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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Que negó pretensiones en demanda de cumplimiento / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada aplicación e interpretación normativa
[P]ara la Sala la decisión del juez es razonable pues en el marco de la acción de cumplimiento el requisito de que la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende debía ser de aquellos sobre los cuales no existiera controversia alguna, o que no se cumplía en el presente caso, pues la emisión de un acto administrativo posterior hacía que esa decisión contenida en el acto ficto positivo, reuniera los requisitos para que fuera exigible su cumplimiento. La UNAD afirma que no estuvo en discusión la legalidad de los actos administrativos posteriores a la configuración del acto ficto positivo. Pero esa es, precisamente, la vía procesal para impugnarlos por las causales de nulidad que considerara procedentes. Finalmente, en cuanto al perjuicio irremediable al que hace referencia la parte actora en el escrito de impugnación, no encuentra la Sala que este se configure, pues las explicaciones que trae la universidad atienden a aspectos de carácter financiero y de funcionamiento de la institución en relación con la expectativa de contar con un programa de formación a distancia, situación que no cumple con las exigencias de relevancia y urgencia que hagan procedente de manera por lo menos transitoria la intervención del juez constitucional.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 146
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03101-01(AC)
Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA - UNAD
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C”
La Sala decide la impugnación interpuesta por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD, contra la sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que en el trámite de la acción de la referencia, resolvió[1]:
“Primero: Negar el amparo solicitado por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo aquí expuesto”.
ANTECEDENTES
El 31 de agosto de 2018, la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD, quien actúa por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
1. Pretensiones
Las pretensiones de la demanda de tutela[2] son las siguientes:
“1. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD -.
2. Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, proferida dentro de la acción de cumplimiento con radicado 11001-33-35-016-2018-00161-01, el día 25 de julio de 2018.
3. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, proferir una sentencia de reemplazo, en la que confirme el fallo proferido por el Juzgado 16º Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, ordenando al MINISTERIO el reconocimiento de los derechos contenidos en el acto administrativo presunto positivo”.
2. Hechos
Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. El 15 de octubre de 2016, la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, en adelante UNAD, presentó solicitud de registro calificado para el programa de Derecho en la modalidad a distancia, ante el Ministerio de Educación.
2.2. El ministerio en el mes de marzo de 2017 practicó una serie de visitas de verificación en distintas sedes de la universidad en el país y se dio traslado a la UNAD de los conceptos que en su momento fueron rendidos por los pares.
2.3. El 11 de julio de 2017, luego de ocho meses de radicada la solicitud, la UNAD consideró que se configuraba el silencio administrativo positivo, razón por la que protocolizó el acto mediante escritura pública, fundamentado en el artículo 3º de la ley 1188 de 2008.
2.4. El 13 de julio de 2017 la UNAD presentó ante el Ministerio de Educación la mencionada escritura pública, con el fin de que se diera cumplimiento a la misma.
2.5. El 3 de agosto de ese año el ministerio notificó a la UNAD la Resolución No. 14054 del 21 de julio de 2017 “por medio de la cual resuelve la solicitud de registro calificado del programa de Derecho de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD, para ser ofrecido en la metodología a distancia en Bogotá D.C. (…)”.
2.6. El 18 de agosto de 2017 la UNAD presentó recurso de reposición contra la decisión, reiterando la existencia del silencio administrativo positivo.
2.7. El 29 de diciembre de 2017, el ministerio emite la Resolución No. 29834 en la que confirma el acto recurrido y el 26 de febrero de 2018, el ministerio manifiesta a la UNAD que no está obligado a cumplir el acto administrativo derivado del silencio administrativo positivo.
2.8. La UNAD instauró acción de cumplimiento contra el Ministerio de Educación, con el fin de que se ordenara cumplir con el acto ficto positivo protocolizado mediante escritura pública y en consecuencia, pidió que se le incluyera el programa en el Registro del Sistema Nacional de información de la Educación Superior (SNIES) y además pidió que se declararan ineficaces o se ordenara al ministerio la revocatoria directa de las Resoluciones 14054 del 21 de julio de 2017 y 29834 del 29 de diciembre de 2017.
2.9. El Juzgado Dieciséis Administrativo de Oralidad de Bogotá, en sentencia del 12 de junio de 2018, accedió a las pretensiones de la actora.
2.9.1. Luego de hacer un análisis de las fechas de presentación de la solicitud y del procedimiento llevado a cabo, consideró el juez que la entidad accionada – Ministerio de Educación – había excedido el término de seis meses de que trata el artículo 3º de la Ley 1188 de 2008.
2.9.2. Consideró que debía darse cumplimiento al acto ficto positivo protocolizado por la UNAD el 11 de julio de 2017 mediante escritura pública y en consecuencia, debía incluir el programa de Derecho bajo la metodología a distancia en el registro del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior.
2.9.3. En cuanto a los actos administrativos, sostuvo que estos habían sido emitidos por fuera del término legal, ya que para ese momento la entidad ya no tenía competencia para expedirlas en razón a que había operado el silencio positivo, por lo que carecían de validez y eficacia.
2.10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sección Tercera, Subsección “C”, en segunda instancia, mediante providencia del 25 de julio de 2018, revocó la decisión del juzgado y en su lugar, negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.
2.10.1. Sostuvo que la controversia era ajena a la acción de cumplimiento, ya que para su prosperidad era necesaria la vigencia del acto administrativo o norma con fuerza material de ley y, en el presente caso, existían actos administrativos que negaron la petición presentada en un inicio, los cuales están amparados de presunción de legalidad y fuerza ejecutoria, susceptibles de control mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
2.10.2. Dijo que a través de la acción de cumplimiento no era posible que el juez entrara a discutir y establecer el derecho del accionante, a manera de acción contenciosa, ya que la finalidad de este mecanismo era el amparo del orden jurídico frente a la autoridad o particular investido de funciones públicas que omite su deber de acatamiento, y no el establecimiento o protección de derechos subjetivos.
3. Fundamentos de la acción
3.1. Propuso la existencia de un defecto sustantivo, pues a su juicio, el yerro del tribunal estuvo en desconocer que una vez se configura el silencio positivo este opera de inmediato y la administración carece de competencia para decidir, de tal manera que los actos posteriores que se emitieron y que pretendieron negar la solicitud del registro calificado, nada tienen que ver con el medio de control de cumplimiento, ni tienen la virtualidad de afectar el acto ficto.
Dijo que lo que se pretendió con la acción de cumplimiento fue buscar que el ministerio diera cumplimiento a una decisión ficta positiva y no la nulidad de los actos administrativos posteriores e irregulares que pretendieron negar el registro calificado.
Hizo mención al artículo 84 del CPACA que consagra el silencio administrativo positivo y dijo que se desconocía que de acuerdo con el artículo 87 del citado código, la firmeza del acto administrativo ocurre desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85, para el silencio administrativo positivo.
Además se refirió a la aplicación indebida del artículo 3º de la Ley 1188 de 2008, pues que allí se señala que la actuación administrativa no puede exceder de seis (6) meses y también citó el artículo 2.5.3.2.9.1. del Decreto 1075 de 2015 en relación con el procedimiento para el registro calificado en los programas de educación superior.
Replicó los planteamientos que expuso el juzgado de primera instancia que accedió a lo solicitado a través de la acción de cumplimiento y consideró acertado el análisis hecho por dicha autoridad judicial.
3.2. También propuso la existencia de un defecto fáctico, el cual justificó en que el tribunal no tuvo en cuenta el acto ficto positivo debidamente protocolizado ante notaría, así como tampoco el contenido de la respectiva escritura pública que contenía una decisión absolutamente clara y válida, consistente en reconocerle el registro calificado para su programa de derecho en la modalidad a distancia de la UNAD.
3.3. Finalmente, se refirió a un defecto por decisión sin motivación, fundamentado en que el tribunal omite que la UNAD protocolizó el silencio administrativo positivo antes de que el Ministerio de Educación profiriera la Resolución 14054, y que en dicha resolución el ministerio no se pronunció sobre el silencio administrativo que ya había operado a favor de la UNAD, ni expuso las razones por las que consideraba conservar la competencia para pronunciarse sobre una situación jurídica ya definida con un acto presunto.
Que la sentencia no esgrimió ni estructuró argumento jurídico alguno que hubiera fundamentado las razones por las que revocaba la decisión proferida por el juzgado, sino que simplemente se dedicó a transcribir los antecedentes de la demanda de acción de cumplimiento, omitiendo referirse a las normas aplicables y desconociendo las pruebas que legalmente se habían incorporado al proceso de la acción de cumplimiento.
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. Mediante auto del 5 de septiembre de 2018, se admitió la presente acción, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular como tercero con interés a la Nación – Ministerio de Educación (fl. 49).
4.2. El Ministerio de Educación, manifestó que en el presente caso no se configuraban plenamente los requisitos de procedibilidad de la acción razón por la que debe ser negada.
Indicó que el ministerio no tenía competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela.
5. Providencia impugnada
Mediante providencia del 27 de septiembre de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, negó el amparo solicitado.
En relación con la motivación de la decisión, sostuvo que de la revisión hecha a los fundamentos del fallo cuestionado era posible advertir que se había hecho un análisis en relación con la finalidad de la acción de cumplimiento y se había determinado que el caso concreto no podía ser resuelto a través de dicha acción.
En cuanto a los defectos sustantivo y fáctico, señaló que no se advertía un desconocimiento a las normas ni un alcance distinto a los medios de prueba, sino que ante el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, estimó que la acción era improcedente.
En relación con la expedición de un acto administrativo posterior a la configuración del acto ficto positivo, dijo que asistía razón a la universidad al señalar que la administración no tenía competencia para decidir cuando había transcurrido el tiempo exigido por la norma para la configuración del acto presunto ante un silencio administrativo positivo, por lo que los actos administrativos que dicte con posterioridad son inocuos.
No obstante, advirtió que esa decisión debe ser adoptada por el juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a la existencia de una resolución que goza de presunción legal que no puede ser desconocida por el juez en sede de cumplimiento.
Por ello, dijo que era a través de ese medio de control que podía declararse, si se cumplen las exigencias para ello, la nulidad de la Resolución 14054 del 21 de julio de 2017 y la existencia del acto ficto, determinaciones que escapan del resorte del juez de cumplimiento, como lo advirtió el tribunal accionado.
6. Impugnación
La parte accionante, impugnóla anterior decisión. Sostuvo que no se había hecho un pronunciamiento en relación con los efectos del silencio administrativo positivo a favor de la UNAD respecto de la solicitud de registro calificado para un programa de derecho en la universidad a distancia y que lo pretendido con la presente acción, no era la solicitud de nulidad del acto administrativo que fue emitido por el ministerio, sino lo relacionado con el silencio positivo que operó a favor de la universidad.
Hizo mención al perjuicio irremediable y señaló que al no permitir el Ministerio de Educación a la UNAD ejercer los derechos derivados del otorgamiento del registro calificado a su programa de derecho, lesiona el derecho a la autonomía universitaria al no poder ofertar el programa universitario, ni impartir, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, etcétera, así como tampoco otorgar los títulos correspondientes.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[3] y especiales[4] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.
3. Problema jurídico
3.1. Advierte la Sala que si bien la parte actora plantea la existencia de los defectos sustantivo, fáctico y por decisión sin motivación, lo cierto es que se trata de un defecto sustantivo, pues en el escrito de impugnación se insiste en que el acto ficto positivo se configuró, se protocolizó y que las pretensiones no fueron orientadas a la nulidad de la Resolución No. 14054 del 21 de julio de 2017, sino que la discusión está en la omisión por parte del Ministerio de Educación en acatar el silencio positivo configurado, lo cual trae un perjuicio irremediable a la UNAD, esto sumado al referente de normas que citó en el escrito de tutela inicial.
Precisado lo anterior, corresponde a la Sala determinar si al proferir la sentencia el 25 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, incurrió en defecto sustantivo al desconocer que una vez configurado en acto ficto positivo, no era posible emitir actos posteriores, pues que existen una serie de etapas y términos que fueron cumplidos y que impedían un pronunciamiento posterior.
3.2. Como en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala verificará si se configura el defecto propuesto por la parte actora.
4. El defecto sustantivo y su configuración en el caso concreto
El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión[5].
Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad.
En atención a lo anterior, si bien el juez ordinario goza de autonomía e independencia para interpretar y aplicar las disposiciones del ordenamiento jurídico, el ejercicio de estas potestades no puede ser caprichoso.
4.1. La Sala encuentra necesario precisar el alcance de la acción de cumplimiento y los requisitos que deben cumplirse para que la misma sea procedente:
De acuerdo con el artículo 146 del CPACA, “Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.
El alcance de esta norma implica, que se puede pedir por esta vía no solo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley sino también de actos administrativos, como ocurre en este caso.
Sin embargo, tal como lo ha establecido la misma Corte Constitucional[6], la naturaleza de la acción de cumplimiento la aleja de aquellas que revisten un carácter declarativo de derechos, esto quiere decir que lo que buscó el constituyente fue un mecanismo para hacer efectivos mandatos o derechos expresamente consagrados en la ley o en el acto administrativo anterior, sobre los cuales no existiera discusión o incertidumbre.
Esta precisión resulta relevante al caso, pues lo que el tribunal accionado indicó en relación con la improcedencia del mecanismo constitucional de acción de cumplimiento, tuvo sustento en que al existir un acto administrativo en el que se negó finalmente la petición de la UNAD, que fue recurrido en reposición y donde finalmente se confirmó la decisión inicial, se trataba de actos que estaban amparados por la presunción de legalidad y sólo podían ser revisados mediante el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dijo textualmente el tribunal:
“Emergiendo así, controversia en un todo ajena al ámbito de la acción de cumplimiento, como quiera que esta exige para su prosperidad, la vigencia del acto administrativo o norma con fuerza material de ley de la que se pretende observancia, premisa no predicable del acto administrativo surgido del silencio positivo cuando como en el sub lite existen actos administrativos que deciden negando la petición génesis de aquel y que encuentran amparados (sic) con presunción de legalidad y fuerza ejecutoria, solo relevables por la vía de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que en sede de acción de cumplimiento no es admisible que el Juez entre a discutir y establecer el derecho del accionante, a manera de una acción contenciosa, dado que su finalidad es el amparo del orden jurídico frente a la autoridad o particular investido de funciones públicas que omite su deber de acatamiento al mismo, no el establecimiento o protección de derechos subjetivos” (folio 34).
4.2. En ese orden de ideas, para la Sala la decisión del juez es razonable pues en el marco de la acción de cumplimiento el requisito de que la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende debía ser de aquellos sobre los cuales no existiera controversia alguna, o que no se cumplía en el presente caso, pues la emisión de un acto administrativo posterior hacía que esa decisión contenida en el acto ficto positivo, reuniera los requisitos para que fuera exigible su cumplimiento.
La UNAD afirma que no estuvo en discusión la legalidad de los actos administrativos posteriores a la configuración del acto ficto positivo. Pero esa es, precisamente, la vía procesal para impugnarlos por las causales de nulidad que considerara procedentes.
4.3. Finalmente, en cuanto al perjuicio irremediable al que hace referencia la parte actora en el escrito de impugnación, no encuentra la Sala que este se configure, pues las explicaciones que trae la universidad atienden a aspectos de carácter financiero y de funcionamiento de la institución en relación con la expectativa de contar con un programa de formación a distancia, situación que no cumple con las exigencias de relevancia y urgencia que hagan procedente de manera por lo menos transitoria la intervención del juez constitucional.
5. Por las razones que han quedado expuestas, la Sala considera que debe confirmarse la decisión de primera instancia.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 27 de septiembre de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, por las razones expuestas en la presente providencia.
2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Presidente de la Sala
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Consejera
MILTON CHAVES GARCÍA
Consejero
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Consejero
[1] Folio 68 vuelto.
[2] Folio 17.
[3] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
[4] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.
[5] Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional.
[6] Sentencia C-638 del 31 de mayo de 2000.
Publicado Por: abril 22, 2020