RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Infundado. No se incurrió en violación directa de norma por interpretación indebida. Docente nacional / PENSION GRACIA - Supuestos para que opere su reconocimiento. No procede frente a docente nacional /  DOCENTE NACIONAL - Prohibición de recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la nación  / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO - Excepción a la prohibición. Docente que recibe pensión gracia y pensión ordinaria

 

NOTA DE RELATORIA: Reiteración sentencia  11001-03-15-000-2001-0256-01(S-064) de 28 de septiembre de 2004. Sala Plena. Ponente: Maria Nohemí Hernández Pinzón. Actor: José Benjamín Romero Espitia. Demandado:  Caja Nacional de Previsión Social.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil cuatro (2004)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2002-1223-01(S-700)

Actor: GONZALO DE JESUS RINCON HENAO

 

Demandado:  CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL

           

 

Se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor contra la sentencia del 7 de marzo de 2002, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado.

 

I.                      ANTECEDENTES

 

1. LA DEMANDA

 

GONZALO DE JESUS RINCON HENAO, obrando por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Chocó, para obtener la nulidad de las Resoluciones 003335 de 23 de febrero de 1998 y 003573 de 31 de agosto de 1998, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales negó el reconocimiento y pago de la pensión consagrada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.

 

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, pretendió se ordenara el reconocimiento y pago en su favor de la denominada pensión gracia, en la cuantía señalada por la ley, a partir del 1º de agosto de 1997, que sobre la cuantía de la mesada pensional se realizaran los reajustes legales y que las sumas que resultaran en su favor se actualizaran de acuerdo con el artículo 178 del C.C.A.

 

A manera de hechos, expresó que fue vinculado al Ministerio de Educación Nacional para prestar sus servicios al Departamento del Chocó desde el 1º de febrero de 1971 hasta la fecha, y que cumplió 20 años de servicio el 1º de febrero de 1991 y 50 años de edad el 1º de agosto de 1997. Por consiguiente, aseguró cumplir las exigencias legales que lo hacen merecedor al status de pensionado.

 

2. LA SENTENCIA SUPLICADA

 

La Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación, mediante sentencia del 7 de marzo de 2002 que ahora es objeto del recurso extraordinario de súplica, revocó la proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó el 18 de diciembre de 2000 que había accedido a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las denegó.

 

Para sustentar la decisión, el ad quem presentó los siguientes argumentos:

 

- Precisó que a partir de la Ley 114 de 1913, los maestros de escuela primaria oficiales tuvieron derecho a una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre que cumplieran con los requisitos establecidos en la misma ley, entre ellos, comprobar no haber recibido antes oo en la actualidad otra pensión o recompensa de carácter nacional, beneficio que mediante la Ley 116 de 1928 se hizo extensivo a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública; asimismo, la Ley 37 de 1933 permitió a los maestros completar el tiempo de servicio para efectos de esta prestación, en establecimientos de enseñanza secundaria.

 

- En la sentencia de 26 de agosto de 1997 dictada en el proceso S-699, la Sala Plena de esta Corporación fijó los alcances de la legislación que ha regulado esta pensión especial, y en ella, entre otras razones, expresó que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43 de 1975, empezó el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, que culminó en 1980.

 

- De conformidad con el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, a los docentes departamentales o regionales y municipales comprendidos en el proceso de nacionalización, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la pensión gracia, si reunían la totalidad de los requisitos y estuvieron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, permitiendo su compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la nación; advirtió, además, que dentro del grupo de beneficiarios no quedaron incluidos los docentes nacionales, sino exclusivamente los nacionalizados.

 

- Concluyó que al actor no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en razón a que había prestado sus servicios en planteles nacionales y con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional.

 

3. FUNDAMENTOS DE LA SUPLICA

 

El recurrente considera que el fallo suplicado violó directamente por interpretación errónea las siguientes normas:

 

• Ley 114 de 1913, arts. 1, 3 y 4
• Ley 116 de 1928, art. 6º
• Ley 37 de 1933, art. 3º inciso 2º
• Ley 91 de 1989, art. 15, num. 2, lit. a).

 

Sustentó la transgresión, así:

 

Ninguna de las normas invocadas exige para tener derecho a la pensión gracia, que los servicios deban ser prestados en instituciones territoriales ni especificó si eran válidos o no los servicios prestados con nombramiento de la Nación.  Con esta afirmación, el fallo hizo una distinción no permitida al intérprete pues, si bien el artículo 128 de la C.P. prohíbe recibir más de una asignaciones del tesoro público, también establece las excepciones, entre las cuales se encuentra el caso de los docentes, quienes pueden percibir dos pensiones a cargo de la Nación, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989, art. 15 numeral 2º, literal a), la Ley 4ª de 1992, art. 19, literal g) y la Ley 60 de 1993, art. 6º.

 

De otra parte, manifestó que las sentencias de la Corte Constitucional sobre el tema fueron desatendidas, pese a ser de obligatorio cumplimiento, carácter erga omnes y total acatamiento.

 

Por último, expresó que lo afirmado en el fallo proferido en el expediente S-699 que fue aplicado por la sentencia suplicada, también es violatorio de normas superiores.

 

1. CONSIDERACIONES

 

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, contempla el recurso extraordinario de súplica, contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación y señala como causal la violación directa de la ley sustancial.  Dicha norma, en lo pertinente establece:

 

ART. 194.—Modificado. L. 446/98, art. 57. Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina.

 

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará.

...

 

En primer lugar, es necesario advertir como lo ha hecho la Sala en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda.  La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas.

 

Así mismo se advierte que al resolver este medio extraordinario, se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan por ser propios del alegato de instancia no del recurso extraordinario y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba   que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso.

Es requisito esencial del recurso, la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos. No son  admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre  la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia.

 

Ahora bien, estima el recurrente que el fallo suplicado, al concluir que el tiempo de servicios docentes prestados en planteles nacionales no es útil para acceder a la pensión gracia o, en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por interpretación errónea de la normatividad sustantiva que a continuación se transcribe:

 

1. a) LEY 114 DE 1913

 

Artículo 1º  Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

 

Artículo 3º.  Los veinte años de servicio a que se refiere el artículo 1º podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrán en cuenta los presados en cualquier tiempo anterior a la presente Ley.

 

Artículo 4º.  Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

 

1º  Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2º  Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3º  Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.  Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento.

4º  Que observa buena conducta.

5º  Que si es mujer, esté soltera o viuda.

6º  Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.

 

1. b) LEY 116 DE 1928

 

Artículo 6º.  Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás a que ésta complementan.  Para el cómputo de los años de servicios se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.

 

1. c) LEY 37 DE 1933

 

Artículo 3º.  Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.

 

Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

 

1. d) LEY 91 DE 1989, artículo 2º, literal A:

 

Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

…

 

2. Pensiones:

 

1. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

 

 

La infracción de la normatividad transcrita la hace consistir en que ninguna de las normas transcritas exige que los servicios deban ser prestados en instituciones territoriales, ni especificó si eran válidos o no los servicios prestados con nombramiento de la Nación.

 

Para la Sala, el fallo recurrido no incurre en violación directa por errónea interpretación, por las razones que a continuación se exponen:

 

Mediante la Ley 114 de 1913 se creó una pensión para los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado “pensión gracia”.  Se estima especial en razón a que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “… a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”[1].

 

En esos términos, se estableció no sólo como una prestación especial, sino que, a la vez, se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general entonces prevista en el artículo 64 de la C.N. de 1886 y ahora en el 128 de la actual codificación constitucional, según los cuales nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes.

 

Se observa que a términos de la Ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del “tesoro público” no fue absoluta, por lo siguiente:

 

El artículo 64 de la Carta Política de 1886 al consagrar la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, disponía:  “Entiéndese por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios.”.

 

Por su parte el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, dispuso:

 

Artículo 4º.  Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

…

 

3º  Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.  Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento.

 

Armonizando la previsión del artículo 64 de la Carta Política con la disposición legal transcrita, se desprende con claridad que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos.  Dicho lo mismo en otras palabras, la Ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión “ordinaria” y pensión de “gracia” a cargo de la Nación; el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir al mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación (gracia) y una pensión a cargo del Departamento (ordinaria).

 

En su inicio, la pensión gracia se solicitaba ante el Ministerio de Instrucción Pública[2] y la pagaba la Nación a través del Ministerio del Tesoro[3];  hoy la paga la Nación a través de la Caja Nacional de Previsión Social[4] y, se repite, fue compatible con las pensiones a cargo de los Departamentos.

 

Se advierte así mismo que, como toda excepción, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público no es posible inferirla armonizando la legislación que en lo sucesivo se expidió alrededor del tema de la pensión gracia, sino, que es indispensable que para cada situación en particular la ley expresamente así lo determine.

 

En efecto, así como la Ley 114 de 1913 al establecer esta pensión  para  los  maestros  de  escuelas  primarias  oficiales, -condicionada a que no recibieran otra pensión o recompensa de carácter nacional-, dispuso expresamente que un maestro podía recibir simultáneamente sendas pensiones como tal concedidas por la Nación y por un Departamento, era indispensable que las leyes que extendieron el beneficio a empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y enseñanza secundaria, expresamente hubieran dispuesto que los educadores de planteles nacionales podían recibir al mismo tiempo pensión ordinaria y pensión gracia, o ambas a cargo de la Nación.  Según la normatividad legal antes transcrita, ello no sucedió por lo siguiente:

 

La Ley 116 de 1928 en el artículo 6º antes transcrito, dispuso que los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tenían derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y permitió que para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria, como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.

 

Obsérvese que, además de hacer extensivo el beneficio para los citados servidores, lo hizo en los términos contemplados en la Ley 114 de 1913, es decir, condicionando su reconocimiento a la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter nacional.

 

Por su parte, la Ley 37 de 1933 en el artículo 3º transcrito, igualmente hizo extensivas las pensiones a los maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria, pero en ninguna parte dispuso que los educadores que se desempeñaran en establecimientos nacionales de enseñanza secundaria, pudieran recibir simultáneamente pensión ordinaria de jubilación y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación.

 

En suma, la pensión gracia fue establecida en la Ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y, aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir al mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento, en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pudiera recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación.

 

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 en el literal a) del numeral 2º del artículo 15 invocado como violado por errónea interpretación ya transcrito, dispuso que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

 

De la misma forma, estableció que se seguiría pagando por la Caja Nacional de Previsión Social y que sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación; no obstante, ello no significa que esta ley hubiera establecido la posibilidad de que el tiempo de servicios docente prestado en planteles nacionales resulte útil para acceder a la  pensión de gracia.  Obsérvese que se mantienen las condiciones de las leyes que las regularon y el hecho de estar a cargo total o parcial de la Nación se explica por el proceso de nacionalización de la educación que introdujo la Ley 43 de 1975.

 

Por último, en relación con la afirmación según la cual la jurisprudencia de la Corte Constitucional que sobre el tema ha proferido es de obligatorio cumplimiento y de carácter erga omnes, es del caso señalar que el recurso extraordinario de súplica busca corregir errores de la sentencia cuando incurre en violación directa de la norma sustancial, confrontando la sentencia con la respectiva disposición legal, no con otras sentencias.  La jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial y no causal del recurso extraordinario de súplica.

 

En conclusión, el recurso extraordinario de súplica aquí interpuesto, no tiene vocación de prosperidad  y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia.  Por consiguiente, se condenará en costas al recurrente, de acuerdo con lo señalado en el inciso cuarto del artículo 194 del C.C.A.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA:

 

1º DECLARASE INFUNDADO el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

 

2º CONDENASE en costas a la parte actora.

 

3º En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación.

 

COPIESE y NOTIFIQUESE.  CUMPLASE.

 

 

 

 

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

 

 

 

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                     REINALDO CHAVARRO BURITICA

 

 

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ           NORA CECILIA GOMEZ MOLINA

 

 

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ         MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

 

 

FILEMON JIMENEZ OCHOA                    LIGIA LOPEZ DIAZ           

 

 

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO        OLGA INES NAVARRETE BARRERO

 

 

 

MARIA INES ORTIZ BARBOSA            RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA                     

 

 

 

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE          DARIO QUIÑONES PINILLA

 

 

 

HECTOR J. ROMERO DIAZ                        RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

[1] Ley 114 de 1913, art. 4º, numeral 3º.

[2] Ley 114 de 1913, art. 6º.

[3] Ley 114 de 1913, art. 8º.

[4] Decreto 081 de 1976 y art. 15 de la Ley 91 de 1989.