11001-03-15-000-2009-01123-01(AC) Sección 5 2010 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION QUINTA

 

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

 

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01123-01(AC)

 

Actor: FRANCISCO MALAVER MILLAN

 

Demandado: JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTA Y OTROS

 

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA - FALLO

 

 

 

Decide la Sala la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 18 de noviembre de 2009, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado rechazó por improcedente la solicitud de amparo, por dirigirse contra providencia judicial.

 

1. ANTECEDENTES

 

1. La petición de amparo

 

Mediante escrito presentado el 26 de octubre de 2009 ante la Secretaría General del Consejo de Estado (fls. 57 a 63), el señor Francisco Malaver Millán, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que esas autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al proferir, respectivamente, el auto de 18 de febrero de 2009, mediante el cual se rechazó de plano la demanda nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Caja Nacional de Previsión Social, por no haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, y el auto de 13 de agosto de 2009, mediante el cual se confirmó esa decisión. Por lo tanto, solicita que se dejen sin efectos los autos censurados, y se ordene al Juzgado que proceda a admitir la demanda.

 

2. Hechos y fundamentos jurídicos de la tutela

 

Como sustento de la petición de amparo, el demandante expuso los hechos y fundamentos jurídicos que la Sala sintetiza a continuación:

 

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL E.I.C.E., hoy en liquidación, con miras a obtener la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 56509 de 27 de octubre de 2006, 001623 de 19 de julio de 2007 y 57996 de 26 de noviembre de 2008 y, consecuencialmente, el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación acorde con el régimen especial anterior a la Ley 100 de 1993, por ser beneficiario del régimen de transición, esto es, el contenido en el Decreto 546 de 1971, en armonía con el Decreto 717 de 1978, que obligan a liquidar su pensión en el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, la cual debe incluir todo lo habitualmente percibido como retribución.

 

La demanda le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual por auto de 28 de enero de 2009, ordenó corregirla para que se indicara la dirección del apoderado, carga que el actor cumplió mediante escrito de 4 de febrero de 2009. Sin embargo, mediante auto de 18 de febrero de 2009, esa autoridad judicial rechazó de plano la demanda por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, conforme lo ordena el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, toda vez que el restablecimiento deprecado era susceptible de ser conciliado.

 

Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” la confirmó mediante auto de 13 de agosto de 2009, en el entendido de que el demandante no discute el derecho pensional, que es cierto e irrenunciable, sino su cuantía, lo que torna el derecho en incierto y, por ende, susceptible de conciliación.

 

Considera el actor que los anteriores autos constituyen vía de hecho que vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y hace procedente la acción de tutela, porque incurrieron en defecto fáctico y sustantivo al interpretar en forma equívoca el alcance del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, y no examinaron a profundidad el concepto de derechos ciertos e indiscutibles.

 

En efecto, a su juicio, si de conformidad con el Decreto 717 de 1978 la asignación o salario para funcionarios y empleados de la Rama Judicial incluye todas las sumas que habitual y periódicamente perciba el servidor a título de retribución de sus servicios, como lo ha ratificado y definido la jurisprudencia, entonces es equivocado que las autoridades judiciales accionadas afirmen que lo reclamado se torna en un derecho incierto susceptible de conciliación.

 

Finalmente, arguye que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 27 de enero de 2009, y el Decreto 1716 que reglamentó la Ley 1285 de 2009, se expidió el 14 de mayo de 2009, situación que no fue estudiada por las autoridades accionadas.

 

3. La contestación de la demanda

 

La demanda fue conocida en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que mediante auto de 30 de octubre de 2009 (fls. 66 – 67), admitió la demanda, dispuso la notificación del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá y de la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en condición de demandados, y de la Caja Nacional de Previsión social - CAJANAL E.I.C.E.,, como tercero con interés directo en las resultas del proceso.

 

Surtidas las respectivas notificaciones (fls. 70-72), el Tribunal y - CAJANAL E.I.C.E. guardaron silencio, mientras que la Juez Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá contestó la tutela en los siguientes términos:

 

Solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción, toda vez que el auto de rechazo de la demanda no fue arbitrario; por el contrario, obedeció a razones estrictamente legales, las cuales están debidamente autorizadas con la entrada en vigencia de la Ley 1285 de 2009, el 23 de enero de ese año. Esta ley consagró como requisito de procedibilidad para ejercer las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, la conciliación extrajudicial.

 

Adujo que a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el actor le era aplicable el requisito de procedibilidad, toda vez que se radicó el 27 de enero de 2009 y, al haberse comprobado material y efectivamente el incumplimiento de esa exigencia, procedía el rechazo de plano de la demanda. De tal suerte, que la providencia de 18 de febrero de 2009 respondió a criterios de razonabilidad y motivación que impiden que se pueda afirmar que vulneró los derechos constitucionales alegados (fls.78-82).

 

4. La sentencia impugnada

 

La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia de 18 de noviembre de 2009, rechazó por improcedente la acción de tutela, toda vez que se dirige contra providencias judiciales. Para fundamentar su decisión transcribió las consideraciones que en relación con el tema expresó esa Sección en sentencia de 4 de marzo de 2009, de las que la Sala sintetiza las siguientes:

 

La procedencia de la acción de tutela está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial. En virtud de su carácter residual, no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, trámites o procedimientos establecidos para la defensa de los derechos.

 

No es viable la tutela en contra de las providencias judiciales, porque un procedimiento sumario como el previsto para esa acción no puede invalidar actuaciones surtidas en un proceso diseñado para garantizar los derechos constitucionales y legales de las partes, pues ello implicaría que en aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual rango como el del debido proceso.

 

El ejercicio de la solicitud de amparo debe ser razonado, pues de lo contrario se desconocerían postulados jurídicos como lo son la cosa juzgada y el debido proceso, entre otros.

 

En sentencia C-543 de 1992, se declararon inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, los cuales establecían la posibilidad de controvertir decisiones judiciales a través de la acción de tutela, y si bien en sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional sostuvo que en casos sumamente excepcionales, en los cuales se vulneren o amenacen derechos fundamentales, se hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, ésta no procede en esos casos ni cuando se argumente que el juez ha cometido errores o que la decisión judicial configura una vía de hecho, ya que estas calificaciones se traducen en interpretaciones y criterios subjetivos que tiene que darle un juzgador a la decisión de otro.

 

Con base en la doctrina sobre la materia, la procedencia de la acción de tutela respecto de decisiones judiciales requiere de una norma expresa de carácter constitucional; supone de igual manera una regulación normativa que no se ha hecho en Colombia, por lo que en la actualidad, el ejercicio de esta acción contra providencias judiciales no es admisible (fls. 89 - 96).

 

5. La impugnación

 

Inconforme con la decisión de primera instancia, el accionante la impugnó (fls. 101 - 102). Solicitó su revocatoria, para que en su lugar tutelen sus derechos fundamentales.

 

Criticó la decisión de rechazo por improcedencia, dado que el a quo ignoró el precedente jurisprudencial, que para un caso similar, profirió la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de 1º de septiembre de 2009, dentro de la tutela 11001031500020090081700, con ponencia del Consejero Dr. Alfonso Vargas Rincón, en el que se tutelaron los derechos fundamentales como mecanismo de protección inmediata, con fundamento en que la tutela contra providencias judiciales sí procede en forma excepcional, y que el juez al rechazar la demanda por no haberse cumplido el requisito de procedibilidad de la conciliación, debe analizar: i) si se trata de un derecho litigioso conciliable, pues los derechos laborales, como la pensión, generalmente son irrenunciables e imprescriptibles y, por ello, no conciliables; y, ii) si ya había sido reglamentada la institución de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

 

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1. Competencia

 

Corresponde a la Sala desatar la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 4° del Decreto 1382 de 2000, que prevé que los reglamentos internos de las Altas Corporaciones podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin.

 

2. Del caso concreto

 

De los antecedentes se desprende que corresponde a la Sala determinar si tal como lo consideró el a quo, la presente acción de tutela es improcedente por dirigirse contra providencias judiciales, o si como lo arguye el impugnante, aquélla es procedente y, por lo tanto, hay lugar a emitir un pronunciamiento de fondo en el asunto. Con ese propósito, la Sala analizará las pretensiones que formuló el tutelante.

El demandante persigue el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque profirieron, respectivamente, el auto de 18 de febrero de 2009, mediante el cual se rechazó de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E., por no haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, y el auto de 13 de agosto de 2009, mediante el cual se confirmó esa decisión. Por lo tanto, solicita que se dejen sin efectos los autos censurados, y se ordene al Juzgado que admita la demanda.

 

3. La improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

 

La Sala advierte que en el presente asunto la acción de tutela se ejerció para que se deje sin valor unas providencias judiciales que, en sentir del demandante, desconocen sus derechos fundamentales.

 

No obstante, el ejercicio de la acción de tutela con tal propósito ha sido rechazado por la jurisprudencia de esta Corporación y en particular por esta Sala, habida consideración de que el proceso dentro del cual fue proferida la providencia judicial censurada en cada caso constituye otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz al que acudieron los interesados y que fue decidido por el juez competente.

 

Por ello, cuando la persona desfavorecida por una providencia judicial acude a la acción de tutela para que el juez revise su legalidad, se configura la causal de improcedencia prevista en el inciso primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, según la cual: “La acción de tutela no procederá: 1.  Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales…”.

 

Además de ser improcedente por una causal expresamente señalada en la ley, de aceptarse la acción de tutela como un mecanismo útil para dejar sin efectos o revocar providencias judiciales, se iría en contra de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, por medio de la cual declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que permitía su ejercicio para tales efectos. Dichas disposiciones señalaban lo siguiente:

 

“Artículo 11.  La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente.”

 

“Artículo 40.  Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente.  (…)

 

“PARÁGRAFO 1.  La acción de tutela contra tales providencias judiciales sólo procederá cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de éstas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado.  (…).”

 

Las razones que llevaron a la Corte Constitucional a considerar inconstitucionales las normas en comento fueron expuestas en los siguientes términos en el mencionado fallo:

 

“Así pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece –con la excepción dicha- la acción ordinaria.

 

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

 

Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.  En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ellos implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción.

(…)

Es claro que la acción de tutela no es viable si se la pretende usar como medio enderezado a la reapertura de procesos que ya fueron objeto de fallo, tanto si respecto a las decisiones judiciales correspondientes se ha producido la ejecutoria y, en consecuencia, tránsito a cosa juzgada material.”.[1]  (Negrillas del original).

 

 

A pesar de que el fallo al que corresponde la anterior trascripción hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional abrió camino nuevamente a la acción de tutela contra providencias judiciales con la creación de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades (defectos sustantivo, orgánico, fáctico y procedimental)[2], desconociendo su propia doctrina constitucional y, aún más, la competencia exclusiva del legislador para regular los derechos fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, de acuerdo con el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política.[3]

 

Aunado a lo anterior, esta Sala ha insistido en que las decisiones contenidas en providencias judiciales no pueden convertirse dentro del procedimiento breve y sumario establecido para la acción de tutela por la autonomía que respalda a los jueces que las profieren y por la vigencia de los procedimientos judiciales genuinos establecidos en el ordenamiento jurídico para controvertirlos.

 

En ese orden de ideas, aceptar la acción de tutela contra providencias judiciales, so pretexto de perseguir el amparo de derechos fundamentales, desconoce los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia y autonomía de las autoridades judiciales. No puede, entonces, acudirse a esta acción cual si se tratara de un recurso o una instancia adicional al proceso que dio origen a la providencia judicial que es objeto de censura. Por lo tanto, resulta improcedente la presente solicitud de amparo.

 

Por lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará la sentencia de 18 de noviembre de 2009, mediante la cual la Sección Cuarta de esta Corporación rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por el demandante, también por el hecho de estar dirigida contra providencias judiciales.

 

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA:

 

1. Confirmar la sentencia de 18 de noviembre de 2009, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación.

 

2. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia (artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991).

 

3. Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

 

 

 

 

 

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

 

 

 

 

 

 

 

 

SUSANA BUITRAGO VALENCIA            MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

             

 

 

 

 

 

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

 

 

 

 

[1] Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992.

[2] En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional.

[3] “Artículo 152.  Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;”.