20001-23-31-000-2011-00622-01 Sección 5 2012 [Consejo de Estado]

RECURSO DE APELACION - Efecto en que se concede en los procesos electorales /  RECURSO DE APELACION – Se debe conceder en el efecto devolutivo / CORRECCION DE LA DEMANDA DE NULIDAD ELECTORAL - Se podrá corregir antes de que quede en firme el auto que la admita / RECURSO DE QUEJA – En este caso es procedente contra la decisión que declaró desierto el recurso de apelación

 

El primer problema que plantea el recurso de queja de la referencia, se circunscribe a establecer el efecto en que debe concederse el recurso de apelación del auto que rechaza la corrección de la demanda en un proceso de nulidad electoral por caducidad de la acción. En términos del auto recurrido, el recurso de apelación se debe conceder en el efecto devolutivo, en la medida en que no existe norma expresa que contemple lo contrario. Sobre el particular, la Sala debe indicar que en materia de corrección de la demanda electoral y su admisión existe una preceptiva específica en el Decreto 01 de 1984, modificada por la Ley 1395 de 2010. Veamos. El artículo 230 del Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 96 de 1985, señala expresamente que en las demandas de nulidad electoral se podrá corregir la demanda antes de que quede en firme el auto que la admita. Por su parte, el artículo 232 del mencionado decreto, modificado por el artículo 102 de la Ley 1395 de 2010, establece que contra el auto que admita la demanda o su reforma no procede recurso y frente al que la rechaza, procederá el de súplica o reposición cuando el proceso fuere de única instancia y según la naturaleza colegiada o no del juez, o el de apelación, si fuere de doble instancia. Así mismo, señala que el recurso debe resolverse de plano. Por su parte, el artículo 181 del Decreto 01 de 1984 enumera  qué decisiones son apelables y el efecto del recurso. En ese orden, el numeral 1 del mencionado precepto en concordancia con la reforma que sufrió el artículo 232 en comento, señaló que el auto que rechace la demanda será apelable y finaliza prescribiendo que, por regla general,  el recurso se concederá en el efecto suspensivo. Este precepto, sin lugar a dudas, era aplicable al caso de la referencia, por cuanto se trataba del rechazo que profirió el juez de instancia de la corrección de la demanda, por haber operado la caducidad de los actos administrativos que el actor pretendió demandar con la corrección y que no incluyó en el escrito inicial de la demanda. En ese sentido, se equivocó el Tribunal Administrativo del Cesar en conceder el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda en el efecto devolutivo, en remisión al Código de Procedimiento Civil, cuando el Código Contencioso tiene un precepto expreso que determina  el efecto en que debe concederse el recurso de apelación cuando del rechazo de la demanda se trate.

En consecuencia, le asistía razón al doctor Isaza Serrano y la coadyuvante  al solicitar al Magistrado Ponente en el Tribunal Administrativo del Cesar modificar los efectos en que concedió el recurso de apelación, en la medida en que la decisión de  aquel resultaba contraria a las normas especiales que regulan el proceso contencioso administrativo y, específicamente, el proceso electoral. En ese orden, una vez concedido el recurso de apelación, le correspondía al   Tribunal Administrativo del Cesar remitir el expediente a esta Sección para resolver sobre él, sin exigir  el pago de expensa alguna para su concesión, porque la misma no era requerida. Significa lo anterior que no era del caso declarar desierto el recurso de apelación por el no pago de los costes de las copias para surtir el recurso, en la medida en que aquellos no eran ni necesarios ni mucho menos obligatorios. Por tanto, entiende la Sección que en el presente caso era procedente el recurso de queja contra la decisión que declaró desierto el recurso de apelación, porque en el fondo ésta implicó una denegación del recurso de apelación por la no aplicación de normas expresas del Código Contencioso Administrativo y, en consecuencia, el no tramitar el recurso de queja sería desconocer los derechos al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia de quienes actúan como demandante y coadyuvante el proceso de la referencia.

 

CORRECCIÓN DE LA DEMANDA ELECTORAL - Procede siempre y cuando frente a las nuevas pretensiones no haya operado la caducidad de la acción electoral / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ELECTORAL – En la corrección de la demanda se pueden adicionar cargos siempre y cuando no haya operado el fenómeno de la caducidad 

 

El artículo 230 del Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 96 de 1985, estableció la posibilidad de corregir la demanda en los procesos electorales, siempre y cuando la misma se presente antes de la ejecutoria del auto admisorio. Es decir, esta norma establece el término en que la misma es procedente. Bajo la figura de la corrección se viene admitiendo que el demandante, entre otras cosas, pueda introducir nuevas pretensiones o adicionar cargos a los inicialmente expuestos en el escrito de demanda. En estos eventos, corresponde al juez analizar, además de si la corrección fue presentada en tiempo, que no haya operado la caducidad de la acción electoral frente aquellas, toda vez que la corrección no puede ser utilizada para revivir términos que han precluído por no hacer uso en los plazos fijados por la ley de las acciones correspondientes.  En ese sentido, es claro que la caducidad no se enerva por la presentación de la demanda inicial, pues si lo que se pretende es que la jurisdicción se pronuncie, por ejemplo  sobre  nuevos actos, es claro que frente a éstos no ha debido operar la caducidad. Haciendo eco de esa interpretación jurisprudencial, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo  Contencioso Administrativo, Ley  1437 de 2011, al referirse a la reforma de la demanda y no a la corrección como lo hacia el Decreto 01 de 1984, fue enfático en establecer que se podrán adicionar cargos siempre y cuando no haya operado la caducidad de la acción, artículo 278. Lo expuesto,  le permite a la Sala confirmar la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo del Cesar en auto de 27 de enero de 2012, que rechazó la corrección de la demanda que presentó el doctor Isaza Serrano, pues su pretensión consistía en adicionar la demanda para entender que su solicitud de nulidad abarcaba también las Resoluciones Nos. 5 de 7 de noviembre y 25 y 29 de 11 de noviembre de 2011, frente a las cuales ya había operado la caducidad de la acción.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN QUINTA

 

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

 

Bogotá D.C., diecinueve  (19) de julio de dos mil doce (2012)

 

Radicación número: 20001-23-31-000-2011-00622-01

 

Actor: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO

 

Demandado: CONCEJALES MUNICIPIO DE VALLEDUPAR

 

 

 

Corresponde a la Sección resolver sobre los recursos de queja interpuestos por ciudadano Isaza Serrano como demandante y por la ciudadana  Cindy Lorena Toloza Gamarra como coadyuvante contra el auto de 16 de febrero de 2012 que declaró desierto el recurso de apelación porque “el apelante no suministró los medios necesarios para compulsar las copias ordenadas”.

 

 

1. ANTECEDENTES

 

 

• El ciudadano Isaza Serrano ejerció acción electoral en la que solicitó la nulidad del acto que declaró la elección de los Concejales del municipio de Valledupar, demanda que fue admitida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

 

• El 16 de enero de 2012 el demandante presentó escrito de corrección para adicionar sus pretensiones y solicitar, además, la nulidad de las Resoluciones Nos. 5 de 7 de noviembre y 25 y 29 de 11 de noviembre de 2011. Se advierte, que el auto admisorio quedó ejecutoriado el 19 de enero de 2012^[1].

 

• Por auto de 26 de enero de 2012 el Tribunal Administrativo del Cesar rechazó la corrección porque la acción de nulidad contra las Resoluciones Nos. 5 25 y 29 de 7 y 11 de noviembre de 2011, respectivamente, había caducado, toda vez que frente a la primera, aquella operó el 7 diciembre y frente a las segundas el 13 de diciembre de 2011, en tanto, la corrección de la demanda se radicó el 16 de enero de 2012.

 

• Contra la decisión de rechazo, el ciudadano Isaza Serrano presentó recurso de apelación, concedido el 3 de febrero de 2012 en el efecto devolutivo, de conformidad con el inciso 3º del numeral 3º del artículo 354 del Código de Procedimiento Civil^[2]. Igualmente, ordenó al recurrente que suministrara “lo necesario para las copias” a fin de remitirlas al Consejo de Estado. Este auto no fue objeto de ningún recurso.

 

• El 16 de febrero de 2012 el a quo declaró desierto el recurso de apelación porque “el apelante no suministró los medios necesarios para compulsar las copias ordenadas”.

 

• En contra de la anterior decisión, el demandante y la coadyuvante presentaron, en escritos separados, recurso de reposición y, en subsidio de queja, por considerar que: i) el a quo no ´podía remitir a las normas del Código de Procedimiento Civil para “imponer cargas económicas” para la concesión del recurso, porque el Código Contencioso Administrativo regula específicamente el tema de expensas en el numeral 4º del artículo 207 y ii) la imposición de cargas económicas desconoce la naturaleza pública de la acción electoral.

 

• Por auto del 27 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo del Cesar decidió no reponer el auto de fecha 16 de febrero, porque consideró, entre otras cosas, que i) las normas aplicables al caso eran las del Código de Procedimiento Civil y, en consecuencia, el demandante estaba en la obligación de aportar lo necesario para la compulsa de copias so pena de la declaración de desierto del recurso, como en efecto ocurrió, ii) las normas de descongestión, en especial la Ley 1395 de 2010, imponen que en el recurso de apelación de una decisión como la recurrida lo fuera en el efecto devolutivo y no en el suspensivo. Por último, y a costa de los recurrentes, ordenó expedir las copias necesarias para el trámite del recurso de queja.

 

• Los recurrentes presentaron el recurso de queja ante la Secretaría de esta Sección. En la sustentación del recurso, el ciudadano Isaza Serrano insiste en los siguientes hechos: i) La improcedencia de la remisión al Código de Procedimiento Civil, ii) el efecto suspensivo en que se debe conceder el recurso de apelación del auto de que rechaza la demanda en los procesos electorales, y iii) la naturaleza pública de la acción de nulidad electoral impide imponer cargas económicas a los demandantes para impulsar una actuación determinada. Por su parte, la Coadyuvante se refiere expresamente al hecho según el cual se le negó el acceso al expediente por un funcionario de la Secretaria del Tribunal.

 

 

1. CONSIDERACIONES

 

 

• Competencia

 

De conformidad con los artículos 129 y 182 del Decreto 01 de 1984 corresponde a la Sección pronunciarse sobre el recurso de queja interpuesto contra el auto de 3 de febrero de 2012, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo y ordenó el pago de las copias correspondientes so pena de la declaración de desierto del recurso.

 

2.2.  Aclaración previa 

 

El proceso de la referencia fue inicialmente repartido al despacho del Consejero Mauricio Torres Cuervo, quien presentó a consideración de la Sección un proyecto de auto que, después de la designación de conjueces, fue derrotado, razón por la que se designó un nuevo ponente.

 

2.3. Problema jurídico

 

Corresponde a esta Sección determinar: i) los efectos en que debe concederse el recurso de apelación en los procesos electorales; ii) si se pueden establecer cargas económicas para los ciudadanos que hacen uso de esta acción, para finalmente, iii) determinar la procedencia o no del recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó por caducidad parte de las pretensiones de la demanda en la corrección.

 

 

• El efecto en que se concede el recurso de apelación en los procesos electorales-Norma expresa en el Código Contencioso Administrativo

 

El primer problema que plantea el recurso de queja de la referencia, se circunscribe a establecer el efecto en que debe concederse el recurso de apelación del auto que rechaza la corrección de la demanda en un proceso de nulidad electoral por caducidad de la acción.

 

En términos del auto recurrido, el recurso de apelación se debe conceder en el efecto devolutivo, en la medida en que no existe norma expresa que contemple lo contrario.

 

Sobre el particular, la Sala debe indicar que en materia de corrección de la demanda electoral y su admisión existe una preceptiva específica en el Decreto 01 de 1984, modificada por la Ley 1395 de 2010. Veamos.

 

El artículo 230 del Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 96 de 1985, señala expresamente que en las demandas de nulidad electoral se podrá corregir la demanda antes de que quede en firme el auto que la admita. Por su parte, el artículo 232 del mencionado decreto, modificado por el artículo 102 de la Ley 1395 de 2010, establece que contra el auto que admita la demanda o su reforma no procede recurso y frente al que la rechaza, procederá el de súplica o reposición cuando el proceso fuere de única instancia y según la naturaleza colegiada o no del juez, o el de apelación, si fuere de doble instancia. Así mismo, señala que el recurso debe resolverse de plano.

 

Por su parte, el artículo 181 del Decreto 01 de 1984 enumera  qué decisiones son apelables y el efecto del recurso. En ese orden, el numeral 1 del mencionado precepto en concordancia con la reforma que sufrió el artículo 232 en comento, señaló que el auto que rechace la demanda será apelable y finaliza prescribiendo que, por regla general,  el recurso se concederá en el efecto suspensivo. Este precepto, sin lugar a dudas, era aplicable al caso de la referencia, por cuanto se trataba del rechazo que profirió el juez de instancia de la corrección de la demanda, por haber operado la caducidad de los actos administrativos que el actor pretendió demandar con la corrección y que no incluyó en el escrito inicial de la demanda.

 

En ese sentido, se equivocó el Tribunal Administrativo del Cesar en conceder el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda en el efecto devolutivo, en remisión al Código de Procedimiento Civil, cuando el Código Contencioso tiene un precepto expreso que determina  el efecto en que debe concederse el recurso de apelación cuando del rechazo de la demanda se trate.

 

En consecuencia, le asistía razón al doctor Isaza Serrano y la coadyuvante  al solicitar al Magistrado Ponente en el Tribunal Administrativo del Cesar modificar los efectos en que concedió el recurso de apelación, en la medida en que la decisión de  aquel resultaba contraria a las normas especiales que regulan el proceso contencioso administrativo y, específicamente, el proceso electoral.

 

En ese orden, una vez concedido el recurso de apelación, le correspondía al   Tribunal Administrativo del Cesar remitir el expediente a esta Sección para resolver sobre él, sin exigir  el pago de expensa alguna para su concesión, porque la misma no era requerida.

 

Significa lo anterior que no era del caso declarar desierto el recurso de apelación por el no pago de los costes de las copias para surtir el recurso, en la medida en que aquellos no eran ni necesarios ni mucho menos obligatorios. Por tanto, entiende la Sección que en el presente caso era procedente el recurso de queja contra la decisión que declaró desierto el recurso de apelación, porque en el fondo ésta implicó una denegación del recurso de apelación por la no aplicación de normas expresas del Código Contencioso Administrativo y, en consecuencia, el no tramitar el recurso de queja sería desconocer los  derechos al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia de quienes actúan como demandante y coadyuvante el proceso de la referencia.

 

• La gratuidad como regla general en las acciones públicas

 

Fuera de lo expuesto en relación con el efecto en que debe concederse el recurso de apelación en los casos de rechazo de la demanda y la equivocación en que incurrió el a quo, es importante recordar que la acción de nulidad es, por su naturaleza, una acción pública que tiene todo ciudadano para, entre otros, lograr la transparencia de las elecciones, la legalidad de las mismas, así  como la primacía de los principios que rigen la democracia y la conformación de los cargos públicos, bien a través de la elección popular o por la forma de conformación en los términos de la Constitución o  la ley.

El carácter público de esta acción implica que una de sus características sea  la gratuidad. Significa lo anterior que el ciudadano que hace uso de ella no puede ser gravado con costes para hacer efectivo su derecho constitucional en defensa de la Constitución y la ley, artículo 40 numeral 6 de la Carta Política, en la medida en que esas cargas económicas se convertirían en límites carentes de razonabilidad para el ejercicio de un derecho de esta naturaleza. En consecuencia, resulta contrario al derecho constitucional en mención que se exija el pago de algún importe para su trámite. Por tanto, en los procesos electorales así como no tiene aplicación el numeral 4 del artículo 207 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 65 de la Ley 1395 de 2010, norma que gobierna el trámite del proceso de la referencia, tampoco lo tiene cualquier como aquella que pretendió aplicar el ponente del auto objeto de estudio en esta providencia.

 

Por este aspecto, entonces, tampoco era procedente la declaración de desierto del recurso de apelación, razón por la que en la parte resolutiva se revocará el auto de 16 de febrero de 2012 que se hizo tal declaración, hecho que impone a la Sala analizar y decidir las razones que llevaron al demandante y a la coadyuvante en el proceso de la referencia, a impugnar la decisión mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar rechazó la corrección de la demanda por caducidad de la acción electoral.

 

• La corrección de la demanda electoral procede siempre y cuando frente a las nuevas pretensiones no haya operado la caducidad de la acción electoral

 

El artículo 230 del Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 96 de 1985, estableció la posibilidad de corregir la demanda en los procesos electorales, siempre y cuando la misma se presente antes de la ejecutoria del auto admisorio. Es decir, esta norma establece el término en que la misma es procedente.

 

Bajo la figura de la corrección se viene admitiendo que el demandante, entre otras cosas, pueda introducir nuevas pretensiones o adicionar cargos a los inicialmente expuestos en el escrito de demanda. En estos eventos, corresponde al juez analizar, además de si la corrección fue presentada en tiempo, que no haya operado la caducidad de la acción electoral frente aquellas, toda vez que la corrección no puede ser utilizada para revivir términos que han precluído por no hacer uso en los plazos fijados por la ley de las acciones correspondientes.  En ese sentido, es claro que la caducidad no se enerva por la presentación de la demanda inicial, pues si lo que se pretende es que la jurisdicción se pronuncie, por ejemplo  sobre  nuevos actos, es claro que frente a éstos no ha debido operar la caducidad. Así lo ha indicado esta Sección en algunas de sus providencias al señalar:

 

“Según lo interpreta la Sala, la corrección de la demanda de que habla el artículo 230 del C.C.A., modificado por la Ley 96 de 1985, artículo 66, puede presentar, en punto de la pretensión, dos variantes importantes; la primera de ellas, que la pretensión original, entendida no solo como lo que se pide sino también la razón para pedir, no sufra modificación sustancial, valga decir, que se mantenga el objeto de la acción y que los cargos tampoco pierdan su identidad; la segunda, en cambio, trata del evento en que la pretensión anulatoria se mantenga incólume, pero que los cargos en que se funda esa pretensión se modifiquen en forma sustancial, agregando cargos no incluidos en el libelo original.

 

Cuando se presenta la última situación, que es la reflejada por el escrito de reforma de la demanda del ciudadano MARIO ERNESTO CAMPO MORANTES, encuentra la Sala que se trata de una nueva pretensión, que como tal debe sujetarse no solo a los términos previstos en el artículo 230 del C.C.A., modificado por la Ley 96 de 1985, artículo 66, sino que igualmente debe presentarse dentro del término de caducidad del numeral 12 del artículo 136 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 44.

 

En aplicación del principio de eventualidad o de preclusión, la oportunidad para accionar frente a un acto administrativo de contenido electoral se cumple en un mismo momento, no pudiendo extenderse por razón del término que se concede a la parte accionante para que introduzcan modificaciones a su demanda inicial, sobre todo si por medio de dicha reforma se formulan nuevos cargos para dar asidero a la solicitud de anular un acto de elección o nombramiento”^[3]

 

Haciendo eco de esa interpretación jurisprudencial, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo  Contencioso Administrativo, Ley  1437 de 2011, al referirse a la reforma de la demanda y no a la corrección como lo hacia el Decreto 01 de 1984, fue enfático en establecer que se podrán adicionar cargos siempre y cuando no haya operado la caducidad de la acción, artículo 278.

 

Lo expuesto,  le permite a la Sala confirmar la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo del Cesar en auto de 27 de enero de 2012, que rechazó la corrección de la demanda que presentó el doctor Isaza Serrano, pues su pretensión consistía en adicionar la demanda para entender que su solicitud de nulidad abarcaba también las Resoluciones Nos. 5 de 7 de noviembre y 25 y 29 de 11 de noviembre de 2011, frente a las cuales ya había operado la caducidad de la acción.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

 

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO: REVOCAR  el auto de 16 de febrero de 2012 que declaró desierto el recurso de apelación, por las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO: CONFIRMAR el auto del 26 de enero de 2012 por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar rechazó la corrección de la demanda presentada por el doctor Carlos Mario Isaza Serrano, por caducidad de la acción electoral.

 

TERCERO: DEVUÉLVASE esta actuación al Tribunal Administrativo del Cesar para que forme parte del correspondiente expediente.

 

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

 

 

 

 

SUSANA BUITRAGO VALENCIA                                MAURICIO TORRES CUERVO            

                 Presidente

 

 

 

ALBERTO YEPES BARREIRO

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO                               WILLIAM ALVIS PINZÓN

Conjuez                                                                   Conjuez

 

[1] Ver folio 11

[2] Modificado por la Ley 1395 de 2010 “La apelación de los autos se otorgará en el efecto devolutivo, a menos que exista disposición en contrario”.

[3] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Sentencia del 24 de junio de 2004. Expedientes: 2899, 2905 y 2910. Actor: Mario Ernesto Campo Morantes y otros. Demandados: Representantes a la Cámara por el Valle del Cauca. C.P. Dra. María Nohemí Hernández Pinzón. En el mismo sentido, Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Sentencia del 24 de marzo de 2006. Expediente: 3906. Actor: David Jorge Chejner Nader. También puede consultar la sentencia de 29 de junio de 2007. Expediente 110010328000200600023-00 y 110010328000200600023-00 (3954 y 3964). Actor: Octavio Benjumea Acosta y otro. Demandado: Representantes a la Cámara por el Amazonas. C.P. Dra. María Nohemí Hernández Pinzón, entre otras.