LOTERÍA DE BOYACÁ - Naturaleza jurídica

 

La Lotería de Boyacá es una entidad pública: Se incorporó el decreto 0715 de 25 de junio de 1.979 por medio del cual se organiza la Beneficencia de Boyacá como un establecimiento público descentralizado del orden departamental, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que funciona adscrito al despacho del Gobernador del Departamento. Posteriormente el Decreto Departamental No. 0722 del 31 de mayo de 1996 transformó el establecimiento público departamental denominado Instituto de Beneficencia y Lotería de Boyacá en Empresa Industrial y Comercial del Departamento, que se denominará Lotería de Boyacá, vinculada a la administración departamental.

 

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Celebración indebida de contratos / CELEBRACIÓN INDEBIDA DE CONTRATO - No se configuró  causal frente a representante demandado por arrendamiento de inmueble / RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES DE CONGRESISTA - Excepciones / INCOMPATIBILIDAD DE CONGRESISTA - Celebración de contrato de arrendamiento. Excepciones / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - En su celebración no se probó que congresista actuó por interpuesta persona

 

No se puede hablar de celebración indebida de contratos por parte del congresista cuando a partir de su elección como Representante a la Cámara no  celebró contrato de arrendamiento con la  Beneficencia de Boyacá y, en consecuencia, mal pudo prevalerse de su condición para obtener beneficios en provecho propio, toda vez que su calidad de arrendatario la ostentaba con anterioridad a su elección. Si, en gracia de discusión, se aceptara que no existió prórroga del contrato sino la celebración de nuevos contratos a partir del vencimiento del primero, tampoco podría afirmarse que el congresista incurrió en la causal de pérdida de investidura por celebración indebida de contratos porque su actuación estaría incluida dentro de las excepciones previstas por la ley, porque el mandato  constitucional previó excepciones a esta incompatibilidad conforme al artículo 180, numeral 2 de la Carta Política A pesar de que en principio puede afirmarse que el Representante utiliza la Oficina para asuntos propios de su actividad como Congresista, no considera la Sala que haya contratado por interpuesta persona, porque está claro que el contrato lo celebró Lucy Anidia Barajas y que su presencia ocasional en la oficina se justifica por la relación profesional existente entre ellos. Es más, aún en el evento de que se aceptara que el representante contrató por interpuesta persona no podría prosperar la acción impetrada porque si el Congresista puede contratar directamente no hay razón para que se le prohíba hacerlo a través de otra persona. De otra parte no se advierte intervención del Representante frente a la Beneficencia de Boyacá en procura de obtener un beneficio no permitido por la ley o contrario a los intereses públicos.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA  DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejero ponente: JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

 

Santa fe de Bogotá, D.C. veintinueve (29) de mayo de dos mil uno (2.001)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0075-01(AC)

 

ACTOR: ROCÍO ARENAS VERGARA

 

DEMANDADO: JOSÉ RAÚL RUEDA MALDONADO

 

 

Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a decidir sobre la pérdida de investidura del Representante a la Cámara  JOSE RAUL RUEDA MALDONADO, formulada por la ciudadana Rocío Arenas Vergara.

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1. LA SOLICITUD.

 

1.1. Los Hechos.

 

La ciudadana Rocío Arenas Vergara, por conducto de apoderado, solicitó la pérdida de investidura como Congresista del Representante a la Cámara José Raúl Rueda Maldonado, por violación del régimen de incompatibilidades de los congresistas, con fundamento en los siguientes hechos:

 

José Raúl Rueda Maldonado fue elegido Representante a la Cámara por el Departamento de Boyacá para el período constitucional l994-l998; posteriormente fue elegido para el período l998-2002, según consta en el acta Declaratoria de Elecciones de Representantes a la Cámara de La Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

 

El 1º de mayo de l990 José Raúl Rueda Maldonado celebró el contrato administrativo de arrendamiento No. 016-011-90 con la Beneficencia y la Lotería de Boyacá, por un término de un año hasta el 30 de abril de l991, que tuvo por objeto "... un inmueble Oficina 504 destinada a oficina de ingenieros arquitectos, de propiedad de la beneficencia de Boyacá ...”. Dicho contrato se fue prorrogando automáticamente hasta el 1º de mayo de l998.

 

Las mismas partes celebraron contrato administrativo de arrendamiento el 1º de mayo de l991, por el término de un año hasta el 30 de abril de l992, por cuanto “ninguna de las partes avisó por escrito su deseo de no continuar con el contrato.” Hubo nuevo contrato porque se modificó el precio, ya que el canon de arrendamiento se incrementó en un 25%.

 

Cada 1º de mayo las partes celebraron contratos administrativos de arrendamiento, por el término de un año hasta el 30 de abril del siguiente año, durante l.992, 1.993, 1.994, 1.995, 1.996, y 1.997. Aunque el fenómeno que se presentó fue la prórroga sucesiva del contrato administrativo de arrendamiento por períodos de un año, lo cierto es que al vencimiento de cada uno de los períodos las partes expresaron su consentimiento en los términos de las cláusulas inicialmente pactadas, al no manifestar su intención de dar por terminada la relación contractual.

 

Por lo anterior, José Raúl Rueda Maldonado celebró contratos administrativos de arrendamiento con la Beneficencia y la Lotería de Boyacá, el 1º de mayo de los años 1.994,1.995, 1.996, y 1.997, en su calidad de Congresista.

 

Tampoco el 1º de mayo de l998 ninguna de las partes comunicó su deseo de terminar el contrato, presentándose entonces una nueva prórroga por un término igual, que iría del 1º de mayo de l.998 al 30 de abril de l.999.

 

Sin embargo el 1º de mayo de l.998, José Raúl Rueda y la Lotería de Boyacá vuelven a celebrar contrato administrativo de arrendamiento, esta vez por 3 años, hasta el 30 de abril de 2001. Este contrato lo celebra el congresista por interpuesta persona y añade a la Oficina 504 la 503.

 

La interpuesta persona es Lucy Anidia Barajas Aguirre, quien se ha desempeñado como secretaria de Rueda Maldonado por más de 17 años en la oficina objeto del contrato y para la fecha de celebración del mismo estaba nombrada en la Unidad Legislativa de Rueda Maldonado, en la Cámara de Representantes, vinculada mediante resolución No. 0169 de l995.

 

La parte arrendadora en el contrato de autos es una entidad pública tal como reza su texto: “… Beneficencia de Boyacá, establecimiento público descentralizado del orden Departamental, organizado mediante el Decreto 0715 del 25 de junio de l.979…” y luego transformado por el Decreto 0722 del 31 de mayo de l.996 en Instituto de Beneficencia y Lotería de Boyacá, empresa industrial y comercial del Departamento que se denominará Lotería de Boyacá.

 

El objeto de los contratos está acorde con el uso que Rueda Maldonado le ha dado a la oficina, en cuya puerta se lee la siguiente placa:

 

RAUL RUEDA MALDONADO

ARQUITECTO URBANISTA

UNIVERSIDAD DE AMERICA

 

 

José Raúl Rueda ha usufructuado como arrendatario la oficina 504, objeto de los contratos, desde antes del 1º de mayo de l.990, y la ha utilizado no sólo para sus negocios particulares sino también como punto de referencia para ejercer su actividad política. Por ello registró esta oficina como su dirección en los formularios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, es allí donde recibe las diversas comunicaciones y notificaciones y, además, es el supuesto propietario de la línea telefónica No. 7422443 instalada para su uso personal en la misma.

 

Así las cosas, Rueda Maldonado tiene en este momento la doble calidad de Representante a la Cámara y de arrendatario (por interpuesta persona) de entidad pública.

 

1.2. Causal Constitucional invocada

 

 

La causal invocada para la pérdida de investidura es la prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política:

 

"Los congresistas perderán su investidura:

 

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.".

 

 

El concepto de la violación del canon constitucional lo explica diciendo que José Raúl Rueda Maldonado, al celebrar con entidad pública los contratos administrativos mencionados, primero por sí mismo y luego por interpuesta persona, violó el artículo 180 de la Constitución Política, que consagra el régimen de incompatibilidades de los congresistas, y en su numeral 2 dispone que los congresistas no podrán “Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas, o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La Ley establecerá las excepciones a esta disposición.”.

 

 

Esta prohibición constituye una incompatibilidad para los congresistas y tipifica la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política. (fls 1 a 2

 

2. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

 

 

El congresista inculpado, mediante apoderado, dio respuesta a la demanda, aceptando su condición de Representante a la Cámara, la ocupación de la oficina para cumplir su labor legislativa y la pertenencia de Lucy Anidia Barajas Aguirre a su Unidad Legislativa, pero no admitió haber celebrado contrato por interpuesta persona a partir del primero de mayo de 1998.

 

En cuanto a los contratos precisó que antes de 1990, ocupaba en arrendamiento la oficina a la que se refiere la quejosa. El contrato, por ser de tracto sucesivo, se fue prorrogando hasta el 1 de mayo de 1998. Los diversos contratos a que alude la demandante, son prórrogas de un contrato celebrado antes de 1990.

 

En relación con la causal invocada expresó que no ha violado el régimen de incompatibilidades pues no ha celebrado contrato con entidad pública siendo representante a la Cámara, dado que, reitera, lo celebró antes de 1990, cuando no ostentaba esa calidad y por tanto no se prevalió de ella para acceder al contrato.

 

Además, agregó, debe tenerse en cuenta que este tipo de contratos es de los que pueden ser celebrados por los servidores públicos, amparados por la excepción consagrada en el numeral 4 del artículo 283 de la Ley 5 de 1992, y por lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 80 de 1993, que los autoriza a usar los bienes o servicios que las entidades ofrezcan al público en condiciones comunes a quienes lo soliciten, y la entidad arrendadora realiza una actividad privada, arrendar oficinas.

 

Cuando arrendó el bien era simplemente para ejercer su profesión de arquitecto pero después la dejó para atender a las gentes con el único fin de oír sus inquietudes y para que en parte funcionara la unidad legislativa.

 

Adicionalmente, no actuó con dolo o culpa que permita derivarle culpabilidad que, sin duda, rige en el derecho sancionador.

 

Finalmente se pronunció sobre las pruebas solicitadas por el demandante y solicitó la práctica de otras pruebas. (fls- 85 a 94).

 

 

3. INTERVENCION DEL MINSTERIO PUBLICO

 

 

Mediante escrito presentado el 12 de abril de 2001, el Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación, como agente del Ministerio Público en el proceso, solicitó la práctica de algunas pruebas. (fls. 101 a 105).

 

 

4. AUDIENCIA PUBLICA

 

 

En cumplimiento de lo ordenado por el artículo 10 de la Ley 144 de l994, se llevó a cabo la audiencia pública el día 24 de abril de 2001, con participación de las partes y del Ministerio Público:

 

 

4.1. INTERVENCION DEL APODERADO DE LA PARTE ACTORA (fls. 172-195).

 

Manifestó que solicita la pérdida de investidura del Representante a la Cámara José Raúl Rueda Maldonado por estar incurso en las causales de que tratan los artículos 183-1 y 180-2 de la Carta Política. Acusa al Representante de celebrar contrato de arrendamiento por interpuesta persona a través de Lucy Anidia Barajas Aguirre. Afirma que los contratos por los que solicita la pérdida de la investidura del congresista no se pueden encuadrar dentro de la excepción legal porque no contribuyen a cumplir la función de la entidad, las condiciones no son comunes a todas las personas y el arrendamiento de inmuebles no está dentro de la excepción legal.

 

No puede prosperar la pretensión de que los contratos son de aquellos que pueden ser celebrados por los servidores públicos amparados por la excepción de usar los bienes o servicios que las entidades ofrezcan al público en condiciones comunes a quienes los soliciten porque, además de que el demandado ostentaba la calidad de congresista mientras celebraba los contratos, desde la primera oportunidad en la que contrató ya era concejal de Tunja y Diputado de Boyacá por lo que no se cumple el presupuesto de condiciones comunes a quienes lo soliciten.

 

Además, según la certificación allegada a la demanda, (fls. 97-98) son solamente 9 las oficinas dadas en arrendamiento por la Lotería de Boyacá y no puede considerarse que escasas 9 oficinas puedan cumplir la exigencia de que la entidad arrendadora pueda acceder a las solicitudes elevadas por cualquier ciudadano en cumplimiento de las condiciones comunes mencionadas por la excepción legal.

 

El procedimiento para el arrendamiento, según la nota proveniente de la Lotería de Boyacá, allegada con la contestación de la demanda, conforme al cual las oficinas se arriendan exclusivamente para atención al público, generalmente de abogados, ingenieros, economistas, administradores de empresas, arquitectos, etc., previa solicitud del interesado, se mira la disponibilidad del inmueble, se analiza la solicitud y se piden referencias del posible arrendatario, contiene exigencias y requisitos que no ubican tales contratos de arrendamiento dentro de la excepción legal.

 

Sí hay beneficio económico porque se pagan $240.000 y la ubicación de las oficinas es privilegiada, en el mejor edificio de Tunja.

 

El hecho de que el congresista pague por lo menos parte del canon de arrendamiento, según lo probado, desdibuja la figura de “interpuesta persona” pues se está tipificando una contratación directa y personal del demandado, siendo la secretaria sólo figurativa. No parece razonable que los subalternos del implicado deban compartir con éste el pago, dado que se trata de una pequeña cantidad ($240.000), amén de que quien goza del usufructo de los inmuebles es el implicado y no es  creíble que Lucy Anidia Barajas sea quien cancele el canon en asocio con otro empleado porque obra en contra de su dicho el indicio grave de que no sabe cuánto se paga.

 

El objeto del contrato de arrendamiento y el usufructo del inmueble fue precisado por el demandado al responder sobre las actividades que realiza en las oficinas 503 y 504: ellas están al servicio de las autoridades de Boyacá, de las Juntas de Acción Comunal y de los estamentos sociales que acuden a que haga gestión ante las entidades oficiales.

 

La utilización que hace el demandado de la oficina se encuentra corroborada por los testimonios de Libardo Preciado, Omar Estévez Alvarez y Ruth Fonseca Correa.

 

La pretensión de que Lucy Anidia Barajas sea la arrendataria queda desvirtuada con la consideración de que ella no ejerce ninguna actividad diferente a la de trabajar para el demandado.

 

 

4.2. INTERVENCION DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO (fls. 203-236)

 

 

El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado conceptuó que se debe negar la pretensión de pérdida de investidura del Congresista José Raúl Rueda Maldonado por la causal invocada por las siguientes razones:

 

4.2.1. Renovación y prorroga del contrato de arrendamiento.

 

Sobre este tema dijo que según el artículo 2.008 del C.C. el contrato de arrendamiento termina, entre otras razones, por expiración del tiempo estipulado para la duración del arriendo., sin embargo lo dispuesto por el artículo 2014 del mismo estatuto, que habla de la renovación del contrato, ha dado lugar a una discusión jurídica muy interesante destinada a esclarecer si se trata de la celebración de un nuevo contrato (tácita reconducción) o de la prórroga del anterior. Presenta el devenir histórico de la materia y concluye que “de conformidad con la norma que regula esta figura en nuestro derecho, artículo 2014 C.C., aplicable a los contratos administrativos y estatales de arrendamiento por razón de los artículos 16 del Decreto 222 de 1.983 y 13 de la Ley 80 de 1.993, los requisitos o condiciones necesarios para que se entienda configurada la figura de la tácita reconducción son: a) Que se trate de un contrato de arrendamiento sobre un bien inmueble; b) Que, con la anuencia del arrendador, el arrendatario haya cancelado la renta de cualquier período de tiempo subsiguiente a la terminación, o que ambas partes hayan manifestado, a través de cualquier hecho inequívoco, su intención de perseverar en el contrato; c) Que el arrendatario conserve el inmueble en su poder, usándolo y gozando de él.

 

Así las cosas, lo que emerge después de la terminación del contrato  es un nuevo contrato de arrendamiento, sin que pueda hablarse de prórroga del primero pues la tácita reconducción requiere la terminación del vínculo anterior.

 

Empero, cuando las partes desde el mismo momento de contratar convienen la forma y circunstancias en que tendría lugar el mantenimiento del contrato una vez llegado el fin inicialmente estipulado, se configura un fenómeno diferente, el de la prórroga del contrato, es decir, la ampliación temporal de sus efectos.

 

Aplicando los anteriores criterios al contrato de arrendamiento de autos, a la luz de las pruebas recogidas, concluye que el congresista tuvo a su disposición el inmueble desde 1978 hasta 1998 sin solución de continuidad. El contrato de arrendamiento suscrito  estuvo vigente desde el 1 de mayo de 1989 hasta el 30 de abril de 1998, y, contrariamente a lo afirmado por la demandante, no existieron nuevos contratos de arrendamiento  a partir de 1991, hubo un solo vínculo contractual vigente desde 1989, que se fue prorrogando en el tiempo hasta el 30 de abril de 1998. (Fl. 222).

 

 

4.2.2. Los contratos celebrados y la presunta incompatibilidad

 

 

En el asunto sub examine se presentaron como causal de pérdida de investidura dos relaciones contractuales violatorias del régimen de incompatibilidades de los congresistas, la primera la celebrada por Rueda Maldonado desde el 1 de mayo de 1991, anual y sucesivamente, hasta el 30 de abril de 1998, y, la segunda, la convenida por interpuesta persona el 1 de mayo de 1998.

 

Para presentarlas se refirió al régimen de incompatibilidades de los congresistas y a su razón de ser centrándose en la prohibición de celebrar contratos para impedir que se confunda el interés privado del congresista con los intereses públicos, y en sus excepciones, en especial la atinente a la adquisición y uso de bienes y servicios en condiciones comunes.

 

Ahora bien, el contrato entre la Beneficencia de Boyacá y el señor Raúl Rueda fue celebrado con anterioridad al momento en que fue elegido como Representante a la Cámara en 1.994, luego no puede predicarse la existencia de una incompatibilidad sobre el particular, pues esta tan sólo se consolida a partir de la elección del Congresista, como una prohibición a futuro para celebrar contratos y efectuar gestiones ante autoridades públicas y privadas que administren recursos del Estado.

 

Resulta, entonces, un imposible jurídico la configuración de esta causal cuando no obra prueba de la celebración de un contrato de arrendamiento con posterioridad a su elección como Representante a la Cámara.

 

El contrato cuestionado fue suscrito antes de que gozara de la investidura de Representante a la Cámara y, además, en él se fijaron todas las condiciones económicas del acuerdo para el período inicial y para las prórrogas y por ello no pudo haberse prevalido de su condición de Congresista para contratar.

 

En cuanto a la contratación por interpuesta persona se tiene: se denominan contratos celebrados por interpuesta persona aquellos en los cuales se busca ocultar la identidad real del contratante para sacar ventajas de orden económico y eludir las inhabilidades o incompatibilidades.

 

En el caso controvertido el arrendamiento del 1 de mayo de 1998, celebrado por la Lotería de Boyacá con Lucy Anidia Barajas que, según la demanda, fue celebrado por el congresista por interpuesta persona, presenta algunas variantes en relación con el  suscrito a nombre propio. Su objeto fue el arrendamiento de las oficinas 503 y 504 del Edificio de la Lotería de Boyacá; se fijó un valor de $7.200.000, con un precio mensual de $200.000 incluida la cuota de administración, suma que se estipuló se reajustaría anualmente en un 20%. También se acordó que el canon mensual se incrementaría una vez el arrendador obtuviera el avalúo comercial de sus inmuebles. Se pactó un plazo de 3 años, comprendido entre el 1º de mayo de 1.998 y el 30 de abril de 2.001.

 

En su criterio este contrato fue celebrado indirectamente por el Congresista, en provecho suyo, porque existen elementos reveladores de esta circunstancia: la subordinación de la señora Lucy Anidia Barajas respecto del representante con quien trabajaba desde el 1 de octubre de 1.983 cuando aquel se desempeñaba como Arquitecto Urbanista  y con quien trabaja ahora como asistente de su Unidad de Trabajo Legislativo;  el hecho de que las oficinas objeto del contrato se utilizaron y se siguen utilizando para las labores propias del trabajo legislativo del congresista pues no tiene sentido que los servidores del Estado sufraguen los gastos de las instalaciones en las que deben desempeñar sus funciones; la inexistencia de interrupción de las actividades propias del representante desde que éste ostenta tal calidad;  la existencia de un consenso entre Rueda Maldonado y sus subalternos para celebrar el contrato del 1 de mayo de 1998, es decir, para arrendar a través de Lucy Anidia Barajas las oficinas mencionadas para su uso y goce y para continuar  las labores de su función pública dividiéndose el pago de los gastos; la presencia del representante en las oficinas en razón de su actividad,  y  la identificación de las mismas.

 

Todos estos elementos  permiten concluir que efectivamente el representante celebró el contrato de 1998 por interpuesta persona.

 

No obstante lo anterior, según el Decreto Departamental 0722 de 1996 la Lotería de Boyacá tiene dentro de sus funciones, entre otras, la de arrendar bienes muebles e inmuebles y el precio del contrato cuestionado se encuentra dentro de los rangos establecidos como precio unitario del arrendamiento por lo que no se observa ningún tipo de favorecimiento o ventaja en beneficio del congresista, amén de que no se acreditó que para su celebración se hubiere aprovechado la investidura de congresista de Rueda Maldonado o se hubiese obtenido ventaja ilícita o indebida, por lo que el contrato debe considerarse cobijado por la excepción que contiene el numeral 4 del artículo 283 de la Ley 5a. de 1992 pues se trató del otorgamiento del uso y goce de un bien inmueble de propiedad de una entidad pública ofrecido en similares condiciones a las propuestas a los demás arrendatarios. (folios 203 a 236).

 

4.3. INTERVENCION DEL CONGRESISTA Y DE SU APODERADO

 

El Representante a la Cámara demandado, José Raúl Rueda Maldonado, señaló la importancia de la acción judicial en busca de la transparencia y responsabilidad ciudadana. Dijo que se presenta a responder por sus acciones y se precia de ser un buen ciudadano, sirviéndole al Departamento de Boyacá y a sus gentes, su conciencia está tranquila, lo que le genera seguridad y en ningún caso ha sido desleal con su patria ni ha aprovechado su investidura para hacerle mal a nadie.

 

El apoderado del representante adujo que éste no celebró ningún contrato con la Beneficencia mientras ostentaba la calidad de congresista y en la hipótesis  (en vía de discusión) de que lo hubiese celebrado habría estado amparado por la excepción consagrada en el artículo 180 de la Carta y desarrollada por el numeral 4 del artículo 283 de la Ley 5a de 1992, por tratarse de un contrato sobre una de las oficinas que la entidad contratante ofrece en edificio de su propiedad en condiciones comunes de igualdad y que, además, permaneció desocupada durante largo tiempo (caso de la 503), lo que permite descartar cualquier influencia o lo inocuo de ella. (Fls. 237 a 251).

 

 

Agotado el trámite procesal, y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir el asunto debatido.

 

 

5. CONSIDERACIONES

 

5.1. La competencia:

 

 

Conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por ser un asunto de su competencia conforme a lo dispuesto por los artículos 184 y 237 numeral 5 de la Carta Política, en armonía con  el artículo 1º de la ley 144 de l994.

 

 

• La causal invocada.

 

 

 

Ocupa la atención de la Sala el examen de la conducta personal del Representante a la Cámara José Raúl Rueda Maldonado durante el ejercicio de esa dignidad, con base en la causal de pérdida de investidura dispuesta por el numeral 1 del artículo 183 de la Carta Política, por haber incurrido presuntamente en la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 2 del artículo 180.

 

 

La existencia de las incompatibilidades obedece a un criterio ético y político. Trata de evitar que el congresista utilice su poder o influencias sobre las otras ramas del poder público en beneficio suyo o en el de terceros. En tanto implican limitaciones a los derechos, son de aplicación restrictiva y no pueden ser objeto de interpretación extensiva o analógica.

 

 

 

El artículo 180 de la Carta preceptúa:

 

“Los congresistas no podrán:

 

...2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por si o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las  excepciones a esta disposición...”.

 

La norma en cita contempla dos situaciones bien definidas, a saber: la primera, la celebración directa por parte del congresista de contratos con entidades públicas o ante personas que administren tributos, y, la segunda, la contratación del congresista por interpuesta persona, que se tipifica en el evento de que otra persona celebre el contrato por encargo y en provecho del congresista.

 

La prohibición consagrada en estos términos tiene su explicación en el fin que buscó el constituyente al establecer en forma celosa una serie de actos que no les está permitido realizar a los Congresistas para que la investidura que ese cargo les confiere no fuera utilizada de ninguna manera ante las personas que tienen la decisión de los asuntos públicos.

 

Este planteamiento quedó consignado en el informe de la Ponencia del que se llamó entonces "Estatuto del Congresista", rendido por los delegatarios el 16 de abril de l991, en el que se dijo lo siguiente:

 

“La condición de parlamentario da a las personas que la ostentan una excepcional capacidad de influencia sobre quienes manejan dineros del Estado y en general sobre quienes deciden los asuntos públicos, que establece condiciones inequitativas de competencia con el común de las gentes amén que puede llevar a la corrupción general del Sector Público.”

 

 

La Corte Constitucional, en sentencia C-349/94 de 4 de noviembre de l994, con ponencia del Magistrado doctor José Gregorio Hernández Galindo, señaló en relación con la institución de las incompatibilidades de los congresistas lo siguiente:

 

“El señalamiento constitucional de incompatiblidades implica necesariamente la consagración de límites y excepciones a la actividad de la persona la cual no estaría cobijada por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en razón de los superiores intereses públicos.

 

La incompatibilidad significa la imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo - como es el de congresista para el caso que nos ocupa - aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición, de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la imposición  de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas  ocasiona la pérdida de la investidura.”.

 

 

Así pues el querer del legislador fue que aquellas personas que detentan tan altas dignidades obren en todo momento, tanto en sus relaciones particulares como frente al Estado, con la mayor ética y transparencia.  

 

 

 

 

6. LO PROBADO EN EL PROCESO.

 

 

Con base en la prueba documental aportada con la solicitud y la testimonial y la documental recaudadas durante el período respectivo, se acreditaron los siguientes hechos:

 

 

6.1. José Raúl Rueda Maldonado ha sido y es Representante a la Cámara.

 

De acuerdo con la certificación expedida el 26 de septiembre de 2000 por la Directora Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil José Raúl Rueda Maldonado figura elegido como representante a la Cámara por el Departamento de Boyacá en las elecciones del 13 de marzo de 1994 para el período 1994 a 1998. Igualmente figura elegido mediante el Acta declaratoria de elección de representantes a la Cámara por el Departamento de Boyacá en las elecciones del 8 de marzo de 1998 y para el período 1998 a 2002. (fol. 29 del Cuaderno Principal.

 

Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes (fol. 263 anexos), José Raúl Rueda Maldonado fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Boyacá, para el período constitucional 1.991 a 1.994 y tomó posesión el 1º de diciembre de 1.991 y para el período 1.994 a 1.998 y tomó posesión el 20 de julio de 1.994. Además (fl. 4 ibídem) para el período 1.998 a 2002, tomó posesión el 20 de julio de 1998, se le concedió licencia sin remuneración, según su solicitud entre el 1 de marzo y el 20 de julio de 2000 y actualmente ostenta la calidad de representante a la Cámara.

 

6.2.Lucy Anidia Barajas hace parte de la unidad legislativa de Rueda Maldonado:

 

Según certificación expedida por la jefe de personal de la Cámara de Representantes (fol. 2 del cuaderno de anexos), fue nombrada en la Cámara de Representantes por resolución No. 0590 del 20 de julio de 1.994 en el cargo de Asistente IV de la Unidad Legislativa de Trabajo del Representante José Raúl Rueda Maldonado y tomó posesión el 18 de agosto de 1.994.

 

Por resolución No. 0169 de 1º de marzo de 1.995 fue ascendida al cargo de Asistente V de la misma Unidad Legislativa de Trabajo  y se posesionó el 1º de marzo de 1.995.

 

Actualmente ocupa dicho cargo con una asignación mensual de $2.002.000.

 

Según la propia interesada, como integrante de la UTL del Representante acusado, debe asesorar proyectos de los diferentes Municipios del Departamento de Boyacá, actividad que cumple en Tunja y sólo esporádicamente viaja a Bogotá. Desde 1994 hasta comienzos de abril de l998 cumplía sus funciones en la Oficina 504 del edificio de la Lotería de Boyacá, que era la misma en la que trabajó desde que era secretaria del arquitecto Rueda Maldonado en l983.

 

6.3. La Lotería de Boyacá es una entidad pública:

 

Se incorporó el decreto 0715 de 25 de junio de 1.979 por medio del cual se organiza la Beneficencia de Boyacá como un establecimiento público descentralizado del orden departamental, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que funciona adscrito al despacho del Gobernador del Departamento. (Fls. 88-103 anexos).

 

Posteriormente el Decreto Departamental No. 0722 del 31 de mayo de 1996 (fls. 57, 67 cuaderno principal) transformó el establecimiento público departamental denominado Instituto de Beneficencia y Lotería de Boyacá en Empresa Industrial y Comercial del Departamento, que se denominará Lotería de Boyacá, vinculada a la administración departamental.

 

6.4. El representante a la Cámara Rueda Maldonado ocupó como arrendatario la oficina 504 de la Lotería de Boyacá hasta el 6 de abril de l998 cuando la entregó (fl. 17 anexo):

 

 

A la demanda se allegó el contrato de arrendamiento de la oficina 504 del edificio de la Beneficencia de Boyacá en la ciudad de Tunja, suscrito entre la  Beneficencia de Boyacá, establecimiento público descentralizado del orden departamental, y José Raúl Rueda Maldonado, por el término de duración de un año comprendido entre el 1º de mayo de 1.990 a abril 30 de 1.991, pudiéndose prorrogar por un tiempo igual, en el que se pactó como canon mensual la suma de $23.000 (El contrato se encuentra firmado por la beneficencia pero no por el arrendatario). (Fls. 31 a 33 cuaderno principal).

 

El agente del Ministerio Público ante este proceso en la diligencia de audiencia pública allegó copia al carbón y autenticada del contrato de arrendamiento suscrito entre las mismas partes y con el mismo objeto por el término de un año a partir del  1 de mayo de 1989, que sí aparece suscrito por ambas partes. (Fls. 200 a 202 del C. Ppal.).

 

En su interrogatorio de parte (Fls. 134 a 140) José Raúl Rueda Maldonado explicó que sobre la oficina 504 firmó un contrato en mayo de 1.978 y otro en mayo de 1.989 bajo la figura de prórrogas del contrato; hizo entrega de la oficina en abril o mayo, no recuerda muy bien, de 1.998; a partir del 1º de mayo de 1.998 la administradora de empresas Lucy Anidia Barajas firmó contrato con la Lotería Beneficencia de Boyacá para ocupar las oficinas 503 y 504, que esporádicamente él visita. Canceló personalmente los cánones de arrendamiento correspondientes a la oficina 504 incrementándolos en un 25% cada año desde 1.990 hasta 1.998.                 

 

De folios 22 a 38 anexos, obran comprobantes de pago hechos al Banco Popular entre noviembre de 1.992 y julio de 1.997, correspondientes a la Oficina 504 donde figura como arrendatario Rueda Maldonado José Raúl, por un valor de $35.700 mensuales.

 

Según oficio suscrito por el Gerente de la Lotería de Boyacá (Fls.

10 a 12 Cuaderno de Pruebas), al revisar la carpeta que contiene los contratos de arrendamiento de la Oficina 504 ubicada en el Edificio de propiedad de la Lotería de Boyacá se encontró el original del acta de recibo de la citada oficina, fechada el 6 de abril de 1.998 y suscrita por Sandra Irene Reyes de la Oficina de Inmuebles de la entidad, y quien entrega, firma ilegible, con la cédula de ciudadanía 17.139.630 que, según lo acreditado en el proceso, corresponde a José Raúl Rueda Maldonado (fl. 17 anexo).

 

6.5. Lucy Anidia Barajas Aguirre tomó en arrendamiento en mayo de 1998 las oficinas  503 y 504 de la Lotería de Boyacá:

 

Según su declaración (Fls. 143 a 147 cuaderno principal), a partir del 1 de mayo de l998 celebró con la Lotería de Boyacá contrato  de arrendamiento de las Oficinas 504 y 503. Tomó las oficinas en compañía de Glauco Isaías Huertas, también integrante de la UTL del congresista Rueda Maldonado, con el fin de proyectar su respectiva imagen profesional, continuar el liderazgo que tienen en sus provincias y proseguir con los proyectos de envergadura regional. Los motivó a ello la decisión del representante de entregar la oficina 504 por considerar que su UTL podía funcionar en el aparta estudio que tenía en el barrio Mesopotamia, ya que a la oficina 504 iba sólo esporádicamente. Ellos se opusieron a esta decisión por considerar que, como los entes públicos ante los que se hacen gestiones giran alrededor de la Plaza de Bolívar, ese sitio era el ideal. En la actualidad pagan como canon mensual de arrendamiento la suma de $288.000 por las dos oficinas y las comparte con Glauco Isaías Huertas. Sin embargo hay en ellas unos muebles que son de Rueda Maldonado que no significan mayor valor  y que los dejó como un gesto de generosidad.

 

La solicitud del contrato la hizo verbalmente ante el Síndico Gerente de la Lotería de Boyacá y  suscribió acta de recibo de las dos oficinas el 4 de mayo de l998.

 

Según el oficio suscrito por el Gerente de la Lotería de Boyacá ya citado (Fls. 10 a 12 anexos),  el contrato suscrito el 1º de mayo de 1.998 entre la entidad y Lucy Anidia Barajas se encuentra vigente y en ejecución a la fecha actual, está a paz y salvo por concepto de cánones de arrendamiento que han sido cancelados por Lucy Anidia Barajas.

 

A folios 40-60 anexos obran recibos de caja de la Lotería de Boyacá a nombre de Lucy Anidia Barajas, por concepto de cancelación de arrendamiento de las Oficinas 503 y 504 edificio Lotería de Boyacá, meses de mayo a diciembre de 1.998 y de enero a diciembre de 1.999 en cuantía hasta abril de 1.999 de $200.000 y de ahí en adelante de $240.000. Por los meses de febrero a diciembre de 2.000 (61-72) Lucy Anidia Barajas canceló $240.000 mensuales por arriendo de las Oficinas e igual suma hasta marzo de 2001; a partir del 3 de abril de 2.001 se aumentó el canon de arrendamiento a la suma de $528.000 mensuales (fl. 75).

 

El contrato de arrendamiento de las oficinas 503 y 504 del edificio de la Lotería de Boyacá, por un término de tres años, suscrito el 1º de mayo de l998 entre  Lucy Anidia Barajas Aguirre y la Lotería de Boyacá  aparece a folios 34 y 35 del cuaderno principal. Además, así lo certificó  el Gerente de la entidad arrendadora (fl. 12, anexos).  El valor del contrato ascendió a $7.200.000 y el canon mensual se estipuló en $200.000 incluida la cuota de administración, suma esta que se reajustará anualmente en un 20%, y se acordó que el canon mensual se incrementará automáticamente una vez el arrendador posea el avalúo comercial de sus inmuebles según el porcentaje señalado en las disposiciones que regulan el régimen de arrendamientos y no inferior al 1% del avalúo.

 

De acuerdo con la información suministrada por el Gerente en el oficio referido la oficina 504 fue entregada el 6 de abril de l998.

 

6.6. El Congresista es dueño de la línea telefónica instalada en la oficina 504 y la cancela.

 

Según oficio de 19 de abril de 2001 suscrito en Tunja por el Gerente Telecom Departamental de Boyacá " la Línea Telefónica número 7422443, se encuentra instalada a nombre del Señor RAUL RUEDA MALDONADO, en la dirección Edificio Beneficencia Oficina 504 de esta ciudad.". (Flio. 87 Cuaderno de Pruebas).

 

De acuerdo con lo manifestado por el congresista en el interrogatorio de parte él cancela los valores de la línea telefónica.

 

6.7. El uso de las oficinas 503 y 504:

 

En su interrogatorio de parte (Fls. 134 y ss. Cuaderno principal), José Raúl Rueda Maldonado dice que desde cuando en l998  la administradora de empresas Lucy Anidia Barajas firmó contrato con la  Beneficencia de Boyacá para ocupar las oficinas 503 y 504, esporádicamente las visita; en la actualidad llega a ellas correspondencia a su nombre; cancela los recibos de la línea telefónica No. 7422443; Lucy Anidia Barajas se desempeña allí porque hace parte de la Unidad Legislativa cumpliendo un horario de 8 horas diarias, atendiendo las consultas y las solicitudes de la comunidad boyacense. Antes de l998 figuraba esa como su dirección de oficina registrada y de l998 a la fecha generalmente registra la oficina ubicada en el edificio del Congreso y la de sus apartamentos en Bogotá y Tunja. Agregó: “Siempre he tenido un concepto muy claro sobre el uso de estos inmuebles relacionándolo estrechamente con mi investidura de representante, la igualdad de condiciones con los demás ciudadanos y el servicio comunitario a las gentes del departamento. Rechazo enérgicamente, porque nunca ha existido, la sindicación del demandante en el sentido  de que utilizo la oficina para negocios particulares, no los he tenido, renuncié a ellos desde l989. La oficina 504 está al servicio de las autoridades de Boyacá, de las Juntas de Acción Comunal y de los estamentos sociales que acuden a que haga gestión ante las entidades oficiales.”   

 

Se refiere a las circunstancias en que se produjo el arrendamiento de las oficinas por parte de dos de los miembros de su UTL y concluye: "Me parece lo más lógico que yo tenga acceso a esas oficinas en virtud a que se trata de un trabajo donde es importante el equipo humano.”

 

 

Lucy Anidia Barajas Aguirre afirma que se desempeñó desde el 1 de octubre de l983 hasta junio de l990 como secretaria de Rueda Maldonado cuando éste ejercía como arquitecto urbanístico y volvió a trabajar con él a partir del 18 de agosto de l994, ya como Profesional Universitario, en calidad de asistente suya, en la Unidad de Trabajo Legislativo en la Cámara de Representantes, dada su condición de Administradora de Empresas con una remuneración mensual de $2.002.000. En  lo que tiene que ver con la actividad parlamentaria celebrada por Rueda Maldonado en las oficinas 504 y 503 sostuvo que: “ Las visitas que eventualmente  él hace a estas oficinas tienen que ver con la entrega de informes de nuestro trabajo, hago referencia a Glauco y a mi, y a atender comunidades o delegaciones que lleguen de los Municipios cuando previamente se concreta una cita…” Muchas veces él va una vez por mes, en otras dos veces por mes y en ocasiones pasan los meses y no va. No existe espacio determinado para que él atienda, generalmente atiende en la oficina de la declarante y sus visitas son cortas, de no más de una hora porque cuando necesita atender su gente lo hace en su apartamento, inclusive ella va a allá a rendirle los informes o trabajos relacionados con la UTL, o él va a la casa de ella o se reúnen en la de Glauco (fls. 143- 147 cuaderno principal).

 

Libardo Antonio Preciado Camargo, abogado litigante, quien tiene oficina en el mismo edificio y en el mismo piso y cuya declaración obra de folios 148 a 152 del Cuaderno Principal, dijo no saber si el Representante Rueda Maldonado sea el arrendatario de la oficina 504 que ocupaba en el edificio de la Lotería porque  también ha visto allí a la señorita Lucy Barajas y al señor Glauco Luis (sic), administradores de empresas, quienes al parecer integran el grupo legislativo del parlamentario. A ellos los ve permanentemente en esa oficina y al congresista esporádicamente, los días viernes, posiblemente atendiendo a personas amigas de su política. En relación con  la presencia del congresista en la oficina manifestó que lo veía con más frecuencia cuando se anunciaba como arquitecto y a partir de l998 sólo los días viernes, esporádicamente. Sin embargo no precisó si era más frecuente su concurrencia a la oficina entre l994 y l998 o entre l998 y 2001.

 

6.8. Arrendamiento en condiciones comunes:

 

De folios 79 a 86, cuaderno de anexos, obran los precios por unidades del edificio de la Beneficencia de Boyacá, de fecha septiembre de 2.000, donde se encuentran determinados la unidad, el área de metros cuadrados, el precio unitario y el precio total.

 

 

 

 

 

 

 

 

7. ANALISIS DE LAS PRUEBAS ACTUANTES

 

 

 

7.1. En relación con el contrato celebrado por el congresista antes de 1998.

 

 

Con las documentales arrimadas al plenario quedó demostrado que entre la Beneficencia de Boyacá y José Raúl Rueda Maldonado se celebró un contrato de arrendamiento que tuvo por objeto la oficina 504 del edificio de la Lotería de Boyacá, que el particular tomó en calidad de arrendatario inicialmente para el desarrollo de sus labores privadas.

 

El 1º de mayo de l989 se celebró un nuevo contrato de arrendamiento en el que las partes acordaron el término de duración así:

 

“QUINTA: LA DURACION DEL ARRENDAMIENTO. El término de duración del presente contrato será de un año contados (sic) a partir del Primero (1) de mayo de mil novecientos ochenta y nueve l989 a treinta (30) de abril de mil novecientos noventa, pudiéndose prorrogar por un término igual. Si antes de treinta (30) días a su vencimiento, ninguna de las partes avisare por escrito su deseo de no continuar con el contrato en efecto (SIC) el canon de este se incrementará en un veinticinco (25%) anual.” (fls. 200-202 cadno ppal).

 

 

La celebración de este contrato tuvo ocurrencia antes de  que  el arrendatario fuera elegido Representante a la Cámara pues,  conforme a la certificación que obra a folio 263 del cuaderno principal, fue elegido Representante a la Cámara por el Departamento de Boyacá para el período constitucional l991-1994 y luego en las elecciones del 13 de mayo de 1.994 para el período constitucional 1.994 - 1998 (fl. 29 cuaderno principal).

 

Dentro del plenario no obra probanza alguna de que después de l989 y hasta el presente, Rueda Maldonado hubiese suscrito un nuevo contrato, razón por la cual debe entenderse que  se dieron  prórrogas sucesivas del suscrito en 1989, a partir de l990, en aplicación de lo previsto expresamente en la cláusula quinta del convenio de l989 (fls. 200-202).

 

En otras palabras, no puede hablarse de tácita reconducción, que implicaría novación de la obligación, porque las partes expresamente acordaron que se prorrogaría el contrato inicial por un término igual, en caso de no existir manifestación expresa de no continuar el contrato, evento para el cual  se acordó únicamente un reajuste del precio en un 25% anual. 

 

En conclusión, no se puede hablar de celebración indebida de contratos por parte del congresista cuando a partir de su elección como Representante a la Cámara no  celebró contrato de arrendamiento con la  Beneficencia de Boyacá y, en consecuencia, mal pudo prevalerse de su condición para obtener beneficios en provecho propio, toda vez que su calidad de arrendatario la ostentaba con anterioridad a su elección.

 

Si, en gracia de discusión, se aceptara que no existió prórroga del contrato sino la celebración de nuevos contratos a partir del vencimiento del primero, tampoco podría afirmarse que el congresista incurrió en la causal de pérdida de investidura por celebración indebida de contratos porque su actuación estaría incluida dentro de las excepciones previstas por la ley.

 

En efecto, el mandato  constitucional previó excepciones a esta incompatibilidad conforme al artículo 180, numeral 2 de la Carta Política, así:

 

“ Los congresistas no podrán:

 

…

2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición...”.

 

 

 En desarrollo de esta competencia el legislador en el artículo 283 numeral 4 de la ley 5 de l992 estableció:

 

“ Excepción a las incompatibilidades. Las incompatibilidades constitucionales no obstan para que los congresistas puedan directamente o por medio de apoderado:

 

…

4. Usar los bienes y servicios que el Estado ofrezca en condiciones comunes a los que le soliciten tales bienes y servicios.”..

 

 

Mediante el Decreto 0715 de l979  se organizó la Beneficencia de Boyacá (fls. 110 a 122 cuaderno de anexos), el artículo 3  estableció como objetivo primordial de la entidad la promoción de recursos económicos para atender la asistencia pública en el Departamento de Boyacá y dentro de sus funciones el artículo 5  literal k) le permitió ejercer todas las demás actividades de índole civil o mercantil permitidas por la ley y las ordenanzas con el fin de producir rentas netas destinadas a la asistencia pública del Departamento, actividad genérica en la que cabe el arrendamiento de inmuebles de su propiedad.

 

Sobre la forma como la Lotería de Boyacá dio en arrendamiento sus bienes propios ilustra a la Sala lo dicho por el Gerente de la entidad:

 

"... AL PUNTO SEGUNDO: el criterio y procedimiento que se utiliza para el arrendamiento de oficinas del edificio de la Lotería de Boyacá es el siguiente: el destino de las oficinas arrendadas es exclusivamente para oficinas de atención al público, generalmente de abogados, ingenieros, Economistas, Administradores de Empresas, arquitectos, etc, y previa solicitud del interesado, se mira la disponibilidad del inmueble, se analiza la solicitud y se piden referencias del posible arrendatario. No existe exclusividad en cuanto a los profesionales o personas a quienes se les arrienda. En cuanto al canon de arrendamiento la entidad se basa en la cantidad de metros cuadrados a utilizar y precios del mercado y concertado entre las partes…”

 

 

Según lo expuesto por el Gerente de la Lotería de Boyacá, el arrendamiento de las oficinas se hacía indistintamente a los profesionales que lo solicitaran y que representaran garantía para la institución; el valor del canon de arrendamiento se negociaba conforme al metro cuadrado.

 

De conformidad con la certificación visible de folios 79 a 86 del cuaderno de pruebas, que corresponde a los precios por unidades, área en metros cuadrados, precio unitario y precio total del edificio de la Beneficencia de Boyacá, para todas las oficinas del quinto piso el valor unitario era el mismo, $490.530. Si bien esta relación de precios se refiere a septiembre de 2000, puede tomarse como indicio de la forma como se efectúa la contratación, con uniformidad de precios para las diferentes oficinas de un mismo piso del edificio.

 

De todas maneras no hay prueba alguna que acredite beneficio o excepción a favor del demandado. 

 

7.2. En relación con el contrato celebrado por Lucy Anidia Barajas Aguirre en 1998. (Contrato por interpuesta persona).

 

La prohibición de “contratar por interpuesta persona” debe extenderse a toda modalidad indirecta de contratación, a través de una persona natural o jurídica, toda vez que la preceptiva constitucional no hace ninguna diferencia.     

 

Está probado en autos (fls. 34-35, cuaderno principal) que el 1º de mayo de l998 Lucy Anidia Barajas Aguirre  y la Lotería de Boyacá celebraron un contrato de arrendamiento de las oficinas 503 y 504 del edificio de la Lotería de Boyacá, por un término de tres años.

 

 

En consecuencia el congresista Rueda Maldonado dejó de ocupar la oficina en calidad de arrendatario a partir del 6 de abril de l998, cuando pasó a ser arrendada por Lucy Anidia Barajas con quien se celebró legalmente un contrato por tres años  que está vigente, siendo ella la persona que ha cancelado los cánones correspondientes, sin injerencia del Representante demandado.

 

 

Advierte la Sala  que  lo afirmado tanto por el congresista demandado como por Lucy Anidia Barajas en torno a la celebración del contrato de arrendamiento para el año l998  aparece respaldado documentalmente. Sin embargo, se debe  examinar si tales probanzas corresponden a la verdad real de los hechos debatidos o si, por el contrario, como lo dice la demandante, Lucy Anidia Barajas actuó como testaferro del Representante.

 

No es materia de controversia en el sub-lite que la señora Barajas Aguirre se ha desempeñado como secretaria y colaboradora del congresista desde hace más de 15 años y  actualmente labora en su Unidad de Trabajo Legislativo, existiendo por lo tanto no sólo una subordinación laboral sino una comunidad de intereses.

 

Esta apreciación inicial aparece corroborada por el hecho probado de que el representante acude con alguna periodicidad a las oficinas para asuntos propios de su quehacer legislativo y en ellas hay todavía algunos  muebles de su propiedad.

 

Pese a lo anterior, no puede desconocerse la afirmación de la arrendataria en el sentido de que fue ella, junto con su compañero en la Unidad Legislativa, Glauco Isaías Huertas, quienes se opusieron a la voluntad del congresista de entregar la oficina por cuanto consideraron que podían beneficiarse de su ubicación y de su tradición por la actividad previa en ella realizada para sus propias aspiraciones políticas, “… proyectar su respectiva imagen profesional, continuar el liderazgo que tienen en sus provincias y continuar con los proyectos de envergadura regional. … surgir profesionalmente y, por qué no, tener más adelante aspiraciones de independizarnos y ser personas públicas ya que Glauco ha sido Alcalde en una oportunidad y Concejal, y podría aspirar a ser Diputado del Departamento…”.

 

Consolida este nuevo entendimiento la consideración de que no es razonable que el congresista entregue la oficina, que tenía a nombre propio, para contratarla por interpuesta persona tan allegada a su  entorno profesional, sin que ello le produjera algún beneficio adicional.

 

El hecho de que el congresista demandado cancele mensualmente el valor de la línea telefónica se explica  en razón a que es de su propiedad y los arrendatarios hacen parte de su unidad legislativa. 

 

 

A pesar de que en principio puede afirmarse que el Representante utiliza la Oficina para asuntos propios de su actividad como Congresista, no considera la Sala que haya contratado por interpuesta persona, porque está claro que el contrato lo celebró Lucy Anidia Barajas y que su presencia ocasional en la oficina se justifica por la relación profesional existente entre ellos.

 

Es más, aún en el evento de que se aceptara que el representante contrató por interpuesta persona no podría prosperar la acción impetrada porque si el Congresista puede contratar directamente no hay razón para que se le prohiba hacerlo a través de otra persona.

 

 

De otra parte no se advierte intervención del Representante frente a la Beneficencia de Boyacá en procura de obtener un beneficio no permitido por la ley o contrario a los intereses públicos. La contratación del inmueble se produjo en condiciones comunes y si su actuación implicó alguna irregularidad ella no es de tal magnitud que pueda encuadrarse dentro de las causales de pérdida de investidura que, como ya se dijo deben interpretarse restrictivamente ya que acarrean una restricción de los derechos civiles y políticos.

 

 

En estas condiciones, los cargos formulados contra el Representante no pueden prosperar.

 

 

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

 

 

 

 

 

FALLA

 

 

No se decreta la pérdida de investidura del Representante a la Cámara JOSE RAUL RUEDA MALDONADO solicitada por la ciudadana ROCIO ARENAS VERGARA.

 

 

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO, Y EN SU OPORTUNIDAD ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.

 

 

 

 

MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente

Ausente

 

 

MARIO ALARIO MENDEZ                     ALBERTO ARANGO MANTILLA

      Con aclaración                                             

 

 

 

 

GERMAN AYALA MANTILLA              CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

 

 

 

 

TARSICIO CACERES TORO               JESUS MARIA CARRILLO B.

      Con aclaración                                         Ausente

 

 

 

 

REINALDO CHAVARRO BURITICA   MARIA HELENA GIRALDO GOMEZ

                Ausente                                                  Ausente

 

 

 

 

LIGIA LOPEZ DIAZ                              ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

                                                                                 Ausente

 

 

 

 

RICARDO HOYOS DUQUE          JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

        Ausente

 

 

 

 

ROBERTO MEDINA LOPEZ          GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.

 

 

 

 

 

OLGA INES NAVARRETE B.         ANA MARGARITA OLAYA FORERO

                                                                          

 

 

 

 

ALEJANDRO ORDOÑEZ M.         MARIA INES ORTIZ BARBOSA

 

 

 

 

 

JUAN ANGEL PALACIOS HINCAPIE   NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

 

 

 

 

 

DARIO QUIÑONES PINILLA             GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

                                                                           Ausente

 

 

PAOLA ZULUAGA MONTAÑA

Secretaria General (E)

 

 

 

INCOMPATIBILIDAD DE CONGRESISTA - Interpretación de la norma

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

 

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil uno (2.001).

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2000-0075-01(AC)

 

Actor: ROCÍO ARENAS VERGARA

Demandado: JOSÉ RAÚL RUEDA MALDONADO

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO

 

Se dijo en la sentencia que las normas de incompatibilidades, en tanto implican restricciones a los derechos, “son de aplicación restrictiva y no pueden ser objeto de interpretación extensiva o analógica”, y que “las causales de pérdida de investidura […] deben interpretarse restrictivamente ya que acarrean una restricción a los derechos civiles y políticos”.

 

En verdad, es frecuente la afirmación, como principio, de que las normas de excepciones -como son las que establecen prohibiciones, y, entre estas, inhabilidades e incompatibilidades-, son de interpretación restrictiva.  Más aún, según el artículo 1.º, numeral 4, del Código Electoral, expedido mediante el decreto 2.241 de 1.986, “las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida”.

Esa afirmación, que goza de inmerecido prestigio, es una afirmación inexacta.

 

Interpretar la ley es desentrañar su sentido, conocerlo, y ello es necesario, siempre que se trate de aplicarla, ya sea la ley clara, ya sea oscura. Solo que cuando es clara la interpretación es fácil, y cuando es oscura, difícil. Desde luego que la claridad es asunto relativo, pues lo que a algunos puede resultar oscuro, puede ser claro para otros.

 

De la interpretación de la ley puede llegarse a distintos resultados, que corresponden a la relación que exista entre las palabras de la ley y el sentido de la ley. Es decir, que la interpretación puede declarar el significado de las palabras de la ley, o extenderlo, o restringirlo, para determinar el sentido de la ley, y se dice entonces que la interpretación es declarativa, extensiva o restrictiva, según los casos.

 

En el primero, las palabras expresan el sentido de la ley, de manera que su significado no debe ser ampliado ni restringido; aclarado si fuera ambiguo, para determinar el significado con que fueron empleadas, de los varios significados posibles.

 

La interpretación es extensiva cuando, conocido el sentido de la ley, resulta que sus palabras no expresan con propiedad su sentido, porque lo reducen, caso en el cual el intérprete no debe ceñirse al significado de las palabras, sino que debe ampliarlo o extenderlo, para que coincida con el sentido de  la ley.  Ello ocurre, por ejemplo, cuando la ley, en los casos en que está referida al género, emplea impropiamente palabras que solo comprenden una especie determinada, en lugar de emplear palabras comprensivas del género. La interpretación extensiva, entonces, no tiene como propósito exceder los límites de la ley, sino alcanzarlos.

Por el contrario, la interpretación es restrictiva cuando, conocido el sentido de la ley, resulta que sus palabras no expresan con propiedad su sentido, porque lo amplían, caso en el cual el intérprete debe reducir o restringir el significado de las palabras, para que coincida con el sentido de la ley, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando la ley, en los casos en que está referida a una especie determinada, emplea palabras que comprenden el género, en lugar de emplear palabras que denoten solo la especie a que se dirige.

 

Desde luego, que no es posible establecer reglas ciertas para determinar    a priori cuándo el significado de las palabras de la ley debe extenderse y cuándo restringirse. Ello será el resultado de la investigación que ha de hacerse para determinar el sentido de la ley, que indicará, si así fuera, que las palabras son inadecuadas para expresarlo.

 

Solo se sabrá si la interpretación de la ley ha de ser declarativa, extensiva  o restrictiva, cuando se la ha interpretado. Entonces, la interpretación declarativa, extensiva o restrictiva, es resultado de la interpretación. Y no se puede forzar al intérprete a que previamente a la interpretación determine los resultados de la misma.

 

El intérprete debe, simplemente, interpretar la ley, es decir, comprender, establecer su sentido, sin prejuicios.

 

Lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación, sino que la extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, dice el artículo 31 del Código Civil.

 

Un ejemplo ilustra mejor lo anterior.

Según el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución no pueden ser congresistas quienes tengan vínculos “de parentesco en tercer grado de consanguinidad”.

 

La preposición en que emplea la norma indica en qué modo se realiza el hecho de tener parentesco, o sea, en tercer grado de consanguinidad. Esa norma, entonces, si se la entendiera literalmente, denotaría que solo en el tercer grado de consanguinidad el parentesco es causa de inhabilidad, y no en los grados primero y segundo.

 

Pero, como hubo de explicar el Consejo de Estado en sentencia de 27 de enero de 1.998, ello “significaría aceptar que la inhabilidad se configura frente a los aspirantes que tienen tíos o sobrinos que desempeñan cargos con autoridad política o civil y no frente a los hermanos, padres o abuelos en la misma situación, donde la relación afectiva que es la razón de ser     de la inhabilidad es más estrecha. De allí que resulte razonable para el intérprete sostener que si se configura la inhabilidad cuando se tienen tíos o sobrinos que desempeñen cargos con autoridad política o civil, con mayor razón (argumento de menor a mayor) la inhabilidad existe en tratándose de padres e hijos, hermanos, nietos o abuelos por cuanto los lazos afectivos son mayores”. Y concluyó: “Se trataría, por tanto, más de un error de redacción que de una explícita exclusión por el constituyente de la causal de inhabilidad que se discute”[1].

 

Entonces, no pueden ser congresistas quienes tengan vínculos por matrimonio o unión permanente o de parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.

 

Ese es, precisamente, un caso de interpretación extensiva. Como se advierte, las palabras expresan defectuosamente el sentido de la disposición constitucional, dijeron menos, de manera que es necesario ampliar el significado de esas palabras, no para exceder el sentido de la disposición, sino para alcanzarlo.

 

Así se entiende que es impropia la fórmula según la cual la interpretación de normas de excepciones, y entre estas las que establecen inhabilidades e incompatibilidades, ha de ser restrictiva, pues no es verdad que en todos los casos el intérprete deba reducir o restringir el significado de sus palabras, que sería tanto como suponer que las normas de excepciones hacen siempre inadecuado uso de las palabras, por su laxitud[2].

 

Desde luego que las normas de inhabilidades o incompatibilidades, como todas las normas que establecen excepciones, no pueden ser aplicadas por analogía.  Pero ello es asunto bien distinto.

 

Norma de excepción, como es sabido, es la que, frente a la norma general, regula de manera diversa y con carácter derogatorio el caso previsto por esta, de manera que si no existiera sería regulado por la norma general[3].

 

Así, por ejemplo, todo ciudadano tiene derecho a ser elegido, según lo dispuesto en el artículo 40, numeral 1, constitucional: es la regla general. Pero está inhabilitado para ser congresista quien hubiera sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, dice el artículo 179, numeral 1, de la Constitución: es una excepción a la regla general.

 

Dice el artículo 8.° de la ley 153 de 1.887 que cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes. Esa es la aplicación de la ley por analogía. Entonces, la analogía es procedimiento de integración que se emplea para decidir sobre asuntos no regulados expresamente por la ley, mediante la aplicación de normas que regulan materias semejantes.

 

Por ello las normas de excepción no pueden ser aplicadas por analogía, porque la aplicación por analogía solo tiene lugar cuando se trate de decidir acerca de casos no regulados expresamente, pero todos los casos que no estén comprendidos en las normas de excepción, lo están en las normas generales, y son estas, por tanto, las que resultan aplicables, es decir, que hay norma exactamente aplicable al caso, y resulta entonces impertinente la aplicación de norma distinta, por analogía[4].

 

La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 27 de marzo de 1.958, expresó un criterio semejante:

 

“No repugna a la naturaleza de las normas excepcionales la interpretación extensiva, cuando aparece que la hipótesis cuestionada está incluida por modo claro, aunque implícito, en la misma norma. Pero la aplicación por analogía es de todo punto inadmisible en materia de textos que regulan casos de excepción, porque entonces se busca incluir en la norma excepcional supuestos de hecho claramente situados fuera de su órbita, con criterio que se funda en la identidad de razón jurídica para dar el mismo tratamiento a situaciones fundamentales semejantes, cuando se trata de colmar vacíos […] o de que no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, para organizar derecho a la luz de la doctrina (8.°, ley 153 de 1.887), mas no cuando la ley prevé y regula todas las hipótesis de manera general, y sólo por excepción sustrae determinados supuestos de su invariable imperio. No queda vacío alguno por llenar y el criterio de analogía permanece entonces fuera del elenco”[5].

 

La regla según la cual la interpretación de normas de excepciones ha de resultar siempre restrictiva y nunca extensiva, es errónea, y proviene de confundir “la interpretación extensiva (en la que el caso sí está comprendido por la voluntad de la ley, pero solo defectuosamente, según su texto) con la analogía (en la que el caso no está previsto en forma alguna)”[6].

 

Solo así entiendo la disposición de artículo 1.º, numeral 4, del Código Electoral, en lo que dice que “las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida”.

 

 

 

 

MARIO ALARIO MÉNDEZ

 

 

 

INCOMPATIBILIDAD DE CONGRESISTA - Aunque no se configuró causal de desinvestidura, contrato de arrendamiento si beneficia al acusado

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

 

Bogotá, D.C., Veinte   (20) de junio de dos mil uno (2001)

 

 

 

ACLARACION DE VOTO

 

                               AC -  0075-01

 

Radicación número  11001-03-15-000-2001-0075-01

Actora:                      ROCIO ARENAS VERGARA

Acusado:                 JOSE RAUL RUEDA M.

REPRESENTANTE A LA CÁMARA

                                                                       PROC. PERDIDA DE INVESTIDURA

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Respetuosamente me permito presentar la ACLARACION DE VOTO a la Sentencia de veintinueve  de mayo  del presente año, dictada en el proceso de la referencia con ponencia del Magistrado Dr. JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE.

 

Me permito expresar  que  en cuanto al contrato de arrendamiento por la Beneficencia de Boyacá de las Oficinas Nos. 503 y 504 ubicadas en el edificio de la Lotería de Boyacá –en Tunja-  que anteriormente había suscrito con el Sr. José Raúl Rueda Maldonado  (antes de ser elegido miembro del Congreso de la República)  y que luego celebró con Lucy Anidia Barajas en mayo 1º de 1998  (empleada desde 1964 de la Unidad de Trabajo Legislativo del Representante a la Cámara Rueda Maldonado)  la cual cumple sus funciones en dichas dependencias locativas,  forzoso es entender  que ese contrato beneficia al Representante  porque  la UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO –de su despacho que  atiende en Tunja-  y que depende de él atiende en esas oficinas,  los servidores públicos de esa Unidad  están a sus órdenes,  trabajan bajo sus orientaciones  y  el pago de los salarios a cargo del Tesoro Público requiere de la certificación del cumplimiento de labores que les expida.  El hecho que el Representante a la Cámara no asista y despache  continuamente en esas oficinas es apenas lógico porque el Congreso  sesiona en Bogotá; ahora,  la no concurrencia más o menos continua  del Representante a esas oficinas no implica necesariamente que  no tiene  relación con  la finalidad  de esas dependencias y con quienes en ellas trabajan.

 

Además,  no es lógico  que la  subalterna del Representante  arriende las oficinas donde  va a cumplir una misión oficial,  que beneficia al Congresista, más cuando  la “empleada legislativa”  (de la Unidad de Trabajo Legislativo del Despacho del Representante a la Cámara)  dada su condición de servidora pública  no puede simultáneamente  desempeñar  funciones privadas.

 

 

Otra situación es que  no está demostrado  que  el Representante a la Cámara  se haya prevalido  de su condición de miembro del Congreso  para obtener  dicho contrato,  por cuanto  esa relación existía  con anterioridad a su elección.   Por lo tanto,  la situación no encuadra en la causal correspondiente  a la pérdida de investidura.

 

Con todo comedimiento,

 

TARSICIO CACERES TORO

MAGISTRADO

 

[1] Expediente AC-5.397.

[2] COVIELLO, Nicolás, Doctrina General del Derecho Civil, Méjico, UTHEA, 1.949, págs. 82 a 86. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás-Ramón, La Doctrina de los Vicios de Orden Público; Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1.970, págs. 258 y 259. MAGGIORE, Giuseppe, Derecho Penal; Bogotá, Editorial Temis, 1.954, vol. I, págs. 172 y 173; RANIERI, Silvio, Manual de Derecho Penal; Bogotá, Editorial Temis, 1.975, t. I, págs. 77 a 83. PÉREZ, Luis Carlos, Tratado de Derecho Penal; Bogotá, Editorial Temis, 1.967, t. I, págs. 309 y 310. FERNÁNDEZ CARRASQUILLA, Juan, Derecho Penal Fundamental; Santa Fe de Bogotá, Editorial Temis, 3.ª reimp. de la 2.ª ed., 1.998, vol. I, págs. 102 a 104.

 

[3] RANIERI, op. cit., pág. 82.

 

[4] COVIELLO, op. cit., págs. 92 a 97.

[5] Gaceta Judicial, t. LXXXVII, núm. 2.194, págs. 507 y 508.

 

[6] MAGGIORE, op. cit., pág. 173. FERNÁNDEZ CARRASQUILLA, op. cit., pág. 104.