RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Infundado. No se incurrió en violación directa de norma por interpretación indebida. Docente nacional / PENSION GRACIA - Supuestos para que opere su reconocimiento. No procede frente a docente nacional / DOCENTE NACIONAL - Prohibición de recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la nación / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO - Excepción a la prohibición. Docente que recibe pensión gracia y pensión ordinaria

 

Considera el libelista que el fallo suplicado al concluir que el tiempo de servicios docentes prestados en planteles nacionales, no es útil para acceder a la pensión gracia, o, dicho lo mismo en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por interpretación indebida de la siguiente normatividad sustantiva: Ley 114 de 1913, artículo 1°; Ley 116 de 1928 artículo 6°; Ley 37 de 1933 artículo 3°. La infracción de la normatividad, la hace consistir en que el legislador al establecer esta pensión, no dispuso directa ni indirectamente que el tiempo válido fuese el prestado en escuela primaria oficial con vinculación municipal, departamental o nacional. Para la Sala el fallo recurrido no incurre en violación directa por indebida aplicación. Mediante la Ley 114 de 1913 se creó una pensión para los maestros de escuelas primarias oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado “pensión gracia”.  Se estima especial en razón a que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “… a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”. En esos términos se estableció no sólo como una prestación especial, sino que a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general entonces prevista en el artículo 64 de la C.N. de 1886, y 128 de la actual codificación constitucional, según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes. A términos de la Ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del “tesoro público”, no fue absoluta, pues armonizando la previsión del artículo 64 de la Carta Política, con el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, se desprende con claridad que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos. Dicho lo mismo en otras palabras, la Ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión “ordinaria” y pensión de “gracia” a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación (gracia) y una pensión a cargo del Departamento (ordinaria). En suma, la pensión gracia fue establecida en la Ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. En esas condiciones no se configura la violación directa por indebida aplicación del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 planteada en el recurso extraordinario de súplica. En conclusión, el recurso extraordinario de súplica aquí interpuesto, no tiene vocación de prosperidad  y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia.  Por la misma razón se condenará en costas a la recurrente.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

 

Bogotá D. C.,  catorce (14)  de septiembre  de dos mil cuatro (2004).

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0654-01(S-459)

Actor: SIERVO CUSTODIO MORA MONROY

 

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL

 

 

Se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto  contra la sentencia del 1º de noviembre de 2001, proferida por la Sección Segunda - Subsección “B” del Consejo de Estado.

 

ANTECEDENTES

La demanda

 

SIERVO CUSTODIO MORA MONROY por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la nulidad de las Resoluciones Nos.  009505 de junio 10 de 1997 y 004414 de diciembre 19 de 1997, expedidas por la Caja nacional de Previsión Social, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

 

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado, y a título de restablecimiento del derecho pretende se ordene a la entidad demandada reconocerle y pagarle, la pensión de jubilación, en la cuantía determinada por la ley, con efectividad desde el 29 de mayo de 1994, fecha en que adquirió el status de pensionado, más los reajustes a que haya lugar, dándose aplicación al artículo 178 del C.C.A.

 

 

Como hechos en que fundamenta su pretensión, señala los siguientes:

 

 

El actor, prestó sus servicios, primero, como profesor de Secundaria en la Normal Nacional de Varones de Tunja, durante los meses de octubre a diciembre de 1972, y posteriormente, a partir del 1º de septiembre de 1974 hasta la fecha, en el Instituto Caro y Cuervo, en el cargo de Investigador Titular, código 3070, grado 10.

 

Nació el 29 de mayo de 1944, es decir, cumplió 50 años el 29 de mayo de 1994.  Adquirió el status de pensionado en tal fecha.

 

 

Por lo anterior, estima que cumple las exigencias legales que lo hacen merecedor al status de pensionado. Allegó ante la entidad demandada todos los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante la Caja Nacional de Previsión mediante los actos acusados la denegó.

 

LA SENTENCIA SUPLICADA

 

La Sección Segunda de la Corporación, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de súplica, confirmó la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones que a continuación se resumen:

 

Precisó que a partir de la Ley 114 de 1913, los maestros de escuela primaria oficiales tuvieron derecho a una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando cumplieran con los requisitos en ella establecidos, entre ellos que comprobaran que no han recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, beneficio que mediante la Ley 116 de 1928, se hizo extensivo a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública, y la Ley 37 de 1933 permitió a los maestros completar el tiempo de servicio para efectos de esta prestación, en establecimientos de enseñanza secundaria.

 

Transcribió algunos apartes de la sentencia de 26 de agosto de 1997 dictada en el proceso S-699 en la cual la Sala Plena de esta Corporación al fijar los alcances de la legislación que ha regulado esta pensión especial, entre otras razones, expresó que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43 de 1975, empezó el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, proceso que culminó en 1980.

 

De conformidad con el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, a los docentes departamentales o regionales y municipales comprendidos en el proceso de nacionalización, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la pensión gracia, siempre y cuando reunieran la totalidad de los requisitos y hubiesen estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, permitiendo su compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la nación y advirtió que dentro del grupo de beneficiarios no quedaron incluidos los docentes nacionales, sino exclusivamente los nacionalizados.

 

En ese orden, concluyó el fallo suplicado que al actor no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en razón a que había prestado sus servicios en planteles nacionales y con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional.

 

FUNDAMENTOS DE LA SUPLICA

 

Señala el recurrente que en el fallo suplicado se aplicó indebidamente el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, toda vez que esta Ley se refiere a maestros de escuelas primaria oficiales y la Ley 37 de 1933 habla de maestros de establecimientos de enseñanza secundaria sin referirse a determinado orden o sector territorial.  En consecuencia, donde la ley no distingue, al fallador no le es lícito distinguir.

 

 

A lo anterior se agrega que la Ley 116 de 1928 sí se refiere concretamente a empleados y profesores de escuelas normales cuyos nombramientos han dependido siempre del Ministerio de Educación Nacional, con lo cual al negar la pensión gracia a los profesores de secundaria y a la vez reconocerla a los profesores y empleados de normales que son igualmente nombrados por el Ministerio de Educación, se está generando una desigualdad.

 

A continuación hace relación de una serie de fallos de la Corte Constitucional, que considera se apartan diametralmente de las jurisprudencias que sobre la materia ha proferido el Consejo de Estado, pues en ellos se usan las expresiones “docentes oficiales”, “profesores de secundaria” y “nacionales o nacionalizados”, sin hacer ningún tipo de distinción entre “maestros de secundaria” “municipales o departamentales”, “distritales o nacionales”, lo cual indica que en aplicación del artículo 53, gozan todos de iguales prerrogativas.  En relación con este punto señala que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por su jerarquía es de obligatoria aplicación.

 

Agrega igualmente que la redacción de los artículos 1 y 2 del Decreto 2277 de 1979 es exageradamente concreta y precisa y tampoco en ellos se hace distinción para efecto de prestaciones sociales de docentes, lo que resalta su igualdad.

Para resolver, se

 

CONSIDERA

 

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, contempla el recurso extraordinario de súplica, contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación y señala como causal la violación directa de la ley sustancial.  Dicha norma, en lo pertinente establece:

 

ART. 194.—Modificado. L. 446/98, art. 57. Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina.

 

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará.

..

 

En primer lugar, es necesario advertir como lo ha hecho en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda.  La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas.

 

Así mismo se advierte que al resolver este medio extraordinario, se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba   que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso.

 

Es requisito esencial del recurso, la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos. No son  admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre  la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia.

 

Considera el libelista que el fallo suplicado al concluir que el tiempo de servicios docentes prestados en planteles nacionales, no es útil para acceder a la pensión gracia, o, dicho lo mismo en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por interpretación indebida de la normatividad sustantiva que a continuación se transcribe:

 

LEY 114 DE 1913

 

Artículo 1º  Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

 

LEY  116 DE 1928

 

Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás a que ésta complementan.  Para el cómputo de los años de servicios se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.

 

LEY 37 DE 1933

 

Artículo 3º.  Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.

 

Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

 

La infracción de la normatividad transcrita, la hace consistir en que el legislador al establecer esta pensión, no dispuso directa ni indirectamente que el tiempo válido fuese el prestado en escuela primaria oficial con vinculación municipal, departamental o nacional. Cabe señalar que para acreditar el tiempo de servicios requerido para ser beneficiario de la pensión gracia, el recurrente acreditó haber laborado del primero de septiembre de 1974 hasta la fecha, como Investigador Titular, Código 3070, grado 10, en el Instituto Caro y Cuervo, cargo éste de carácter nacional, respecto del cual  no se acreditó que fuera asimilable o equivalente  a aquellos cuyo ejercicio, según la ley, dan derecho al reconocimiento de la mencionada prestación especial.

 

Para la Sala el fallo recurrido no incurre en violación directa por indebida aplicación conforme a las razones que a continuación se exponen:

 

Mediante la Ley 114 de 1913 se creó una pensión para los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado “pensión gracia”. Se estima especial en razón a que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “… a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”[1].

 

En esos términos se estableció no sólo como una prestación especial, sino que a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general entonces prevista en el artículo 64 de la C.N. de 1886, y 128 de la actual codificación constitucional, según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes.

 

Se observa que a términos de la Ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del “tesoro público”, no fue absoluta, por lo siguiente:

 

El artículo 64 de la Carta Política de 1886 al consagrar la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, disponía:  “Entiéndese por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios.”.

 

Por su parte el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, dispuso:

 

Artículo 4º.  Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

…

 

3º  Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.  Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento.

 

Armonizando la previsión del artículo 64 de la Carta Política, con la disposición legal transcrita, se desprende con claridad que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos.  Dicho lo mismo en otras palabras, la Ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión “ordinaria” y pensión de “gracia” a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación (gracia) y una pensión a cargo del Departamento (ordinaria).

 

En su inicio, la pensión gracia se solicitaba ante el Ministerio de Instrucción Pública[2], y la pagaba la Nación a través del Ministerio del Tesoro[3];  hoy la paga la Nación a través de la Caja Nacional de Previsión Social[4], y se repite, fue compatible con las pensiones a cargo de los Departamentos.

 

Se advierte así mismo que, como toda excepción, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no es posible inferirla armonizando la legislación que en lo sucesivo se expidió alrededor del tema de la pensión gracia, sino que es indispensable que para cada situación en particular, la ley expresamente así lo determine.

 

 

En efecto, así como la Ley 114 de 1913 al establecer esta pensión  para  los  maestros  de  escuelas  primarias  oficiales, -condicionada a que no recibieran otra pensión o recompensa de carácter nacional-, dispuso expresamente que un maestro podía recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal  concedidas por la Nación y por un Departamento, era indispensable que las leyes que extendieron el beneficio a empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y enseñanza secundaria, expresamente hubieran dispuesto que los educadores de planteles nacionales podían recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia o ambas a cargo de la Nación.  Según la normatividad legal antes transcrita, ello no sucedió por lo siguiente:

 

La Ley 116 de 1928 en el artículo 6º antes transcrito, dispuso que los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y permitió que para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria, como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.

 

De otro lado, la Sección  Segunda de la Corporación al fijar los alcances de las Leyes que han regulado la pensión gracia, en  especial la Ley 116 de 1928, ha expresado:

 

 

“....En la educación oficial encontramos cargos desempeñados por servidores públicos de distinta naturaleza a saber: DOCENTES, ADMINISTRATIVOS DOCENTES Y ADMINISTRATIVOS. Los primeros se dedican a la enseñanza; los segundos tienen en gran parte funciones administrativas íntimamente relacionadas con la educación como el caso de los Directores de escuela, coordinadores y prefectos de establecimiento, rectores de planteles, jefe o director de núcleo educativo o agrupación de establecimientos y supervisor o inspector de educación y en tal virtud el art. 32  del D.L. 2277/79 les reconoce carácter docente con toda la trascendencia; los últimos son netamente administrativos...[5]  (Resaltado fuera del texto).

 

 

Obsérvese que además de hacer extensivo el beneficio para los citados servidores, lo hizo en los términos contemplados en la Ley 114 de 1913, es decir, condicionando su reconocimiento a la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter nacional.

 

 

Por su parte, la Ley 37 de 1933 en el artículo 3º transcrito igualmente hizo extensivas las pensiones a los maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria y en parte alguna dispuso que los educadores que se desempeñaran en establecimientos nacionales pudieran recibir simultáneamente pensión ordinaria de jubilación y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación.

 

En suma, la pensión gracia fue establecida en la Ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.

 

Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación.

 

En esas condiciones no se configura la violación directa por indebida aplicación del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 planteada en el recurso extraordinario de súplica.

 

Por último y en relación con la afirmación según la cual la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por su jerarquía, prevalece sobre la del Consejo de Estado, y en aquélla en relación con este tema no hace distinción de ninguna naturaleza entre los docentes que tienen derecho a percibir la pensión gracia, es del caso señalar que el recurso extraordinario de súplica busca corregir errores de la sentencia cuando incurre en violación directa de la norma sustancial, confrontando el fallo con la respectiva disposición legal, mas no con otras sentencias, sin olvidar que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial y no causal del recurso extraordinario de súplica, salvo, desde luego, en aquellos eventos en los que la Corte Constitucional declara la exequibilidad condicionada de un precepto, como interpretación única del mismo.  Se estiman por tanto infundados los planteamientos que al respecto hace el suplicante.

 

En conclusión, el recurso extraordinario de súplica aquí interpuesto, no tiene vocación de prosperidad  y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia.  Por la misma razón se condenará en costas a la recurrente.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

 

DECLARASE INFUNDADO el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

 

En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación.

 

 

CONDENASE en costas a la parte recurrente.

COPIESE y NOTIFIQUESE.  CUMPLASE

 

 

 

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

 

 

 

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                      REINALDO CHAVARRO BURITICA

                                                                                                                             Ausente

 

 

 

 MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ                    NORA CECILIA GOMEZ  MOLINA

 

 

 

 

ALIER EDUARDO HERNANDEZ                       MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

 

 

 

FILEMON JIMENEZ OCHOA                             LIGIA LOPEZ DIAZ

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.              OLGA INES NAVARRETE BARRERO

 

 

 

MARIA INES ORTIZ BARBOSA                        DARIO QUIÑONES PINILLA

 

 

 

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.                JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

 

 

 

HECTOR  J. ROMERO DIAZ                            RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

 

 

 

[1] Ley 114 de 1913, art. 4º, numeral 3º.

 

[2] Ley 114 de 1913, art. 6º.

[3] Ley 114 de 1913, art. 8º.

[4] Decreto 081 de 1976 y art. 15 de la Ley 91 de 1989.

[5] . Sentencia de 15 de julio de 2004. Sección Segunda. Radicación  No-2000-00053-01. Actor: José Laureano Galvis Infante.  Magistrado Ponente: Dr. Tarsicio Cáceres Toro.