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[E]ncuentra la Sala que la parte actora contó con otro medio de defensa dentro del proceso, con miras a que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado se pronunciara respecto a los argumentos que consideró que no fueron analizados, comoquiera que dentro del término de ejecutoria, pudo solicitar la adición de la sentencia. (…) [L]a Sala evidencia que, además, la entidad demandante cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de los derechos invocados en la solicitud de amparo, en la medida que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé el mecanismo especial de “Revisión [de sentencias] de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública” (…) ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso objeto de estudio no es posible hacer pronunciamiento de fondo, en la medida en que, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión del señor [J.A.D.O.].
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02814-00(AC)
Actor: FONDO PENSIONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO
Decide la Sala la acción de tutela presentada por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES
- Pretensiones
El Fondo Pensional de la Universidad Nacional, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra las citadas autoridades judiciales, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“4.1. Se Tutelen los derechos fundamentales de la accionante, al debido proceso, igualdad, derecho de defensa, al acceso a la administración de justicia, a la primacía de los derechos sustanciales sobre los procesales, los que fueron vulnerados por la corporación tutelada al configurarse los defectos sustantivo y factico como quedo establecido.
4.2. Como consecuencia de lo anterior, solicito a los H. Magistrados, se ordene dejar sin VALOR Y EFECTO, la providencia (sentencia) de fecha 26 de abril de 2018 notificado por edicto el día 11 de mayo y desfijado el 16 de mayo de 2018 emitida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero Ponente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS mediante la cual se confirmó la sentencia de fecha 3 de abril de 2014 emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS , SALA DE DECISIÓN, MAGISTRADO (A) PONENTE AUGUSTO RAMÓN SÁNCHEZ MARÍN dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 17001230000020100029500 de CLARA ESTHER NARVÁEZ ORDOÑEZ contra la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FONDO PENSIONAL.
4.3 Como consecuencia de lo anterior, se ordene al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS revocar en su totalidad la sentencia de primera instancia dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS , SALA DE DECISIÓN, MAGISTRADO (A) PONENTE AUGUSTO RAMÓN SÁNCHEZ MARÍN de fecha 3 de abril de 2014 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 17001230000020100029500 de CLARA ESTHER NARVÁEZ ORDOÑEZ contra la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FONDO PENSIONAL en lo que respecta a la orden de liquidar la pensión de sobreviviente con el 75% del promedio devengado en el último año de servicio del causante, haciendo pronunciamiento y aplicación del recurso de apelación adhesiva, la extralimitación de las facultades extra y ultra petita y las sentencias de unificación SU-230 del 29 de abril de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 del 5 de abril de 2018 emanada por la Sala Plena de la Honorable Corte Constitucional, que establecieron que no procede la reliquidación de las pensiones de los servidores públicos con lo devengado en el último año de servicio.”.
- Hechos
Se advierten como hechos relevantes, los siguientes:
2.1. La señora Clara Esther Narváez Ordoñez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Nacional de Colombia y la señora Yulieth Cristina Arango, en la que solicitó la nulidad de la Resolución No. 1840 del 29 de septiembre de 2008, que reconoció el derecho pensional en un 50% a favor de la menor Laura Sofía Devia Arango, hija del señor Alfonso Devia Cubillos, extrabajador de la Universidad Nacional, quien falleció el 4 de junio de 2008; y suspendió el trámite de la reclamación realizada por la cónyuge y la presunta compañera permanente. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se reconozca y pague el 50% de la pensión de sobreviviente a la demandante, en calidad de cónyuge supérstite del señor Alfonso Devia Cubillos, mientras persista el derecho de la menor Laura Sofía Devia Arango y el 100% de la pensión una vez cese dicho derecho.
Conoció del asunto el Tribunal Administrativo de Caldas, que en sentencia del 3 de abril de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues ordenó pagar a la entidad demandada a favor de la señora Clara Esther Narváez Arango el equivalente al 39,47% y para la señora Yulieth Cristina Arango el equivalente al 10,52% de la pensión causada por el señor Devia Cubillos, porcentajes que incrementaban a un 78,95% y 21,05% cuando cesara el reconocimiento para la menor Laura Sofía Devia. Además, estableció que la liquidación pensional debía realizarse sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, con la inclusión de los factores salariales devengados durante ese año.
La sentencia fue apelada por la señora Yulieth Cristina Arango, con fundamento en que debía incrementarse el porcentaje de la pensión reconocido a su favor, pues estaba demostrado que el causante hizo vida marital con ella de forma continua e ininterrumpida desde el año 2000 hasta el momento de su fallecimiento.
El 26 de abril de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A confirmó la decisión de primera instancia.
3. Argumentos de la tutela
El apoderado del Fondo Pensional de la Universidad Nacional indicó que el Tribunal Administrativo de Caldas profirió un fallo ultra y extra petita y, por ende, incurrió en desconocimiento del principio de congruencia, porque, a pesar de que no hizo parte de los argumentos expuestos en la demanda, estudió y ordenó reliquidación de la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios.
Por otro lado, adujo que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no tuvo en cuenta que el 16 de octubre de 2015, dentro del término para alegar de conclusión, radicó memorial de apelación adhesiva, como consta en el histórico del proceso del sistema SIGLO XXI de la página de la Rama Judicial. Al respecto, afirmó que al tratarse de un proceso tramitado en vigencia del CCA, era procedente la apelación adhesiva, de conformidad con lo establecido en el artículo 353 del CPC, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA.
Señaló que el recurso de apelación adhesiva tuvo como fundamento que no era procedente la reliquidación de la pensión de sobreviviente con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015.
Advirtió que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia SU-230 de 2015, que es de obligatoria observancia, el cual establece que el monto de la pensión se determina con lo devengado en los últimos 10 años de servicio, conforme con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1194, normas vigentes al momento del reconocimiento de la pensión.
De igual forma, indicó que, al desconocer el precedente judicial de la Corte Constitucional se causó un detrimento patrimonial a esa entidad, toda vez que para la fecha de expedición de la providencia cuestionada era improcedente reliquidar la pensión de vejez con base en lo devengado en el último año de servicio, pues el régimen de transición a que alude el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sólo dejó a salvo los requisitos relacionados con la edad, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto, los cuales deberán regirse por las disposiciones anteriores a la citada ley.
4. Actuación procesal
El conocimiento del asunto le correspondió a la Consejera Stella Jeannette Carvajal Basto, quien el 23 de agosto de 2018 manifestó impedimento para conocer del asunto, pues es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Mediante auto del 26 de septiembre de 2018, el despacho del ponente declaró fundado el impedimento y admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y a la señora Clara Esther Narváez Ordóñez, como tercera interesada en el resultado del proceso.
El magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó impedimento para conocer del asunto, el que se declaró fundado mediante auto del 17 de octubre de 2018. En consecuencia, se ordenó el sorteo de un conjuez para integrar el quórum decisorio. En sorteo del 4 de diciembre de 2018, fue designado como conjuez el doctor Efraín Gómez Cardona.
5. Oposición
El doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, en calidad de Consejero de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado respondió la acción de tutela y advirtió que la entidad actora no contestó la demanda. Respecto a la adición de la demanda se limitó a manifestar que no le constaban los hechos y no apeló la sentencia dentro de la oportunidad legal prevista.
Señaló que la Universidad Nacional de Colombia presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, relacionados con la forma de liquidar la pensión reconocida, no obstante, ese punto no fue objeto de análisis, pues no fue objeto de la apelación presentada por Yulieth Cristina Arango.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
- Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo han reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[1] y especiales[2] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
En todo caso, como su procedencia es excepcional,la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha indicado que cuando se controvierte una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de tutela es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Por ello, se ha indicado como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, que la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional[3].
En consecuencia, en los eventos en que se ataque por vía de tutela una providencia proferida por una Alta Corte, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de una vía de hecho en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
- Problemas jurídicos
¿La decisión de primera instancia desconoció el principio de congruencia entre lo solicitado en la demanda y lo estudiado y, por lo tanto, está viciada de defecto procedimental?
¿Incurrió el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en defecto procedimental al no tener en cuenta que la Universidad Nacional de Colombia presentó memorial de apelación adhesiva? En consecuencia, ¿el fallo proferido por el ad quem está viciado de defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, porque no tuvo en cuenta lo previsto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015?
- Del caso concreto
El apoderado del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia consideró que el Tribunal Administrativo de Caldas, en el fallo del 3 de abril de 2014, desconoció el principio de congruencia, porque, a pesar de que no hizo parte de los argumentos expuestos en la demanda, estudió y ordenó reliquidación de la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios.
Atinente a este punto, debe tenerse en cuenta que el estudio de la presente acción de tutela se limitará a analizar la decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 26 de abril de 2018, pues fue la que finalizó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por otro lado, adujo que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no tuvo en cuenta que el 16 de octubre de 2015, dentro del término para alegar de conclusión, radicó memorial de apelación adhesiva, que no fue tenido en cuenta por esa autoridad judicial.
Respecto a este problema jurídico, una vez consultado el sistema Siglo XXI, consta anotación de fecha el 16 de octubre de 2015, así: “Memorial suscrito por el Dr. Haiver Alejandro López López. Apelación adhesiva. En ocho (8) folios con vueltos”.
Afirmó la actora que el recurso de apelación adhesiva tuvo como fundamento que no era procedente la reliquidación de la pensión de sobreviviente con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015.
En este contexto, encuentra la Sala que la parte actora contó con otro medio de defensa dentro del proceso, con miras a que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado se pronunciara respecto a los argumentos que consideró que no fueron analizados, comoquiera que dentro del término de ejecutoria, pudo solicitar la adición de la sentencia. Al respecto, el artículo 258 del CGP, establece:
“ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
[…]” (Énfasis propio)
Así mismo, la Sala evidencia que, además, la entidad demandante cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de los derechos invocados en la solicitud de amparo, en la medida que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[4] prevé el mecanismo especial de “Revisión [de sentencias] de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”, en los siguientes términos:
“Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y […] .” (Se destaca)
Dada la amplitud de la norma para su aplicación, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016, unificó jurisprudencia, entre otras cosas, para aclarar quienes se encontraban legitimados para ejercer el precitado recurso, en los siguientes términos:
“Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero[5].
7.24. Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. (…)”.
Por lo tanto, resulta claro que en las acciones de tutela, promovidas por las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas, entre ellas, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, contra las providencias en las cuales se reconocieron prestaciones periódicas a favor de los pensionados y en las que se invoca el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, no están llamadas a prosperar porque no cumplen con el requisito de subsidiariedad. Así lo indicó la Corte:
“7.25. Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución.
7.26. No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas.
7.27. Con todo, esta Corporación estima que en atención a los principios superiores de seguridad jurídica y confianza legítima, el juez constitucional cuando analice de fondo la posible configuración de un abuso del derecho deberá tomar las medidas necesarias para no afectar de manera grave los derechos fundamentales de los implicados en la causa, por lo que en caso de verificarse la existencia de dicha irregularidad, deberá disponer que el reajuste de la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional no tenga efectos de manera inmediata, sino que se deberá concederse un periodo de gracia, que la Sala fija como prudencial en seis meses contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución que consagra el reajuste efectuado al perjudicado con ocasión de la decisión judicial de amparo. Por otra parte, el funcionario jurisdiccional también deberá disponer que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe (…)”. (Negrillas de la Sala)
Así las cosas, ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso objeto de estudio no es posible hacer pronunciamiento de fondo, en la medida en que, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión del señor Jairo Antonio Díaz Ortiz.
De acuerdo con lo anterior, no se cumplen los presupuestos previstos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela y, en ese sentido, corresponde a la Sala revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo toda vez que la actora cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para la defensa de los derechos invocados.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Declarar improcedente la solicitud de amparo que ejerció el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. De no ser impugnada esta providencia, enviara la Corte Constitucional para su eventual revisión.
3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
MILTON CHAVES GARCÍA
Presidente de la Sección
EFRAÍN GÓMEZ CARDONA
Conjuez
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
[1] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
[2] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.
[3] Corte Constitucional. Sentencia SU-970 de 2010 ponencia del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio y Sentencia SU-573 de 2017 ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
[4] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
[5] Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
Publicado Por: abril 22, 2020