Categoría:
Ver:
10
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA PARA LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN A DOCENTE - Los cotizados al sistema / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - SU del 28 de agosto de 2018
De la revisión de la sentencia cuestionada La Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Risaralda sí se refirió a la sentencia del 4 de agosto de 2010. Incluso, transcribió los apartes que estimó pertinentes, como puede corroborarse en la página 9 de la providencia objeto de tutela. Otra cosa es que, en virtud de la libertad de interpretación que rige la actividad judicial, el tribunal concluyera que para resolver el caso no era procedente aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de 4 de agosto de 2010. Ahora, la Sala no puede desconocer que la interpretación fijada en la sentencia del 4 de agosto de 2010 fue replanteada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018. Siendo así, para la Sala, no puede predicarse el desconocimiento del precedente, respecto de reglas de interpretación que ya no se encuentran vigentes. Dicho de otro modo: el respeto de las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía parte del supuesto de vigencia de las reglas de interpretación fijadas en esas decisiones. Si las reglas de interpretación ya no existen, no se ve razón para que, mediante sentencia de tutela, se ordene el acatamiento de tales reglas. En esos casos, las reglas de interpretación ya no serían un deber de ineludible cumplimiento. Por lo tanto, se descarta el desconocimiento del precedente judicial alegado por la parte actora. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, que denegó el amparo solicitado por el [accionante], pero por las razones aquí expuestas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03025-01(AC)
Actor: JOSÉ ANTONIO SERNA RENDÓN
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA
La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor José Antonio Serna Rendón contra la sentencia del 27 de septiembre de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó el amparo solicitado.
ANTECEDENTES
- Pretensiones
1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor José Antonio Serna Rendón, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En concreto, formuló las siguientes pretensiones:
2. (…) se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA –SALA TERCERA (…); dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante Sentencia Unificación del 04 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente radicado No. 66001-33-33-751-2015-002015 (sic)-01 (J-1304-2016), de esta Honorable Corporación con ponencia del Consejero Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila[1].
- Hechos
Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
2.1. El señor José Antonio Serna Rendón se desempeñó como docente oficial por más de 20 años.
2.2. Mediante Resolución 132 de 2007, la Secretaría de Educación de Risaralda reconoció y liquidó la pensión de jubilación al señor José Antonio Serna Rendón.
2.3. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor José Antonio Serna Rendón pidió la nulidad de la Resolución 132 de 2007 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio.
2.4. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, que, mediante sentencia del 30 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones.
2.6. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apeló y, mediante sentencia del 19 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda revocó la decisión y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sólo deben incluirse los factores salariales sobre los que se han efectuado aportes a la seguridad social.
- Argumentos de la acción de tutela
3.1. Luego de hacer un recuento de los hechos que dieron lugar a la providencia cuestionada y de estimar cumplidos los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, el señor José Antonio Serna Rendón alegó que la sentencia del 19 de julio de 2018 incurrió en los siguientes defectos:
3.1.1. Defecto sustantivo y falta de motivación.A juicio del actor, la sentencia cuestionada es contradictoria, porque si bien la autoridad judicial demandada advirtió que a los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes del 27 de junio de 2003 —como es el caso del actor- se les aplican las disposiciones previstas en la Ley 33 de 1985 y que el listado de factores salariales previsto en el artículo 3 de dicha ley no es taxativo, sino meramente enunciativo, lo cierto es que el tribunal demandado concluyó que la reliquidación de la pensión de jubilación del señor José Antonio Serna Rendón solo debe incluir los factores salariales sobre los que realizó aportes a la seguridad social.
3.1.2. Desconocimiento del precedente judicial.Para la parte actora, el fallo cuestionado desconoció la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que determinó que frente al reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes se deben incluir todos los factores salariales efectivamente devengados en el último año de servicio, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse. Que ese fallo constituye un precedente jurisprudencial aplicable a las personas sometidas al régimen de la Ley 33 de 1985, con base en el principio de favorabilidad que rige en materia laboral.
3.1.3. Violación directa de la Constitución. Además, el actor alegó que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, violó de manera directa el artículo 53 de la Constitución Política, que establece el principio de favorabilidad en materia laboral. Que, en efecto, debió preferir la interpretación que el Consejo de Estado ha fijado sobre la Ley 33 de 1985, que establece que el ingreso base de liquidación debe incluir todos los factores salariales que fueron devengados por el trabajador en el último año de servicio, interpretación que resultaba más favorable al demandante.
- Intervención de la autoridad judicial demandada
4.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda, por conducto de la magistrada ponente de la providencia objeto de tutela, solicitó que se denegara el amparo pedido, por cuanto la decisión cuestionada se ajustó a la interpretación que realizó la Corte Constitucional sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017. Que la Corte Constitucional ha interpretado que el régimen de transición es un beneficio creado para quienes resultaren afectados con la creación del sistema general de seguridad social, y que permite, en materia de reconocimiento pensional, la aplicación ultractiva de «los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de remplazo, excluyendo el aspecto del ingreso base de liquidación»[2].
4.2. Que si bien a los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 se les aplican las leyes 33 y 62 de 1985, no en virtud del régimen de transición —porque están expresamente exceptuados—, sino de la fecha de vinculación como docentes oficiales, lo cierto es que, a su juicio, esos servidores no están exentos de la aplicación del Acto Legislativo No. 01 de 2005 y de la sentencia SU-395 de 2017, que determinaron que solo pueden liquidarse los factores salariales sobre los que se realizaron aportes a la seguridad social. Que ese es el criterio que ha reiterado la Corte Constitucional en las sentencias T-018 de 2018 y T-039 de 2018.
4.3. Que, en todo caso, no haber aplicado la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado —que estableció que en la liquidación pensional deben incluirse todos los factores salariales efectivamente devengados en el último año de servicios— no implica un desconocimiento del precedente judicial de esa corporación, pues los jueces pueden apartarse de los fallos proferidos por sus superiores, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial.
- Intervención de terceros con interés
La Fiduprevisora S.A. y el Ministerio de Educación Nacional coincidieron en solicitar que se denegaran las pretensiones de la demanda, porque no se demostró la configuración de los requisitos generales ni específicos para la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Adicionalmente, pidieron la desvinculación del proceso de la referencia, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
- Sentencia impugnada
6.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2018, denegó el amparo solicitado. En concreto, estimó que el tribunal no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto explicó las razones por las que acogió la tesis de la Corte Constitucional —sobre la forma de liquidar las pensiones— y se apartó de la tesis de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
- Impugnación
7.1. El demandante impugnó el fallo de primera instancia. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera al amparo solicitado. Para el efecto, alegó concretamente que el tribunal demandado sí incurrió en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que no aplicó la sentencia del 4 de agosto de 2010, que es el precedente que regula la situación del actor.
7.2. Que la sentencia SU-395 de 2017 no es aplicable a la situación planteada por la demandante, por cuanto se refiere al régimen de transición en materia pensional, mas no al régimen exceptuado, como es el caso de los docentes.
CONSIDERACIONES
A partir del año 2012[3], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[4], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[5].
2.2. Para resolver, se hará referencia, de manera general, al desconocimiento del precedente como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, seguidamente, se analizará dicha causal en el caso concreto.
3.1. Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para decidir otros conflictos semejantes, esto es, los conflictos en los que exista identidad jurídica y fundamentalmente identidad fáctica. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso.
3.2. La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que[6]: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
3.3. Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción.
3.4. En cuanto al precedente vertical —que es el que aquí interesa—, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía —y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones— no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción.
3.4.1. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, vulnera el derecho a la igualdad.
3.5. No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos con supuestos fácticos y jurídicos idénticos se decidan de la misma forma.
3.5.1. Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.
4.1. El demandante alega que la providencia acusada desconoció la sentencia del 4 de agosto de 2010, dictada por el Consejo de Estado, que estableció que los factores salariales previstos en la Ley 33 de 1985 no son taxativos, sino enunciativos y que, por lo tanto, el ingreso base de liquidación incluye todas las sumas de dinero que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa por los servicios prestados. Que, además, si respecto de esos factores no se hicieron cotizaciones, lo procedente es que se hagan los descuentos correspondientes.
4.2. De la revisión de la sentencia cuestionada, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Risaralda sí se refirió a la sentencia del 4 de agosto de 2010. Incluso, transcribió los apartes que estimó pertinentes, como puede corroborarse en la página 9 de la providencia objeto de tutela[7]. Otra cosa es que, en virtud de la libertad de interpretación que rige la actividad judicial, el tribunal concluyera que para resolver el caso no era procedente aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de 4 de agosto de 2010.
4.3. Ahora, la Sala no puede desconocer que la interpretación fijada en la sentencia del 4 de agosto de 2010 fue replanteada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018[8]. En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado interpretó la Ley 33 de 1985 y concluyó lo siguiente:
101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social. La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.
102. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. (Resalta la Sala).
4.4. Siendo así, para la Sala, no puede predicarse el desconocimiento del precedente, respecto de reglas de interpretación que ya no se encuentran vigentes. Dicho de otro modo: el respeto de las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía parte del supuesto de vigencia de las reglas de interpretación fijadas en esas decisiones. Si las reglas de interpretación ya no existen, no se ve razón para que, mediante sentencia de tutela, se ordene el acatamiento de tales reglas. En esos casos, las reglas de interpretación ya no serían un deber de ineludible cumplimiento. Por lo tanto, se descarta el desconocimiento del precedente judicial alegado por la parte actora.
4.5. Por último, la Sala debe precisar que en otras oportunidades ha concedido el amparo solicitado[9], porque los Tribunales Administrativos habían aplicado a los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, las subreglas fijadas en las sentencias C–258 de 2013 y SU–230 de 2015 sobre el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, régimen al que no están sometidos los docentes, en virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
4.5.1. Esas circunstancias, sin embargo, no se presentan en este caso, pues la sentencia objeto de tutela fue clara en precisar que los docentes se encuentran exceptuados del régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y que la aplicación de la Ley 33 de 1985 se deriva de la Ley 91 de 1989, mas no del régimen de transición previsto en la Ley 100. En efecto, en la sentencia se lee: «al hacer la revisión conforme a todos los presupuestos normativos y jurisprudenciales, se advierte que la pensión de jubilación del señor José Antonio Serna Rendón se encuentra liquidada correctamente y en esas condiciones no se debe modificar la inclusión de otros factores salariales tal como fueron enunciados por el juez de instancia, en la medida que no son los enlistados en el marco del pluricitado artículo 1 de la ley 62 de 1985 modificatoria del artículo 3 de la ley 33 de 1985, motivo por el cual el acto administrativo demandado se conservará en su integridad»[10].
4.6. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: la sentencia del 19 de julio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que la regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 3 de la Ley 33 de 1985 fijada en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda de esta Corporación, fue replanteada por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018.
4.7. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, que denegó el amparo solicitado por el señor José Antonio Serna Rendón, pero por las razones aquí expuestas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
- la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia.
- la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
- el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Presidente de la Sección
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Magistrada
MILTON CHAVES GARCÍA
Magistrado
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Magistrado
[1] Folios 3 y 4 del expediente de tutela.
[2] Folio 108 (vuelto) del expediente de tutela.
[3] Ver sentencia del 31 de julio de 2012.
[4] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.
[5] SU-573 de 2017.
[6] Sentencia T-158 de 2006.
[7] Folio 34 del expediente.
[8] Expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01. Actora: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.
[9] Ver, entre otras, la sentencia del 4 de octubre de 2018, dictada en el proceso de tutela N°. 11001-03-15-000-2018-01772-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[10] Folio 43 del expediente.
Publicado Por: abril 22, 2020