63001-23-33-000-2012-00036-01(AG) Sección 3 2013 [Consejo de Estado]

ACCION DE GRUPO - Finalidad y requisitos de procedencia

 

El artículo 88 de la Constitución Política define a las acciones de grupo como aquellas originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas. Por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en su artículo 145, reguló el medio de control de los perjuicios causados a un grupo. Dicho medio de control tiene como finalidad obtener la reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo de personas por una misma causa, cuando ésta tenga su génesis en hechos, omisiones u operaciones administrativas o, incluso, en actos administrativos, tal y como fue consagrado el inciso segundo de la norma transcrita. Ahora bien, de la normativa especial que regula la materia, esto es, los artículos 3, 46 a 67 y demás normas concordantes de la Ley 472 de 1998, se deduce que, para que una acción de grupo resulte procedente, es necesario que la parte demandante cumpla, entre otros, los siguientes requisitos: 1. Que el grupo de afectados esté integrado al menos por veinte (20) personas (artículo 46). 2. Que cada una de los miembros del grupo haya sufrido un perjuicio individual (artículo 48). 3. Que la acción se ejerza únicamente con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados (artículo 46). 4. Que se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante del mismo (artículo 47). 5. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado (artículo 49).

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88

 

ACCION DE GRUPO - Desplazamiento forzado / MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO - Rechazo de la demanda / FINALIDAD DE LA ACCION DE GRUPO - Diferencia con la finalidad de la acción de tutela / NIEGA ADECUACION DE LA ACCION DE GRUPO A ACCION DE TUTELA - Reparación patrimonial de los perjuicios no se satisface con la acción de tutela

 

Debido a la pretermisión de los requisitos señalados con anterioridad, se torna necesario confirmar la providencia emitida por el Tribunal de primera instancia, no sin antes resolver la petición formulada por la parte actora, en la cual solicita se transmute el presente medio de control en una acción de tutela. Al respecto, haciendo referencia al trámite de las acciones populares y de grupo, el artículo 5 de la Ley 472 de 1998 establece que el funcionario que conoce de dichas acciones deberá tomar las medidas tendientes a adecuar la petición formulada a la acción que corresponda. Dicha adecuación es viable en aquellos casos en los cuales las pretensiones formuladas resulten coherentes con la finalidad y el objeto de la acción a la cual se pretenda adecuar la que fue intentada. Por lo anterior, con el objeto de determinar si resulta factible ajustar el trámite del medio de control intentado por la actora al procedimiento de la acción de tutela, resulta necesario tener claridad acerca de la finalidad que persiguen uno y otro. La acción de tutela tiene como objeto la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales que hayan sido vulnerados o se encuentren amenazados con la acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, en los casos que la ley determine, en aquellas situaciones respecto de las cuales no exista otro medio procesal idóneo para su efectiva protección. Por su parte, la acción de grupo, como ya se mencionó previamente, es un mecanismo procesal de contenido económico, primordialmente, a través del cual se pretende obtener la reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, originados en una misma causa. De lo expuesto, se colige que el propósito que persiguen esas dos acciones es distinto y, por ende, no es dable adecuar el trámite del sub lite al de la acción de tutela, comoquiera que los aquí demandantes pretenden obtener la reparación patrimonial de los perjuicios que, afirman, sufrieron con ocasión del desplazamiento forzoso al que se vieron sometidos, finalidad que no corresponde a aquella. Por otra parte, en atención a lo prescrito en el ya mencionado artículo 5 de la Ley 472 de 1998, la Sala encuentra que, para desatar la controversia, las pretensiones incoadas en el líbelo demandatorio se pueden ajustar al trámite del medio de control de reparación directa, el que, por su finalidad, resulta, en mayor medida, el más adecuado; sin embargo, no es factible ajustar esta acción a dicho trámite, pues, de conformidad con los requisitos establecidos en la normatividad procesal para la admisión de la demanda que se promueva en ejercicio de ese medio de control, se debe, entre otros aspectos, agotar el trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y comparecer al proceso a través de un abogado inscrito , lo que en este asunto no ocurrió.

 

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 46 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 49

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

 

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil trece (2013)

 

Radicación número: 63001-23-33-000-2012-00036-01(AG)

 

Actor: HERMENCIA HERNANDEZ GARZON Y OTROS

 

Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTROS

 

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 27 de septiembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual se rechazó la demanda.

 

ANTECEDENTES

 

1. El 9 de agosto de 2012, Hermencia Hernández Garzón, en nombre propio y en representación de su familia, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, contra la “… NACIÓN COLOMBIANA Ministro del Interior, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Bogotá Unidad Integral para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, Bogotá y Territorial Quindío, Instituto Colombiano del Bienestar Familiar I.C.B.F. Bogotá y Territorial Quindío, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Bogotá Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER Territorial Quindío Defensoría del Pueblo Regional Quindío, Procuraduría General de la Nación Bogotá y Territorial Quindío Gobernación de Quindío Alcaldía Municipal Montenegro Q”[1], con el fin de que se les declarara responsables de la totalidad de los perjuicios que, afirma, le fueron irrogados “…por violación de los Derechos Fundamentales a la Verdad la Justicia la Reparación Integral como Población Desplazada Victima de la Violencia y los derechos Fundamentales a la INDEMNIZACION, La Tierra, Vivienda Urbana o Rural, Proyecto Agrícola, por incumplimiento a los núcleos familiares desplazadas por la violencia en Colombia”[2].

 

2. En auto del 5 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Quindío inadmitió la mencionada demanda, al considerar que existían varios defectos en su formulación, a saber: a) no se estableció el número mínimo de afectados requeridos para que sea procedente incoar el medio de control de la referencia, b) no se ejerció por conducto de un abogado, c) existe una ausencia total de pruebas, d) no hay precisión en los hechos que le dieron origen y e) no se ajusta a los parámetros establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

3. El Tribunal de instancia, en proveído del 27 de septiembre de 2012, rechazó la demanda instaurada, comoquiera que la parte actora no corrigió los defectos anteriormente señalados.

 

4. La parte demandante interpuso, de forma oportuna, recurso de apelación en contra de la anterior providencia, con el objeto de que ésta sea revocada y, en su lugar, se ordene a las entidades demandadas “… que respondan por la indemnización o al que corresponda; que el derecho a la vivienda, indemnización la vida, tierra, no se nos niegue como lo están haciendo hasta ahora y; que el juez de este despacho no se sienta limitado para ejercer estos derechos”[3]. Como sustento de estas solicitudes, manifestó (se transcribe tal como obra en el texto original, incluso con errores):

“A la fecha no ha sido cumplido mis derechos como persona dentro del derecho de amparo dentro del programa de víctima de la violencia que se ordene el cumplimiento de la reparación: por amenazar y vulnerar la Corte Política en sus Art.: 1-2-4-5-11-12-13-23-42-43-44-ley 387/97 Sentencia T-025/2004.

“En cemento que violan en principio del respecto a la dignidad humana el Estado Social Democrático de la República en sus Art. 1 de la C.P.C.

“Art. 5 derecho fundamentales; cuando atentan contra la calidad de vida mínimo vital de supervivencia Art.11 capitulo 2 derechos Económicos sociales y culturales.

“(…)

“La ley 393 de 1997 que desarrolló el artículo 87 de la Constitución Política en el art.9 contemplo la trasmutación de la acción de cumplimiento en acción de tutela para que adecue el trámite de este mecanismo la corte se ha referido en las siguientes sentencias de la siguiente manera sentencia C-1194 C-193/98 ‘Por parte del concejo de Estado ha dado aplicación a la figura de la trasmutación’”[4].

 

CONSIDERACIONES

 

El artículo 88 de la Constitución Política define a las acciones de grupo como aquellas originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas. Por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en su artículo 145, reguló el medio de control de los perjuicios causados a un grupo, en los siguientes términos:

“Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

“Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”.

Dicho medio de control tiene como finalidad obtener la reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo de personas por una misma causa, cuando ésta tenga su génesis en hechos, omisiones u operaciones administrativas o, incluso, en actos administrativos, tal y como fue consagrado el inciso segundo de la norma transcrita.

Ahora bien, de la normativa especial que regula la materia, esto es, los artículos 3, 46 a 67 y demás normas concordantes de la Ley 472 de 1998, se deduce que, para que una acción de grupo resulte procedente, es necesario que la parte demandante cumpla, entre otros, los siguientes requisitos:

1. Que el grupo de afectados esté integrado al menos por veinte (20) personas (artículo 46).
2. Que cada una de los miembros del grupo haya sufrido un perjuicio individual (artículo 48).
3. Que la acción se ejerza únicamente con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados (artículo 46).
4. Que se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante del mismo (artículo 47).
5. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado (artículo 49).

Aclarado lo anterior, procede la Sala a determinar si le asiste razón o no al a quo, en tanto rechazó la acción, al considerar que la parte demandante presentó su escrito con varios defectos que no fueron subsanados en la oportunidad prevista para tal fin.

1. Derecho de postulación.

El artículo 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo establecido en el artículo 229 de la Constitución Nacional, señala que todo aquel que pretenda acceder a la administración de justicia contencioso administrativa debe hacerlo a través de un abogado inscrito, exceptuando los casos en los cuales la ley permita su intervención directa.

El artículo 49 de la Ley 472 de 1998, para el caso específico de las acciones de grupo, dispone que éstas deben ejercerse por conducto de un abogado y que, cuando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados, debe integrarse un comité y el juez debe reconocer como coordinador y apoderado legal del grupo a quien represente el mayor número de víctimas o, en su defecto, al que nombre el comité.

Comoquiera que los demandantes del presente asunto no otorgaron poder a ningún abogado inscrito para que los representara judicialmente en el trámite de la acción y, en su lugar, fue la señora Hermencia Hernández Garzón quien, sin acreditar la calidad de abogada, formuló la pretensión de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en nombre propio y en representación de su familia, se encuentra que se violó la norma en mención, pues no se cumplió con el requisito de postulación.

2. Número mínimo de personas que deben hacer parte del grupo.

El artículo 46 de la Ley 472 de 1998 determina que para que procedan las acciones de grupo, es necesario que éste se encuentre integrado al menos por veinte (20) personas; al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado:

“…se debe tener en cuenta que la acción de grupo puede ser presentada por un número de personas inferior a 20, e incluso por una sola, la cual representará a las demás que hayan sido afectadas individualmente por el hecho dañoso, y ello sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción o haya otorgado poder (artículo 48 de la Ley 472); sin embargo, quien la formula debe proporcionar el nombre de los individuos que conforman el grupo o expresar los criterios que son necesarios para identificarlos y definir la existencia de aquél, y, además, justificar la procedencia de la acción (artículo 52 de la Ley 472).   Por esta razón, es claro que el demandante tiene la carga de demostrar los requisitos previstos en el artículo 46 de la Ley 472 y, entre ellos, que el grupo está integrado al menos por 20 personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales” [5]. 

De conformidad con lo anterior, se tiene que es deber de la parte actora demostrar que el grupo está conformado al menos por veinte personas, sin necesidad de que todas ellas actúen en la formulación de la demanda; así las cosas, lo esencial es que esas personas estén identificadas y que el juez pueda observar con claridad la existencia del grupo de afectados.

En el presente asunto, la demanda fue interpuesta por 3 personas[6] que aducen haber resultado perjudicadas con ocasión del desplazamiento forzoso al que se vieron sometidas en hechos ocurridos en 2008, en el municipio de Chaparral (Tolima); sin embargo, no identificaron otras personas que pudieron haber sido afectadas por dicha situación, razón por la cual no se cumple con el número mínimo de miembros del grupo que exige la ley.

Debido a la pretermisión de los requisitos señalados con anterioridad, se torna necesario confirmar la providencia emitida por el Tribunal de primera instancia, no sin antes resolver la petición formulada por la parte actora, en la cual solicita se transmute el presente medio de control en una acción de tutela.

Al respecto, haciendo referencia al trámite de las acciones populares y de grupo, el artículo 5 de la Ley 472 de 1998[7] establece que el funcionario que conoce de dichas acciones deberá tomar las medidas tendientes a adecuar la petición formulada a la acción que corresponda.

Dicha adecuación es viable en aquellos casos en los cuales las pretensiones formuladas resulten coherentes con la finalidad y el objeto de la acción a la cual se pretenda adecuar la que fue intentada.

Por lo anterior, con el objeto de determinar si resulta factible ajustar el trámite del medio de control intentado por la actora al procedimiento de la acción de tutela, resulta necesario tener claridad acerca de la finalidad que persiguen uno y otro.

La acción de tutela tiene como objeto la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales que hayan sido vulnerados o se encuentren amenazados con la acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, en los casos que la ley determine, en aquellas situaciones respecto de las cuales no exista otro medio procesal idóneo para su efectiva protección.

Por su parte, la acción de grupo, como ya se mencionó previamente, es un mecanismo procesal de contenido económico, primordialmente, a través del cual se pretende obtener la reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, originados en una misma causa.

De lo expuesto, se colige que el propósito que persiguen esas dos acciones es distinto y, por ende, no es dable adecuar el trámite del sub lite al de la acción de tutela, comoquiera que los aquí demandantes pretenden obtener la reparación patrimonial de los perjuicios que, afirman, sufrieron con ocasión del desplazamiento forzoso al que se vieron sometidos, finalidad que no corresponde a aquella.

Por otra parte, en atención a lo prescrito en el ya mencionado artículo 5 de la Ley 472 de 1998, la Sala encuentra que, para desatar la controversia, las pretensiones incoadas en el líbelo demandatorio se pueden ajustar al trámite del medio de control de reparación directa, el que, por su finalidad, resulta, en mayor medida, el más adecuado; sin embargo, no es factible ajustar esta acción a dicho trámite, pues, de conformidad con los requisitos establecidos en la normatividad procesal para la admisión de la demanda[8] que se promueva en ejercicio de ese medio de control, se debe, entre otros aspectos, agotar el trámite de la conciliación extrajudicicial como requisito de procedibilidad[9] y comparecer al proceso a través de un abogado inscrito[10], lo que en este asunto no ocurrió.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”,

RESUELVE:

PRIMERO. CONFÍRMASE el auto del 27 de septiembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

HERNÁN ANDRADE RINCON

 

 

 

MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

 

 

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

[1] Folio 1 del cuaderno 1. Se transcribe tal como obra en el texto original, incluso con errores.

[2]  Folio 1 del cuaderno 1. Se transcribe como obra en el proceso, incluso con errores.

[3] Folio 24 del cuaderno principal. Se transcribe como obra en el proceso.

[4] Folios 23 y 24 del cuaderno principal.

[5]  Auto del 4 de septiembre de 2003. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, proceso 2001-00031 (AG-203), Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez.

[6]  La parte demandante está conformada por Hermencia Hernández Garzón, Dwaith Johanes Matoma y María José Hernández.

[7] “ARTICULO 5. TRÁMITE. El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones.

“El juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.

“Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda”.

 

[8] Sobre la facultad que tiene el juez de modificar el trámite de las acciones constitucionales esta Corporación, en auto del 28 de febrero de 2002, expediente: 2002-0001 (AP-371), Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, ha manifestado: “…la Sala considera necesario aclarar que, para dar cumplimiento de manera efectiva al artículo 5º, el juez debe realizar, en cada caso, el análisis que le permita determinar si la acción incoada se puede adecuar a otra acción, siempre que se cumplan con el lleno de los requisitos establecidos para ella o si, al hacerlo, la nueva acción resultaría improcedente por no cumplir con los requisitos de ley.

(…)

“En conclusión, de lo anterior resulta claro que el juez que recibe una acción popular sí puede, de manera oficiosa, adecuar el trámite al de la acción correspondiente. Sin embargo, éste debe analizar, en cada caso,  si la adecuación resulta o no viable teniendo en cuenta los requisitos de procedibilidad de la nueva acción”.

[9] Artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

[10] Artículo 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.