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REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin
Se observa que la solicitud se fundamenta en las tesis contrarias que al interior del Consejo de Estado han surgido con la expedición de la Ley 1425 de 2010 y la aplicación a aquellas acciones populares iniciadas con anterioridad a su vigencia. En principio, sería procedente la selección de la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar porque no existe todavía una tesis consolidada de la Corporación frente al tema del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010; sin embargo, se observa que para unificar la posición del Consejo de Estado, la Sección Tercera, en auto de 23 de marzo de 2011, seleccionó el fallo de 11 de noviembre de 2010 dictado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas y con el cual se puso fin a la acción popular promovida por el señor Javier Elías Arias Idarraga…En efecto, no es necesario seleccionar nuevamente con el fin de unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, pues esa función la cumplirá este Máximo Tribunal, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el expediente 17001-33-31-001-2009-01489 al adoptar la decisión de fondo que corresponda
FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11 / LEY 1425 DE 2010
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil trece (2013)
Radicación número: 20001-33-31-005-2008-00104-01(AP)REV
Actor: GABRIEL ARRIETA CAMACHO
Demandado: MUNICIPIO DE SAN DIEGO - CESAR
Corresponde a la Sala resolver si procede la revisión eventual del fallo del 25 de octubre de 2012, proferido por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, por el cual se confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que accedió al amparo de los derechos colectivos.
ANTECEDENTES
La demanda.
El señor Gabriel Arrieta Camacho, en nombre propio, promovió acción popular para la protección de los derechos colectivos a la salubridad pública, al goce de un ambiente sano; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución y los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales consideró vulnerados por el Municipio de San Diego (Cesar), ya que el matadero municipal no cumple con los requisitos previstos en los Decretos 2278 de 1982 y 1036 de 1991.
Por lo anterior, la parte demandante solicitó que se ordenara al Municipio tomar las medidas necesarias con el fin de poner en funcionamiento un matadero público, fuera del área urbana, que cumpla con los requisitos legales exigidos.
Por último, solicitó el reconocimiento y pago del incentivo económico a su favor y que se condenara en costas a la entidad demandada.
Trámite y audiencia de pacto de cumplimiento.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar avocó el conocimiento de la demanda y, mediante auto de 2 de abril de 2008, la admitió y ordenó realizar las notificaciones respectivas.
Una vez recibida la contestación de la entidad demandada, el Juzgado citó a audiencia de pacto de cumplimiento para celebrarse el 2 de enero de 2011, la cual se declaró fallida por la inasistencia de la parte actora.
Decretadas las pruebas y vencido el término probatorio, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.
Fallo de primera instancia.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, en sentencia del 23 de noviembre de 2011, decidió: 1) proteger los derechos colectivos invocados y, en consecuencia; 2) ordenar al Municipio de San Diego, que iniciara las gestiones tendientes a la construcción y/o adecuación de un matadero municipal con la observancia de los requisitos previstos en los Decretos 2278 de 1982 y 1036 de 1991; 3) conformar un comité de verificación para el cumplimiento de la sentencia; y 4) negar el incentivo económico y las costas solicitadas.
La anterior decisión se sustentó en que el Decreto 1036 de 1991, clasifica los mataderos de acuerdo a la capacidad instalada y establece unos requisitos mínimos que ellos deben cumplir para autorizar su funcionamiento, y que el matadero del municipio de San Diego no cumple con estos requisitos.
Igualmente, se advirtió que para mejorar las irregularidades señaladas, prevenir los riesgos que amenazan la salud, el ambiente y el bienestar de los habitantes, es necesario que se dé estricto cumplimiento a las disposiciones legales sobre sacrificio de bovinos y porcinos, faenado, transporte y comercialización de la carne. Asimismo, que se ejerza el debido control y vigilancia de los factores de riesgo relacionados con estos alimentos para el consumo humano.
El a quo precisó que el manejo de los mataderos se constituye en un servicio público a cargo del Estado, y hace parte integrante del sector de saneamiento básico; sin embargo, los municipios y las entidades de control no vigilan estos establecimientos, convirtiéndose en un potencial riesgo para la salud humana.
Respecto al tema del incentivo económico, negó su reconocimiento porque el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 fue derogado en forma expresa por la Ley 1425 de 2010. Observó que esta tesis ha sido adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado[1]
Por último, no condenó en costas a las entidades demandadas por no existir una conducta dilatoria, ni de mala fe dentro del proceso.
Recurso de apelación.
El apoderado del Municipio de San Diego manifestó que dentro del proceso existen pruebas documentales en las que se acredita, que si bien es cierto el matadero del municipio llegó a producir impactos ambientales, no es menos cierto que el INVIMA, como entidad competente para la inspección, vigilancia y control de esa planta de sacrificio, realizó oportunamente la medida sanitaria de seguridad consistente en la clausura temporal total, en aras a que el municipio realizara la adecuación de la planta de sacrificio, razón por la cual no puede afirmarse que actualmente se esté vulnerando alguno de los derechos colectivos invocados.
Igualmente, informó que el ente territorial acreditó oportunamente la adecuación total del matadero municipal de San Diego, conforme con las recomendaciones del INVIMA, sin que el juzgado de primera instancia se preocupara por verificar el estado actual de esa planta de sacrificio, pudiendo haber decretado de oficio las pruebas que considerara conducentes, pertinentes y eficaces, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 472 de 1998, por lo que solicitó que se revocara el fallo de primera instancia.
Fallo de segunda instancia.
La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, en fallo del 25 de octubre de 2012, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia en cuanto a la protección de los derechos colectivos invocados, revocó la orden impartida, y en su lugar, ordenó al municipio de San Diego adoptar las medidas necesarias para adecuar el matadero municipal, teniendo en cuenta las observaciones y requerimientos efectuados por el INVIMA y CORPOCESAR y en cumplimiento de los requisitos previstos en los Decretos 2278 de 1982 y 1036 de 1991.
De otra parte, incluyó como integrante del comité de verificación del cumplimiento de la orden, al personero municipal. También confirmó la decisión de primera instancia en lo referente a la negativa del incentivo económico.
SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL
El actor popular, con fundamento en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia, con el fin de unificar la jurisprudencia, argumentando que quien administra justicia tiene autonomía para interpretar la norma que mas se ajuste al caso para valorar las pruebas y para decidir el asunto con fundamento en las prescripciones legales y constitucionales pertinentes, pero que esa labor de interpretación debe ser razonable, prudente, ajustada a las normas vigentes y a los criterios jurisprudenciales.
Advirtió que en este momento no existe unificación jurisprudencial sobre el tema de los incentivos, pues dos secciones del Consejo de Estado tienen opinión diversa sobre el mismo tema. En consecuencia, consideró que mientras no exista un precedente vertical obligatorio para los jueces de menor jerarquía es válido reconocer el incentivo económico.
En virtud de lo anterior, pretende que se acceda al reconocimiento del incentivo, así como a la condena en costas porque está probado que se causaron.
CONSIDERACIONES
- Competencia.
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de esta Corporación que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58/99) en el sentido de establecer que todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación conocerán de las solicitudes de revisión eventual[2].
- Marco legal del mecanismo de revisión eventual.
La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispone:
“ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.
<Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE>
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
(…).” (Subraya fuera del texto)
El aparte de la norma trascrita establece claramente que el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad, estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad de derecho y publicidad de la actividad judicial para lograr una adecuada administración de justicia y la vigencia de un orden justo[3]. De tal manera que pueda aplicarse en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y jurídicos sean los mismos.
En tales condiciones, si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas.
Por consiguiente, para la procedencia de este mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre o que el tema no haya sido desarrollado por la jurisprudencia. Además deben examinarse la importancia y trascendencia de los puntos que se discuten en la providencia que se pretende sea revisada[4].
Así pues, precisada la finalidad como aspecto de fondo que hace procedente el mecanismo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, se advierte que esta normativa también establece aspectos formales que permiten avocar su estudio, como son los de oportunidad, objeto, legitimación y sustentación que deben verificarse, así:
- La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia cuya revisión se pretende.
- Debe presentarla una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público.
- La providencia objeto de eventual revisión debe ser dictada por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o el archivo del proceso de acción popular[5].
- Si bien la norma no exige sustentación, es importante que la solicitud contenga los puntos de la providencia que, a juicio del peticionario, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial. La explicación dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos frente a los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia[6].
En este punto debe precisarse que la sustentación exigida al peticionario debe ser tenida sólo como una motivación o impulso necesario para estudiar la solicitud de revisión.
- Caso concreto.
El actor popular solicita la revisión de la sentencia del 25 de octubre de 2012, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Al respecto, advierte la Sala que la parte actora es quien formula la solicitud de revisión eventual y, por tanto, se cumple el requisito de legitimación. Además, la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en segunda instancia, es decir que con ella se puso fin al proceso.
En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia cuya revisión se pide se notificó por edicto fijado el 31 de octubre de 2012 y desfijado el 2 de noviembre. Así, el término de ocho (8) días que otorga la norma empezó a correr el 6 de noviembre de 2012 y venció el 16 del mismo mes[7]. El actor popular radicó la solicitud ante el Tribunal Administrativo del Cesar el 6 de noviembre de 2012, es decir, que lo hizo en tiempo.
En relación con el requisito de sustentación, se observa que la solicitud se fundamenta en las tesis contrarias que al interior del Consejo de Estado han surgido con la expedición de la Ley 1425 de 2010 y la aplicación a aquellas acciones populares iniciadas con anterioridad a su vigencia.
En principio, sería procedente la selección de la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar porque no existe todavía una tesis consolidada de la Corporación frente al tema del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010; sin embargo, se observa que para unificar la posición del Consejo de Estado, la Sección Tercera, en auto de 23 de marzo de 2011[8], seleccionó el fallo de 11 de noviembre de 2010 dictado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas y con el cual se puso fin a la acción popular promovida por el señor Javier Elías Arias Idárraga. En esa providencia se indicó:
“En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia en materia de acción popular, en lo que tiene que ver con i) la relación entre la diligencia observada por el actor y su derecho a percibir el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y ii) el reconocimiento del beneficio económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010.” (Resaltado fuera de texto)
En efecto, no es necesario seleccionar nuevamente con el fin de unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010[9], pues esa función la cumplirá este Máximo Tribunal, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el expediente 17001-33-31-001-2009-01489 al adoptar la decisión de fondo que corresponda.
Así lo consideró la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de 11 de septiembre de 2012[10]:
“… en cuanto tiene que ver con el reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, el mismo constituye un asunto jurídico en relación con el cual ya se seleccionó una providencia para revisión y sólo a partir de su definición de fondo cuando la Sala Plena cumplirá su tarea de unificación de jurisprudencia sobre esa específica materia, por lo cual no habrá lugar a la escogencia de un caso adicional con el mismo propósito y sobre idéntica problemática.
Y es que en relación con el tema de la viabilidad del reconocimiento del incentivo a favor de los actores populares después de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, cuando el proceso correspondiente ha iniciado antes de la expedición del referido cuerpo normativo, problema jurídico cuyo estudio constituye el objetivo fundamental de la solicitud de revisión eventual que mediante el presente pronunciamiento se resuelve, resulta menester destacar que si bien frente a este extremo las posturas asumidas por las Secciones Tercera y Primera de esta Corporación han resultado divergentes, lo cierto es que para decisión de esta Sala Plena, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 23 de marzo de 2011, ya seleccionó una sentencia que puso fin a un proceso de acción popular, precisamente, con el fin de unificar la jurisprudencia en torno al tema en cuestión; por ello, en la medida en que la tarea unificadora de jurisprudencia, en principio, se agotará al momento de decidir de fondo la revisión de la providencia antes referenciada, estima la Sala que en la actualidad y sobre ese mismo punto resulta inadecuado, inconveniente e innecesario seleccionar un nuevo fallo para estos mismos efectos."
Así que la tarea unificadora se cumplirá cuando la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se pronuncie en el expediente 17001-33-31-001-2009-01489.
Finalmente, no se hará pronunciamiento sobre la condena en costas que pide el actor popular, pues no se indicaron las razones por las cuales es necesario unificar jurisprudencia respecto de ese tema.
En consecuencia, no se seleccionará para revisión la providencia del 25 de octubre de 2012.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE:
NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 25 de octubre de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ
Presidente de la Sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Aclaro el voto
[1] Sentencia de 24 de enero de 2011, Exp. 25000-23-24-000-2004-00917-01, C.P. Dr. Enrique Gil Botero.
[2] Esta adición se dio en aplicación del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 [inc. 3].
[3] Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
[4] Sobre estos aspectos se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 14 de julio de 2009, ibídem, donde se mencionaron los supuestos en que a título enunciativo, procede el mecanismo de revisión eventual.
[5] De este requisito se infiere que las providencias dictadas por los Juzgados Administrativos no son objeto de revisión, pues se entiende que respetan el precedente jurisprudencial vertical de los Tribunales Administrativos como superiores funcionales.
[6] En este punto ver auto de 14 de julio de 2009, ib.
[7] Los días 3, 4, 5, 10, 11 y 12 de noviembre de 2012 fueron días no hábiles (sábados, domingos y lunes festivo)
[8] Rad. (AP) REV- 17001-33-31-001-2009-01489-01, M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio.
[9] La magistrada ponente en el asunto de la referencia no comparte ese criterio, en los casos que se refieren al reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, motivo por el cual ha aclarado su voto.
[10] Rad. 17001-33-31-003-2010-00205-01, M.P. Dr Mauricio Fajardo Gómez
Publicado Por: junio 16, 2015