los casos previstos en los incisos anteriores, procederán de inmediato a su revisión para tomar las determinaciones. En una sola decisión se podrán agrupar todos los casos susceptibles de este efecto.
los términos contemplados en el presente artículo se aplicarán en todos los distritos judiciales a partir de la promulgación del código”.
[17] Cita original de la sentencia: “Artículo 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”.
[18] Cita original de la sentencia: En este sentido ver la sentencia del 31 de agosto de 2015 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, radicado: 08001-23-31-000-2014-00652-01, actor: Fernando Javier Meza Puente, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala.
[19] Cita original de la sentencia: Sentencia del 4 de mayo de 2011 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, radicado: 68001-23-31-000-2010-00713-01, actor: Joaquín Alberto Neira Rendón, consejero ponente: Rafael E. Osteau de Lafont Pianeta. Providencia citada en la sentencia del 31 de agosto de 2015 ibídem.
[20] Cita original de la sentencia: En este sentido ver la sentencia del 28 de marzo de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI), actor: Pablo Bustos Sánchez y otros, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
[21] Cita original de la sentencia: “En este sentido ver la Sentencia SU-501 de 2015”.
[22] Cita original de la sentencia: “ARTÍCULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
[…]
6. Cita original de la sentencia: Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley”.
[23] Cita original de la sentencia: “Ibídem”.
[24] Cita original de la sentencia: “En este sentido ver las siguientes providencias: (i) del 26 de julio de 2018 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado: 11001-03-25-000-2012-00134-00 (0552-12), actor: Luís Carlos López Cerpa, consejero ponente: William Hernández Gómez; y (ii) C-373 de 2012 proferida por la Corte Constitucional”.
[25] Folio 37 del proceso ordinario.
[26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de abril de 2018, proceso de pérdida de investidura, radicado 1001-03-13-000-2017-00328-00(PI), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, actor: Hugo Alexander Vásquez Jiménez, demandado: Alfredo Ape Cuello Baute.
Publicado Por: abril 22, 2020