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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE
Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00568-01(S)
Actor: EDGAR RAMIREZ GALLEGO
Demandado: FONDO NACIONAL DE AHORRO
Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Corporación, el 29 de agosto de 2002.
ANTECEDENTES
1. Las pretensiones
El señor EDGAR RAMÍREZ GALLEGO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del extracto de cesantías de 20 de octubre de 1999 y del oficio 211589 de 2 de diciembre de 1999, expedidos por el Fondo Nacional de Ahorro (FNA), porque en la liquidación de sus cesantías realizada en tales actos no se incluyó el valor de los intereses previstos en el ordinal b) del artículo 2 del decreto ley 3118 de 1968, esto es, la aplicación del índice de precios al consumidor (IPC) desde el momento de su afiliación a dicha entidad, con el fin de que las cesantías mantengan el valor adquisitivo y que el interés tenga un verdadero carácter remuneratorio. A título de restablecimiento del derecho solicitó el pago de tales sumas.
2. La sentencia suplicada
Se consideró en la sentencia que no había lugar a acceder a las pretensiones del demandante porque “en la liquidación efectuada por el Fondo se dio aplicación a los intereses que la ley ordenaba en ese entonces y no violó lo dispuesto en el literal b) del art. 2º del decreto [3118 de 1968], pues...esta simplemente es una norma general que enmarca una serie de objetivos de la gestión del Fondo para el cumplimiento de sus cometidos” y en el caso concreto no hay lugar a aplicar el interés establecido en la ley 432 de 1998, que es equivalente al índice de precios al consumidor porque la norma comenzó su vigencia el 1 de enero de 1998 y la reclamación se refiere a las cesantías causadas entre 1979 y 1989.
Además, que “aunque los intereses que reconoce el Fondo Nacional de Ahorro son bajos, no se puede olvidar que esa prestación es el resultado de su naturaleza jurídica y de los servicios sociales que en esencia presta esa entidad, pues dentro de sus objetivos está el de buscar soluciones de vivienda y educación a sus afiliados, circunstancia que de cierta forma compensa los bajos rendimientos financieros que ofrece el Fondo a las cesantías”.
Concluyó que “el Legislador y el Gobierno Nacional en ejercicio de su competencia, durante el período que estuvo vinculada la demandante al Fondo fijaron el interés del 12% para las cesantías y ese fue el aplicado en la liquidación material del litigio, por tanto, el acto administrativo cuya nulidad se reclama en ningún momento ha violado las disposiciones normativas que regulan la materia”.
3. El recurso de súplica
El actor considera que en la sentencia recurrida se incurrió en interpretación errónea y consecuentemente aplicación indebida de los artículos segundo, literal b) y 33 del decreto ley 3118 de 1968, porque éstos no se excluyen, ya que tienen causas diferentes. El primero establece la corrección por la depreciación monetaria de las cesantías, con el fin de mantener indemne el patrimonio del acreedor, en tanto que el segundo establece el pago de los intereses anuales que deben reconocerse sobre las mismas, con el propósito de compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital.
El artículo 12 de la ley 432 de 1998, en cuanto dispone el pago de un interés equivalente al 60% de la variación anual del IPC, cumple parcialmente lo establecido en el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968, al prever la protección contra la depreciación monetaria ordenada en el decreto. Dicha ley reestructuró el Fondo únicamente con el fin de rebajar el reconocimiento de la depreciación de las cesantías al 60 % del IPC, mientras que el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968, lo reconocía en su totalidad. Independientemente de las transformaciones que haya sufrido el Fondo en los últimos años, el objetivo establecido en el decreto de “proteger dicho auxilio contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, conforme a la presente ley”, no ha sido derogado ni modificado, ni el artículo 33 del decreto fue modificado por dicha ley.
Además, aduce que si bien es cierto que el Fondo fue creado con el objeto de contribuir a la vivienda y educación de sus afiliados, no hay correspondencia entre el manejo de las cesantías y el de los créditos y que tampoco podría hablarse de compensación cuando un trabajador nacional después de hacer aportes durante 25 o 30 años al FNA se retira con una liquidación de cesantías depreciadas, las cuales no alcanzan para pagar la totalidad del crédito otorgado por el mismo Fondo, o, peor, cuando nunca se le concedió dicho crédito, circunstancias que perjudican al trabajador y de paso benefician a la entidad demandada.
CONSIDERACIONES
- El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, establece la procedencia de recurso extraordinario de súplica, contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación y señala como única causal la violación directa de la ley sustancial:
ART. 194.—Modificado. L. 446/98, art. 57. Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina.
En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará...”.
Dicho recurso no constituye una nueva instancia, a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo procede por la violación directa de normas sustanciales y no por la infracción indirecta de las mismas. Al resolver este medio extraordinario, tampoco es posible discutir hechos ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso.
Es requisito esencial del recurso, la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos. No son admisibles las acusaciones de carácter general ni la invocación abstracta de las leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia.
Al referirse a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas (directa o indirecta), la Corte Suprema de Justicia ha señalado lo siguiente:
“… a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta … ‘Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde…’, mientras que se da el quebranto indirecto ‘…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…’ (Casación Civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de ley sustancial implica, por contraposición a la que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas y que, por lo tanto, ‘tampoco exista reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba (G.J., ts. CXVI, pág 60 y CCXIX, pág. 260)’.[1]
- En el proceso, la parte actora pretendió la nulidad del acto por medio del cual el Fondo Nacional de Ahorro no incluyó en la liquidación de sus cesantías el valor de los intereses establecidos en el literal b) del artículo 2 del decreto 3118 de 1968.
En la sentencia suplicada se negaron las pretensiones de la demanda, por considerar que la protección de las cesantías contra la depreciación monetaria mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador, establecida en el artículo 2, literal b) del decreto 3118 de 1968, fue materializada en el artículo 33 del mismo decreto, en el cual se estableció que dicho organismo liquidaría y abonaría en cuenta interés del 9% anual sobre las cantidades que a 31 de diciembre de cada año figuraran a favor de cada funcionario, norma que fue modificada por el artículo 3 de la ley 41 de 1975, en el sentido de fijar dicho interés en el 12%.
El recurso extraordinario se fundamenta en que el fallo suplicado incurrió en interpretación errónea y consecuente aplicación indebida del literal b) del artículo 2 y del artículo 33 del decreto 3118 de 1968, porque el mencionado decreto estableció una clara diferencia entre la protección contra la depreciación monetaria de las cesantías y los intereses anuales reconocidos sobre las mismas. La primera norma fue desarrollada parcialmente con el artículo 12 de la ley 432 de 1998, en cuanto dispuso que el pago de intereses equivalente al 60% de la variación anual del I.P.C., en tanto que la segunda permanece vigente, lo cual significa que tales intereses pueden acumularse.
Para un mejor entendimiento del problema jurídico sometido a consideración de la Sala, es indispensable transcribir las disposiciones legales cuya interpretación errónea y consecuente aplicación indebida se afirma en el recurso extraordinario:
“Decreto 3118 de 1968
por medio del cual se creó el Fondo Nacional de Ahorro y se establecieron normas sobre auxilio de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
...
Artículo. 2. Objetivos. En la administración del Fondo se tendrán en cuenta los objetivos que a continuación se enumeran, los cuales servirán también como criterio de interpretación de las disposiciones del presente decreto.
- Proteger dicho auxilio de cesantía contra la depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador;
Artículo 33. Intereses a favor de los trabajadores. El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta intereses del 9% anual sobre las cantidades que a 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado público o trabajador oficial inclusive, sobre la parte de cesantías que se encuentre en poder de los establecimientos públicos o de empresas industriales y comerciales del Estado, que gocen del plazo previsto en el artículo 47”.
De las normas antes transcritas se deduce que la protección contra la depreciación monetaria que estableció el literal b) del artículo 2 del decreto 3118 de 1968, mediante el reconocimiento de intereses es la establecida en el artículo 33 ibidem, este último, modificado por el artículo 3 de la ley 41 de 1975.
Tales disposiciones no son independientes, de suerte que cada una de ellas tenga su propio desarrollo, como lo pretende la recurrente, dado que en la primera se establece uno de los objetivos para los cuales fue creado el Fondo Nacional de Ahorro y a través de la segunda disposición se cumple tal objetivo, es decir, se trata de dos disposiciones complementarias: la segunda desarrolla la primera.
Al resolver un asunto similar, la Sala, en sentencia del 23 de septiembre de 2002, expediente No. S-810, consideró:
“Quiere decir lo anterior, que el objetivo de la protección por depreciación monetaria, se satisfacía por medio del reconocimiento de intereses, primero del 9% y después del 12%, y no mediante el IPC, como lo afirma el recurrente. Su planteamiento llevaría a dar a la norma alcances que no tiene. Cuando el sentido de la ley es claro, no se debe desatender su tenor literal “so pretexto de consultar su espíritu”, conforme lo dispone el artículo 27 del Código Civil.
Tampoco es posible afirmar que los artículos 11 y 12 de la ley 432 de 1998, desarrollan el mandato establecido en el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968. Mediante esa ley, el Fondo se transforma en empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero y de naturaleza especial. Como función del Fondo, en el artículo tercero, literal b) se establece: “Proteger dicho auxilio contra la perdida de poder adquisitivo de la moneda, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley”. En los artículos 11 y 12 de la misma ley, se determina dicha protección, mediante el reconocimiento de un interés con base en el IPC, que el último artículo ordena pagar a cada servidor público afiliado al fondo, en un equivalente al 60% de la variación anual del IPC.
Los artículos 11 y 12 de la ley 432 de 1998, desarrollan la función establecida en el artículo tercero, literal b). No se refieren en ningún momento al literal b), del artículo segundo del decreto 3118 de 1968, que se cumplía mediante el artículo 33 de la misma norma. Se trata de dos momentos diferentes del Fondo, por lo que no se puede afirmar que la ley 432 de 1998, desarrolla los objetivos del decreto 3118 de 1968, como lo pretende el recurrente.
El interés reconocido por el decreto 3118 de 1968, respondía a la creación del Fondo como establecimiento público, destinado al impulso de políticas de vivienda en favor de servidores públicos. Mientras en el caso de la ley 432 de 1998, el Fondo se transforma empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero de naturaleza especial, por lo que las necesidades son diferentes. Así lo reconoció la sentencia C-625 de 1998, de la Corte Constitucional...”[2].
Por lo anterior, el cargo por indebida interpretación de los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto 3118 de 1968, no está llamado a prosperar.
La parte recurrente será condenada en costas, al desestimarse el recurso, conforme al inciso cuarto, del artículo 194, de la ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de súplica interpuesto.
CONDÉNASE en costas a la parte recurrente.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Vicepresidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE REINALDO CHAVARRO BURITICA
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN RICARDO HOYOS DUQUE
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA OLGA INES NAVARRETE
MARTELO BARERO
MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ DARIO QUIÑONES PINILLA
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA ELIZABETH WHITTINGHAN GARCÍA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
[1] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 19 de octubre de 1994. Expediente 3972.
[2] Sentencia de septiembre 23 de 2002, exp. S-810.
Publicado Por: junio 15, 2015