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IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ
En el presente caso, la Sala observa que la solicitud de amparo no cumple el requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se dictó el 25 de enero de 2016, se notificó por vía electrónica el 28 siguiente. Sin embargo, el escrito de tutela se radicó el 15 de agosto de 2018. Es decir que la parte actora dejó transcurrir 2 años y casi 7 meses para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la autoridad judicial aquí demandada, circunstancia que, sin duda, desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan. (…) En consecuencia, se confirma la providencia impugnada pero en el entendido que debió declararse improcedente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02825-01(AC)
Actor: GLORIA YOLANDA VANEGAS DE BUSTOS
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO
La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia del 6 de septiembre de 2018, dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que resolvió rechazar por improcedente el amparo solicitado.
- ANTECEDENTES
La señora Gloria Yolanda Vanegas de Bustos, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso.
- Pretensiones
Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:
“Que en atención –al hecho nuevo- correspondiente a la Sentencia de Unificación SU-336 de 18 de mayo de 2017, ejecutoriada el 23 de mayo de 2017 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, así como los fallo adoptados por la Sección Primera (y de la cual por competencia conoce del presente caso la Honorable Consejera, Dra. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ), Sección Segunda y Subsección B del Honorable Consejo de Estado en el año que avanza, se concedan las siguientes peticiones:
2.1. Que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad vulnerados por la decisión adoptada por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE IBAGUÉ y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, Despacho que resolvió adversamente las pretensiones de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora GLORIA YOLANDA VANEGAS DE BUSTOS en contra de LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y MUNICIPIO DE IBAGUÉ.
2.2. Que como consecuencia de la declaración anterior, decrete u ordene a quien corresponda decretar la nulidad de los mencionados fallos, dejando sin efecto jurídico las providencias fechada 23 de junio de 2015 y 25 de enero de 2016 que negó las pretensiones de la demanda en segunda instancia, para que se declare la Nulidad del acto administrativo oficio No. 00001615 del 11 de febrero de 2013 la cual resolvió reconocer y pagar la sanción por mora del no pago oportuno de las cesantías a mi mandante, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante las entidades demandadas y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
2.3. Que se declare que GLORIA YOLANDA VANEGAS DE BUSTOS tiene derecho a que las entidades demandadas (acción de nulidad y restablecimiento del derecho) LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - MUNICIPIO DE IBAGUÉ le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
2.4. Que una vez reconocido el derecho, se ordene el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 a favor del suscrito GLORIA YOLANDA VANEGAS DE BUSTOS y contra de LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y MUNICIPIO DE IBAGUÉ, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
2.5. Que una vez reconocido el derecho mencionado anteriormente, se ordene el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la Sanción Moratoria referenciada en el numeral anterior, de conformidad con el Art. 187 del C.P.A.C.A tomando como base de variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.
2.6. Ordenar dar cumplimiento a la decisión adoptada en los términos del Art. 192 de la Ley1437 de 2011 en lo que corresponde.”[1]
- Hechos
Se advierten como hechos relevantes, los siguientes:
El 26 de septiembre de 2012, la señora Gloria Yolanda Vanegas de Bustos, en su calidad de docente en el municipio de Ibagué, solicitó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de las cesantías parciales.
En Resolución 71000171 de 4 de febrero de 2013, el referido Fondo reconoció las cesantías solicitadas. No obstante, el pago se efectuó hasta el 5 de junio de 2015, lo que causó el reclamo de la respectiva sanción moratoria.
El Fondo negó la petición y ante la falta de ánimo conciliatorio, la actora promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Ibagué, con el fin de que se declare la nulidad del acto que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
El Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué conoció en primera instancia que, en sentencia de 23 de junio de 2015, negó las pretensiones de la demanda. La demandante apeló la decisión.
El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 25 de enero de 2016, confirmó la decisión de primera instancia al considerar que la señora Vanegas de Bustos pertenece a un régimen especial que no es reconocido por la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, por lo que no tiene derecho a percibir la sanción moratoria.
- Argumentos de la tutela
La actora sostuvo que se vulneraron los derechos al debido proceso y a la igualdad con las sentencias proferidas por los jueces instancia al no aplicarse, en su caso, la jurisprudencia del Consejo de Estado que en casos similares ha accedido a las pretensiones.
Además, resaltó que, el 18 de mayo de 2017, la Corte Constitucional en la sentencia SU-336 concluyó que el régimen sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías a los servidores públicos es aplicable a los docentes oficiales, en garantía de los derechos a la igualdad de trato jurídico y debido proceso.
Por último, advirtió que las autoridades judiciales desconocieron las Leyes 909 de 2004, 91 de 1989, 244 de 1995 y 1071 de 2006.
- Oposición
- El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué solicitó rechazar la solicitud de tutela por improcedente porque no se cumplen los presupuestos para que proceda contra providencias judiciales y porque tampoco cumple con el requisito de inmediatez.
Informó cada una de las actuaciones adelantadas en primera instancia hasta la emisión de la decisión de fondo, la cual fue resultado del estudio juicioso de la demanda, del ordenamiento jurídico y de los antecedentes jurisprudenciales que daban cuenta de la inaplicación del régimen de sanción moratoria para el personal docente.
Aunado a que esa decisión se dictó con respeto a los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, cosa diferente es que la actora no la comparta y pretenda convertir la acción de tutela en una tercera instancia.
- El Tribunal Administrativo del Tolima solicitó declarar improcedente el amparo porque la actora busca un nuevo pronunciamiento judicial, a pesar de que el conflicto debatido en el proceso ordinario quedó resuelto en la sentencia de 25 de enero de 2016 con argumentos suficientes y con los que descarta cualquier vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Por último, advirtió que la acción no cumple con el requisito de inmediatez al haber excedido el plazo razonable para su interposición.
- Intervenciones
- El vicepresidente del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio pidió negar el amparo porque la sentencia atacada se ajustada a derecho, en el entendido de que el pago de la sanción moratoria por concepto de cesantías es improcedente para los docentes.
- El Ministerio de Educación Nacional sostuvo que la acción de tutela debe negarse porque no se cumplen los presupuestos para su procedencia. Además pidió que se desvincule del trámite porque carece de legitimación en la causa por pasiva.
- El Asesor Jurídico delMunicipio de Ibagué observó que la acción de tutela es improcedente, dado que no se configura ninguna de las causales fijadas por la jurisprudencia que haga viable el estudio contra providencias judiciales.
En efecto, las sentencias acusadas están sustentadas en argumentos coherentes que acogen la posición del Consejo de Estado, según la cual los docentes no tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria porque no existe disposición que lo permita.
- Providencia impugnada
La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de septiembre de 2018, rechazó por improcedente la acción de tutela porque no se cumplió con el requisito de inmediatez.
- Impugnación
La señora Gloria Yolanda Vanegas de Bustos impugnó el fallo de primer grado porque considera que la vulneración de sus derechos persiste y que fue solo hasta la publicación de la sentencia SU-336 de 2017 que el Tribunal Administrativo del Tolima y el Consejo de Estado cambiaron su postura y empezaron a acceder a las pretensiones de reconocimiento y pago de la sanción moratoria a los docentes.
A juicio de la actora la inmediatez debe contarse a partir de los múltiples pronunciamientos que ha dictado el Consejo de Estado acatando la posición de la Corte Constitucional.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
- De la acción de tutela. Generalidades
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante.
- Caso concreto
En el sub lite, la parte actora cuestiona la sentencia de 25 de enero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por la cual confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Gloria Yolanda Vanegas de Bustos contra la Nación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Ibagué con el fin de que se recociera el pago de la sanción moratoria.
Sería del caso determinar si hay lugar a estudiar la posible configuración del desconocimiento del precedente alegado por la actora. Sin embargo, a primera vista se advierte, tal como lo hizo el fallador de primera instancia, que no se cumple el requisito general de inmediatez para que proceda la presente acción de tutela.
Conforme con el criterio uniforme del Consejo de Estado, el término de seis (6) meses es considerado como el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, contados a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
En relación con la inmediatez,la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda[2], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados.
Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial.
En el presente caso, la Sala observa que la solicitud de amparo no cumple el requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se dictó el 25 de enero de 2016, se notificó por vía electrónica el 28 siguiente[3]. Sin embargo, el escrito de tutela se radicó el 15 de agosto de 2018[4].
Es decir que la parte actora dejó transcurrir 2 años y casi 7 meses para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la autoridad judicial aquí demandada, circunstancia que, sin duda, desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan.
Se advierte que se toma como fecha de referencia la de notificación del fallo cuestionado, porque es el momento en que se hace pública la decisión. En este caso, se superó el término que por vía jurisprudencial se ha definido como prudencial para ejercer la tutela contra providencia judicial, que en principio debe contarse a partir de la notificación electrónica de la sentencia.
En conclusión, para la Sala la actora debió solicitar la protección de los derechos fundamentales e instaurar la acción de tutela a partir del momento en que fue notificado el fallo controvertido (28/01/2016), pues es a partir de esa fecha que surge la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por lo que la presente acción de tutela pudo incoarse en un tiempo razonable.
En relación con el hecho nuevo que se alega en el escrito de tutela referente a la expedición de la sentencia SU-336 de 2017, se observa que esa providencia se notificó el 11 de julio de 2017 y en caso de que fuera procedente aceptar que es a partir de esa fecha que se cuenta el término de los seis (6) meses, este también se sobrepasa pues venció el 12 de enero de 2018.
Si bien, la actora sostiene que presunta vulneración de los derechos invocados surgió a partir de ese pronunciamiento porque en él se aceptó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a favor de los docentes, la urgencia queda desvirtuad porque dejó transcurrir más de un año para acudir a este mecanismo constitucional.
Por último, valga indicar que la actora no acreditó la existencia de una circunstancia especial que la eximiera de presentar la acción de tutela en un término razonable adicional a la existencia de la sentencia SU-336 de 2017.
En consecuencia, se confirma la providencia impugnada pero en el entendido que debió declararse improcedente.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. CONFIRMAR la sentencia de 6 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
2. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.
3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Presidente de la Sección
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
MILTON CHAVES GARCÍA
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
[1] Fl. 2 y respaldo
[2] Sentencia T- 123 de 2007.
[3] Fls. 160-165 del expediente original del 73001-33-33-003-2013-00691-01 remitido a esta Corporación para tramitar la acción de tutela de la referencia.
[4] Fl.1
Publicado Por: abril 22, 2020