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INEPTITUD DE LA DEMANDA – Individualización de los actos demandados
En este tipo de acciones promovidas por cualquier persona con el propósito de defender la integridad del ordenamiento jurídico es sabido que no se exige una técnica jurídica especial para la formulación de la demanda. No obstante, es claro que los demandantes en acción de nulidad deben cumplir unos requisitos mínimos que prevé la ley, los cuales en ningún modo constituyen excesivos rigorismos que impidan el acceso a la administración de justicia. Entre estos requisitos, precisamente está el de la debida individualización del acto acusado, corrección que de acuerdo a la ley se presenta cuando éste es señalado con precisión en la demanda. Esta exigencia legal se justifica por el carácter rogado que tiene la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que implica que el juez no puede actuar de oficio sino solo a petición de parte, debiendo pronunciarse solo respecto de la legalidad o no de los actos administrativos que el demandante acuse y no frente a otros que no han sido censurados expresamente por aquél. Además, su pronunciamiento debe ceñirse a las normas violadas y al concepto de su violación expresado en la demanda. En este orden, es claro que la demanda incumple con las exigencias previstas en los artículos 137 y 138 del C.C.A., pues no se encuentra debidamente individualizado el acto acusado, esto es, con la precisión que exige la ley. En efecto, se observa que no hay claridad en la demanda acerca del acto objeto de censura. En primer lugar, se cita como tal la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 17 de julio de 2009 del Banco de la República, en cuyo contenido normativo no aparece la frase demandada. Y en segundo término, al revisar la demanda se observa que como acto demandado se anexa copia de un acto administrativo diferente, la Circular Externa DCIN-83 del 21 de noviembre de 2003, que tampoco contiene el aparte normativo sobre el cual se pretende la declaración de nulidad.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 137 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 138 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 164 INCISO 2
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR REGLAMENTARIA EXTERNA DCIN-83 DE 2009 (17 de julio) BANCO DE LA REPUBLICA NUMERAL 3 (Inhibitorio).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00195-00
Actor: ANYILLY MAYERLIS PEÑA APARICIO
Demandado: BANCO DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide en única instancia la demanda que presentó la ciudadana ANYILLY MAYERLIS PEÑA APARICIO en ejercicio de la acción pública de nulidad contra un aparte del numeral 3 de la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 17 de julio de 2009 del Banco de la República.
- COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y con lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984 aplicable al presente proceso) y en el artículo 13 del Acuerdo 55 de 2003 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
- LA DEMANDA
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. la ciudadana ANYILLY MAYERLIS PEÑA APARICIO, actuando en su propio nombre, solicita a la Corporación que acceda a la siguiente,
2.1. Pretensión
Declarar la nulidad de la frase “La compensación de obligaciones no es admisible en operaciones de comercio exterior” contenida en el numeral 3 de la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 17 de julio de 2009 del Banco de la República. Transcribe la norma acusada en los siguientes términos:
“CIRCULAR REGLAMENTARIA – DCIN – 83
Fecha: Julio 17 de 2009
De conformidad con lo previsto en la resolución externa No. 8 de mayo 5 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República publicada el 11 de mayo de 2000, en adelante R.E. 8/2000 J.D., y demás normas que lo modifiquen o adicionen, los residentes en el país y los residentes en el exterior que efectúen cualquiera de las operaciones de cambio definidas en el artículo 1º del Decreto 1735 de septiembre 2 de 1993, deberán presentar y suscribir una declaración de cambio, en original y copia, ante los intermediarios del mercado cambiario de acuerdo con los formularios que se encuentran en el punto 11 de esta circular.
[…]
- IMPORTACIÓN DE BIENES
Los residentes en el país deberán canalizar a través del mercado cambiario los pagos para cancelar el valor de sus importaciones. Para estos efectos deberán presentar la declaración de cambio por importaciones de bienes (Formulario No. 1), utilizando, en cada caso, el numeral cambiario que corresponda.
En las importaciones pagadas con tarjeta de crédito internacional los importadores deberán presentar la declaración de cambio por importación de bienes (Formulario No. 1), al momento de efectuar el pago al intermediario del mercado cambiario, o de canalizar al exterior por conducto de este o por cuenta de compensación.
[…]
- Pagos con tarjeta de crédito internacional emitida en el exterior o en Colombia cobrada en divisas.
[…]
La compensación de obligaciones no es admisible en operaciones de comercio exterior.” (Se aclara por la demandante que el aparte subrayado es la norma demandada)
2.2. Hechos en que se funda la demanda
Se mencionan como tales los relativos a la expedición del acto parcialmente acusado.
2.3.- Normas violadas y concepto de la violación
En la demanda se indican como infringidos los artículos artículo 372 de la Constitución Política, 1714, 1715, 1716 del Código Civil y 16 de la Ley 31 de 1992. Al explicar el concepto de violación de estas disposiciones expresó:
2.3.1. Que de los artículos 1714 a 1723 del Código Civil colombiano se deriva que la compensación es un modo de extinguir las obligaciones, y que opera ipso iure, esto es, sin necesidad de declaración judicial, y bajo los requisitos y parámetros establecidos en tales disposiciones.
2.3.2. Que en los artículos 1717, 1718, 1721 y 1723 del Código Civil se señalan los casos en que no opera la compensación.
2.3.3. Que la inadmisibilidad de la compensación de obligaciones en materia cambiaria consagrada en la norma demandada no corresponde a ninguno de los casos previstos en la ley civil, razón por la cual se vulnera lo dispuesto en dicha norma de rango superior.
2.3.4. Que aunque el Banco de la República fue establecido en la Constitución Política (artículos 371 y 372) como una persona de derecho público con autonomía administrativa, patrimonial y técnica y sujeta a un régimen legal propio, su Junta Directiva como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia debe ejercer las funciones que la Carta le asignó de conformidad con la reglamentación que al efecto expida el legislador
2.3.5. Que de conformidad con dichos mandatos constitucionales se expidió la Ley 31 de 1992 y posteriormente el Decreto 2520 de 1993, para así reglamentar de manera precisa y taxativa las funciones atribuidas a la Junta Directiva del Banco de la República, entre estas las referidas a la regulación de asuntos de índole cambiario.
2.3.6. Que de acuerdo con lo dispuesto en el literal h) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 la Junta Directiva del Banco de la Republica podrá ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1º del artículo 3º y en los artículos 5º a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la ley 9ª de 1991.
2.3.7. Que el objeto de las regulaciones en materia cambiaria expedidas por la Junta Directiva del Banco no puede ser otro que el de verificar la naturaleza de las transacciones y el cumplimiento de otras regulaciones concernientes a operaciones de cambio, según lo dispuesto en el artículo 5º de la ley 9ª de 1991.
2.3.8. Que por lo tanto las funciones de regulación de la Junta Directiva del Banco de la República en materia cambiaria son relativas y no absolutas, en tanto se encuentran sometidas a los parámetros definidos en la Constitución, en la Ley 31 de 1992 y en general en las leyes vigentes.
2.3.9. Que tanto de la Constitución como de la ley se desprende una prohibición para la Junta Directiva del Banco de la República consistente en expedir regulaciones que excedan el ámbito de las funciones precisas y taxativas contenidas en el marco jurídico de la Ley 31 de 1992 y en general que sean contradictorias de las leyes vigentes.
2.3.10. Que las regulaciones expedidas por la Junta Directiva son actos de naturaleza administrativa, en tanto se trata de actos generales expedidos en ejercicio de funciones administrativas, que modifican el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí mismos crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.
2.3.11. Que al consagrar la inadmisión de la compensación en operaciones de comercio exterior la Junta Directiva del Banco de la República contraría lo dispuesto en una norma superior (el Código de Comercio) y se aleja del marco jurídico que le confiere la Ley 31 de 1992.
III.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El apoderado del Banco de la República al contestar la demanda manifestó:
3.1. Que la Circular Reglamentaria Externa DCIN - 83 de julio 17 de 2009, acusada por la parte actora, no reguló procedimiento alguno referente a las operaciones de importaciones de bienes; en este acto el Banco de la República reglamentó aspectos operativos y procedimientos correspondientes a las operaciones de inversión extranjera en Colombia con base en las modificaciones efectuadas en su momento por el Decreto 2603 del 13 de julio de 2009 al Decreto 2080 de 2000 contentivo del “Régimen General de Inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior”.
Que por lo tanto al no tener la norma demandada relación alguna con los fundamentos de hecho y de derecho alegados por la demandante esta Corporación debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto de los cargos formulados contra aquella.
3.2. Que el aparte sobre inadmisibilidad de la compensación de obligaciones del numeral 3 “IMPORTACIONES DE BIENES” fue reglamentado por la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 22 de junio de 2007 y ésta no desconoce las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte actora y de la entidad demandada reiteraron los argumentos expuestos en precedencia. (Fls. 267 a 275 del expediente)
V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa[1] se mostró partidario de denegar las súplicas de la demanda.
Al efecto, luego de hacer referencia al marco normativo que rige el ejercicio de las funciones del Banco de la República[2], señaló que de los asuntos sobre los cuales éste tiene competencia para ejercer su facultad de regulación, se encuentra el de las operaciones sujetas al régimen cambiario, regulación que necesariamente está ligada a las operaciones de comercio exterior, actividad de la que trata el aparte demandado al establecer la prohibición de utilizar la figura de la compensación de obligaciones; lo anterior, teniendo en cuenta el contexto a propósito del cual se determina la citada prohibición, perteneciente al Capítulo 3, denominado Importación de Bienes.
Estimó que al ser el Banco de la República autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, en virtud de la Constitución y la Ley, y en consecuencia estar habilitado para establecer la regulación cambiaría en los términos de la ley, sí se encuentra facultado para establecer la prohibición de utilizar la compensación como modo de extinguir obligaciones en operaciones de comercio exterior que, como antes se indicó, necesariamente están vinculadas al régimen cambiario.
Por lo anterior, considera que el aparte acusado no vulnera los artículos constitucionales y legales señalados en la demanda.
VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Examinado el proceso, observa la Sala que se configura la excepción de ineptitud de la demanda, la cual deberá declararse oficiosamente de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo[3]. Al efecto es preciso señalar lo siguiente:
(i) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo[4] toda demanda que se formule ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe reunir los requisitos señalados en dicha normativa, entre ellos, el de indicar “lo que se demanda” (núm. 2).
En armonía con esta norma, en el artículo 138 ibídem se precisa que cuando se demande la nulidad de un acto administrativo, como ocurre en este caso, éste se deberá “individualizar con toda precisión”.
(ii) La parte actora afirma en la demanda que ésta se dirige a obtener la nulidad de un aparte de la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 17 de julio de 2009 del Banco de la República. Al efecto en el texto de la demanda se transcribe la norma acusada en los siguientes términos:
“CIRCULAR REGLAMENTARIA – DCIN – 83
Fecha: Julio 17 de 2009
De conformidad con lo previsto en la resolución externa No. 8 de mayo 5 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República publicada el 11 de mayo de 2000, en adelante R.E. 8/2000 J.D., y demás normas que lo modifiquen o adicionen, los residentes en el país y los residentes en el exterior que efectúen cualquiera de las operaciones de cambio definidas en el artículo 1º del Decreto 1735 de septiembre 2 de 1993, deberán presentar y suscribir una declaración de cambio, en original y copia, ante los intermediarios del mercado cambiario de acuerdo con los formularios que se encuentran en el punto 11 de esta circular.
[…]
- IMPORTACIÓN DE BIENES
Los residentes en el país deberán canalizar a través del mercado cambiario los pagos para cancelar el valor de sus importaciones. Para estos efectos deberán presentar la declaración de cambio por importaciones de bienes (Formulario No. 1), utilizando, en cada caso, el numeral cambiario que corresponda.
En las importaciones pagadas con tarjeta de crédito internacional los importadores deberán presentar la declaración de cambio por importación de bienes (Formulario No. 1), al momento de efectuar el pago al intermediario del mercado cambiario, o de canalizar al exterior por conducto de este o por cuenta de compensación.
[…]
- Pagos con tarjeta de crédito internacional emitida en el exterior o en Colombia cobrada en divisas.
[…]
La compensación de obligaciones no es admisible en operaciones de comercio exterior.” (Se aclara por la demandante que el aparte subrayado es la norma demandada)
(iii) Con la demanda la parte actora allegó como acto administrativo acusado copia auténtica de la Circular Externa DCIN-83 del 21 de noviembre de 2003 “Asunto 10: Procedimiento aplicable a las operaciones de cambio”[5]. Este acto no corresponde ciertamente al acto acusado en la demanda. Se trata en efecto de una normativa que tiene una fecha distinta y en cuyo contenido no figura el inciso que la demandante estima violatorio de normas superiores.
(iv) En cumplimiento de lo ordenado en el numeral 3 del auto de 27 de junio de 2010[6], por el cual se admitió la demanda formulada contra la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 17 de julio de 2009 del Banco de la República, se allegaron al proceso los antecedentes administrativos de dicho acto y con ellos se anexó copia auténtica de la mencionada circular[7].
En esta Circular el Banco de la República reglamentó aspectos operativos y procedimientos correspondientes a las operaciones de inversión extranjera en Colombia. Como antecedente administrativo de este acto se allegó copia del Decreto 2603 de 13 de julio de 2009 “Por el cual se modifica el Régimen General de Inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior”, expedido por el Gobierno Nacional[8].
Ni en el acto administrativo acusado ni en sus antecedentes se advierte disposición alguna que establezca la inadmisibilidad de la compensación de obligaciones en operaciones de comercio exterior.
En la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 17 de julio de 2009 no existe un numeral 3 referido a “importación de bienes”, tal como lo trascribió la demandante.
(v) Como antes se señaló, la ley establece para el demandante la carga de señalar con precisión el acto objeto de censura en todas las demandas en las que se persiga la nulidad de un acto administrativo, inclusive en aquellas formuladas en ejercicio de la acción pública de nulidad (artículos 137 y 138 del C.C.A.)
En este tipo de acciones promovidas por cualquier persona con el propósito de defender la integridad del ordenamiento jurídico es sabido que no se exige una técnica jurídica especial para la formulación de la demanda. No obstante, es claro que los demandantes en acción de nulidad deben cumplir unos requisitos mínimos que prevé la ley, los cuales en ningún modo constituyen excesivos rigorismos que impidan el acceso a la administración de justicia. Entre estos requisitos, precisamente está el de la debida individualización del acto acusado, corrección que de acuerdo a la ley se presenta cuando éste es señalado con precisión en la demanda.
Esta exigencia legal se justifica por el carácter rogado que tiene la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que implica que el juez no puede actuar de oficio sino solo a petición de parte, debiendo pronunciarse solo respecto de la legalidad o no de los actos administrativos que el demandante acuse y no frente a otros que no han sido censurados expresamente por aquél. Además, su pronunciamiento debe ceñirse a las normas violadas[9] y al concepto de su violación expresado en la demanda.
(vi) En este orden, es claro que la demanda incumple con las exigencias previstas en los artículos 137 y 138 del C.C.A., pues no se encuentra debidamente individualizado el acto acusado, esto es, con la precisión que exige la ley.
En efecto, se observa que no hay claridad en la demanda acerca del acto objeto de censura. En primer lugar, se cita como tal la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 17 de julio de 2009 del Banco de la República, en cuyo contenido normativo no aparece la frase demandada. Y en segundo término, al revisar la demanda se observa que como acto demandado se anexa copia de un acto administrativo diferente, la Circular Externa DCIN-83 del 21 de noviembre de 2003, que tampoco contiene el aparte normativo sobre el cual se pretende la declaración de nulidad.
En ese orden, en uso de la facultad que para el efecto establece el artículo 164 del C.C.A., y sin necesidad de más consideraciones, la Sala declarará de oficio la excepción de ineptitud de la demanda y se inhibirá de pronunciarse sobre el fondo de la litis.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO la excepción de ineptitud de la demanda, por las consideraciones atrás expuestas, e INHIBIRESE en consecuencia de decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DENEGAR el reconocimiento de personería de Cesar Hernando Bernal León como apoderado de la demandante, al no haber acreditado en este proceso su calidad de Abogado titulado.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del
GUILLERMO VARGAS AYALA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Presidente
MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
[1] Delegado por el Procurador General de la Nación mediante Resolución núm. 194 de 8 de junio de 2011 para intervenir ante la Sección Primera y la Sala Plena del Consejo de Estado.
[2] Constitución Política: artículos 371 y 372; Ley 31 de 1992: artículos 1, 4, 16 literal h); Ley 9ª de 1991: artículos 3 y 4.
[3] “Artículo 164. Excepciones de fondo. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. || En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada. || Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. || El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus.” (Negrillas ajenas al texto original)
[4] Norma aplicable a este asunto por ser la vigente al momento de la interposición de la demanda.
[5] Folios 2 a 73 del expediente.
[6] Folios 87 y 88 del expediente.
[7] Folios 96 a 103.
[8] Diario Oficial núm. 47.409 del 13 de julio de 2009, página 22.
[9] Esas normas, lógicamente, deben referirse a la materia objeto del acto demandado, pues de otra forma no podrán ser desconocidas por éste. Recuérdese en este punto que los actos administrativos pueden ser retirados del ordenamiento jurídico, mediante su declaración de nulidad, cuando “infrinjan las normas en que deberían fundarse” (Art. 84 C.C.A.). En este caso, al margen de las consideraciones expuestas en torno a la configuración de la excepción de ineptitud de la demanda, es claro en todo caso que el acto demandado (Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 17 de julio de 2009 del Banco de la República, sobre operaciones de inversión extranjera en Colombia) no puede declararse nulo en tanto que las normas que se invocan como vulneradas no son aquellas en las cuales aquél debería fundarse, pues no se refieren a la materia que regula.
Publicado Por: diciembre 3, 2014