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REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona para unificar la jurisprudencia con respecto a la afectación de derechos colectivos por el uso de puentes peatonales que no cumplen las especificaciones técnico legales
REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona para unificar la jurisprudencia con respecto al alcance del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 en cuanto a las órdenes de hacer o no hacer, en caso de sentencia denegatoria
FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11
NOTA DE RELATORIA: Providencia con salvamento de voto de los Consejeros Mauricio Fajardo Gómez y Jaime Orlando Santofimio Gamboa
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012)
Radicación número: 54518-33-31-001-2007-00013-01(AP)REV
Actor: ROCIO LOPEZ MORA
Demandado: MUNICIPIO DE PAMPLONA
Decide la Sala la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
ANTECEDENTES
La señora Rocío López Mora instauró acción popular contra el municipio de Pamplona, con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad y la salubridad pública y a una infraestructura que garantice los servicios públicos. Para el efecto, la demandante pretende:
- Que el municipio de Pamplona en un término no mayor de cuatro meses proceda a construir un puente peatonal con las debidas normas de seguridad y con pasamanos en la carrera 13 calle 9 del barrio El Escorial de Pamplona.
- El juzgado que su persona muy bien dirige tase a mi favor y en contra del municipio de Pamplona un incentivo económico.
Para fundamentar sus pretensiones, la actora puso de presente, los siguientes hechos:
- En la carrera 13 con calle 9 del barrio el Escorial del municipio de Pamplona hay un puente peatonal construido en madera que no tiene pasamanos, como se observa en la fotografía que anexo.
- Este puente es un riesgo para los niños y los ancianos ya que fue construido en madera y no tiene pasamanos.
- Los niños y la comunidad en general lo utilizamos necesariamente para ir a la escuela ya que no tenemos otra vía de acceso peatonal.
- Ante el riesgo tan inminente se hace necesario se ordene la construcción de un puente con las debidas normas de seguridad y con pasamanos.
- Por debajo del puente pasa un canal de aguas lluvias y negras.
El municipio de Pamplona se opuso a las pretensiones. Argumentó el ente territorial que con antelación a la acción popular ya en la entidad se consideraba la construcción del puente que la actora echa de menos, dados los peligros del existente, construido por la comunidad, lo que evidencia el compromiso de la administración con la seguridad peatonal.
El Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Pamplona, mediante sentencia del 24 de junio de 2010, negó las pretensiones porque no se vulneraron derechos colectivos. No obstante ordenó a la Alcaldía del municipio demandado retirar el puente existente, ubicado entre la carrera 13 con calle 9 del Barrio el Escorial y adoptar medidas para que los peatones transiten en forma segura. Conminó al municipio para que, en coordinación con la Inspección de Tránsito y la Secretaría de Obras Públicas, estudie la necesidad, posibilidad y viabilidad de construir un nuevo puente, en el lugar antes referido, empero con las seguridades exigidas. Señala la decisión:
‘‘Para este juzgado tal y como se ha manifestado no solo por el capricho de la comunidad se puede obligar al ente territorial a la construcción del citado puente, sin el estudio y planeación de rigor para determinar la necesidad del mismo, empero también es cierto que se han presentado ciertos inconvenientes con la estructura que se utiliza como puente en la comunidad, siendo entonces la orden a impartir por el juzgado la de retirar el citado puente y ordenar al Municipio de Pamplona tome las medidas pertinentes para que el tráfico de los peatones por los puentes en concreto que existen en el sector se señalicen de la forma apropiada para de esa forma evitar que suceda algún accidente que lamentar, en pro del beneficio común de los habitantes del sector y así mismo realice los estudios técnicos y presupuestales para determinar la necesidad del puente peatonal’’.
La accionante interpuso recurso de apelación, para que se acceda a sus pretensiones. Sostuvo que no se puede conminar a los transeúntes a utilizar los puentes vehiculares, únicos del sector, pues ello pone en peligro la seguridad ciudadana y representa un daño contingente.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la decisión. Señala el proveído:
‘‘La Sala considera acertada la posición del A-quo al afirmar que de común acuerdo con lo expresado por el Arquitecto Juan Carlos Afanador García, Secretario de Planeación del Municipio de Pamplona, se debe retirar el puente de madera motivo de discusión e instalar señalización en los dos puentes aledaños de concreto para el paso seguro de los peatones.
[…]
De lo expresado por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se puede concluir con relación al caso bajo estudio, que la administración no ha vulnerado los derechos de la comunidad del Barrio Escorial, del municipio de Pamplona [...] ’’
La parte actora solicita la revisión de la sentencia de segundo grado. Para el efecto sostiene:
‘‘[Se] está accediendo a reconocer la amenaza al derecho colectivo de la seguridad jurídica, porque es un peligro transitar por el puente, de acuerdo a la deducción que se hiciere del material probatorio cuando el Juzgado da una orden y se conmina, que según el diccionario de la real academia española define conminar, apremiar con potestad a alguien para que obedezca, pero no se accede a las súplicas de la demanda porque el puente fue supuestamente construido por la comunidad.
[…]
Con respecto al incentivo este también se debe reconocer, es importante señalar que en reiteradas sentencias el Honorable Consejo de Estado, sigue reconociendo el incentivo económico […]
Igualmente el Honorable Consejo de Estado en las siguientes sentencias hace un breve análisis de porque se le debe seguir reconociendo el incentivo a las acciones populares que se encontraban en trámite antes de entrar en vigencia la ley 1425[…] ’’.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
- Competencia
Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el asunto de la referencia, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a cuyo tenor “[e]n su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia”.
Cabe agregar que la Sala Plena del Consejo de Estado, a través del Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010, adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999[1] para disponer que: “De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación (…)”.
- El mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo
A juicio de la Corte Constitucional, la competencia que el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 atribuye a esta Corporación, se acompasa con su carácter de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, obligado a integrar y unificar la jurisprudencia en el ámbito de las acciones populares y de grupo, “en lo concerniente a [esta] jurisdicción en el marco de la Constitución y la ley (…)”.[2]
Consideró la Corte, en la oportunidad traída a colación, que así como el legislador exige legitimar por activa la intervención del actor popular, la revisión eventual correrá la misma suerte, lo que de suyo comporta excluir la actuación oficiosa del juez en la formulación del mecanismo, dejando a salvo la intervención directa de las partes entre ellas la del Ministerio Público, garante de los intereses colectivos y sociales en general.
De igual forma, distinguió la Corte entre la revisión eventual de las sentencias de tutela confiada a ella misma por la Carta Política y el mecanismo al cual se viene haciendo referencia, pues mientras aquella actúa en ejercicio de funciones discrecionales constitucionales, esta Corporación lo hace en uso de una función legal; razón por la cual la decisión del tribunal constitucional no demanda motivación mientras la revisión eventual de las acciones populares y de grupo la exige.
Establecida por la jurisprudencia constitucional, la relación inescindible entre la unificación de jurisprudencia y el mecanismo instituido para que esta Corporación logre su efectiva realización, sin perjuicio de la sujeción al debido proceso y el respeto a los derechos de los sujetos involucrados, huelga colegir la carga de interpretación del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo en orden a la viabilidad de la petición del actor popular pero circunscrita a la misma. Indicó la Corte Constitucional –se destaca-:
(…) la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.[3]
Desde esta perspectiva, la Sala Plena de la Corporación definió que, sin perjuicio de los deberes a cargo del actor popular de precisión e identificación de los aspectos o materias que ameritan la revisión de la providencia correspondiente, su petición no se rige bajo los parámetros estrictos de la interposición de otras acciones y recursos, “(...) lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión.” Sostuvo la Sala:
i).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia, cuestión que debe acompañarse de una explicación concisa acerca de las razones en las cuales se fundamenta la petición.
ii).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación.
iii).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión.[4]
Compaginando lo resuelto en la providencia antes transcrita con la decisión de constitucionalidad, corresponde a la Sala pronunciarse en el asunto de la referencia sobre la solicitud del actor, definiendo si procede o no la revisión de la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
- Caso sub lite
3.1 Cuestión previa
Dentro de la respectiva oportunidad procesal, la señora Rocío López Mora solicita la revisión eventual de la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Reclama, en suma, que i) en casos similares, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Consejo de Estado han protegido los derechos colectivos, ii) al impartir órdenes de hacer o no hacer, cuando la sentencia es denegatoria, se está reconociendo, implícitamente, la vulneración de los derechos colectivos y iii) debe unificarse la jurisprudencia en relación al reconocimiento del incentivo.
Debe en consecuencia esta Sala establecer si la inconformidad de la peticionaria involucra, en sí misma, la necesidad de unificar jurisprudencia en los términos del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
De entrada se observa en la jurisprudencia contenciosa dos posiciones sobre la materia que comprende la acción de la referencia:
3.2 Afectación de derechos colectivos por el uso de puentes peatonales que no cumplen las especificaciones técnico-legales
El Consejo de Estado ha señalado, en reiteradas oportunidades, que los puentes que no cumplen especificaciones técnicas representan per se un daño contingente y que dada la necesidad de proteger los derechos colectivos deben retirarse y así se ha dispuesto.
→ Sección Primera, sentencia del 26 de noviembre de 2009, C.P. María Claudia Rojas Lasso, radicación número: 54001-23-31-000-2005-00332-01 (AP), actor: María Docny Cristancho Gómez, demandado: Municipio de Cúcuta –se destaca-:
“En reiterada jurisprudencia esta Sala ha señalado que las obras que se realicen en un municipio deben adecuarse al Plan de Ordenamiento Territorial y no llevarse a cabo por el mero capricho de la comunidad. La construcción de obras de interés general debe ser producto de una planeación y programación de la Administración Municipal, previa determinación de la necesidad y la prioridad de la obra.
Se probó que el puente objeto de la presente acción popular fue construido de forma rudimentaria por la comunidad para facilitar el tránsito por el sector, no cumple las especificaciones técnicas pertinentes, ni las mínimas condiciones de seguridad, de modo que aun cuando no se hayan presentado accidentes, hay lugar a proteger los derechos colectivos pues según el artículo 2° de la Ley 472 de 1998 las acciones populares también se ejercen de manera preventiva, para evitar un daño contingente, tal como ocurre en el presente caso”.
→ Sección Primera, sentencia del 30 de abril de 2008, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 15001-23-31-000-2004-00229-01, actor: José Alberto Salom Cely, demandado: Municipio de Tunja-Boyacá –se destaca-:
[...] Por tal razón, en estos casos lo procedente es ordenar al ente territorial encargado, la demolición de tales obras artesanales y vigilar que no vuelvan a ser instalados por los habitantes. En efecto, se ha dicho:
“Ahora bien, no es ajena la Sala al peligro que implica para los habitantes del sector, transitar por un puente que no posee las normas técnicas requeridas para brindar seguridad a sus peatones como se demostró a lo largo del proceso con las pruebas documentales y testimoniales aportadas y recibidas oportunamente.
Por ello, en aras de proteger el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, se ordenará a la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta retirar el puente peatonal ubicado entre la Av. 8 y Av. 9 entre calles 16 y 13, para que de esta forma no exista riesgo de accidente para los peatones que transitan por el sector. De igual forma se ordenará a la Alcaldía que esté vigilante de que no se restablezca esta forma de transitar por el canal de las aguas ubicado entre los barrios Cecilia Castro y Pizarro.”[5]
…
[…]También se adicionará el numeral tercero advirtiendo que se amenazaron los derechos colectivos antes anotados lo cual cesó en el curso del trámite. Se reconocerá al actor el respectivo incentivo”.
3.3. Alcance del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 en lo que tiene que ver con las órdenes de hacer o no hacer, en caso de sentencia denegatoria
Esta Corporación ha puesto de presente la imposibilidad de adoptar medidas preventivas, sin el previo reconocimiento de la amenaza o transgresión de los derechos colectivos.
→ Sección Cuarta, sentencia del 31 de marzo de 2000, C.P. Daniel Manrique Guzmán, radicación número: (AP) 005, actor: Francia Banda y otros, demandado: Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (CORELCA) –se destaca-:
“En el punto la Sala discrepa de la decisión del Tribunal, en cuanto ordenó unas medidas preventivas “atendiendo” a la solicitud formulada por el agente del Ministerio Público en la Audiencia Especial, “el público y notorio conocimiento relativo a la ubicación de las Torres o estructuras metálicas ubicadas en el sitio denominado cuatro vías …”, y los cánones de la seguridad industrial, en especial para el tránsito vehicular”; porque si analizado el acerbo probatorio no se encontró prueba demostrativa de la amenaza o vulneración alegada que permitieran la prosperidad de la acción, entonces no es procedente disponer medidas “para una mejor tutela” si los derechos colectivos no han sido desconocidos.
No estando probada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos por la obra construida por Corelca-Planiep y por el contrario, que la obra se ajusta a los lineamiento técnicos previstos en las normas que regulan esta clase de construcciones, no es procedente adoptar medidas preventivas, pues se estaría contrariando la decisión.
Además según lo prevé el artículo 34 de la Ley 472 de 1998,
“… La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones y omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.
[…]
La norma transcrita prevé las medidas que el juez podrá ordenar en caso de proferirse sentencia estimatoria, razón por la que “las medidas preventivas” ordenadas en la sentencia objeto de apelación, habrán de revocarse”.
No obstante las posiciones jurisprudenciales antes reseñadas, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó la protección de los derechos colectivos y, a la vez, ordenó como medida preventiva la destrucción del puente peatonal artesanal. Posición ésta que difiere de la jurisprudencia antes transcrita en la que, si bien es cierto se ordena la destrucción de los puentes que no cumplen las especificaciones técnicas, ello debe estar precedido del restablecimiento del derecho colectivo vulnerado. Del mismo modo se advierte, en la sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación[6], que sólo es posible impartir órdenes de hacer o no hacer, en los casos de sentencia estimatoria, por cuanto dicha facultad la posee el juez a fin de evitar el daño contingente, la vulneración, amenaza o agravio de los derechos colectivos que en la misma decisión se restablecen.
Frente al tema del incentivo, también señalado por la accionante en la solicitud de revisión, cabe advertir que se trata de un beneficio económico que depende de la decisión que se adopte en relación con la vulneración o no de los derechos colectivos y dado que la sentencia de segundo grado negó las pretensiones, no hay lugar a seleccionar por este aspecto.
En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia, en materia de acción popular, con respecto a i) la afectación de derechos colectivos por el uso de puentes peatonales que no cumplen las especificaciones técnico-legales y ii) el alcance del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 en lo que tiene que ver con las órdenes de hacer o no hacer, en caso de sentencia denegatoria.
En este sentido, se accederá a la solicitud de revisión teniendo en cuenta que se cumplen todos los presupuestos exigidos para tal efecto.
Por lo anterior, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE
Primero. seleccionar para revisión la sentencia proferida, dentro del proceso de la referencia, el 15 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Segundo. NotifICAR por estado esta providencia a las partes y al Ministerio Público.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO
Presidenta de la Sala
HERNÁN ANDRADE RINCÓN MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Salva voto
ENRIQUE GIL BOTERO DANILO ROJAS BETANCOURTH
JAIME O. SANTOFIMIO GAMBOA OLGA MÉLIDA VALLE DE LA HOZ
Salva voto
CARLOS A. ZAMBRANO BARRERA
[1] Modificado por el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-713 de 2008. Revisión previa del Proyecto de Ley Estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] Ibid.
[4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de julio de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Rad. N° 200012331000200700244 01.
[5] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, sentencia del 8 de mayo de 2006, proferida en el expediente N°2003-01209-01.
[6] Consejo de Estado, 31 de marzo de 2000, C.P. Daniel Manrique Guzmán, radicación número: (AP) 005, actor: Francia Banda y otros, demandado: Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (CORELCA).
Publicado Por: junio 12, 2015