PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE REPRESENTANTE - Improcedencia porque acusación no contiene circunstancias de modo, tiempo y lugar sobre hechos imputados / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - No se configuró causal frente a representante acusado

 

Las acusaciones formuladas en el escrito de solicitud de pérdida de investidura no tienen vocación de prosperidad porque de las pruebas aportadas por la demandante no puede desprenderse nada distinto de que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, con la intervención del Representante Sergio Cabrera Cárdenas, en calidad de Segundo Vicepresidente, impartió las autorizaciones necesarias para la adquisición de bienes y/o servicios destinados al desempeño de su labor y en el expediente no obra prueba alguna que demuestre lo contrario. Cosa distinta, que no es motivo de análisis en este juicio, es la referida a la ejecución de esas autorizaciones, dentro de la cual, puede afirmarse, al no haberse demostrado lo contrario, no intervino el Representante Sergio Cabrera Cárdenas, ni menos aún fue ordenador del gasto, Las anteriores consideraciones llevan a la Sala Plena a la conclusión de que las acusaciones formuladas por Marco Antonio Urrea contra Sergio Fausto Cabrera Cárdenas, como Representante a la Cámara, por no contener las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre la ocurrencia de los hechos imputados, no tienen vocación de prosperidad, razón por la cual se negará la solicitud de que se decrete la pérdida de su investidura.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

           

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

 

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de abril de dos mil uno (2001)

 

Radicación número: AC-11749

 

Actor: Marco Antonio Urrea

 

Demandado: SERGIO FAUSTO CABRERA CÁRDENAS

 

 

 

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decide, en sentencia de única instancia, la solicitud que, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 184 de la Constitución Política, ha promovido Marco Antonio Urrea, tendiente a que se declare la pérdida de la investidura de congresista que ostenta como Representante a la Cámara, elegido para el período constitucional 1998–2002.

 

 

1. LA SOLICITUD

 

1. 1. La causal de pérdida de investidura invocada

 

La solicitud señala como causal de pérdida de investidura la del artículo 183 numeral 4 de la Constitución Política de Colombia, esto es, la INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS, así como la violación del artículo 289 de la Ley 5ª de 1992, actual Reglamento del Congreso.

 

 

2. 2. Los hechos que le sirven de fundamento

 

El demandante afirma que el Representante a la Cámara, Sergio Cabrera Cárdenas, transgredió las normas constitucionales y legales antes citadas, pues al actuar como Vicepresidente ordenó y autorizó gastos suntuarios e innecesarios para la Corporación Legislativa.

 

Violó así las normas de austeridad en el gasto público expedidas por el Gobierno Nacional, como son los Decretos núms. 1737 y 2209, ambos de 1998, los cuales prohíben realizar recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones con cargo a los recursos públicos.

 

De igual manera, continúa el solicitante, autorizó la contratación de nóminas paralelas o supernumerarias cuando existía suficiente personal en la planta de la Corporación para cubrir todas sus necesidades y exigencias.

 

Ordenada la corrección de la demanda, el solicitante adjuntó las actas de la Mesa Directiva, desde la número 001 hasta la 022, las cuales no necesitan, en su concepto, de un análisis profundo para darse cuenta de los gastos innecesarios en el presupuesto de esa Institución.

 

 

II. LA CONTESTACIÓN A LA SOLICITUD

 

Admitida la solicitud, según lo previsto en la Ley 144 de 1994 y surtida la correspondiente notificación al demandado, éste, por conducto de apoderado, señala que no es cierto que Sergio Cabrera Cárdenas, como Segundo Vicepresidente de la Cámara de Representantes, haya autorizado y ordenado gastos prohibidos por los decretos de austeridad. Además, anota que el demandante no precisa qué gastos se ordenaron y autorizaron y cuáles, según su criterio, estaban prohibidos en aquella época. El demandante traslada al juez la carga de la prueba al no dar la debida explicación y concretar los hechos denunciados, cuando ello es de vital importancia para el proceso.

 

No señala el actor en cuál de las actas, núms. 001 a 0022, de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, constan las violaciones a que alude en el escrito de corrección de la demanda. El Representante a la Cámara intervino en la autorización de contratos necesarios para el funcionamiento de la Corporación, pero no ordenó gasto, ni celebró contrato alguno a nombre de la Cámara de Representantes, toda vez que no se hallaba facultado para ello. Ejerció el cargo de Vicepresidente con decoro.

 

Debe tenerse por no probado el cargo que sustenta la causal invocada, dada su vaguedad y generalidad.

 

 

III. EL TRAMITE

 

1. Por auto de 2 de agosto de 2000 se concedió al solicitante un término de 10 días para que subsanara los defectos de que adolecía la solicitud de pérdida de investidura (v. folios 23 a 25), lo cual hizo dentro del término otorgado;

 

2. Por auto de 24 de agosto del año anterior, se admitió a trámite la solicitud de pérdida de investidura, se ordenaron las notificaciones de rigor y se comunicó a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior (v. folios 95 a 96);

 

3. Por hallarse domiciliado el demandado fuera del país, se comisionó al Cónsul de Colombia en Valencia - España para que llevara a cabo la diligencia mencionada (v. folios 99 a 100);

 

4. Una vez se constituyó en parte el demandado y habiendo otorgado poder, se abrió a pruebas el proceso y se señaló fecha y hora para la práctica de la audiencia pública de que trata el artículo 10 de la Ley 144 de 1994 (v. folios 162 a 167);

 

5. En la fecha y hora señaladas, se llevó a la cabo la audiencia pública ya mencionada.

 

 

1. PRUEBAS

 

Mediante auto de 23 de enero del año en curso, se abrió a pruebas el presente trámite, siendo decretadas las siguientes:

 

1. Pruebas documentales

 

Los documentos aportados por el solicitante:

 

1) La certificación expedida por la Directora Nacional Electoral, en donde consta que Sergio Cabrera Cárdenas figura elegido como Representante a la Cámara por la Circunscripción de Bogotá, D. C., en las elecciones de 8 de marzo de 1998, para el período electoral 1998 - 2002 (v. folio 4);

 

2) La certificación expedida por el Subsecretario General de la Cámara de Representantes, en donde se hace constar que Sergio Cabrera Cárdenas fue elegido Segundo Vicepresidente de la Cámara de Representantes para el período legislativo 1998 - 1999, el día 20 de julio de 1998, según consta en la Gaceta del Congreso núm. 173 de julio de 1998 y que actuó hasta el 20 de julio de 1999, fecha en la cual terminó el mandato conferido por la plenaria de esa Corporación.

 

Además, la Resolución núm. M.D. 0351 de 2000, mediante la cual se concedió al demandado una licencia no remunerada, del 4 de abril al 30 de septiembre de 2000 y tomó posesión en su reemplazo Edgar Antonio Ruiz Ruiz (v. folio 5).

 

3) Las copias de las actas de la Mesa Directiva núms. 001 de 20 de julio de 1998 a 022 de 13 de julio de 1999 (v. folios 28 a 93).

 

 

2. Pruebas solicitadas

 

Por Secretaría, se libraron los siguientes oficios:

 

1) A la Secretaría General de la Cámara de Representantes para que enviara con destino al expediente y a cargo del demandado, “... los soportes correspondientes sobre las necesidades provenientes de las áreas respectivas de la Cámara de Representantes, a fin de establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre los hechos en que se basa la demanda”, durante el período en el cual el Representante Sergio Cabrera Cárdenas se desempeñó como miembro de la Mesa Directiva de esa Corporación, para lo cual se expidió el Oficio núm. 127 de 25 de enero de 2001 (v. folio 170).

 

La respuesta a esa solicitud obra a folio 5 del cuaderno 1.

 

2) A la Secretaría General de la Cámara de Representantes para que certificara “... si hubo delegación de la ordenación del gasto por parte de la Presidencia de la Mesa Directiva, al señor SERGIO CABRERA, durante el período comprendido entre el 20 de julio de 1998 al 20 de julio de 1999”, para lo cual se libró el Oficio núm. 128 de 25 de enero de 2001 (v. folio 170).

 

La respuesta a esa solicitud obra a folio 4 del cuaderno 1.

 

3) A la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes para que informara “... cuáles dependencias intervienen en la consecución de bienes y servicios y que pasos o trámites deben observarse para contratar los mismos”, para lo cual se expidió el Oficio núm. 129 de 25 de enero de 2001 (v. folio 170).

 

La respuesta a esa solicitud obra a folios 1 a 2 del cuaderno 1.

 

4) A la Secretaría General de la Cámara de Representantes para que certificara “... a fin de establecer si el señor ADULFO ENRIQUE LAGO MENDOZA, identificado con la C.C. No. 12.724984 de Urumita (Guajira), trabaja allí y que cargo desempeña”, para lo cual se libró el Oficio núm. 130 de 25 de enero de 2001 (v. folio 172).

 

La respuesta a esa solicitud obra a folio 3 del cuaderno 1.

 

3. Prueba Testimonial

 

Se negó la recepción del testimonio pedido por el apoderado del demandado, en razón de que no reunía los requisitos señalados en los artículos 219 y  220 del Código de Procedimiento Civil.

 

 

4. Prueba técnica

 

No se decretó la práctica de la prueba técnica pedida por el demandado, en razón de que resultaba abiertamente impertinente e inconducente al no guardar relación alguna con los hechos por probar, dado que éstos están referidos a la causal de pérdida de investidura alegada y a ella deben circunscribirse los medios probatorios.

 

 

5. Inspección judicial

 

Se negó la práctica de la inspección judicial pedida en la contestación de la solicitud de pérdida de investidura, dado que a través de las copias ordenadas se cumple el objeto de la misma.

 

6. Interrogatorio de parte

 

Las partes no comparecieron al interrogatorio a instancia de parte pedido en la contestación de la demanda, cuya práctica se señaló para el lunes veintinueve (29) de enero del año en curso, a las 15:00 horas.

 

1. AUDIENCIA PUBLICA

 

Señalada fecha y hora para llevar a cabo la audiencia pública de que trata el artículo 10 de la Ley 144 de 1994, a ésta solamente acudieron el apoderado del demandado y el Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado.

 

 

1. Intervención del Ministerio Público

 

Señala el Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado que la solicitud objeto de este proceso no cumple con el requisito de la debida explicación que señala la Ley 144 de 1994, en su artículo cuarto. Dicho escrito constituye apenas el enunciado de lo que podría ser un memorial formal; pero no hay una exposición detallada y fundamentada en desarrollo de tal enunciado.

 

La demanda fue devuelta por el Consejero Ponente, pero, en el escrito en el que dice subsanarla, el solicitante no solamente no cumple la orden de corrección sino que, aún en forma más parca, dice textualmente que “el representante SERGIO CABRERA CARDENAS, como miembro de la mesa directiva de la H. Cámara de Representantes ordenó y autorizó gastos que para la fecha estaban prohibidos por los decretos de austeridad”. La solicitud siguió adoleciendo entonces de los defectos iniciales que la hacían inadmisible.

 

Esa inadmisibilidad configura una excepción que se opondría a la prosperidad de la pretensión al tipificarse la ineptitud sustantiva de la demanda. La errática redacción de la solicitud constituye un escollo que impide al Ministerio Público hacer su intervención dentro de los lineamientos que le señala la Constitución en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías fundamentales. Se atenta igualmente contra el derecho de defensa del congresista cuestionado y se impide la eficaz administración de justicia por parte del Consejo de Estado.

 

La amenaza contra la eficaz administración de justicia que una solicitud de este género representa, podría llegar a constituir una aviesa metodología para evitar que el Consejo de Estado pueda decretar la desinvestidura de un congresista, cuando realmente sean acreditadas las causales, con la singular tesis de la cosa juzgada puesto que, según la prescripción del artículo 15 de la Ley 144, “No se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado.”

 

No obstante lo anterior, si se analiza el texto de la solicitud, se tiene que el accionante cita como violado el artículo 298 de la Ley 5ª de 1992 por cuanto, como Segundo Vicepresidente de la Cámara, el señor Cabrera Cárdenas, ordenó y autorizó gastos suntuarios e innecesarios para la Corporación Legislativa. Completamente desenfocada o, como se dice en el argot popular, “traída de los cabellos” encuentra el Ministerio Público esta sindicación del libelista, por cuanto el tema de dicho artículo nada tiene que ver con la destinación de dineros públicos y, además, porque esa norma ya había sido declarada inexequible por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-319 del 14 de junio de 1994.

 

Dice igualmente el solicitante que el Representante demandado también violó los decretos de austeridad números 1737 y 2209 de 1998, mediante los cuales se prohibe realizar recepciones, fiestas, agasajos y conmemoraciones con cargo a los recursos públicos y la contratación de nóminas paralelas o supernumerarias, existiendo el personal de planta suficiente en la Corporación para cubrir las necesidades y exigencias del caso. En cuanto a lo primero, no señala el peticionario cuáles fueron las recepciones, fiestas, agasajos y conmemoraciones que fueron autorizadas por el representante Cabrera. Analizadas las actas aportadas al proceso, se encuentra que en la número 019 del 18 de mayo de 1999, bajo el rubro “Gastos de Protocolo”, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, teniendo en cuenta la visita de diferentes delegaciones internacionales, personajes y diplomáticos extranjeros a la Corporación, autorizó en forma genérica al presidente de la misma, para que apruebe los gastos ocasionados por las atenciones, alojamiento y demás. Sin embargo, establece como condición que dichas erogaciones se hagan “dentro de las normas regalos vigentes”. No señala el accionante cuáles fueron las erogaciones realizadas ni en qué punto extralimitaron tales normas. El acta, por lo demás, no está firmada por el Segundo Vicepresidente señor Sergio Cabrera. Así mismo, aparece una autorización para los gastos ocasionados por la realización del seminario “Mujer Nuevo Milenio” en el día internacional de la mujer, sin que se aprecie cuáles fueron esos gastos ni cuáles sus costos.

 

De manera similar, si bien en algunas de las actas se autoriza la contratación de servicios personales, “teniendo en cuenta que la planta actual de funcionarios de la Corporación, no es suficiente para atender todas las labores legislativas y administrativas de la Cámara de Representantes”, no se preocupa el solicitante de demostrar que esa afirmación, la de no ser suficiente el personal, no estaba de acuerdo con la realidad, para poder así constatar la violación de la norma cuando exige que la contratación sea indispensable para el normal funcionamiento de la entidad, o para la prestación de los servicios a su cargo, según el artículo 21 del Decreto 1731 de 1998 (modificado por el artículo 9º del Decreto 2209 del mismo año). No podría entonces hablarse de nóminas paralelas.

 

Analizada así la demanda de desinvestidura, queda claramente demostrado que no se ocupó el solicitante, como ya se ha hecho notar, de demostrar la indebida destinación de dineros públicos, fundamento de su acusación.

 

En reciente sentencia, el Consejo de Estado, Expediente núm. AC-10526, con ponencia del Consejero doctor Tarsicio Cáceres Toro, se pronunció sobre este aspecto, el cual, mirada la solicitud de pérdida de investidura desde esa óptica, lleva a concluir que ante la ostensible deficiencia de la misma, el Agente del Ministerio Público impetra a la Sala que declare la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y que en el caso de hacer un pronunciamiento de fondo, se abstenga de decretar la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Sergio Cabrera Cárdenas.

 

 

2. Intervención del apoderado del demandado

 

La solicitud de pérdida de investidura presentada por Marco Antonio Urrea no es procedente, ya que no señala cuáles, según su criterio, son los hechos o supuestos fácticos que configuran los gastos suntuarios e innecesarios, las fiestas, agasajos o conmemoraciones y la contratación de nóminas paralelas que denuncia, lo que imposibilita el ejercicio del derecho defensa del congresista, haciendo evidente que la acusación es temeraria y de mala fe, ya que simplemente anexa las actas de la Mesa Directiva y espera que el Juzgador asuma la carga de la prueba.

 

Dentro del juicio se estableció que el representante SERGIO CABRERA no incurrió en la conducta que le endilga el solicitante. Por el contrario, el acusado no dispuso, ni comprometió o dio destino diferente a suma o recurso público alguno, lo cual quedó demostrado con la prueba allegada al proceso y solicitada por el Despacho a la Cámara de Representantes, en donde se pide a esa Corporación informar, con destino a este proceso, si el demandado fue o no ordenador del gasto durante su desempeño como parlamentario, a lo cual responde la Cámara con el oficio No. S.G.2.0084.01, de fecha 25 de Enero de 2001, emitido por el Secretario General de esa Corporación, en donde dice: “En atención a su solicitud de la referencia, me permito manifestarle que una vez revisados los archivos que reposan en esta Secretaría, no se halló acto administrativo alguno que delegara la ordenación del gasto por parte de la Mesa Directiva al señor SERGIO FAUSTO CABRERA CARDENAS, durante el período comprendido entre el 20 de Julio de 1.998 al 20 de Julio de 1.999”, es decir, que durante el ejercicio de su cargo el Representante demandado no pudo haber dispuesto o comprometido suma alguna de dinero, toda vez que no fue ordenador del gasto mientras se desempeñó como miembro de la Mesa Directiva.

 

En su calidad de Segundo Vicepresidente y en cumplimiento de esa función nunca ordenó fiestas, agasajos o conmemoraciones, ni actúo con intención de figurar, de hacer protagonismo utilizando recursos públicos, o hacerse notorio en forma alguna. Por el contrario, su conducta fue prudente y discreta y se dedicó únicamente a realizar en forma oportuna y transparente las labores que le fueron encomendadas. Obra igualmente en el plenario la prueba solicitada por el Despacho, requiriendo a la Cámara de Representantes para que informara con destino al proceso cuáles dependencias intervienen en la consecución de bienes y servicios y qué pasos o trámites deben observarse para contratar los mismos. Responde la doctora CONSUELO CRUZ MEJIA, Jefe de la Oficina Jurídica de la Cámara de Representantes, a través oficio No.D.J.4-0024-2001 de fecha 26 de enero de 2001, que las dependencias que intervienen en la adquisición de bienes y servicios son: la Mesa Directiva, la Dirección Administrativa, junto con las divisiones de Servicios, Jurídica, Financiera y de Presupuesto. La División de Servicios canaliza las necesidades que presentan las diferentes dependencias de la entidad y remite lo solicitado a la Dirección Administrativa, quien a su vez lo presenta a la Mesa Directiva. Allí se autorizan las compras y el valor del contrato o, si se trata de contratos de prestación de servicios profesionales o técnicos, se analiza la necesidad del mismo y la falta de personal en planta, es decir, que el procedimiento para dotar a la entidad de los bienes y servicios necesarios para su marcha y buen funcionamiento, se inicia con la identificación de necesidades de cada área de la Cámara de Representantes y continúa con el posterior procedimiento establecido en la Ley 80 de 1993.

 

Así mismo, se dejó establecido que el Representante a la Cámara SERGIO CABRERA no pudo haber contrariado el artículo 298 de la Ley 5ª de 1.992, debido a que ese artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-319 de 14 de junio de 1.994, Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara. Es de anotar que el demandante, al anexar en la corrección de la demanda como prueba las actas de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes núms. 001 a 0022, del período comprendido entre el 20 de julio de 1998 y el 20 de julio de 1999, no precisó en cuáles de ellas se configuró la causal de indebida destinación de dineros públicos y no da la “debida explicación”, actuación que vulnera los principios enunciados del debido proceso y el derecho de defensa, pues no concreta los hechos, cuando ello es de vital importancia para el proceso. No señala en cuál de las actas núms. 001 a 0022 de la Mesa Directiva, anexadas, se encuentran las violaciones a que alude en su escrito de corrección y se observa que en las actas aportadas por el demandante se tomaron “varias decisiones” de Mesa Directiva.

 

En el caso particular, las actas tocan temas relacionados con la contratación de bienes y servicios necesarios para el funcionamiento de la Corporación, por lo cual, el fundamento fáctico de la prueba sigue siendo vago e impreciso. Es de anotar que el solicitante no tuvo en cuenta que hay actas de Mesa Directiva que el Representante a la Cámara SERGIO CABRERA no firmó. Debe precisarse que las actuaciones del citado Representante a la Cámara, en su calidad de Segundo Vicepresidente, fueron todas basadas en la ley y los reglamentos, a fin de surtir a la Corporación de los bienes y servicios necesarios. Nunca ordenó gasto alguno contra el presupuesto de la Corporación. El trámite contractual y la ordenación del gasto, son eventos posteriores.

 

No existió la indebida destinación de dineros públicos (art. 183, numeral 4, de la Constitución Política), pues no se ha demostrado a través de prueba o hecho concreto que el Representante a la Cámara SERGIO CABRERA haya incurrido en conducta constitutiva de causal de indebida destinación de dineros públicos, ni en la demanda inicial, como tampoco en la corrección de la misma.

 

Esa causal hace referencia a que se dio destino diferente a un recurso presupuestal, evento que no sucedió, toda vez que se probó que el demandado no dispuso de suma alguna, ni comprometió recurso público alguno.

 

La ley no precisa esta causal de pérdida de investidura, el Consejo de Estado ha dicho que su elemento tipificador está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público (art. 123 de la Constitución Política), con su conducta funcional al ejercer la competencia de que ha sido investido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc., configuración típica que no ha ocurrido aquí.

 

Debe entonces tenerse como no probada la causal, pues sin fundamento fáctico expresamente señalado por el actor, no hay cargo.

 

Además de las falencias anotadas, a folios 26 y 27 del plenario obra la corrección de la solicitud inicial, que el Despacho había ordenado. Ese escrito carece del requisito de la presentación personal por parte del solicitante ante la Secretaría General del Consejo de Estado o ante autoridad competente. Además, una vez cotejadas las firmas que obran a folios 3 y 27 del cuaderno principal, se concluye que la firma que aparece a folio 3 no es la misma que aparece a folio 27, con la cual se subsana la demanda. Este convencimiento llevó al apoderado del demandado a solicitar en la contestación de la demanda la prueba técnica grafológica de las firmas del solicitante, ya que en el evento de no ser su firma la que obra a folio 27, del escrito de corrección de la demanda, no se habría cumplido por parte del solicitante con lo ordenado por el Despacho y por lo tanto se configuraría la excepción de INEPTITUD FORMAL DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS PROCEDIMENTALES.

 

Aparte de la configuración de esta excepción, se debe dar eventualmente traslado a la justicia penal para que se inicien las investigaciones a que haya lugar.

 

El Representante a la Cámara SERGIO CABRERA no ha actuado con culpa, dolo o intención de malversar los bienes públicos, no ha utilizado su investidura para buscar beneficio político, económico o social en forma personal o para terceros. El país conoce su espíritu altruista, desinteresado y de permanente preocupación por la patria y su gente. En la actualidad reside en la ciudad de Valencia (España), a donde se trasladó por motivos de seguridad con una licencia no remunerada que le concedió la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.

 

En conclusión, el análisis de los cargos y hechos invocados en la solicitud inicial y en el escrito de corrección de la misma, cotejados con los elementos probatorios que obran en el plenario, demuestran que el Representante a la Cámara SERGIO CABRERA no dispuso, ni comprometió recurso público alguno, por cuanto no fue ordenador del gasto durante su desempeño como congresista, ni autorizó recursos para fines diferentes, prohibidos o innecesarios o pretendió obtener un interés patrimonial personal o de terceros o un detrimento patrimonial en contra del Estado. Por el contrario, actuó con prudencia y atendiendo las necesidades y requerimientos propios de su cargo.

 

 

 

1. CONSIDERACIONES

 

1. 1. Competencia de la Sala

 

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer de la solicitud de pérdida de investidura de congresistas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 184 y 237, numeral 5, de la Constitución Política; 1º de la Ley 144 de 1994; y 37, numeral 7, de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia.

 

 

V. 2. La excepción de inepta demanda

 

Tanto el Agente del Ministerio Público como el apoderado del demandado coinciden en proponer la excepción de inepta demanda y, por ende, solicitan que así se declare.

 

La ineptitud formal de la demanda se presenta cuando faltan requisitos formales o en ella se detecta una indebida acumulación de pretensiones, según lo establece el numeral séptimo del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil.

 

El artículo 4º de la Ley 144 de 1994 señala que la solicitud de pérdida de investidura de un congresista, debe formularse por escrito y contener, al menos:

 

 

“a) Nombre y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula;

 

            “b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional;

 

            “c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación;

 

            “d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere del caso;

 

            “e) Dirección del lugar en donde el solicitante recibirá las notificaciones a que haya lugar.

 

            “Parág. No será necesario formular la solicitud a través de apoderados”.

 

 

 

En el análisis de los requisitos de la solicitud de pérdida de investidura de congresista, no debe olvidarse que se está frente a una acción pública, cuyo ejercicio no necesita de apoderado, razón por la cual el juez debe ser amplio al ejercer su facultad de interpretar la demanda, sin incurrir en tolerancia con el uso temerario de la acción.

 

De los anotados requisitos, el único que echan de menos los excepcionantes es el señalado en el literal c) transcrito, ya que consideran que en la solicitud de pérdida de investidura no se da la explicación que reclama la ley, la cual fue causa de inadmisión de la demanda y por ello se ordenó su corrección.

 

La explicación que el solicitante dio al respecto, se refiere a que el Representante a la Cámara Sergio Cabrera ordenó y autorizó gastos prohibidos, en aquel entonces, por las normas que restringían el gasto público, toda vez que se llevaron a cabo, con cargo al presupuesto de la mencionada Corporación, recepciones, gastos, agasajos o conmemoraciones y se autorizó la contratación de nóminas paralelas o supernumerarias sin necesidad, ya que había suficiente personal de planta para cubrir las necesidades y exigencias del servicio.

 

Con base en la explicación mencionada, respecto de la cual la ley no especifica en qué debe consistir, se tramitó la solicitud, sin detenerse a pensar, por no poder hacerse en ese momento, si esa afirmación se hallaba debidamente sustentada en las pruebas que, desde un inicio, llevaran al convencimiento de que el Representante a la Cámara habría quebrantado la ley.

 

Se trata, entonces, no de una falencia de requisitos, entendida ella como una excepción destinada a enervar la pretensión de Marco Antonio Urrea, sino de un problema probatorio que debía ser resuelto, no al admitirse la solicitud, sino en el momento procesal oportuno, una vez las partes hubieran conocido y controvertido el material probatorio.

 

De otra parte, el Agente del Ministerio Público y el apoderado del Representante a la Cámara consideran que la demanda no ha debido tramitarse porque la firma que aparece en el escrito de corrección de la solicitud no es la misma de la persona que suscribió el escrito inicial, de donde concluyen que el actor no obedeció el auto que ordenó la corrección de la demanda. Decretada, de oficio, una prueba grafológica, pudo establecerse que las firmas procedían de la misma persona, lo cual deja sin fundamento la excepción de ineptitud formal de la demanda por falta de requisitos procedimentales.

 

Las razones anteriores demuestran que no prosperan las excepciones propuestas por el Ministerio Público y el demandado.

 

 

3. 3. La pérdida de investidura

 

El artículo 184 de la Carta Política estipula que cualquier ciudadano o la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente puede solicitar la pérdida de investidura de los congresistas, y el artículo 183 ibídem señala las causales que se pueden invocar para el efecto. De conformidad con el artículo 277, numerales 6 y 7, ibídem, también la puede solicitar el Procurador General de la Nación, directamente o por intermedio de sus delegados.

 

La Sala ha reiterado en varias ocasiones el carácter de mecanismo de control político y ético que tiene esta acción pública y su consecuente finalidad de purificar las costumbres políticas, rescatar la dignidad e imagen del Congreso de la República y enaltecer la dignidad del Congresista, así como asegurar la necesaria dedicación de sus integrantes a las funciones que les corresponde por mandato de la Constitución y la ley.

 

Se encuentra debidamente acreditado por el solicitante que Sergio Cabrera Cárdenas, por haber sido elegido Representante a la Cámara para el período 1998 - 2002, es sujeto pasivo de la acción incoada, según certificación obrante a folio 4 del cuaderno núm. 1.

 

La Sala procede entonces a valorar la situación procesal.

 

Como sustento de la pretensión, Marco Antonio Urrea adjunta a su solicitud copia de las actas de Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, núms. 001 a 0022, las cuales permiten advertir las distintas decisiones adoptadas, sobre todo aquéllas que tienen relación con la ejecución presupuestal.

 

Un análisis detenido de esas pruebas muestra que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en las sesiones comprendidas entre el 20 de julio de 1998 y el 13 de julio de 1999, en total 22 sesiones (v. folios 28 a 93), autorizó la contratación de bienes y servicios para el desarrollo de la actividad legislativa, como son, por ejemplo: la reposición y mantenimiento de equipos de oficina; la contratación del servicio de fotocopiado y de restaurante con el fin de atender los requerimientos del desarrollo del proceso legislativo; la adquisición de la dotación para los servidores públicos que por ley lo requieren; las distintas publicaciones con la Imprenta Nacional; la capacitación de los funcionarios; la renovación de la suscripción de revistas y periódicos; la contratación con los canales locales de televisión para la transmisión del programa institucional de la Cámara de Representantes; la renovación de las pólizas de seguro que amparan los vehículos de la Corporación; el mantenimiento de equipos de sonido de la Corporación; el suministro de combustible y lubricantes para los vehículos; la compra de elementos de papelería; la ampliación de la memoria RAM de los computadores de la Cámara; la adecuación de oficinas y la dotación de la oficina de prensa. El objeto de las autorizaciones impartidas era la satisfacción de las necesidades de la Cámara de Representantes, sin que de allí se vislumbre el manejo torticero y escondido que denuncia Marco Antonio Urrea, quien, por demás, no aportó prueba alguna que desvirtúe la conducta del Representante Cabrera Cárdenas.

 

Respecto de la afirmación de que se autorizó la celebración de “... fiestas, agasajos y conmemoraciones ...”, la revisión de las actas aportadas como prueba de esa acusación no permite apreciar la veracidad de la indebida destinación de dineros públicos.

 

En cuanto a la otra acusación formulada por el actor, relativa a la contratación de nóminas paralelas a la planta de personal, debe tenerse en cuenta que esa autorización se impartió para la vinculación de “... Asesores, profesionales, auxiliares administrativos, supernumerarios y todo aquel personal necesario para llevar a cabo las labores en las distintas dependencias de la Corporación”, de conformidad con sus necesidades y teniendo como fundamento que “... la planta de personal de la corporación no es suficiente para atender las labores legislativas y administrativas de la Cámara de Representantes”.

 

Como acaba de verse, las acusaciones formuladas en el escrito de solicitud de pérdida de investidura no tienen vocación de prosperidad porque de las pruebas aportadas por la demandante no puede desprenderse nada distinto de que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, con la intervención del Representante Sergio Cabrera Cárdenas, en calidad de Segundo Vicepresidente, impartió las autorizaciones necesarias para la adquisición de bienes y/o servicios destinados al desempeño de su labor y en el expediente no obra prueba alguna que demuestre lo contrario.

 

Cosa distinta, que no es motivo de análisis en este juicio, es la referida a la ejecución de esas autorizaciones, dentro de la cual, puede afirmarse, al no haberse demostrado lo contrario, no intervino el Representante Sergio Cabrera Cárdenas, ni menos aún fue ordenador del gasto, tal y como se desprende de los Oficios núms. D.J.4-0024-2001, de 26 de enero de 2001, enviado por la Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes y S.G.2.0084.01, de 25 de enero pasado, emanado de la Secretaría General de misma Corporación (v. folios 1 a 2 y 4 c. ppal.).

 

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala Plena a la conclusión de que las acusaciones formuladas por Marco Antonio Urrea contra Sergio Fausto Cabrera Cárdenas, como Representante a la Cámara, por no contener las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre la ocurrencia de los hechos imputados, no tienen vocación de prosperidad, razón por la cual se negará la solicitud de que se decrete la pérdida de su investidura.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

 

Primero.- DECLARASE no probada la excepción de inepta demanda.

 

Segundo.- NO SE DECLARA LA PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA del Representante a la Cámara SERGIO FAUSTO CABRERA CÁRDENAS.

 

 

COMUNÍQUESE lo dispuesto en esta sentencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, a la Presidencia del Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior, para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

 

 

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada en la fecha.

 

 

 

 

MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente

 

 

 

 

MARIO ALARIO MÉNDEZ                                               ALBERTO ARANGO MANTILLA

 

 

 

 

 

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                               GERMÁN AYALA MANTILLA

 

 

 

 

TARSICIO CÁCERES TORO                                         JESÚS MARÍA CARRILLO B.

 

 

 

 

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ                            MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

 

 

 

 

ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ E.                             RICARDO HOYOS DUQUE        

 

 

 

 

JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE                      LIGIA LOPEZ DIAZ                       

 

 

 

 

ROBERTO MEDINA LÓPEZ                                          GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

 

 

 

 

OLGA INÉS NAVARRETE B.                                         ANA MARGARITA OLAYA FORERO

 

 

 

 

 

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO                     MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

 

 

 

 

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ                             NICOLÁS PAJARO PEÑARANDA

 

 

 

 

DARÍO QUIÑÓNES PINILLA                                          GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

 

 

 

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General

 

 

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Ante acusación indeterminada debió dictarse sentencia inhibitoria / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / RESOLUCIÓN DE ACUSACIÓN

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejero Ponente: MANUEL URUETA AYOLA

 

Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil uno (2.001).

 

Actor: MARCO ANTONIO URREA BELTRÁN

 

Referencia: Expediente AC-11.749. Solicitud de pérdida de la investidura de congresista del Representante SERGIO CABRERA CÁRDENAS

 

 

SALVAMENTO DE VOTO

 

El ciudadano Marco Antonio Urrea Beltrán solicitó se decretara la pérdida de la investidura de congresista del Representante a la Cámara Sergio Cabrera Cárdenas.

 

El Consejo de Estado, mediante sentencia de 17 de abril pasado, que debió ser inhibitoria, denegó esa solicitud.

 

Discrepamos de esa sentencia por las razones que se expresan enseguida.

 

El principio de la congruencia es “principio normativo que exige identidad jurídica entre lo resuelto, en cualquier sentido, por el juez en la sentencia y las pretensiones y excepciones planteadas por las partes […] y entre la sentencia y las imputaciones formuladas al procesado y las defensas formuladas por este contra tales imputaciones; en todos los procesos, también, entre la sentencia y lo ordenado por la ley que sea resuelto de oficio por el juzgador”, principio de extraordinaria importancia, pues se     liga íntimamente al derecho constitucional de defensa, que exige que el demandado o acusado “en cualquier clase de proceso conozca las pretensiones que contra él o frente a él se han formulado, por lo que la violación de la congruencia implica la de aquel derecho; la actividad probatoria, las excepciones o simples defensas y las alegaciones, se orientan lógicamente por las pretensiones, imputaciones, excepciones y defensas formuladas en el proceso”[1].

 

Es que, según el artículo 29 de la Constitución, el respeto a los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso exige que el demandado conozca el acto que se le impute y que se observe la plenitud de las formas propias de cada juicio.

 

Así, según lo establecido en el artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, la solicitud de pérdida de investidura debe contener la invocación de la causal correspondiente y su debida explicación, esto es, la indicación del motivo que, según la Constitución, da lugar a la sanción y, sobre todo, el señalamiento concreto de los hechos que lo constituyen en el caso de que se trate.

 

Y conforme a lo dispuesto en el artículo 9.º de la misma ley el congresista acusado dispone de tres días contados a partir de la notificación del auto admisorio para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud y pedir o aportar las pruebas que estime conducentes.

 

La sentencia que finalmente se dicte, entonces, debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, que delimita la materia sobre la que ha de hacerse el juzgamiento, esto es, que el congresista acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos que le fueron precisamente imputados, y no por hechos que no fueron aducidos en la solicitud y que, por lo tanto, no conoció en oportunidad y de los cuales no pudo defenderse adecuadamente. No puede el Consejo de Estado en el curso del juicio mudar o adicionar con otros los hechos en que se basa la acusación, en lo cual es intangible.

 

En ello va envuelto el derecho de defensa del imputado, que no puede ser sorprendido con decisiones extrañas a esos hechos.

 

Así ocurre también en el proceso penal, y no podría ser de otra manera.    Es así que, según lo establecido mediante el artículo 442, numeral 1,        del Código de Procedimiento Penal, la resolución de acusación debe     contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar.  Así, la acusación señala los límites dentro de los cuales ha de desenvolverse el juicio y delimita, por lo mismo, las potestades del juez, de manera que el acusado solo podría ser condenado por los hechos de que se le acuse o absuelto solo de esos hechos. Y por ello, conforme al artículo 220, numeral 2, del mismo Código, es causal de casación no estar la sentencia en consonancia con cargos formulados en la resolución de acusación.

 

En este sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, es abundante y reiterada.  Por ejemplo, en sentencia de 2 de agosto de 1.995, dijo:

 

“La elaboración de los cargos en cuanto a la tipicidad implica precisión sobre los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo, tiempo y lugar que los especifiquen   […]. El marco dentro del cual se debe desarrollar el juicio está determinado por la resolución de acusación, en donde el Estado, por conducto del fiscal, le indica al incriminado cuáles son los cargos que le formula, para que él pueda proveer a su defensa con la seguridad de que no va a ser sorprendido con una condena por hechos o situaciones distintas. De igual modo, los sujetos procesales tendrán en dicha resolución un punto de referencia definido sobre las pruebas que pueden presentar y solicitar en el período probatorio de la causa, las cuales se deben limitar a las que sean conducentes y eficaces para corroborar, degradar o desvirtuar la acusación, no siendo de recibo las que pretendan dar lugar a nuevos cargos”[2].

 

En sentencia de 10 de diciembre de 1.997 dijo la Corte que, como había sido explicado reiteradamente, “dicho acto procesal, proferido con las debidas formalidades, es ley del proceso y posibilita la defensa del acusado quien, mediante esa decisión, conoce las imputaciones que se le formulan y por ende adopta las medidas que considere necesarias para su defensa; además limita los poderes del juzgador al momento de proferir la sentencia definitiva”[3].

 

En sentencia de 11 de marzo de 1.998 dijo también:

 

“La falta de consonancia entre la sentencia y la resolución de acusación es un error que afecta el debido proceso, para cuya demanda el legislador previó una causal de casación específica en el numeral 2 del artículo 220 del estatuto procesal, y la forma de subsanar la irregularidad que consiste en casar el fallo y dictar el de reemplazo, numeral 1 del artículo 229 ibídem”[4].

 

En sentencia de 21 de abril de 1.998 reiteró la Corte que “debe haber una estricta consonancia fáctica y jurídica entre la sentencia y la resolución de acusación”, y que independientemente de las críticas que puedan hacerse contra el sistema de congruencia acogido por la ley procesal penal, lo cierto es que esa exigencia “constituye una garantía importante para el procesado, y da claridad a los demás sujetos procesales sobre lo que puede ser su intervención de ahí en adelante, pues la sentencia se limitará a resolver los cargos formulados en la acusación, sin que pueda introducir hechos no comprendidos en ella”[5].

 

Y en sentencia de 17 de marzo de 1.999 advirtió la Corte que la sentencia “es el acto procesal naturalmente llamado a dar fin al proceso, a resolverlo de manera definitiva.  Pero en ella –dijo la Corte– el juzgador viene atado, circunscrito, por la resolución acusatoria.  El alcance de esta limitación es lo que en el fondo constituye el principio de congruencia”[6].

 

Otras muchas sentencias podrían citarse en el mismo sentido.

 

La doctrina, incontestablemente, ha explicado también el asunto, así:

 

“Una de las constantes del proceso penal en Colombia es la exigencia de correlación entre acusación y sentencia. Esto significa que, en todo caso, la sentencia debe tener como fundamento el hecho histórico investigado durante el proceso y que ha sido concretado en la acusación. En otros términos: la acusación cumple la función primordial de delimitar el objeto de la relación jurídica, puesto que la sentencia como acto que concluye el proceso, debe proferirse en correspondencia con los hechos que motivaron la acusación y los imputados a quienes se formuló pliego de cargos.

 

[...].

 

Se exige necesariamente la identidad del hecho, porque el imputado no puede ser condenado por comportamientos diferentes de los señalados en la resolución de acusación. Se entiende que hay un hecho diferente cuando se modifica la conducta y el objeto material, como en el caso en que se acusa por el delito de estafa y se condena por perturbación de la posesión sobre inmueble”[7].

 

Ahora bien, la resolución de acusación, ya se dijo, debe contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar, pero “es necesario, además, que los hechos estén claramente individualizados en la resolución de acusación”[8], pues solo así es posible hacer congruentes la sentencia y la acusación, y solo así se permite al imputado el ejercicio de su derecho a la defensa.

 

En efecto, según el artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal, el proceso es nulo cuando se viola el derecho a la defensa, y ello ocurre, entre otros eventos, “si en la pieza acusatoria falta la motivación sobre el hecho constitutivo del gravamen o la degradación, o la misma es ambigua o contradictoria, o el funcionario imagina soportes empíricos o racionales que no existen o que lógicamente no pueden inferirse dentro del proceso (absurdo), pues en tal caso la sentencia no puede dictarse porque carecería del apoyo acusatorio necesario para su congruencia”, ha dicho la Corte, entre otras muchas, en sentencia de 4 de febrero de 1.999[9].

 

En este sentido, aun antes de la vigencia del Código que hoy rige, en  sentencia de 13 de noviembre de 1.980, entre otras, dijo la Corte:

 

“[Es] causal [de nulidad] supralegal o de origen constitucional, por quebrantamiento del debido proceso y del derecho de defensa, la formulación anfibológica de los cargos imputados al procesado en el auto de proceder [hoy resolución de acusación], de manera que no le resulte posible a la defensa, en tales circunstancias, determinar con precisión los medios adecuados tendientes a desvirtuar la acusación, ni saber, a ciencia cierta, cuál de las varias posibles interpretaciones ha de acogerse en la sentencia, con el riesgo de que la actividad profesional del defensor se haya encaminado hacia la demostración de la inocencia del procesado por una de tales interpretaciones y éste resultar condenado, a la postre, a causa de una diferente, de origen judicial”[10].

 

En sentencia de 28 de agosto de 1.981 explicó también que el auto de llamamiento a juicio o de proceder -hoy resolución de acusación- no era un acto procesal de forma libre, que el juez pudiera realizar de cualquier manera, y de ahí que:

 

“[...] la imperfección sustancial de esa providencia, v. gr. la imprecisa o ambigua definición del delito imputado o la deficiente formulación del cargo, de modo que perturbe o imposibilite el normal ejercicio de la defensa, o haga imposible o difícil la aplicación del derecho en la sentencia, genere la nulidad supralegal consagrada en el artículo 26 de la Constitución [hoy artículo 29], en la medida en que ésta demanda, para la legalidad del juzgamiento, la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”[11].

 

Y en sentencia de 28 de marzo de 1.985, dijo la Corte:

 

“El auto de proceder es pieza fundamental dentro del esquema procesal previsto en el ordenamiento vigente, como que representa el pliego de cargos que formula el Estado al procesado para que de ellos se defienda en el plenario. […]. Una de las mayores deficiencias que puede ostentar un auto de proceder radica en la inapropiada formulación de los cargos, porque no se concretan debidamente o porque se presentan     en forma ambigua o contradictoria de modo que no exista certidumbre sobre la acusación, con lo que se impide o dificulta en grado sumo la defensa del enjuiciado, a más de que la sentencia carece de un presupuesto básico, ya que ella debe dictarse en consonancia con los cargos deducidos en el auto de proceder. […]. Un auto de proceder que adolezca del grave vicio de la indefinición y de la ambigüedad en la formulación de los cargos que imposibilite la defensa e impida la aplicación del derecho en la sentencia, viola las formas propias del juzgamiento y, por tanto, será nulo”[12].

 

Muchas más sentencias podrían citarse en este sentido.

 

Entonces, la acusación debe ser precisa y determinada, pues lo contrario afectaría las bases mismas del juicio y atentaría contra el derecho de defensa del acusado, de manera que cuando sea ambigua o contradictoria el proceso será nulo. Y solo si la acusación es precisa y determinada resulta posible hacer congruentes la sentencia y la acusación.

 

En los procesos disciplinarios ocurre también que, según los artículos 92, numerales 3 y 5, y 152, especialmente, del Código Disciplinario Único, el auto de cargos, o sea, la acusación, debe contener la indicación de la conducta que podría ser constitutiva de la falta que se imputa, para que el disciplinado presente descargos, de manera que el imputado solo podría ser sancionado por los hechos de que se le acusa y que constituyen los cargos que se le oponen, o absuelto de esos mismos cargos.

 

Y es motivo de nulidad del proceso disciplinario, entre otros, la ambigüedad de los cargos, dice el artículo 131, numeral 3, del mismo Código.

 

El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia de 9 de junio de 1.994, dijo:

 

“Es un principio de derecho procesal, de claridad meridiana e indiscutible, que la sentencia tiene que estar, ya sea absolutoria  o condenatoria, en consonancia con los cargos formulados.   Esto es, se debe absolver o condenar por los cargos concretos formulados en la acusación, de lo contrario se presenta el fenómeno jurídico irregular conocido como falta de consonancia de la sentencia con los cargos (artículo 220, numeral, 2 del decreto 2.700 de 1.991). […]. Ello indica que no se atendió el objeto de la acusación, dictándose una sentencia inane con fundamento en cargos inexistentes habida cuenta de que fueron objeto de auto inhibitorio, lo que origina una irregularidad que trasciende al grado de nulidad, al incurrirse en la causal del numeral 2 del artículo 304 del decreto 2.700 de 1.991, y así lo declarará la Sala de oficio, en orden a que el a quo dicte nuevamente la sentencia sujetándose a los parámetros que para el efecto fijan las normas arriba señaladas. Lo anterior significa que se violó el debido proceso, pero además, eventualmente, en caso de no corregirse el yerro anotado, se incurriría en la causal de nulidad por violación al derecho de defensa (artículo 304, numeral 3, ibídem)”[13].

 

Y en sentencia de 21 de julio de 1.995, dijo el mismo Consejo:

 

“Es incuestionable la importancia del pliego de cargos en el derecho disciplinario, equiparable a la resolución de acusación  en el derecho penal, por tratarse de la actividad del Estado    para concretar los límites de la imputación, que serán a la vez    el ámbito de la sentencia. Por ello las imputaciones que se  hagan deben ser diáfanas, precisas, concretas, carentes de ambigüedad, para no socavar con una formulación imprecisa las bases mismas del juzgamiento, con evidente lesión del derecho de defensa.

 

La Corte Suprema de Justicia en materia penal y esta Sala en    el campo disciplinario han sostenido reiteradamente que la formulación anfibológica de los cargos genera nulidad por quebranto de las formas propias de cada juicio, que en el procedimiento actual constituye irregularidad sustancial que afecta el debido proceso (artículo 304-2)”[14].

 

El proceso de pérdida de investidura es un proceso disciplinario de carácter judicial, pero no existen en este, como sí existen en el proceso penal           y en el proceso disciplinario, investigaciones previas e instrucción o indagación preliminar e investigación disciplinaria, que pueden concluir con la acusación, mediante resolución de acusación o auto de cargos, para dar paso al juicio (artículos 319 a 369 del Código de Procedimiento Penal y 135 a 151 del Código Disciplinario Único), sino que se inicia directamente con el juicio del congresista acusado por la mesa directiva de la cámara legislativa correspondiente, por cualquier ciudadano o por el Procurador General de la Nación.

 

La acusación penal o disciplinaria y la solicitud de pérdida de investidura participan de características semejantes, o, en otros términos, la resolución de acusación en los procesos penales, el auto de cargos en los procesos disciplinarios y la solicitud de pérdida de investidura en estos procesos, constituyen la acusación.

 

Tanto la resolución de acusación como el auto de cargos y la solicitud       de pérdida de investidura deben ser la imputación concreta, precisa, determinada y sin vaguedades de una conducta que se pretende ilícita, pues la indefinición y la ambigüedad de la acusación impiden la aplicación del derecho y hacen imposible la defensa.

 

Todo lo anterior puede expresarse, en síntesis, diciendo que la sentencia debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, esto es, que el congresista acusado solo puede ser juzgado por los hechos que le fueron imputados; y que la imputación debe ser concreta, precisa, determinada y sin vaguedades.

 

En ello no hay ninguna novedad.

 

El ciudadano Marco Antonio Urrea Beltrán acusó al Representante Sergio Cabrera Cárdenas de haber incurrido en el motivo de pérdida de investidura de que trata el artículo 183, numeral 4, de la Constitución, es decir, en indebida destinación de dineros públicos.

 

Los hechos constitutivos de la falta de que se acusa al Representante Cabrera Cárdenas son, según el demandante  –se transcriben literalmente–, los siguientes:

 

“[…] como segundo Vice presidente de la Honorable Cámara de Representantes ordenó y autorizó gastos SUNTUARIOS E INNECESARIOS para la corporación legislativa. De este modo violó los decretos de austeridad expedidos por el gobierno nacional, como son los decretos numeros 1737 de 1.998 y 2209 de 1.998, donde se prohibe realizar recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones con cargo a los recursos públicos; del mismo modo autorizaron la contratación de nóminas paralelas o supernumerarios, habiendo el personal de planta suficiente en la corporación para cubrir todas las necesidades y exigencias del caso”.

 

Por auto de 2 de agosto de 2.000 se decidió devolver la solicitud de pérdida de investidura y ordenar su corrección, porque no se explicó como exige el artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, en qué consistía la conducta atribuida.

 

A intento de corregir la acusación, el solicitante en nuevo escrito –que se transcribe literalmente–, dijo:

 

“El Representante SERGIO CABRERA CARDENAS, como miembro de la mesa directiva de la H. Cámara de Representantes ordenó y autorizó gastos que para la fecha estaban prohibidos por los decretos de austeridad (decretos 1737 y 2202 de 1.998), por tal razón es que solicito al H. Consejo de Estado se le decrete la pérdida de investidura al Representante SERGIO CABRERA CARDENAS , como miembro del Congreso de Colombia,

 

Las actas de mesa directiva que adjunto a la presente no necesitan un análisis profundo para darce cuentas los gastos innecesarios que se hicieron al presupuesto de esa institución, por consiguiente es muy notorio que la citada mesa violó los decretos vigentes que expidio el gobierno nacional relacionados con la austeridad del erario público.

 

Como prueba de todas estas violaciones anexo las actas de mesa directiva de la H. Cámara de Representantes desde la número 001 hasta 022 (1.998-1.999) (66 folios)”.

 

Pero tampoco en esta oportunidad explicó el solicitante en forma concreta los hechos irregulares en que habría incurrido el Representante acusado, los gastos que en abstracto censura, ni, por lo mismo, cumplió el requisito del artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994.

 

Sin embargo, por auto de 24 de agosto de 2.000, la solicitud fue admitida.

 

He aquí la razón de nuestra discrepancia, pues sobre tal acusación tan genérica, ambigua, vaga e imprecisa, no era posible, sin violar gravemente los artículos 4.º, literal c, y 9.º de la ley 144 de 1.994, pronunciar sentencia de mérito.

 

En la sentencia se dijo, primero, que la acusación no tenía vocación de prosperidad,

 

“porque de las pruebas aportadas por el demandante no      puede desprenderse nada distinto de que la Mesa Directiva       de la Cámara de Representantes, con la intervención del Representante Sergio Cabrera Cárdenas, en calidad de Segundo Vicepresidente, impartió las autorizaciones necesarias para la adquisición de bienes y/o servicios destinados al desempeño de su labor y en el expediente no obra prueba alguna que demuestre lo contrario”

 

Pero después se dijo:

 

“Las anteriores consideraciones llevan a la Sala Plena a la conclusión de que las acusaciones formuladas por Marco Antonio Urrea contra Sergio Fausto Cabrera Cárdenas, como Representante a la Cámara, por no contener las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre la ocurrencia de los hechos imputados, no tienen vocación de prosperidad, razón por la cual se negará la solicitud de que se decrete la pérdida de investidura”.

 

Es contradictoria la sentencia, pues primero dice que no está probada la falta de que se acusa Representante Cabrera Cárdenas, y luego que al Representante Cabrera Cárdenas no se lo acusó de falta alguna.

 

Si la acusación fue idónea, y por ello, por auto de 24 de agosto de 2.000, fue admitida, la decisión, bajo la primera de las consideraciones referidas    –no estar probada la falta–, debió ser, ciertamente, la de denegar esa solicitud.

 

Pero si, como se dijo también en la sentencia, en la solicitud de pérdida de investidura no se indicaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos en que habría incurrido el Representante acusado, o, en otros términos, que no se satisficieron los requisitos establecidos en los artículos 4.º, literal c, y 9.º de la ley 144 de 1.994, o, mejor, que no se acusó al Representante Cabrera Cárdenas, en forma concreta y determinada, de falta alguna, pues la solicitud no debió ser admitida, pero, admitida que fue y tramitado el proceso, la sentencia debió ser inhibitoria, en defecto de materia sobre la que proveer.

 

 

 

 

MARIO ALARIO MÉNDEZ                        CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

 

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Contenido material de los cargos: imputación genérica

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil uno (2001)

 

Aclaración de voto:  Doctora María Elena Giraldo Gómez

 

                                   A la sentencia dictada el día 17 de abril de 2001

                                   Consejero Ponente:  Doctor Manuel Santiago Urueta

                                   Referencia:  Expediente Núm. AC-11.749

                                   Actora:  Marco Antonio Urrea

 

 

Aclaré el voto para resaltar que :

 

1. No es cierta la queja del demandado respecto a que la demanda no cumplió todas las formas, pues finalmente todas las exigencias legales formales fueron satisfechas, en el sentido de contener las condiciones aparentes o mínimas necesarias de aptitud.

 

1. El examen del juzgador respecto de la demanda, para su admisión, y respecto, del proceso seguido, para dictar fallo, no es de idéntico grado: es mayor para sentenciarlo. Para admitir la demanda el legislador le impone al juez un criterio de formalidad al revisarla, mientras que para definir el proceso le exige un control substancial.

 

III.        La sentencia denegatoria al demandante y absolutoria del demandado se debe a la imposibilidad del juzgador para concretar el marco de análisis de la causal de la solicitud de pérdida de investidura.

 

En efecto:

 

El contenido material de los cargos no contiene las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la ocurrencia de los hechos imputados al Congresista; su imputación fue genérica.  Por ello aunque la sentencia produce efectos de cosa juzgada esta cualidad se predicará, exclusivamente, por el defecto sustantivo de cómo se fundamentaron los hechos que fueron invocados por el solicitante; así lo enseña el artículo 15 de la ley 144 de 1994.

 

En los anteriores términos dejo expuestos, los motivos de la aclaración.

 

 

María Elena Giraldo Gómez

 

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Decisión se debió fundar en ineptitud sustantiva de la demanda

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Bogotá D.C, Diez (10) de mayo de dos mil uno (2001)

 

Radicación número: AC-11749

 

Actor: Marco Antonio Urrea

 

ACLARACIÓN DE VOTO.

 

 

Con todo respeto estimo que, en este caso, la decisión se debió fundar en la ineptitud sustantiva de la demanda tal como lo solicitaron el demandado y el ministerio público, pues no existe concreción alguna de los cargos que se pretendieron formular contra el congresista, circunstancia que debió determinar el rechazo de la demanda, una vez agotado el trámite de la corrección.

 

En efecto, señala en fallo a partir de la página 2 :

 

“El demandante afirma.......institución.”

 

Una formulación tan vaga e imprecisa de los cargos impide, de una parte el derecho de defensa del implicado, y, de otra, el adecuado ejercicio del control que se le ha confiado al Consejo de Estado.

 

Esa es la razón para que el fallo haya tenido que responder, también de manera genérica :

 

“Como sustento de la pretensión.......pgas. 24......representantes”-25-.

 

Respetuosamente,

 

 

A.E.H.E.

 

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Necesidad de aplicar criterios estrictos en la admisión de la demanda / ACCIÓN DE PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Requisitos para admisión de la demanda

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA DOCTORA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

 

 

Bogotá, D. C.,  ocho (8)  de mayo de dos mil uno (2000)

 

 

 

Referencia AC - 11749

Actor: MARCO ANTONIO URREA

Fallo del 17 de abril de 2001

C.P. Doctor MANUEL S. URUETA AYOLA 

 

 

Comparto la parte resolutiva de esta providencia pero aclaro mi voto para resaltar la necesidad de aplicar criterios estrictos en la admisión de la solicitud de pérdida de investidura, con el fin de hacer efectivo el requisito establecido en el artículo 4o - c)   de la ley 144 de 1994 sobre la “debida explicación” que debe presentar el accionante sobre la causal invocada para su pretensión.

 

Si bien se trata de una acción popular, hay por lo menos tres razones que aconsejan exigir la mayor seriedad y aporte de pruebas en las denuncias que los solicitantes presentan:  1) Los congresistas son los representantes directos del pueblo en cuyo nombre ejercer la soberanía y no pueden quedar expuestos a chantajes, calumnias, conjuras o lucubraciones en nombre de la democracia; 2) Tampoco puede permitirse el agotamiento de este recurso popular mediante la presentación de solicitudes ineptas, incompletas, generales o inocuas que simplemente generen el efecto de “cosa juzgada” previsto en el artículo 15 de la ley 144, impidiendo la revisión de situaciones que realmente ameriten la sanción prevista en la constitución y la ley y 3) Los precarios términos para instruir el proceso exigen una eficiente colaboración del solicitante.

 

Frente a solicitudes que no individualicen claramente las circunstancias de modo, tiempo y lugar, considero preferible la declaratoria de inepta demanda, con lo que se permite una mejor investigación en caso de nuevas denuncias, se eliminan procedimientos inocuos y se evitan posteriores discusiones en torno a si existió o no el efecto de cosa juzgada.

 

LIGIA LOPEZ DIAZ

 

 

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE REPRESENTANTE - Se debió decir que sentencia no hace tránsito a cosa juzgada / COSA JUZGADA - No opera en sentencia de pérdida de  investidura que no contiene cargos concretos             

 

ACLARACIÓN   DE  VOTO

 

REF: Expediente núm. AC-11749.

                        Actor: MARCO ANTONIO URREA.

 

 

El motivo de mi aclaración es el siguiente:

 

A esta Corporación le asiste el deber inexcusable de impedir la posibilidad de que se utilice indebidamente la acción de pérdida de investidura a través de demandas en las que no se haga una formulación de cargos concreta y detallada, sino genérica y sin precisión, mediante la manifestación de hechos que, a la postre, no se demuestran, con la soterrada intención de propiciar una decisión de fondo que, con apoyo en la excepción de cosa juzgada, de que trata el artículo 15 de la Ley 144 de 1994, pueda cerrar el paso a la posibilidad de que se instaure nueva demanda, por quien sí esté imbuido del propósito de que la misma produzca los efectos de ley, esto es, debidamente sustentada y con sólido respaldo probatorio, que justifique una decisión estimatoria respecto de las súplicas de la demanda.

 

 

Comparto las apreciaciones que en este sentido esbozó el señor Agente del Ministerio Público en su intervención en la audiencia pública,  de la cual presentó alegato escrito. Así pues, si bien en este caso, en el que podrían concurrir algunas de las características de la situación descrita, se profirió sentencia de mérito, por ser ello lo que corresponde en atención al deber que incumbe a los jueces de evitar las decisiones inhibitorias, a mi juicio, expresamente, se ha debido dejar a salvo la circunstancia de que la misma no hacía tránsito a cosa juzgada frente a una nueva demanda en donde se puntualicen cargos y se aduzcan elementos probatorios idóneos tendientes a su plena demostración y que puedan constituir motivo de pérdida de investidura, con base en la misma causal.

 

 

Fecha ut supra,

 

 

 

 

 

                                                  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

    Consejero

 

 

 

 

 

 

 

[1] Hernando Devis Echandía, Compendio de Derecho Procesal, t. I, Teoría General del Proceso; Medellín, Biblioteca Jurídica Diké, 13.ª ed., 1.993, pág. 57.

[2] Gaceta Judicial, t. CCXXXIX, núm. 2.478, pág. 211.

 

[3] Gaceta Judicial, t. CCLI, núm. 2.490, vol. II, págs. 762 y 763.

 

[4] Gaceta Judicial, t. CCLIV, núm. 2.493, vol. I, pág. 540.

[5] Ibid., págs. 929 y 930.

 

[6] Casación 14.796.

[7] Jaime Bernal Cuéllar y Eduardo Montealegre Lynett, El Proceso Penal; Santa Fe de Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 3.ª ed., 1.995, págs. 488 y 493.

 

[8]  Bernal, pág. 493.

 

[9]  Casación 10.918.

[10] Gaceta Judicial, t. CLXIII, núm. 2.402, pág. 501.

[11] Gaceta Judicial, t. CLXVII, núm. 2.404, pág. 463.

[12] Gaceta Judicial, t. CLXXXI, núm. 2.420, págs. 156 y 157.

[13] Gaceta de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, t. III, núm. 2, págs. 395 y 396.

 

[14] Gaceta de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, t. II, núm. 4, pág. 404.